CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 24 000 2026 00225 00 Demandante: Carlos Mario Córdoba Palacios Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad contra la Circular núm. 10002024E4000134 de 26 de noviembre de 2024, cuyo asunto es: “Cumplimiento de las salvaguardas sociales y ambientales en los proyectos del tipo REDD+ adoptadas por el país a través de su interpretación Nacional de Salvaguardas Sociales y Ambientales, conforme a lo señalado en el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1753 de 2015, adicionado por el artículo 230 de la Ley 2294 de 2023 y de la reglamentación prevista en la Resolución 1447 de 2018, modificada parcialmente a través de la resolución (sic) 0831 de 2020” Decisión: Inadmite AUTO I. De la demanda 1.1.
El 26 de mayo de 20261, el señor Carlos Mario Córdoba Palacios, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), interpuso demanda contra la Circular núm. 10002024E4000134 de 26 de noviembre de 2024, cuyo asunto es: “Cumplimiento de las salvaguardas sociales y ambientales en los proyectos del tipo REDD+ adoptadas por el país a través de su interpretación Nacional de Salvaguardas Sociales y Ambientales, conforme a lo señalado en el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1753 de 2015, adicionado por el artículo 230 de la Ley 2294 de 2023 y de la reglamentación prevista en la Resolución 1447 de 2018, modificada parcialmente a través de la resolución (sic) 0831 de 2020”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Para tal efecto elevó las siguientes pretensiones: […] 1. Que se declare la nulidad de la Circular No. 10002024E4000134 del 26 de noviembre de 2024, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2. Que se declare que la circular fue expedida con infracción de normas superiores, en particular los artículos 1, 2, 7, 13, 29, 40, 79, 83, 209 y 330 de la Constitución Política; la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; la Ley 1437 de 2011; el artículo 175 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 230 de la Ley 2294 de 2023; la Ley 2273 de 2022; la Resolución 1447 de 2018; la Resolución 0418 de 2024; y la jurisprudencia 1 índice 1 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI.
El paso al despacho se realizó el 29 de mayo de 2026, según índice 3 ibidem. Radicación: 11001 03 24 000 2026 00225 00 Demandante: Carlos Mario Córdoba Palacios Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2 constitucional sobre consulta previa, participación ambiental, autonomía territorial, integridad cultural y proyectos REDD+. 3.
Que se declare que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible excedió el alcance jurídico propio de una circular administrativa, al introducir cargas documentales, plazos, condiciones operativas y consecuencias jurídicas que no fueron adoptadas mediante el procedimiento normativo correspondiente. 4. Que se declare que la circular vulneró el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada de pueblos indígenas y comunidades étnicas, en tanto constituye una medida administrativa susceptible de afectar de manera directa, específica y diferenciada proyectos REDD+, territorios colectivos, derechos de gobierno propio, autonomía territorial, distribución de beneficios y decisiones comunitarias sobre el uso y administración del territorio. 5.
Que se declare que el Ministerio vulneró los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima, publicidad, participación ambiental, transparencia, buena fe, coordinación administrativa y debido proceso administrativo. 6. Que se declare que el Anexo 1 de la circular constituye un régimen material de información obligatoria por fases para proyectos REDD+, pese a que fue adoptado mediante un instrumento formalmente inadecuado para crear obligaciones generales frente a particulares y comunidades étnicas. 4.2 Pretensiones subsidiarias En subsidio de la nulidad total, se solicita declarar la nulidad parcial de los apartes de la Circular No. 10002024E4000134 y de su Anexo 1 que: a. Transforman el potencial máximo de mitigación, previsto en la Resolución 1447 de 2018, en una carga documental y condición operativa exigible de manera general mediante circular, asociada además a una explicación o cálculo del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales que no cuenta con metodología pública, clara, trazable, replicable y consultable por los administrados. b. Exigen la presentación de documentos por fase no desarrollados con ese alcance, procedimiento, plazos y efectos en la Resolución 1447 de 2018 ni en la Resolución 0418 de 2024. c. Condicionan cambios de fase, actualización, implementación o cierre de proyectos REDD+ al cumplimiento de listados documentales adoptados por circular. d. Fijan plazos para remisión de información y soportes documentales que modifican la situación jurídica de los titulares de iniciativas y de comunidades vinculadas a proyectos REDD+. e. Imponen documentos relativos a participación, consentimiento, presencia de comunidades étnicas y salvaguardas sin que la medida administrativa general haya sido consultada previamente con los pueblos y comunidades potencialmente afectados. […] 1.1.1.
Con la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado. Radicación: 11001 03 24 000 2026 00225 00 Demandante: Carlos Mario Córdoba Palacios Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 3 1.2. El 27 de mayo de 20262, mediante acta de reparto la demanda fue asignada al Despacho. II. Del cumplimiento de requisitos Revisada la demanda frente a los requisitos necesarios para su admisión previstos por los artículos 162 a 166 del CPACA, se tiene que la parte actora deberá subsanar lo siguiente: (i) Precisar el contenido de las pretensiones, en la medida en que se solicita que se declare la nulidad del acto acusado y, además, se elevan otras peticiones que hacen parte de los cargos de ilegalidad y del concepto de la violación. Del contenido de la demanda se observa: 4.1 Pretensiones principales 1.
Que se declare la nulidad de la Circular No. 10002024E4000134 del 26 de noviembre de 2024, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2. Que se declare que la circular fue expedida con infracción de normas superiores, en particular los artículos 1, 2, 7, 13, 29, 40, 79, 83, 209 y 330 de la Constitución Política; la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; la Ley 1437 de 2011; el artículo 175 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 230 de la Ley 2294 de 2023; la Ley 2273 de 2022; la Resolución 1447 de 2018; la Resolución 0418 de 2024; y la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa, participación ambiental, autonomía territorial, integridad cultural y proyectos REDD+. 3.
Que se declare que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible excedió el alcance jurídico propio de una circular administrativa, al introducir cargas documentales, plazos, condiciones operativas y consecuencias jurídicas que no fueron adoptadas mediante el procedimiento normativo correspondiente. 4. Que se declare que la circular vulneró el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada de pueblos indígenas y comunidades étnicas, en tanto constituye una medida administrativa susceptible de afectar de manera directa, específica y diferenciada proyectos REDD+, territorios colectivos, derechos de gobierno propio, autonomía territorial, distribución de beneficios y decisiones comunitarias sobre el uso y administración del territorio. 5.
Que se declare que el Ministerio vulneró los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima, publicidad, participación ambiental, transparencia, buena fe, coordinación administrativa y debido proceso administrativo. 6. Que se declare que el Anexo 1 de la circular constituye un régimen material de información obligatoria por fases para proyectos REDD+, pese a que fue adoptado mediante un instrumento formalmente inadecuado para crear obligaciones generales frente a particulares y comunidades étnicas. 2 índice 3 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI.
Radicación: 11001 03 24 000 2026 00225 00 Demandante: Carlos Mario Córdoba Palacios Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 4 La precisión y claridad de las pretensiones es un requisito exigido en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA. (ii) Acreditar el envío de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada3 según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 1624 del CPACA.
Por lo tanto, conforme lo dispone el artículo 1705 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que se corrijan los defectos señalados, so pena de rechazo. Con fundamento en lo anterior, se
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR la demanda instaurada por el señor Carlos Mario Córdoba Palacios, en contra de la Circular núm. 10002024E4000134 de 26 de noviembre de 2024, cuyo asunto es: “Cumplimiento de las salvaguardas sociales y ambientales en los proyectos del tipo REDD+ adoptadas por el país a través de su interpretación Nacional de Salvaguardas Sociales y Ambientales, conforme a lo señalado en el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1753 de 2015, adicionado por el artículo 230 de la Ley 2294 de 2023 y de la reglamentación prevista en la Resolución 1447 de 2018, modificada parcialmente a través de la resolución (sic) 0831 de 2020”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: CONCEDER a la parte demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena 3 De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la presentación de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, no exime el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437.
Al respecto, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 21 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00461-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 7 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00614-00.
C.P. Oswaldo Giraldo López y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1. ° de febrero de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00493- 00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 4 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. 5 ARTÍCULO 170.
INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. Radicación: 11001 03 24 000 2026 00225 00 Demandante: Carlos Mario Córdoba Palacios Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 5 de rechazo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 de la ley 1437 de 20116.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 6 ARTICULO 169.
Rechazo de la demanda: Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. […].