Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) Demandante: María Cristina López Castaño Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío “C.R.Q” Temas: Cesantías con retroactividad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones y no condenó en costas.
ANTECEDENTES La señora María Cristina López Castaño, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 003398 del 31 de diciembre de 2019 por medio de la cual se liquidaron de manera definitiva las prestaciones sociales, entre estas, el auxilio de cesantías y, del acto ficto o presunto configurado frente a la petición adiada 9 de julio de 2020, en el que se negó la reliquidación del auxilio con base en el régimen de retroactividad.
Que a título de restablecimiento del derecho se ordene la reliquidación pretendida y el pago de la diferencia resultante con la liquidación efectuada con fundamento en el régimen anualizado de cesantías; que dicha suma sea debidamente indexada y, se condene en costas a la parte pasiva.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 2 Que la demandante estuvo vinculada a la Corporación Autónoma Regional del Quindío desde el 15 de septiembre de 1993 hasta el 29 de diciembre de 2019 cuando se produjo su retiro por el reconocimiento de la pensión de vejez; momento en el cual, ocupaba el cargo de Profesional Especializada – Grado 16 adscrita la Subdirección de Regulación y Control Ambiental con una asignación mensual de $4.479.890.
Que desde su ingreso al servicio fue afiliada al Fondo Nacional del Ahorro. Que el 9 de julio de 2020 -luego de su desvinculación- solicitó a la demandada información respecto de la liquidación de sus prestaciones sociales indicando que, en lo referente a las cesantías, ello debía efectuarse con base en el sistema de retroactividad; petición que fue atendida en Oficio No. 007725 del 23 de julio de 2020, en el cual se le indicó que el valor de las cesantías a retirar era de $1.148.679, adjuntándosele copia de la Resolución No. 03398 del 31 de diciembre de 2019, donde le fueron liquidadas en forma definitiva aquellas en suma de $13.083.008.
Que, en lo que toca al régimen de retroactividad, se le comunicó que se realizarían las consultas pertinentes; siendo que hasta la fecha de presentación de la demanda no había recibido información alguna al respecto, lo que le hizo suponer que operó el silencio administrativo negativo. Que la entidad no tuvo en cuenta que para la fecha en la cual la actora ingresó al servicio en la CAR, ésta tenía la naturaleza jurídica de un establecimiento público descentralizado, por lo que le asiste el derecho que reclama.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 53 de la Constitución Política; la Ley 66 y el Decreto 2567 de 1946, el Decreto 3118 de 1968 y la Ley 432 de 1998. Sostuvo que la entidad demandada desconoció el principio fundamental de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, al aplicarle unilateralmente el régimen de liquidación anualizado de cesantías y obligarla a renunciar tácitamente al derecho a que le fueran liquidadas de manera retroactiva con base en el último salario devengado por ella.
Que la vinculación de la demandante se produjo 3 años antes de la expedición de la Ley 344 de 1996 y, teniendo en cuenta que la entidad a la que ingresó no hacía parte de la rama ejecutiva del orden nacional, no le era aplicable el régimen anualizado de cesantías. Que igualmente se desconoció el principio de favorabilidad y, que para afiliarla al Fondo Nacional del Ahorro y, en especial, para definirle el régimen de liquidación del auxilio en cita, la entidad debió contar con su consentimiento y, como ello se omitió, se incurrió en una vía de hecho.
Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 3 TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA En auto del 13 de marzo de 2023, el Tribunal admitió la demanda. La Corporación Autónoma Regional del Quindío “CRQ” se opuso a las pretensiones por considerar que la liquidación de las cesantías se efectuó de manera oportuna, por la autoridad competente, con fundamento en las normas que son aplicables al tema, sin vulneración de ninguna garantía de la demandante; razón por la cual, goza de plena legalidad.
Que debe tenerse en cuenta que las Corporaciones Autónomas Regionales son instituciones del orden nacional y no están adscritas o vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo, esto es, son órganos autónomos y, las disposiciones que regulan las cesantías son aplicables de manera específica a las entidades centrales y descentralizadas pertenecientes a las ramas del poder público.
Que, en razón de lo anterior, no le son aplicable por analogía, las normas de derecho público a los funcionarios con vinculación anterior al año 1997; no sucede lo mismo, con lo previsto en el Decreto 1252 de 2000, en tanto, este hace referencia al régimen prestacional de los empleados públicos sin distinción. Que, actualmente, el legislador no ha definido el régimen especial en materia laboral y prestacional para los funcionarios de las Corporaciones Autónomas Regionales, lo que lleva a la Entidad a actuar conforme a la normatividad que contempla lineamientos generales para los funcionarios públicos nacionales y que se hace extensiva a los funcionarios que gozan de regímenes o sistemas especiales de cesantías.
En proveído del 11 de octubre de 2023, se decidió imprimir el trámite de sentencia anticipada y, en consecuencia, se prescindió de la audiencia inicial, se resolvió sobre las pruebas, se fijó el litigio y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN En Sentencia del 29 de febrero de 20241, el Tribunal Administrativo del Quindío2 declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó reconocer, liquidar y pagar las cesantías de la demandante conforme al régimen retroactivo y, descontar lo pagado; que las sumas debidas sean indexadas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; que se dé cumplimiento a la decisión y se reconozcan intereses en la forma dispuesta en los artículos 192 y 195 ibidem.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. 1 Notificado el 1º de marzo de 2024. 2 Con salvamento de voto del doctor Luis Javier Rosero Villota. Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 4 Afirmó que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes independientes que gozan de un régimen especial, concretamente, en lo que toca al aspecto laboral se rigen por el Decreto No. 1768 de 1994 que establece que éste es el previsto para los empleados del orden nacional, teniendo en cuenta la remisión que hace al Decreto 1042 de 1978.
En suma, dijo, que los servidores de dichas corporaciones se rigen por las disposiciones de la rama ejecutiva del orden nacional en lo que sean compatibles y no contravengan las normas especiales. Que en el ordenamiento jurídico coexisten varios regímenes de reconocimiento y liquidación de cesantías, tales como: I. Régimen retroactivo (Ley 6 de 1945 y las demás disposiciones que la modifican y reglamentan): aplicable a servidores públicos del nivel nacional y territorial vinculados hasta el 30 de diciembre de 1996.
A excepción de los empleados públicos del nivel nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva (ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado) vinculados después de la entrada en vigencia del Decreto Nro. 3118 de 1968 que creó el Fondo Nacional del Ahorro.
II. Régimen anualizado (Ley 50 de 1990): aplicable en principio al sector privado, sin embargo, posteriormente fue extendido a los servidores públicos del nivel nacional y territorial vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, y III. Régimen del Fondo Nacional del Ahorro (Ley 432 de 1998): aplicable a los servidores públicos vinculados a la Rama Ejecutiva en el nivel nacional de acuerdo al Decreto Nro. 3118 de 1968, servidores públicos de empresas sociales del Estado, del nivel nacional, de las sociedades de economía mixta con capital de más del 90% y servidores que se vinculen a la Rama ejecutiva del nivel nacional a partir del 02 de febrero de 1998, además de quienes por voluntad propia decidan afiliarse.
Que la demandante se vinculó, en carrera administrativa, el 15 de septiembre de 1993, en el cargo de Profesional Especializada, Código 2028, Grado 16, es decir, que su ingreso se produjo antes del 30 de diciembre de 1996, por lo que es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías de acuerdo con la Ley 6ª de 1945 y demás normas que la modificaron.
Que la actora no estaba obligada a afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro por cuanto no estuvo vinculada con ninguna de las entidades de que trata el Decreto 3118 de 1968, sin embargo, estuvo en éste desde el año 1999. Que no reposa en el expediente prueba de la manifestación expresa que hubiere hecho la actora sobre el traslado del régimen retroactivo al anualizado, por tanto, goza de las prerrogativas de aquel, de forma tal que, para la liquidación de sus cesantías, debió observarse lo reglado en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, el Decreto 2567 de 1946, el Decreto 1160 de 1947 y demás normas concordantes.
Que no hay lugar a imposición de costas, puesto que no se acreditó su causación. Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 5 EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada3 interpuso recurso de apelación expresando que las Corporaciones Autónomas Regionales no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, ya que son órganos, autónomos y, en tal sentido, tiene un régimen especial consagrado en el Decreto 1768 de 1994 y, en lo que no esté reglado por éste se aplican las normas para las entidades descentralizadas del orden nacional.
Que la actora tiene conocimiento que, desde la primera consignación de su auxilio de cesantías, éste se realizó en el Fondo Nacional del Ahorro acatando la normatividad vigente para ese entonces, y nunca manifestó su deseo de afiliarse o trasladarse al régimen retroactivo. Que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Decreto 1045 de 1978 consagra en su artículo primero el campo de aplicación y señala que rige únicamente para algunas entidades de la administración pública del orden nacional, entre las cuales no se enlistan las corporaciones autónomas.
Que, por lo dicho, en el derecho público no resulta aplicable el principio de analogía y no habría hecho bien la entidad realizando una interpretación subjetiva de aquella carente de sustento, para reconocer el régimen de retroactividad a funcionarios vinculados antes del año 1997. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA En auto del 17 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de las cesantías definitivas bajo el régimen retroactivo, atendiendo a las características especiales de las Corporaciones Autónomas Regionales. Régimen Especial de los servidores públicos vinculados a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Durante la Asamblea Nacional Constituyente (ANAC) se facultó al legislador para 3En escrito recibido el 18 de marzo de 2024.Recurso concedido en auto del 5 de abril de 2024. Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 6 crear establecimientos públicos con personería jurídica autónoma a lo largo de la geografía colombiana, así, la creación de las CAR obedeció al acto legislativo No. 5 del 27 de agosto de 19544 y se consolidaron con el Acto Legislativo No. 3 de 19595.
En un principio, la descentralización como establecimientos públicos de las CAR; fue dual, de un lado, estaban delimitadas a un territorio y, en segundo lugar, se relacionaban con los servicios esenciales que a cada uno de estos correspondiera, sin perder su autonomía y se crearon, siguiendo el modelo de la primera de ésta originada en el Valle del Cauca en 19546, constituyéndose en un modelo novedoso de administración pública, reconocidas como entidades técnicas “(…) encargadas de la promoción y fomento del desarrollo económico y social de las regiones, gozaban de un régimen especial que atendía a la especialidad y especificidad de las funciones que les fueron encomendadas y cuya jurisdicción no estaba asociada a la división política administrativa del país, sino que obedecía a regiones con características territoriales o socioeconómicas comunes que facilitaban una planificación integral de su desarrollo”7 En 1968, se dictó el Decreto 3130, Estatuto Orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional y, a través del Decreto 127 del 26 de enero de 19768, el Gobierno Nacional decidió adscribir a las CAR al Departamento Nacional de Planeación. Se concluye, entonces, que, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, las CAR eran consideradas entidades administrativas de orden nacional, con carácter de establecimientos públicos adscritos a las entidades del orden central, concretamente de la Rama Ejecutiva, con funciones administrativas y responsables de la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios9.
Con la expedición de la Carta Política de 1991 -Artículo 150.7- se estableció que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y en razón de ello ejerce, 4 Artículo 1º. El legislador podrá crear establecimientos públicos, dotados de personería jurídica autónoma, para la prestación de uno o más servicios especialmente determinados, los cuales tendrán competencia para la ejecución de los actos necesarios al cumplimiento de su objeto, y en sus actividades podrán abarcar todo el territorio nacional o parte de él. También podrá el legislador autorizar a los Departamentos y a los Municipios para la creación de establecimientos de este género dentro de sus respectivos territorios, lo mismo que regular las asociaciones de carácter público entre Municipios o Departamentos para prestar determinados servicios públicos.
Mientras la Asamblea Constituyente asume las funciones legislativas, el Gobierno queda ampliamente autorizado para ejercer las facultades otorgadas en este Acto al legislador. 5 Que modificó el artículo 7 de la Constitución, así: ARTÍCULO 1º El Artículo 7º de la Constitución Nacional, quedará así: ARTÍCULO 7º Fuera de la división general del territorio, habrá otras dentro de los límites de cada Departamento, para arreglar el servicio público.
Las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública y el fomento de la economía podrán no coincidir con la división general. 6 En los años siguientes nació la Corporación Autónoma del Valle del Magdalena y el Sinú (1960), la de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (1961), para la defensa de la meseta de Bucaramanga (1965), para el Desarrollo del Chocó (1968), la de Urabá (1968), para la defensa de Manizales, Salamina y Aránzazu (1971) que posteriormente (1991) se convirtió en la Corporación Autónoma Regional para el desarrollo de Caldas.
Con la Ley 13 de 973 de se creó la Corporación Autónoma para los Valles del Sinú y el San Jorge. 7 chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.asocars.org/wp-content/uploads/2020/04/Historias-de- las-CARS.pdf 8 Por el cual se adscriben al Departamento Nacional de Planeación las Corporaciones Autónomas Regionales 9 chrome- extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://repository.urosario.edu.co/server/api/core/bitstreams/8d60a2b5-e392- 4652-915d-5738775259b2/content Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 7 la siguiente función: “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta” (Resaltado propio).
En desarrollo de ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 199310 las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”11 El artículo 1º del Decreto 1768 del 3 de agosto de 199412, reiteró el contenido normativo antes anunciado y, en el parágrafo segundo, señaló que “Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten.
En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”. En cuanto al régimen de las CAR dicha norma previó que eran entes descentralizados relacionados con el nivel nacional, departamental y municipal - Artículo 3- y en el artículo 12 se estableció el régimen de personal, así:
ARTÍCULO 12. - Régimen de personal. Adóptese para los empleados de las corporaciones, el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos establecido en el Decreto 1042 de 1978 y sus normas modificatorias, hasta tanto se adopte el sistema especial para las corporaciones Las personas que prestan sus servicios a las corporaciones tendrán la condición de empleados públicos por regla general.
Excepcionalmente serán trabajadores oficiales aquellas personas que desarrollen las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas. En relación con lo expuesto, en el artículo 40 de la Ley 489 de 199813 se establece: 10 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 11 Para esta fecha, se transformaron las CAR existentes y se crearon 17 nuevas, para un total de 33. 12 “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993” 13 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 8 ARTÍCULO 40.
Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”.
(Subrayado fuera de texto) La Corte Constitucional, en la sentencia C-593 de 199514, señaló que: “son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo”; lo anterior fue reiterado en Sentencia C-275 de 1998 y en Auto No. 089 del 24 de febrero de 2009.
A su turno, el Consejo de Estado, en sentencia del 9 de junio de 200515 precisó que son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicios”, advirtiendo que “ con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos del orden nacional.”16 Con base en la abundante jurisprudencia constitucional17, se han señalado, entonces, como características de las corporaciones autónomas regionales: i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de formación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada.
Autonomía que no implica que sean ajenas e independientes del Estado. Por todo lo expuesto y, ante la ausencia de un régimen especial prestacional de los empleados de las CAR, más concretamente en lo que tiene que ver con el auxilio de cesantías, resultan aplicables las normas que regulan dicha prestación social en el sector público. Régimen de Cesantías en el sector público.
La Ley 6.ª de 1945 en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año. Y el artículo 17, literal 14 Corte Constitucional, sentencia C-593, 21.09.1995, M.P. Fabio Morón Díaz 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9.06.2005, Expediente 17.487, reiterada en la sentencia del 10.05.2012, M.P. William Giraldo Giraldo, Rad. 680012331000-2004-00865 16 Reiterado en Sentencia del 25 de marzo de 2010.
Rad. 11001-03-24-000-2004-00306-01 17 Cfr. entre otras, sentencias C-189 de 1998 M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-167 de 1995 M.P., Fabio Morón Díaz; C- 373 de 1997 Fabio Morón Díaz. Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 9 a), de dicha norma, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6.º señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso. El Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantías a empleados públicos y trabajadores oficiales»18, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»19.
Con tales finalidades, el artículo 3.º del decreto en mención determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo.
Igualmente, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella. Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 de la citada norma empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
Por su parte, el Decreto 432 de 1998, mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías20, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo21. Además, en los artículos 6.º y 7.º, se fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.
La Ley 344 de 1996, dio un paso adicional encaminado a generalizar el sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente 18 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 19 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. 20 Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. 21 Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998.
Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 10 Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
(Negrilla propia). La norma vigente a la fecha de expedición de la previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. (Negrilla de la Sala). El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que debía remitirse a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104, y para liquidar las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, es la Ley 432 de 1998, artículo 5.º y siguientes.
No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores22. 22 Es decir, el sistema de liquidación retroactiva, consagrado en Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.
Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 11 En todo caso, se abrió la posibilidad de que tales servidores públicos23 se acogieran al régimen anualizado de liquidación de cesantías y para este efecto debían proceder en la forma descrita en el artículo 3.º del Decreto 1582 de 1998, que es la siguiente: Artículo 3º.- En el caso de servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad, que decidan acogerse al régimen de cesantía de dicha ley, se procederá de la siguiente forma: (Se resalta). a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición Además, a aquellos servidores cobijados por el régimen de liquidación retroactiva de cesantías se les sigue garantizando éste, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2.º del Decreto 1252 de 200024 y 3.º del Decreto 1919 de 200225.
Resolución al caso concreto Se observa que26, la vinculación de la demandante tuvo lugar el 15 de septiembre de 1993, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 99 del 22 de diciembre de ese mismo año, fecha para la cual las CAR eran definidas como establecimientos públicos adscritos a las entidades descentralizadas del orden central, concretamente de la Rama Ejecutiva y que, desde su ingreso27, la consignación de sus cesantías se efectuaba en el Fondo Nacional del Ahorro donde fue afiliada.
Decisión ésta última que, a juicio de esta Sala, responde a la legislación vigente para esa fecha, toda vez que, cuando el Decreto 3118 de 1968, creó el Fondo Nacional del Ahorro, en el artículo tercero determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de, entre otros, los establecimientos públicos, debían ser liquidadas y entregadas al mismo.
Ahora, en los artículos 27, 28 y 33, se estableció para los afiliados en cita una 23 Aquellos que tuviera vinculación laboral anterior a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. 24 «Artículo 2.- Los servidores públicos que, a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.» 25 «Artículo 3.- Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.» 26 Ver anexos de la demanda y de la contestación. 27 Folio 134.
Archivo digital 21. Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 12 liquidación anual del auxilio de cesantías y la liquidación definitiva por porción de tiempo laborado durante el año de retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales, liquidados sobre el saldo que figure a favor del empleado; esto es, se dispuso para sus afiliados un régimen de cesantías anualizado que, no retroactivo.
En este sentido, no obstante que la vinculación de la demandante tuvo lugar el 13 de septiembre de 1993, esto es, con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, cuando entró en vigencia la Ley 344, lo que en principio la haría beneficiaria del régimen de liquidación de sus cesantías con retroactividad; no puede pasarse por alto que desde siempre estuvo afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, entidad para la cual el legislador previó un régimen de liquidación anual del auxilio en comento y, a éste se acogió la demandante, sin que en momento alguno hubiera manifestado su inconformidad o deseo de traslado, pues de ello no reposa prueba en el expediente; lo cual sólo tuvo lugar cuando fueron liquidadas de manera definitiva sus prestaciones sociales.
Así las cosas, debe concluirse que a la actora no le asiste el derecho reclamado, puesto que, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, la afiliación de la demandante al Fondo Nacional del Ahorro no fue caprichosa o abusiva, por el contrario, como antes se anunció, se acompasó a la normatividad que para esa fecha regía sobre la materia, lo que la hace beneficiaria del régimen anualizado de cesantías, por lo que hay lugar a REVOCAR la decisión de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones en la medida que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados.
De la condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionado o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que, en los Radicación: 63-001-23-33-000-2023-00016-01 (4955-2024) 13 fundamentos esbozados por la parte demandada en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal, por lo que no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Quindío. En su lugar, negar las pretensiones, por lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente