CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: RICARDO FRANCISCO SOLANO QUIMBAYA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA Y OTRO Tema: Comercialización de cosecha de arroz.

Paro de camioneros en el departamento del Casanare. Hecho notorio. No se acreditó el daño antijurídico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Del 14 de septiembre al 4 de octubre de 2004, tuvo lugar un paro de trasportadores en los departamentos de Casanare y Meta. El demandante, cuya actividad productiva era el cultivo de arroz en el municipio de aguazul (Casanare), considera que la Nación – Ministerio de Transporte – Ministerio de Defensa le ocasionó un daño antijurídico, consistente en la imposibilidad de comercializar la cosecha del cereal, puesto que dichas entidades incumplieron sus funciones al no mantener el orden público y garantizar la movilidad de los agricultores durante el referido paro.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 29 de septiembre de 20061, Ricardo Francisco Solano Quimbaya en nombre propio, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ministerio de Transporte, para que fuera declarada patrimonialmente responsable por los 1 Fl. 1 a 33, C. 1.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 2 perjuicios ocasionados con ocasión del paro de transportadores que tuvo lugar del 14 de septiembre al 4 de octubre de 2004, en los departamentos de Casanare y Meta Como pretensiones de su demanda el extremo activo solicita condenar a la Nación – Ministerio de Defensa – Ministerio de Transporte a pagar, por perjuicios morales, la suma de $408.000.0000; y, por lucro cesante, la suma de $1.953.846.304.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 18 de febrero de 2004, la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Industrial del Arroz – CODINAR, en calidad de arrendador, suscribió contrato de arrendamiento con Ricardo Francisco Solano Quimbaya, Constanza Rocío Silva Polanía y Robinson Perdomo Trilleros, en calidad de arrendatarios, sobre 1300 hectáreas del predio denominado “Hato Tamarindo”, ubicado en la vereda río chiquito, municipio de Aguazul (Casanare), para que fueran destinadas a la siembra de arroz, por el término de 1 año y por un valor de $338.000.000.

Señala que, en virtud del anterior proyecto productivo, Ricardo Francisco Solano Quimbaya suscribió una serie de contratos para la compra de insumos agrícolas, fletes, transporte, financiación, fumigación, recolección del producto, alquiler de tractores y retroexcavadoras con el fin de comercializar la cosecha de arroz y transportarla.

Manifiesta que durante los meses de septiembre y octubre de 2004, se presentó un paro de camioneros en el departamento de Casanare que impidió el transporte de los productos agrícolas de la región, “lo cual generó la quiebra y ruina” de Ricardo Francisco Solano Quimbaya, al no poder comercializar su cosecha de arroz, pues vio frustrada su visión de negocio e incurrió en sobrecostos que no tenía planificados.

Destaca que ante la evidente crisis económica que generó el paro de camioneros y como parte del programa de reactivación agropecuaria, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió el Decreto 2841 de 20062, mediante el cual aceptó que el sector arrocero de los departamentos del Casanare y Meta afrontaba dificultades por la sobreoferta presentada en el año 2004, lo cual llevó a una disminución en los precios del grano de arroz. 2 “Por el cual se fijan los términos y condiciones para la operación del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria - Sector arrocero”.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 3 Destaca que los constantes asedios de grupos al margen de la ley también provocaron perdidas materiales por el hurto de maquinaria, productos y elementos propios del cultivo de arroz, situación que produjo pérdidas materiales para los agricultores de los departamentos del Casanare y del Meta.

El demandante, considera que la Nación – Ministerio de Defensa – Ministerio de Transporte le ocasionó un daño que no tenía la obligación de soportar, puesto que dichas entidades incumplieron sus funciones de mantener el orden público y garantizar la movilidad de los agricultores durante el paro de camioneros. Textualmente señala en la demanda que: “El daño injustificado que se causó a los demandantes (sic) se produjo como resultado de la falta de acción por parte del Estado, en especial por el incumplimiento de las funciones y atribuciones en cuanto al mantenimiento y conservación del orden público y social en la zona, la ausencia de garantía de movilidad de los agricultores de arroz para poder sacar sus productos y la falta de acciones tendientes al restablecimiento de las condiciones de transporte de la zona.

En ese caso, tal y como se informó en medios de prensa y constituyó un hecho notorio, se paralizó por más de dos meses un departamento, sin acciones efectivas por parte del Estado ni esfuerzos que garantizaran el transporte de las mercancías”. 2. Contestación El 12 de abril de 20073 el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas y al Ministerio Público. 2.1.

La Nación – Ministerio de Transporte4 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no estaba legitimado en la causa por pasiva, pues no se encontraba dentro de sus funciones la de vigilar y controlar el servicio público de transporte terrestre automotor en los departamentos del Casanare y del Meta, pues dicha función, según lo previsto en el Decreto 170 de 20015, le correspondía a las autoridades de tránsito departamentales y municipales en colaboración con la policía de carreteras.

Adicionalmente, sostuvo que no existía relación de causalidad entre “el supuesto daño y las funciones que desempeña el Ministerio de Transporte”. 3 Fl. 863, C. 2. 4 Fl. 883 a 891, C.2. 5 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros” Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 4 Por ello, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. 2.2.

La Nación – Ministerio de Defensa6 adujo que no le asistía ningún tipo de responsabilidad administrativa, en tanto los hechos expuestos en la demanda fueron ocasionados por un tercero ajeno a la institución castrense, por lo que el daño alegado por la parte actora no le era imputable. Finalmente, propuso la excepción de hecho de un tercero. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 5 de agosto de 20097 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte accionante8 y el Ministerio de Defensa9 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación. 3.2. El Ministerio de Transporte y el Ministerio Público guardaron silencio. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de septiembre de 201410, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Transportes y, posteriormente, negó las pretensiones de la demanda, al constatar que aquellas no eran las entidades llamadas a responder administrativamente por los hechos que desencadenaron el daño al actor.

Al respecto, indicó: “En el presente caso, no se logra establecer la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas, ya que existe una falta de legitimación por pasiva, al no ser las entidades llamadas a responder administrativamente por los hechos que presuntamente desencadenaron el daño patrimonial al actor, así mismo, no existe el nexo causal que la parte demandante argumenta en su escrito de demanda, ya que los hechos acontecidos son producto de la acción de un tercero, causa que exonera de responsabilidad a la administración”. 6 Fl. 892 a 905, C. 2. 7 Fl. 943, C. 2. 8 Fl. 944 a 960, C. 2. 9 Fl. 961 a 965, C. 2. 10 Fl. 1084 a 1096, C. Ppal.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 5 5. Recurso de apelación El 29 de enero de 201511, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 28 de enero de 201512 y admitido el 21 de julio de 201513. 5.1. El accionante14 señaló que el a quo no realizó una debida valoración probatoria, pues los medios de convicción daban cuenta que las entidades demandadas incumplieron sus deberes constitucionales y legales de garantizar la seguridad y el transito de los agricultores entre los departamentos del Casanare y del Meta durante un paro de camioneros. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 18 de agosto de 201515 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte actora16 reiteró los argumentos de la demanda y el recurso de apelación. 6.2. La Nación - Ministerio de Defensa - Ministerio de Transporte y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, puesto que la cuantía17 supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de 11 Fl. 1099 a 2020, C. Ppal. 12 Fl. 2022 a 2023, C. Ppal. 13 Fl. 2027, C. Ppal. 14 Fl. 1099 a 2020, C. Ppal. 15 Fl. 2048 C. Ppal. 16 Fl. 2049 a 2072, C. Ppal. 17 La cuantía excede de los 500 SMLMV (204.000.000) que se exige para que un proceso tenga vocación de doble instancia, pues aquella se estimó en $1.953.846.304. por perjuicios materiales.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 6 acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 2. Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8618 del Código Contencioso Administrativo.

En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por omisiones imputables al Ministerio de Defensa y al Ministerio de Transporte. 3. Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal19.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general20, estableció unos plazos para poder ejercer 18 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 19 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 7 oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción21, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure22 que opera por la falta de actividad oportuna en la seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 21 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos 22 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 8 puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia23, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del C.C.A., señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta lo siguiente: i) que es un hecho notorio24-25 que entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de 2004 se llevó a cabo un paro de camioneros entre los departamentos de Casanare y Meta; ii) que la parte demanda aduce que con ocasión de dicho paro camionero no pudo comercializar su cosecha de arroz; y iii) que la demanda se presentó el 29 de septiembre de 200626, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley procesal vigente. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis27. 23 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.

Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 24 Corte Constitucional, auto 035 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “El hecho notorio es aquel cuya existencia puede invocarse sin necesidad de prueba alguna, por ser conocido directamente por cualquiera que se halle en capacidad de observarlo debido a su amplia difusión.” 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2016, Rad.: 34349: “En cuanto tiene que ver con el concepto de ‘hecho notorio’, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que ‘el hecho notorio además de ser cierto, es público, y sabido del juez y del común de las personas que tienen una cultura media.

Y según las voces del artículo 177 del C. de P.C. el hecho notorio no requiere prueba; basta que se conozca que un hecho tiene determinadas dimensiones y repercusiones suficientemente conocidas por gran parte del común de las personas que tiene una mediana cultura, para que sea notorio”. 26 Fl. 1 a 33, C. 1. 27 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.

En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 9 4.1.

Ricardo Francisco Solano Quimbaya está legitimado en la causa por activa, pues se acreditó que era el arrendatario de un lote de terreno en el municipio de Aguazul (Casanare) destinado a la siembra de arroz, según da cuenta copia del contrato de arrendamiento28. 4.2. La Nación se encuentra debidamente representada por el Ministerio de Defensa, en tanto el demandante asegura que dicha entidad incumplió los deberes normativos a su cargo (art. 270 C.P.), consistentes en conservar y controlar el orden público en el departamento de Casanare, lo cual influyó en la causación del daño que se alega en la demanda29. 4.3.

La Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Transporte puesto que dentro de sus funciones no está la de vigilar y controlar el servicio público terrestre automotor en las entidades territoriales. En efecto, el artículo 1° del Decreto 2053 de 200330 (vigente para la fecha de los hechos), establece que el Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 170 de 200131, dispone que son autoridades de transporte competentes las siguientes: “En la jurisdicción nacional. El Ministerio de Transporte. En la jurisdicción distrital y municipal. Los alcaldes municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución. En la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley.

La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada. (…) Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18.

Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 28 Fl. 38 a 36, C. 1. 29 Constitución Política de Colombia. “Artículo 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. 30 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones". 31 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 10 jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta”. De hecho, el artículo 11 ibídem, consagra que “La inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio estará a cargo de los alcaldes metropolitanos, distritales y/o municipales según el caso, o de las autoridades a las que se les haya encomendado la función”.

Conforme a lo anterior, está acreditado que pese a que en el escrito de demanda la parte actora aduce que el Ministerio de Transporte es responsable “por (…) la ausencia de garantía de movilidad de los agricultores de arroz para poder sacar sus productos y la falta de acciones tendientes al restablecimiento de las condiciones de transporte”, lo cierto es que según lo dispuesto en los artículos 10 y 11 del Decreto 170 de 2001, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 2053 de 2003, en dicha entidad no recaía la obligación de garantizar la movilidad de los agricultores de arroz, pues esa facultad estaba radicada en las autoridades territoriales del departamento del Casanare y Meta. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se acreditó un daño antijurídico susceptible de ser reparado e indemnizado. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199132 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. 32 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 11 El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho33, que contraría el orden legal34 o que está desprovista de una causa que la justifique35, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida36, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros37.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014, por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de las demandadas y negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo señaló que el a quo no realizó una debida valoración probatoria, pues los medios de convicción daban cuenta que el Ministerio de 33 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 34 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 36 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 12 Defensa incumplió sus deberes constitucionales y legales de garantizar la seguridad de los agricultores entre los departamentos del Casanare y del Meta durante un paro de camioneros.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo del 30 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil38, exclusivamente habrá lugar a resolver los cargos formulados contra la decisión recurrida.

Por ello, a continuación, se analizará si el Ministerio de Defensa ocasionó un daño al demandante, consistente en no garantizar y mantener el orden público durante un paro de camioneros, que a la postre impidió que comercializara su cosecha de arroz. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados39 Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que los recortes de prensa serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, servirán solo como indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos40.

Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 38 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 39 La Sala considera que se debe dar mérito probatorio a las copias simples aportadas al proceso, conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera, que estableció que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de lealtad procesal y buena fe que deben conducir toda la actuación judicial.

Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25022. 40 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de mayo de 2012, Rad.: 11001031500020110137800 Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 13 7.1.1.

Está demostrado que desde el 6 de septiembre de 2003, Ricardo Francisco Solano Quimbaya sostiene “transacciones comerciales” con la Compañía Agrícola del Llano Ltda., con el fin de obtener “créditos” para la compra de insumos para el cultivo de arroz, según da cuenta copia de la certificación expedida por Pedro Gonfrier Franco, en calidad de subgerente de la Compañía Agrícola del Llano Ltda41. 7.1.2.

Está probado que el 18 de febrero de 2004, la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Industrial del Arroz – CODINAR, en calidad de arrendador, suscribió contrato de arrendamiento con Ricardo Francisco Solano Quimbaya, Constanza Rocío Silva Polanía y Robinson Perdomo Trilleros, en calidad de arrendatarios, sobre 1.300 hectáreas del predio denominado “Hato Tamarindo” ubicado en la vereda río chiquito, municipio de Aguazul (Casanare), para que fueran destinadas a la siembra de arroz, por el término de 1 año y por un valor de $338.000.000, según da cuenta copia del referido contrato de arrendamiento42, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “En el municipio de Villavicencio – Meta, el día 18 de febrero de 2004, por una parte, Ramiro Álvarez Escobar (…) en su condición de representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Industrial del Arroz – CODINAR (…) quien para efectos de este acto se denominará EL ARRENDADOR, y por otra, los señores Ricardo Francisco Solano Quimbaya, Constanza Rocío Silva Polanía y Robinson Perdomo Trilleros (…) quienes para efectos del presente contrato se denominarán LOS ARRENDATARIOS; de común acuerdo convienen las siguientes clausulas: CLAUSULA PRIMERA: Mediante el presente contrato el arrendador entrega en calidad de arrendamiento a los arrendatarios, 1.300 hectáreas del predio Hato Tamarindo ubicado en la vereda Rio Chiquito, municipio de Aguazul – Casanare.

CLAUSULA SEGUNDA: Los arrendatarios se comprometen a destinar el predio para cultivo de arroz. (…) CLAUSULA CUARTA: El contrato tiene una duración de un año a partir del 18 de febrero de 2004 y se vencerá el 18 de febrero de 2005 (…)”. 7.1.3. Esta acreditado que el 17 de marzo de 2004, Ricardo Francisco Solano Quimbaya, en calidad de contratante, celebró contrato de prestación de servicios profesionales con Cavsa S.A., en calidad de contratista, para que esta última sociedad realizara “trabajos de reparación de tierras para cultivo de arroz” consistentes en “preparación de 750 hectáreas aproximadamente: 2 pazones de rastra desepadora $70.000 C/U, 1 pazón de pulidor $50.000, 1 encalada $30.000 y 1 caballoneo y sanjada $25.000”.

El valor de dicho contrato se fijó en $245.000 por “héctarea preparada” por el término de 30 días, según da cuenta copia del referido contrato43. 41 Fl. 42, C. 1. 42 Fl. 35 a 36, C. 1. 43 Fl. 56 a 59, C. 1. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 14 7.1.4. Está demostrado que entre los meses de mayo y agosto de 2004, Ricardo Francisco Solano Quimbayo contrató con Fumigación Aérea del Casanare SFA Ltda., la aspersión de glifosol, mixel, stampir, riffi, entre otros herbicidas, sobre la Hacienda Tamarindo, según da cuenta copia de los comprobantes de las ordenes de vuelo44 y las cuentas de cobro que expidió dicha sociedad para el señor Solano Quimbayo45. 7.1.5.

Consta que el 12 de agosto de 2004, Ricardo Francisco Solano Quimbaya, en calidad de contratante, celebró contrato de prestación de servicios profesionales con la Comercializadora Llanoriente E.U y Henry Oswaldo Duque Duque, en calidad de contratistas, para que estos últimos realizaran el “corte y cosecha para saque de arroz paddy y otros productos agrícolas, según estén las condiciones del cultivo y las vías de acceso a los lotes” en la hacienda Tamarindo, ubicada en el municipio de Aguazul, según da cuenta copia del referido contrato de prestación de servicios46. 7.1.6.

Probado está que Luis Hernán Pérez Baquero, propietario de la estación de servicio “El Paso”, ubicada en el corregimiento Paso Cusiana, desde inicios del mes de junio al 30 de septiembre de 2004 suministró a Ricardo Francisco Solano Quimbaya “combustible para la siembra de arroz en el Hato Tamarindo, por valor de $60.917.141”, según da cuenta copia de la certificación expedida por Luis Hernán Pérez Baquero47 y los vales expedidos por dicha estación de servicios al señor Solano Quimbaya48. 7.1.7.

Está acreditado que “desde el 1 de enero a diciembre 31 de 2004”, Ricardo Francisco Solano Quimbaya “realizó operaciones comerciales con la Compañía Agrícola del Llano Ltda.” consistente en la “compra de soya, arroz paddy e insumos”, así como en la venta de “semillas, abonos, arroz y empaque”, según da cuenta la certificación expedida por Alexander Pineda Apolinar, en calidad de contador de la Compañía Agrícola del Llano Ltda49. 7.1.8.

Consta que el “17 de abril de 2005”, el diario El Tiempo, publicó la noticia titulada “Minagricultura (sic) no autorizará mas importaciones de arroz”, según da 44 Fl. 401 a 406, 415 a 421, 423, 427 a 429, C. 1. 45 Fl. 413, 421, 428, 430, C. 1. 46 Fl. 518 a 520, C. 1. 47 Fl. 60, C. 1. 48 Fl. 135 a 302, C. 1. 49 Fl. 400, C. 1. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 15 cuenta copia impresa de la referida noticia50, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “Ayer, productores de arroz de Huila, Tolima y Casanare, realizaron marchas de protesta en cada una de esas regiones por los bajos precios que la industria reconoce al productor.

Los manifestantes insisten que además del contrabando, las importaciones autorizadas por el Gobierno a comienzos de año son una causa de la caída de los precios. Según dijeron productores de Casanare, el precio de la carga hace tres meses se situaba en 84.000 pesos y hoy se está en 56.000 pesos. La inconformidad de los cultivadores también obedece a los altos costos de los insumos de producción y al desarrollo de las negociaciones de un tratado de libre comercio con Estados Unidos.

Al respecto, el viceministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, explicó que el Gobierno ha hecho todo lo que está a su alcance para estabilizar los precios y aseguró que tal como está el mercado el próximo año no se autorizarán importaciones del cereal. Este año se importaron apenas 80.000 de las 100.000 autorizadas. En cambio, aceptó que el contrabando de Venezuela le ha hecho daño al mercado.

Explicó que hasta el momento unas 300.000 toneladas se han beneficiado del incentivo al almacenamiento. Recientemente, el Gobierno otorgó a los molineros el beneficio del incentivo al almacenamiento de arroz para la cosecha excedentaria del Meta y Casanare, con el fin de presionar al alza los precios del producto. El incentivo aumentó al 100 por ciento, siempre y cuando los industriales compren al productor la carga en 70.000 pesos.

En caso de que paguen 68.000 pesos por la carga, ese beneficio solo será para el 80 por ciento.” 7.1.9. Está demostrado que el “18 de abril de 2005”, el diario El Tiempo, publicó la noticia titulada “Casanare se ahoga en arroz”, según da cuenta copia impresa de la referida noticia51, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “De las 169 mil hectáreas sembradas en los dos departamentos los arroceros perdieron unos 84.500 millones de pesos si se tiene en cuenta que, según ellos, en promedio cada hectárea arrojó pérdidas por 500 mil pesos.

A la falta de acuerdo entre la industria molinera y los cultivadores de arroz, se sumó el paro camionero que se dio cuando en el Casanare estaba el taco de la cosecha y tenía listas para evacuar en los meses de septiembre y octubre cerca de 300 mil toneladas. Para los arroceros de Meta y Casanare el paro de camioneros terminó por afectar aún más la cosecha porque al no haber transporte terrestre algunos cultivadores no 50 Fl. 841, C. 2. 51 Fl. 842, C. 2.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 16 cortaron a tiempo o llegaron tarde y en el molino se vieron obligados a realizar un descuento por trilla, ya que si no cortan a tiempo el arroz comienza a perder peso, a quemarse y a partirse. El precio de los fletes también incidió. En época normal de cosecha un flete entre Yopal y Villavicencio era de 35 mil pesos tonelada, hasta el martes por la escasez de transporte, estaban cobrando más del doble llagando hasta 90 mil pesos la tonelada”. 7.1.10.

Demostrado quedó que el 13 de junio de 2005, el ingeniero agrónomo Mauricio Adolfo Pérez Cruz, “certificó” que del “mes de marzo de 2004 al mes de enero de 2005”, desarrolló la labor de asistente técnico de cultivos de Ricardo Francisco Solano Quimbaya, ubicados en el predio hacienda Tamarindo del municipio de Aguazul (Casanare), pero que pese al buen manejo agronómico por parte del agricultor, el ejercicio total del cultivo generó pérdidas “debido principalmente a los bajos precios de venta del grano y el paro de camioneros durante el mes de agosto y septiembre del año 2004, que afectó el transporte de la producción” así como a problemas de orden público.

De ello, da cuenta el referido documento52, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “Por medio del documento certifico que a partir del mes de marzo del año 2004 y hasta el mes de enero del año 2005, desempeñe la labor de asistente técnico en cultivos de arroz al señor Ricardo Francisco Solano Quimbaya, identificado con C.C 7.692.679 de Neiva.

La ubicación de dichos cultivos fue en el departamento del Casanare, municipio de Aguazul, vereda Río Chiquito, en predios de la hacienda Tamarindo, según relación adjunta. Como característica general, a pesar del buen manejo agronómico por parte del agricultor, los relativamente bajos costos de producción y la producción misma; el ejercicio total del cultivo, arrojó pérdidas debido a principalmente a los bajos precios de venta del grano y al paro camionero durante el mes de agosto y septiembre del año 2004, que afectó el transporte de la producción. Es de conocimiento público que este tipo de problemas se generalizó en todas las zonas arroceras del departamento del Casanare y afectó a la totalidad de los agricultores de arroz, que, en el presente año, enfrentan graves problemas financieros y en la mayoría de los casos se han visto obligados a marginarse de la actividad.

Además de los inconvenientes expuestos, me permito mencionar algunos aspectos que particularmente influyeron en los malos resultados obtenidos por el señor Solano en los cultivos: 1. Problemas de orden público e inseguridad de la zona: Desde el inicio del proyecto, se vivió el asedio de grupos al margen de la ley, que exigieron el pago de vacunas, y hurtaron maquinaria agrícola. 2.

Inapropiada asesoría por parte del arrendatario de los terrenos, quien garantizó riego permanente durante el cultivo, debido a la toma de agua del Río Chiquito, canales de distribución y drenajes, así como otras obras complementarias, que no cumplieron las condiciones técnicas del contrato. Finalmente, los cultivos de arroz 52 Fl. 833 a 834, C. 2.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 17 riego, tuvieron que ser manejados con criterios secano, dependiendo exclusivamente de la benevolencia del clima. 3. Debido al hurto de maquinaria, la programación inicial tuvo que ser modificada y no se logró preparar la totalidad del terreno pactado en el contrato de arriendo.” 7.1.11.

Se acreditó que mediante sentencia del 21 de febrero de 2007, el Consejo de Estado, resolvió la acción de grupo No. 2006-00654 01, promovida por los arroceros del Casanare, en la cual los demandantes solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación - Ministerio de Agricultura - Ministerio de Transporte por las pérdidas en la cosecha de arroz de agosto y septiembre de 2004, causada por un paro de transporte, la importación y el contrabando masivo del cereal.

No obstante, la Sección Tercera negó las pretensiones de la demanda al constatar que no se acreditó el daño antijurídico. De ello, da cuenta copia de la referida providencia53, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “(…) De los medios de prueba citados no es posible deducir el daño cuya indemnización se reclama en la demanda. Como se anotó, gran parte de las pruebas que fueron aportadas con la demanda no cumplen con los requisitos exigidos por la ley.

De los demás documentos, lo único que se puede deducir es que se trató de gastos propios de la siembra y cosecha correspondiente al segundo semestre de 2004, aún de los reportes de deudas, de algunos de los miembros del grupo, se noticia una obligación y no por ello se puede deducir la imposibilidad del afectado de cumplirla. En efecto, los contratos de arrendamiento de terrenos para cultivo, la compra de insumos agrícolas y los pagos por fumigación de terrenos son gastos propios de la producción de cultivo de arroz, por si mismos no acreditan un detrimento patrimonial.

De la misma manera, los informes de la extensión de los terrenos y la producción por hectárea no permiten concluir la pérdida alegada en la demanda. En las pruebas reseñadas solo se alude a algún tipo de perjuicio, respecto de diez de los miembros del grupo, y nada más en dos casos, el de Libardo Díaz y Ángel María Burbano se hizo referencia a algún tipo de pérdida, en más de una de las pruebas que obran en el expediente.

El primero es el único que aportó un cobro prejudicial, cuando en la demanda se afirma que hubo apertura generalizada de procesos ejecutivos, y las declaraciones de dos transportadores sobre la dificultad de comercialización del producto. Al segundo hacen referencia dos de los testigos, uno de ellos, Próspero Alarcón Ortiz, no es claro en cuanto al carácter de las pérdidas.

El denominador común en estos dos actores y los demás es la indefinición del daño y en algunos casos, la información aportada resulta contradictoria con lo que se reclama. Es el caso de Epimenio González que presentó una relación de deudas con 1.693 días de atraso y a su vez un agrónomo certificó que las 650 hectáreas de cultivo del demandante se encontraban en excelentes condiciones.

En los demás casos de cultivadores de arroz: Luis Saúl Romero, Iván Vicente Díaz, Miguel Chaparro Rojas, José María Martín Roa, Jaime Roberto Gámez, Javier y Luis Fernando Galán Nossa y Avelino Chaparro, la noticia sobre los perjuicios no pasa de una referencia a la caída de precios por la mala calidad de la cosecha, sin que se pueda llegarse a algún tipo de certeza sobre su materialización y magnitud. 53 Fl. 1073 a 1081, C. 2.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 18 Si bien en las declaraciones, de quienes participaron en la cosecha de 2004, se informó sobre el descenso en el precio, no se cuenta con otros medios de prueba que permitan confirmar su dicho. En las estadísticas del DANE del 2004 se revela una (sic) descenso importante en la productividad por hectárea de arroz sembrado, en el departamento de Casanare, que bajó a 4,66 toneladas por hectárea, cuando el año anterior fue de 5.75, y en el lustro se mantuvo por encima de 5,00; sin embargo, no es posible establecer que impacto tuvo dicha disminución, si de ascenso o descenso en los precios del producto.

Se concluye, entonces, que la caída de precios alegada en la demanda no se acreditó y, por lo mismo, los perjuicios que se derivaron de esa situación. Debe agregarse, como lo manifestó el tribunal, que tampoco es posible determinar el daño colectivo e individual por el que se reclama. 7.1.12. Consta que mediante oficio No. 1137 del 15 de noviembre de 2017, el coronel Cipriano Peña Chivata, en calidad de comandante de la décima sexta brigada del Ejército Nacional con sede en Yopal, hizo constar que Ricardo Francisco Solano Quimbaya no solicitó protección a dicha unidad operativa y tampoco informó sobre amenazas en su contra, según da cuenta copia del referido oficio54. 7.1.13.

Está probado que mediante oficio No. 17687 del 28 de noviembre de 2017, el coronel Pedro León Soto Suárez, en calidad de comandante de la séptima brigada del Ejército Nacional con sede en Villavicencio, hizo constar que Ricardo Francisco Solano Quimbaya no solicitó protección a dicha unidad operativa “en los meses de septiembre y octubre de 2004”, según da cuenta copia del referido oficio55. 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar la responsabilidad 54 Fl. 920, C. 2. 55 Fl. 922, C. 2.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 19 patrimonial de la Administración56-57. 7.2.1. El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho58, que contraría el orden legal59 o que está desprovista de una causa que la justifique60, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida61, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la merma patrimonial que sufrió Ricardo Francisco Solano Quimbaya, al no poder comercializar su cosecha de arroz como consecuencia del paro de camioneros que ocurrió en el departamento del Casanare del 14 de septiembre al 5 de octubre de 2004. 56 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 57 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuya falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 58 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 59 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 60 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499;

Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 61 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 20 De conformidad con lo anterior y lo expuesto en el numeral 7.2 de esta providencia, la Sala examinará si el daño deprecado por la parte actora tiene el carácter de cierto y antijurídico que le permita ser resarcible.

Así las cosas, el primer elemento que se debe observar en el caso concreto, es la existencia del daño antijurídico, dado que constituye un presupuesto necesario de la responsabilidad y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de su imputación al Estado62. Adicionalmente, para que sea indemnizable el daño debe ser cierto, real, determinado o determinable, so pena, de configurarse como eventual e hipotético63.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido pacífica y reiterativa en sostener que no puede haber responsabilidad si no se encuentra plenamente acreditado el daño64, comoquiera que de no hallarse acreditado ese primer requisito, no es posible analizar la actuación de la entidad demandada65. Así pues, además de los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en los hechos probados, reposa en el expediente testimonio del 27 de noviembre de 2007 de Mauricio Adolfo Pérez Cruz, quien manifestó ser el asistente técnico de cultivos de Ricardo Francisco Solano Quimbaya, ubicados en el predio hacienda Tamarindo del municipio de Aguazul (Casanare), pues en dicho lugar se iba a desarrollar un proyecto productivo de arroz, el cual se vio frustrado por problemas de orden público y un paro de camioneros, aunado a que solamente se pudieron sembrar 800 hectáreas de las 1.300 proyectadas66.

De hecho, en esta diligencia manifestó lo siguiente: 62 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516 y del 6 de junio de 2012, Rad. 24633. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, Rad: 20614: “En este orden de ideas, la certeza del perjuicio hace relación a la evidencia y seguridad de su existencia, independientemente de que sea presente o futura, mientras que la eventualidad precisamente se opone a aquella característica, es decir, es incierto el daño “cuando hipotéticamente puede existir, pero depende de circunstancias de remota realización que pueden suceder o no” y, por lo tanto, no puede considerarse a los efectos de la responsabilidad patrimonial.

Y la concreción del daño se dirige a que el bien que se destruye, deteriora o modifica se precisa finalmente en la determinación o cuantificación del monto indemnizable”. Criterio reiterado en sentencia del 14 de septiembre de 2017, Rad: 44260. Sentencia del 28 de septiembre de 2017, Rad: 53447. Sentencia del 19 de abril de 2018, Rad: 56171. 64 Al respecto ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de mayo de 1998, Rad.: 10397;

Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, Rad.: 20614 y Subsección A, sentencia del 30 de marzo de 2020, Rad.: 45530. 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, Rad: 49939. 66 Fl. 930 a 935, C. 2. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 21 “(…) Al señor Ricardo Solano lo conozco hace 5 años lo conocí aquí en la ciudad de Neiva por contacto de unos amigos mutuos y él me manifestó un proyecto de realizar un cultivo de arroz en el Casanare con lo cual nosotros establecimos una relación de trabajo donde yo le prestaba la asesoría técnica en el cultivo que él iba a desarrollar, más o menos en el mes de abril del año 2004 nos reunimos en la ciudad de Villavicencio y se decidió arrancar con el proyecto, este fue llevado a cabo en el Municipio de Aguazul Departamento de Casanare en un predio denominado Tamarindo que queda ubicado en la Vereda Río chiquito con muy buenas condiciones de acceso de carreteras, infraestructura y canales de riego, el proyecto fue avalado por una Empresa que se llama Compañía Agrícola quien se encargó de suministrar los abonos, insumos y semillas.

El proyecto arrancó y una vez adelantado, como en el mes de mayo se comenzaron a sentir problemas de orden público que entorpecieron el desarrollo del proyecto. El área de siembra proyectada fue de 1.300 hectáreas, pero solamente se pudieron desarrollar 800 debido a que hubo robo de maquinaria, hubo en cierta forma hostigamiento de miembros armados y esto quedó (sic) un clima desfavorable para desarrollar el proyecto.

También tengo entendido que el señor Solano realizó el pago en forma anticipada del arriendo de 2 cosechas y finalmente solamente se pudo desarrollar una y en una parte, no totalmente. Puedo decir de manera muy especial que el balance general del ejerció fue negativo y se presentaron unas pérdidas económicas muy altas, debido inicialmente a los sobrecostos ocasionados por el robo de la maquinaria y el desembolso anticipado de la segunda cosecha, pero a mi manera de ver las cosas creo que lo más significativo lo constituyó la imposibilidad de transportar la cosecha debido a un paro de transportadores de carga que al parecer afectó en forma muy específica la zona de los llanos, esta parte fue muy crítica debido a que el arroz paddy verde que se cosecha es considerado un producto perecedero que si no se almacena en forma adecuado y se proporciona secamiento puede perderse en su totalidad, esta situación incrementó aún más los costos de producción debido a que el paro de los transportadores duró más de 40 días durante los meses de agosto y septiembre del año 2004, lo cual coincidió con una época donde se concentraba más del 70% de la cosecha.

Yo desconozco los detalles de la cuantía de las pérdidas económicas, pero puedo hacer una estimación de que esta se encuentra alrededor de $1.200.000.000 en su totalidad, sin incluir los ingresos dejados de percibir que pueden ser de más de $500.000.000 en las 800 hectáreas sembradas, solo me queda decir que esta fue una situación muy generalizada en el departamento del Casanare y que como el señor Solano la mayoría de los agricultores se vieron afectadas por los mismos factores.

(…). PREGUNTADO: Cuál fue la producción esperada por hectárea. CONTESTO: La producción del arroz esperada era de 85 a 90 bultos arroz paddy, equivale a 5.3-5.5 toneladas por hectárea. PREGUNTADO: Finalmente que pasó con esa producción. CONTESTO: La producción obtenida en campo yo creo corresponde a las expectativas, pero debido al problema de transporte el arroz perdió calidad, sufrió mermas, también tengo entendido que hubo robo físico de arroz en las mulas ya cuando iba a ser transportado y finalmente el bajo precio y los costos altos elevados en el punto de equilibrio.

PREGUNTADO: Conoció usted la situación de orden público en que se hallaba la zona para cuando se inició la negociación durante la época de su asistencia técnica. CONTESTO: Yo considero que la situación de orden público era normal al momento de iniciar el proyecto sin embargo a medida que este se fue desarrollando se fue incrementando la presencia de grupos armados paramilitares que crearon una mala atmósfera (…)porque constantemente hacían retenes, presencia, intimidaban las personas, quitaban los vehículos en forma abusiva para movilizarse ellos, imponían que se le diera trabajo a ciertas personas, infiltrados de ellos que eran considerados informantes.

(…) PREGUNTADO: Conoció usted de actuaciones que el ejército Nacional hubiere efectuado a raíz de esta problemática de orden público. CONTESTO: No realmente no tengo conocimiento. Lo que sí puedo decir es de la misma forma como los grupos ilegales realizaban operativos y hacían presencia en la zona, el ejército hacía lo propio (…)”. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 22 Ahora bien, como el anterior testimonio proviene de una persona persona cercana al demandante por razones de amistad y vinculación laboral, la Sala debe analizar si esta declaración, en los términos del artículo 21767 del Código de Procedimiento Civil, es sospechosa, dado el interés en las resultas del proceso, puesto que ello puede afectar su credibilidad e imparcialidad.

En este sentido, el artículo 21868 del Código de Procedimiento Civil señala que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad69. Así pues, para la Sala, el testimonio de Mauricio Adolfo Pérez Cruz tiene valor probatorio porque se solicitó en la demanda como prueba testimonial, fue decretada como tal y la parte demandada conoció la diligencia y no lo tachó de falso.

Hasta aquí debe tenerse por demostrado, entonces, que el 18 de febrero de 2004, Ricardo Francisco Solano Quimbayo, Constanza Rocío Silva Polanía y Robinson Perdomo Trilleros arrendaron a la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Industrial del Arroz – CODINAR, 1.300 hectáreas del predio “Hato Tamarindo” para cultivar arroz (hecho probado 7.1.2).

Asimismo, se demostró que en virtud del proyecto productivo de arroz, Ricardo Francisco Solano Quimbayo: i) celebró un contrato de prestación de servicios con Cavsa S.A., para que esta sociedad realizara trabajos de reparación de tierras para el cultivo de arroz (hecho probado 7.1.3); ii) contrató con Fumigación Aérea del Casanare SFA Ltda., la aspersión de glifosol, mixel, stampir, riffi, entre otros herbicidas, sobre el cultivo de arroz en Hacienda Tamarindo (hecho probado 7.1.4); iii) celebró contrato de prestación de servicios con la Comercializadora Llanoriente E.U y Henry Oswaldo Duque Duque, para que estos últimos realizaran el “corte y cosecha para saque de arroz paddy y otros productos agrícolas, según estén las 67 “Artículo 217.

Testigos Sospechosos. Son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.” 68 “Artículo 218. Tachas.

Cada parte podrá tachar los testigos citados por la otra parte o por el juez. La tacha deberá formularse por escrito antes de la audiencia señalada para la recepción del testimonio u oralmente dentro de ella, presentando documentos probatorios de los hechos alegados o la solicitud de pruebas relativas a éstos, que se practicarán en la misma audiencia. Si el testigo acepta los hechos, se prescindiera de toda otra prueba.

Cuando se trate de testigos sospechosos, los motivos y pruebas de la tacha se apreciarán en la sentencia, o en el auto que falle el incidente dentro del cual se solicitó el testimonio; en los casos de inhabilidad, el juez resolverá sobre la tacha en la audiencia, y si encuentra probada la causal, se abstendrá de recibir la declaración. El juez apreciará los testimonios sospechosos, de acuerdo con las circunstancias de cada caso”. 69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262.

Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 23 condiciones del cultivo y las vías de acceso a los lotes” en la hacienda Tamarindo (hecho probado 7.1.5); iv) acordó con Luis Hernán Pérez Baquero, propietario de la estación de servicio “El Paso”, el suministro de combustible para la siembra de arroz (hecho probado 7.1.6); y, v) realizó operaciones comerciales de compra y venta de insumos y arroz con la Compañía Agrícola del Llano Ltda. (hechos probados 7.1.1 y 7.1.7).

Aunado a lo anterior, constituye un hecho notorio que, del 14 de septiembre al 5 de octubre de 2004, se realizó un paro de transportadores en el departamento del Casanare. No obstante, de conformidad con lo anteriormente expuesto, se advierte que no está acreditado el daño antijurídico deprecado por la parte demandante, consistente en que por el paro de camioneros y la situación de orden público no pudo comercializar su cosecha de arroz, pues las pruebas traídas al proceso si bien dan cuenta que el actor estaba desarrollando un proyecto productivo de cultivo de arroz, para lo cual incurrió en gastos de arrendamiento, insumos, mano de obra, fumigación, entre otras, no prueban que el paro de camioneros que duró 21 días le causó el detrimento patrimonial que aduce en la demanda.

En efecto, no se desconoce que el actor incurrió en gastos para llevar a cabo su proyecto productivo de sembrar arroz en la hacienda Hatogrande del municipio de Aguazul. No obstante, lo que echa de menos la Sala, es la prueba o la acreditación de que el paro de camioneros que se llevó a cabo en el segundo semestre del 2004, le causó al accionante un daño antijurídico, pues no está establecida la cantidad de cosecha dejada de transportar ni su valor, así como tampoco que haya tenido que incurrir en gastos para almacenar el producto que no se pudo transportar.

Adicionalmente, no puede perderse de vista que el paro de camioneros no fue la única causa de la crisis arrocera acaecida en el año 2004, pues tal como lo sostuvo Mauricio Adolfo Pérez Cruz en su informe del 13 de junio de 2005 (hecho probado 7.1.10) y en su testimonio, existieron otros factores que influyeron en el valor del cereal y su comercialización, tales como el bajo precio del grano, el hurto de maquinaria y la inapropiada asesoría por parte del arrendatario de las 1.300 hectáreas destinadas a la siembra de arroz, pues solo se cultivaron 800 hectáreas.

En suma, pese a que está demostrado que Ricardo Francisco Solano Quimbaya incurrió en gastos para desarrollar un proyecto productivo de cultivo de arroz, no Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 24 acreditó que el paro de camioneros ocurrido del 14 de septiembre al 5 de octubre de 2004 le generó un daño antijurídico, pues no probó que durante ese lapso hubiere perdido las toneladas de la cosecha que afirma haber perdido e igualmente tampoco acreditó haber incurrido en gastos adicionales para el almacenamiento del producto cosechado para evitar que pereciera ni haber incumplido un contrato de venta del insumo o que fue objeto de hurto con ocasión de desórdenes públicos que acreditara un detrimento patrimonial.

Así las cosas, para la Sala la respuesta al problema jurídico planteado es que el daño deprecado por la parte demandante no se acreditó, por lo que, ante su ausencia, como elemento esencial de la responsabilidad del Estado, el análisis de la imputación se hace innecesario en el asunto bajo examen. 8. Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS. Radicado: 500012331000200700100 02 (54509) Demandante: Ricardo Francisco Solano Quimbaya 25 TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF