Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 21 de julio de 2026 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandados: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Ingresado al despacho1 el proceso de la referencia, luego de correr traslado de la solicitud de apertura del incidente de desacato, presentada por la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, el 10 de junio de 20262, el despacho ponente procederá a pronunciarse sobre el mismo, con posterioridad a los siguientes 1.
ANTECEDENTES 1. Nelson Augusto Martínez Bolaño, Miguel Uribe Turbay3, Mauricio Aragón Sinisterra junto a Mauricio Trujillo Riascos y Samuel Alejandro Ortiz Mancipe junto con Sandra Patricia Mancipe Mesa presentaron unas acciones de tutela contra el Presidente de la República y la Presidencia de la República, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la información, con ocasión de un aparente uso inadecuado y desproporcionado de la figura de la alocución presidencial. 2.
Mediante Sentencia de 16 de septiembre de 20254, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado accedió al amparo solicitado5. 3. El 10 de junio de 2025, la CRC solicitó la apertura del incidente de desacato por la alocución realizada el 27 de abril de 2026, la cual, a su juicio y tras la verificación efectuada, no cumplió con el criterio de limitación temática. 4.
Expuso que, en cumplimiento de la Sentencia de 16 de septiembre de 2025 y de la Resolución CRC 8091 de 2025, verificó la alocución presidencial de 27 de abril de 2026. Advirtió que ese mismo día la Presidencia de la 1 El 6 de julio de 2026, como consta en el índice 3 del aplicativo SAMAI. 2 Índice 2 del aplicativo SAMAI 3 Respecto de quien se declaró la carencia actual de objeto de su acción de tutela, por la situación sobreviniente que constituyó su muerte. 4 Notificada a las partes mediante mensaje de datos enviado el 9 de octubre de 2025.
Índice 69 de SAMAI del expediente de tutela 11001-03-15-000-2025-01828-00. 5 “(…)
QUINTO: AMPARAR el derecho fundamental a la información de Nelson Augusto Martínez Bolaño, Mauricio Aragón Sinisterra, Mauricio Trujillo Riascos, Samuel Alejandro Ortiz Mancipe y Sandra Patricia Mancipe Mesa, de conformidad con los motivos expresados. (…)”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 República solicitó autorización para realizar una alocución sobre hechos que afectaban la seguridad nacional, la cual fue autorizada por la CRC al considerar que cumplía los criterios fijados por la sentencia y la regulación. No obstante, en el informe publicado el 29 de abril de 2026, precisó que, aunque la intervención respondió a asuntos de interés público, guardó relación con las funciones del Jefe de Estado, la extensión de la transmisión se ajustó a lo previsto en la resolución y la sentencia, y obedeció a circunstancias urgentes y excepcionales, incluyó una referencia al tema de la salud, que no había sido contemplada en la solicitud inicial, por lo que estimó incumplido el criterio de limitación temática. 5.
Con fundamento en lo anterior, remitió dicho memorial para que se adoptaran las decisiones que el despacho estimara procedentes. 6. Mediante Auto de 26 de junio de 20266, este despacho ordenó correr traslado de la solicitud de apertura del incidente de desacato a la Presidencia de la República y al presidente de la República de los documentos aportados con este por la CRC, con la finalidad de que rindieran informe y, en caso de existir cumplimiento, allegaran los respectivos soportes. 7.
El apoderado judicial del Presidente de la República rindió informe7 y solicitó que no se abriera el incidente de desacato, al considerar que las órdenes impartidas en la Sentencia de 16 de septiembre de 2025 fueron cumplidas. Sostuvo que la alocución presidencial de 27 de abril de 2026 se realizó previa autorización de la CRC, autoridad encargada de verificar el cumplimiento de los criterios fijados por la sentencia; que el desacato exigía acreditar una conducta dolosa o gravemente culposa, elemento que no se configuraba porque el Presidente actuó de buena fe y se sometió al procedimiento establecido; que la referencia al sistema de salud guardó conexidad con el objeto de la alocución y no desvirtuó su finalidad; y que, en todo caso, cualquier eventual divergencia debía tramitarse mediante los mecanismos de control a cargo de la CRC y no a través del incidente de desacato, por tratarse de una medida de última ratio. 8.
El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República allegó informe8 en el que solicitó el archivo del trámite incidental. Consideró que las órdenes impartidas en la sentencia de tutela fueron cumplidas con la expedición de la Resolución CRC 8091 de 2025, mediante la cual se estableció el marco regulatorio y los mecanismos de control previo, concomitante y posterior sobre las alocuciones presidenciales.
Asimismo, sostuvo que la Presidencia cumplió las obligaciones que le correspondían dentro del procedimiento de 6 Notificado a las partes el 1 de julio de 2026. 7 Índices 11 y 12 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 13 del aplicativo SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 autorización de la alocución de 27 de abril de 2026, pues presentó ante la CRC una solicitud que satisfizo los criterios de urgencia, no recurrencia y delimitación temática y temporal, la cual fue aprobada por esa autoridad, de manera que cualquier controversia sobre el desarrollo de la alocución debía ser evaluada por la CRC, en ejercicio de las competencias que le asignó la regulación vigente. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato. 2.2. Caso concreto. 2.3. Conclusión. 2.1 Marco normativo y jurisprudencia del incidente de desacato 9. El artículo 27 de Decreto 2591 de 1991 dispone que proferido el fallo que concede la acción de tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora y que, en caso de incumplimiento, el juez que lo dictó puede sancionar9 por desacato tanto al responsable como a su superior hasta que lo cumplan.
Igualmente, dispone que el juez mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza que originaron el amparo de los derechos fundamentales. 10. Frente a la naturaleza del incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-367 de 2012, que revisó la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591de 1991, sostuvo: "(i) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991;
(ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial. preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamenta/es;
(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la 9 En los términos previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tute/antes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas;
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parle resolutiva del fallo correspondiente le obliga a verificar en el incidente de desacato: "(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla: (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)".
De existir el incumplimiento "debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada". 2.2. Caso concreto 11. Revisado el expediente del proceso de la referencia, el despacho no abrirá el presente incidente de desacato, por las razones que pasan a explicarse: 12.
Sea lo primero aclarar que, tal y como se indicó en el acápite anterior, el incidente de desacato se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos previstos en la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada. 13. En esa medida, una vez estudiado el expediente, el despacho encontró que el incidente promovido por la CRC, el 10 de junio de 2026, obedece más a una rendición de cuentas, encaminada a informar sobre la verificación y acatamiento de los criterios de urgencia de interés público y excepcionalidad de la alocución presidencial realizada el 27 de abril de 2026. 14.
Bajo el anterior panorama no se puede dar apertura del incidente de desacato, toda vez que, en el caso concreto, la CRC contaba, en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, con mecanismos sancionatorios propios para deducir las consecuencias del incumplimiento de los criterios de urgencia, no recurrencia y limitación temática y temporal, frente a la presunta acción u omisión concreta que habría desconocido las órdenes impartidas en la Sentencia de tutela de 16 de septiembre de 2025. 15.
En este sentido, el despacho considera pertinente recordar que el numeral 27 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 (adicionado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019) facultó a la CRC para (se trascribe) "vigilar y sancionar aquellas conductas que atenten contra el pluralismo informativo, el régimen de inhabilidades de televisión abierta y los derechos de los televidentes, contempladas en el ordenamiento jurídico vigente", con remisión al artículo 65 de esa misma ley para efectos de la aplicación de las sanciones allí previstas.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 16.
Se destaca que la anterior facultad fue preservada en la Resolución CRC 8091 de 2025, «Por la cual se adiciona la Sección 5 con la denominación ‘Alocuciones presidenciales’ al Capítulo 1 ‘Pluralismo informativo’ del Título XV de la Resolución CRC 5050 de 2016», ya que respecto del artículo 15.1.5.16 de la Resolución CRC 5050 de 2016 dispuso que, en caso de que la CRC evidenciara que la alocución no se adecuaba a los criterios de urgencia de interés público y excepcionalidad, daría traslado inmediato al juez de tutela para lo de su competencia, (se trascribe) "sin perjuicio de las actuaciones que adelante la Comisión en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por la ley en materia de contenidos audiovisuales". 17.
En esa medida, es importante hacer alusión a que las órdenes dadas en la Sentencia de 16 de septiembre de 2025 fueron las siguientes (se trascribe): “SEXTO: ORDENAR al Presidente de la República y a la Presidencia de la República que, una vez notificada esta sentencia, cada una de las intervenciones o alocuciones que realice el jefe de Estado, tanto en los canales públicos de televisión, administrados por RTVC, como en los canales privados, en el canal Uno y en los canales locales, regionales y comunitarios, atienda a los siguientes criterios: 1) la alocución debe responder a una justificación o razón suficiente, lo que implica que la solicitud debe corresponder a circunstancias urgentes. 2) La alocución presidencial no puede ser recurrente, por ejemplo, en el mismo intervalo semanal. 3) La alocución debe ser limitada temática y temporalmente.
En lo temático, la solicitud que se presenta ante la CRC debe ser detallada temáticamente y no con una referencia genérica al asunto a tratar. En lo temporal, la solicitud ante la CRC debe indicar la hora de inicio y de terminación de la alocución presidencial que, en todo caso, no podrá corresponder a un período irrazonable o notoriamente excesivo.
SÉPTIMO: ORDENAR a la CRC que, a partir de la notificación de esta sentencia y cada vez que el Presidente de la República y la Presidencia de la República decidan realizar una intervención o alocución a través de la televisión, tanto en los canales públicos de televisión, administrados por RTVC, como en los canales privados, en el canal Uno y en los canales locales, regionales y comunitarios, verifique el cumplimiento de los criterios mencionados en el ordinal sexto de la parte resolutiva de esta providencia y que, en caso de que los incumpla, impida su realización, de conformidad con los motivos expresados.
La determinación en uno u otro sentido deberá hacerla pública. Adicionalmente, deberá rendir un informe público en un medio de fácil acceso para la ciudadanía, dentro de los 2 días siguientes a la realización de cada alocución presidencial, en el que evalúe si su desarrollo se adecuó a los criterios de urgencia y excepcionalidad en garantía del pluralismo informativo.
OCTAVO: ORDENAR a la CRC que, a más tardar el 31 de diciembre de 2025, adopte el marco regulatorio necesario para garantizar real y eficazmente el pluralismo informativo, a través de los canales públicos y privados de televisión, del Canal Uno y de los canales locales, regionales y comunitarios de televisión abierta, para el cual deberá tener en cuenta los criterios fijados en esta providencia, lo establecido en la Ley 1341 de 2009 y la Sentencia C-1172 de 2011 de la Corte Constitucional.
En ese marco regulatorio deberá incluir los controles previo, concomitante y posterior, con base en los lineamientos fijados en la parte motiva de esta sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de las demás Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 órdenes dictadas con el fin de amparar el derecho a la información de los accionantes, cuyo cumplimiento es inmediato.
NOVENO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo que, en desarrollo de sus funciones constitucionales, acompañen y verifiquen el cumplimiento de esta sentencia”. 18. En virtud de lo anterior y frente a la pretensión de la CRC de que se tramite un incidente de desacato en contra del presidente de la República, debe tenerse en cuenta que, además de contar la CRC con competencias y poderes propios para garantizar el cumplimiento del fallo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-367 de 2012, estableció que la sanción de arresto y multa por desacato tiene como finalidad lograr la eficacia de las órdenes del juez de amparo, de manera que su procedencia depende de la identificación de una conducta que hubiera comprometido esa eficacia. 19.
No obstante, el escrito remitido por la CRC se limitó a transcribir las cuatro observaciones contenidas en el informe de fácil acceso publicado el 29 de abril de 2026, sin señalar cuál de las órdenes sexta, séptima u octava resultó incumplida, ni explicar de qué manera la inclusión del tema de salud afectó la eficacia de la protección concedida a los accionantes, pues simplemente refirió lo siguiente (se trascribe): “2.
La alocución versó sobre asuntos de interés público y guardó relación con las funciones del Jefe de Estado en los términos de la sentencia C-1172 de 2001; sin embargo, se incluyó un tema -el de la salud- que no estuvo contemplado en la solicitud inicial elevada por Presidencia. 3. El contenido de la alocución respondió a asuntos urgentes y excepcionales que desbordan la órbita de acontecimientos normales lo que justifica la necesidad de la alocución. 4.
La alocución incumplió el criterio de limitación temática.” 20. En esa medida, si bien la CRC remitió el informe respectivo de la alocución de 27de abril de 2026, en cumplimiento del artículo 15.1.5.16 de la Resolución CRC 5050 de 2016 (adicionado por el artículo 1 de la Resolución CRC 8091 de 2025), lo cierto es que aquella contaba, en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, con mecanismos sancionatorios propios para deducir las consecuencias derivadas del aparente incumplimiento del criterio de limitación temática, sin que resulte necesario ni procedente imponerlas a través del incidente de desacato. 21.
La solicitud de apertura del incidente de desacato constituiría, en este sentido, una forma de incompetencia negativa, es decir, de negativa a ejercer competencias o poderes propios para que, en su lugar, sea el juez quien adopte las decisiones que legalmente le corresponden a la autoridad administrativa. Resulta paradójico solicitar el incidente de desacato sin demostrar que la autoridad que solicita la intervención judicial cumplió sus deberes legales, que fueron puestos de presente en la orden de tutela, Radicación: 11001-03-15-000-2025-01828-03 Demandante: Nelson Augusto Martínez Bolaño y otros Demandado: Presidente de la República y otra Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto Decisión: Abstenerse de abrir incidente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 encaminados a garantizar la eficacia de la orden de amparo. En consecuencia, el despacho se abstendrá de abrir dicho incidente. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: ABSTENERSE DE ABRIR el incidente de desacato promovido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, con ocasión de la Sentencia de 16 de septiembre de 2025, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz (artículo 16 del Decreto 2591 de 1991).
TERCERO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA