Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Demandado: Nación - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Temas: Seguro por muerte SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales contra sí mismo. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, en adelante IDEAM, actuando por intermedio de apoderada, solicitó declarar la nulidad del artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, suscrito por la 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Junta Directiva del extinto Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras – HIMAT. 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación La Nación - IDEAM sostuvo que el acuerdo parcialmente enjuiciado quebrantó los artículos 76 de la Constitución Política de 1886; 11 del Acto Legislativo 1 de 1968; 1, 2, 4, 13, 150 y 209 de la Carta Magna de 1991; 1, 2 y 10 de la Ley 4 de 1992; y 26 del Decreto 1050 de 1968. Al desarrollar el concepto de violación, la parte actora planteó los siguientes cargos: i) La disposición acusada creó un seguro por muerte para los empleados del HIMAT, cuya naturaleza es una prestación social y no un salario, ya que no pretende remunerar directamente el servicio. ii) La Junta Directiva del HIMAT carecía de competencia para regular el régimen prestacional de sus servidores, pues tal atribución únicamente fue radicada en cabeza del congreso, según el artículo 76 de la Constitución Política de 1886, modificado por el Acto Legislativo 1 de 1968. iii) Los funcionarios del HIMAT fueron trasladados al IDEAM por lo que mantienen el régimen prestacional del Acuerdo 027 de 1977, pese a que es contrario al ordenamiento superior. iv) En vigencia de la Constitución Política de 1991, las entidades públicas tampoco cuentan con facultades para desarrollar el régimen prestacional de sus servidores, pues ello concierne al Gobierno nacional con sujeción a los parámetros que le fije el Congreso mediante una ley marco. v) Al tenor del artículo 10 de la Ley 4 de 1992, el acuerdo parcialmente 3 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales demandado sufrió una derogatoria tácita, pues contradice la normativa vigente.2 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y solicitó que se accediera a las pretensiones, con fundamento en los siguientes razonamientos:3 i) Los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos impactan significativamente las finanzas del Estado, motivo por el que es necesario que esta materia sea regulada por las autoridades competentes. ii) Solamente el Congreso y el Gobierno nacional tienen facultades para definir la política salarial de los empleados del Estado, por ende, las entidades descentralizadas deben mantenerse al margen de esta temática. iii) El IDEAM actuó correctamente al cuestionar el Acuerdo 027 de 1977 y la demanda tiene un fundamento legal sólido. 1.2.2.
El Sindicato de Empleados Públicos del IDEAM – SINTRAIDEAM se vinculó al proceso como coadyuvante de la parte demandada y solicitó negar las pretensiones del ente accionante, con base en los siguientes argumentos:4 i) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto 865 del 15 de agosto de 1996, se refirió al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del IDEAM y ratificó la aplicabilidad del Acuerdo 027 de 1977. ii) No es posible anular el acto administrativo en el aparte demandado, por cuanto el seguro por muerte es un derecho adquirido que forma parte del patrimonio de los empleados del IDEAM. 2 La entidad demandante apoyó su argumento en la Sentencia C-402 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. 3 Folios 65 a 67. 4 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales iii) Debe seguirse la línea jurisprudencial que ha salvaguardado la presunción de legalidad de los acuerdos expedidos por las juntas directivas de las entidades oficiales y que establecieron prestaciones extralegales a favor de sus colaboradores, sin importar que estas disposiciones con posterioridad hubieran sido modificadas o derogadas. 1.3.
Medida cautelar y sentencia anticipada Mediante auto del 2 de julio de 2019, el magistrado conductor del proceso decretó la suspensión provisional del artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, en consideración a que fue expedido sin competencia.5 Por auto del 14 de octubre de 2021, el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
En consecuencia, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem y se fijó el litigio en la siguiente forma:6 Teniendo en cuenta las pretensiones y los argumentos de la demanda, así como los del coadyuvante, se concluye que el objeto de la controversia que se presenta en el caso sub judice, recae en determinar si el artículo 1.º del Acuerdo 27 de 1977, fue expedido sin competencia por la Junta Directiva del HIMAT o, por el contrario, si dicha norma se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico y constituye derechos adquiridos de los funcionarios y empleados del IDEAM, de conformidad con el Concepto 865 del 16 de agosto de 1996, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 1.4.
Alegatos de conclusión El IDEAM, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y SINTRAIDEAM reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.7 El sindicato agregó 5 Folios 24 a 29, cuaderno de medida cautelar. 6 Folios 75 a 79. 7 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales que deben aplicarse los principios de condición más beneficiosa, armonización concreta o de concordancia práctica, progresividad y no regresividad.8 1.5.
El Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada para asuntos administrativos rindió concepto en el sentido de solicitar que se declare la nulidad de la norma parcialmente enjuiciada, con fundamento en los siguientes razonamientos:9 i) La jurisprudencia ha sido pacífica en cuanto a la competencia exclusiva y excluyente que tienen el legislativo y el ejecutivo nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, exceptuando los trabajadores oficiales. ii) La Junta Directiva del HIMAT no estaba facultada legalmente para crear una prestación social como la que es objeto de debate y, por lo tanto, el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por haberse expedido sin competencia. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, suscrito por la Junta Directiva del extinto HIMAT, mediante el cual se creó el seguro por muerte para los servidores de dicho instituto, hoy IDEAM, fue expedido sin competencia y, por lo tanto, debe declararse su nulidad o si, por el contrario, puede conservar su presunción de legalidad en los términos solicitados por SINTRAIDEAM. 8 SINTRAIDEAM se apoyó en las siguientes fuentes normativas y jurisprudenciales: i) Constitución Americana sobre DDHH de 1969 (artículo 26 de la Ley 16 de 1972): ii) Protocolo de San Salvador de 1988 (artículos 4 y 7 de la Ley 319 de 1996); iii) Constitución Política, artículos 53 y 215; iv) Consejo de Estado, Sección II, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 0112-2009; v) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencias del 8 de mayo de 2012 (radicado 35319), 20 de junio de 2012 (radicado 42540) y SL1938 del 10 de junio de 2020; vi) Corte Constitucional, Sentencias C-168 de 1995, C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, T-1318 de 2005, C-377 de 2008, C-428 de 2009 y C-727 de 2009. 9 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales 2.2.
Contenido del acto parcialmente demandado ACUERNO No. 27 (13 de julio de 1977) “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras” LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ADECUACIÓN DE TIERRAS -HIMAT- en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: […] Que es necesario unificar y determinar el régimen de prestaciones sociales para el Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras -HIMAT-, ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO. - Todos los funcionarios al servicio del HIMAT tendrán derecho a las siguientes prestaciones sociales: 1. Seguro por muerte.- En caso de muerte de un funcionario, sus beneficiarios, que serán los que determine la ley, tendrán derecho a que se les reconozca y pague una compensación equivalente a VEINTICUATRO (24) meses del último sueldo o salario devengado por el causante.
Si la muerte ocurriere por accidente de trabajo o enfermedad profesional, la compensación será de SESENTA (60) meses del último sueldo o salario devengado. (El aparte resaltado corresponde a la norma acusada). 2.3. Marco normativo 2.3.1. Competencias en materia salarial y prestacional La jurisprudencia ha sostenido que «la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por 7 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio».10 Con base en el anterior criterio y teniendo en cuenta que el Acuerdo 27 de 1977, parcialmente enjuiciado en el sub lite, fue expedido antes de promulgarse la Constitución Política de 1991, la Sala resolverá la controversia a la luz de la distribución de competencias para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en los términos establecidos en la Carga Magna de 1886.
Es preciso anotar que el referido acto se propuso regular el régimen prestacional de los servidores del HIMAT, cuya naturaleza fue definida por el Decreto 132 de 196, en los siguientes términos: Artículo 2°. El Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras -HIMAT-, es un establecimiento público dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Tendrá duración indefinida, competencia en todo el territorio nacional, su sede será la ciudad de Bogotá D.E. y estará adscrito al Ministerio de Agricultura. Entonces, el HIMAT era un establecimiento público del orden nacional y las personas que prestaban sus servicios en ese instituto tenían la condición de empleados públicos, pues así lo consagró como regla general el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 con excepción de los trabajadores oficiales, esto es, quienes ejercieran labores de construcción y sostenimiento de obras públicas.
Por su parte, el artículo 76 ibidem, modificado por el Acto Legislativo 1 de 1968, dispuso lo siguiente:11 Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: […] 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las 10 Corte Consitucional, Sentencia C-014 de 1993.
Igual criterio ha sido sostenido por el Consejo de Estado en las siguientes sentencias: i) del 5 de mayo de 2022, radicado 250002325000201000909 02 (5194-2019); ii) del 13 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2014-01431-00 (4668-2014); iii) del 12 de abril de 2018, radicado 05001-23-31-000- 2005-00974-01(1231-14) y 05001-23-31-000-2005-07606-02(0091-12). 11 https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Constitucion/1826862 8 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; […] Entonces, el ordenamiento constitucional de 1886 previó que el Congreso era el competente para establecer las escalas de remuneración y el régimen prestacional de los servidores públicos en el orden nacional.
A su vez, tal responsabilidad no podía ser desarrollada por una autoridad distinta, pues ello implicaba una extralimitación de funciones y una invasión de las atribuciones que habían sido claramente definidas por la Carta Magna. Este criterio ha sido acogido por esta Subsección al expresar que «las Juntas o Consejos Directivos de entidades descentralizadas, no tienen la atribución de fijar el régimen salarial o prestacional de sus servidores.
Tal facultad corresponde al legislador ordinario o extraordinario, por mandato del artículo 76, ordinal 9°, para la entonces Constitución de 1886 y art. 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política de 1991».12 2.3.2. Seguro por muerte El Decreto 3135 de 1968 reguló el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales y en su artículo 14 determinó que la entidad de previsión social a la cual estuvieren afiliados tendría a su cargo el reconocimiento y pago del seguro por muerte.
La norma en cita precisó que el aludido seguro tenía el carácter de «prestación» y el artículo 35 ibidem lo reguló de la siguiente forma: Artículo 35. En caso de muerte de un empleado público o trabajador oficial en servicio, sus beneficiarios, en el orden establecido en el artículo anterior, tienen derecho a que por la respectiva entidad de previsión se les pague una compensación equivalente a doce (12) meses del último sueldo devengado por el 12 Auto del 2 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-00480-00(0983-13).
En igual sentido puede consultarse las siguientes sentencias: i) del 29 de julio de 1991, radicado 2141, C.P. Dr. Reynaldo Arciniegas Baedecker, actor: Pablo Segundo Galindo Nieves, demandado: Empresa de Puertos de Colombia; y ii) del 1 de septiembre de 2022, radicado 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021). 9 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales causante; si la muerte ocurriere por accidente de trabajo o enfermedad profesional, la compensación será de veinticuatro (24) meses del último sueldo devengado.
Además, tendrán derecho los beneficiarios al pago de la cesantía que le hubiere correspondido al causante. Por su parte, el Decreto 1848 de 1969, por el cual se reglamentó el Decreto 3135 de 1968, se refirió al seguro por muerte en los siguientes términos: Artículo 28.- Prestación en el caso de muerte. Si el empleado oficial falleciere como consecuencia de enfermedad profesional o de accidente de trabajo, sus beneficiarios, si los hubiere conforme a la ley, tendrán derecho a percibir, a título de indemnización, el seguro por muerte, reglamentado en el capítulo X de este Decreto, siempre que el deceso se produzca dentro de los términos legales señalados en dicho capítulo.
CAPÍTULO X SEGURO POR MUERTE Artículo 52.- Valor del seguro. 1. Todo empleado oficial en servicio goza de un seguro por muerte, equivalente a doce (12) mensualidades del último salario devengado. 2. El valor de dicho seguro será equivalente a veinticuatro (24) mensualidades del último salario devengado, en el evento de que el empleado oficial fallezca como consecuencia de accidente de trabajo o enfermedad profesional y excluye la indemnización a que se refieren los artículos 16 y 23, a menos que el accidente de trabajo o la enfermedad profesional se hayan ocasionado por culpa imputable a la entidad o empresa empleadora, en cuyo caso habrá lugar a la indemnización total y ordinaria por perjuicios.
Si prosperare esta indemnización, se descontará de su cuantía el valor de las prestaciones e indemnizaciones en dinero pagadas en razón de los expresados infortunios de trabajo. Artículo 53.- Derecho al seguro por muerte. En caso de fallecimiento del empleado oficial en servicio, sus beneficiarios forzosos tienen derecho a percibir el valor del seguro por muerte a que se refiere el artículo anterior, de acuerdo con la siguiente forma de distribución:[…] Artículo 54.- Efectividad del seguro. 1.
El seguro por muerte a que se refiere este capítulo será satisfecho por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado el empleado oficial al tiempo de su fallecimiento, dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la fecha en que se ordena el reconocimiento y pago correspondiente. 2. Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de su fallecimiento, el seguro por muerte se pagará directamente por la 10 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales entidad, establecimiento o empresa oficial a la cual prestaba sus servicios el causante, dentro del mismo término señalado en el inciso anterior.
Artículo 55.- Tiempo a que se extiende la protección del seguro. El seguro por muerte ampara al empleado oficial durante la vigencia de su relación jurídica con la entidad, establecimiento o empresa a la cual presta sus servicios y se extingue a la terminación de dicho vínculo, excepto en los siguientes casos: a) Si la relación jurídica se extingue por despido injusto o estando afectado el empleado por enfermedad no profesional, la protección del seguro se extiende hasta tres (3) meses después, contados a partir de la fecha en que termina dicha relación; y b) Cuando la relación jurídica se extingue estando afectado el empleado por enfermedad profesional o por accidente de trabajo, el amparo del seguro se extiende hasta seis (6) meses después, contados a partir de la fecha en que termina dicha relación. En este punto de las consideraciones, es necesario resaltar que el Decreto 3135 de 1968 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, por ende, el seguro por muerte fue establecido en una disposición con fuerza material de ley.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral como «el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley».13 Dicho sistema se encaminó a asegurar los riesgos de invalidez, vejez y muerte a los que se encuentra expuesta la población; sin embargo, no reguló el seguro por muerte, sino que garantizó otras prerrogativas para los familiares del empleado que fallece, dependiendo de si el causante pertenecía al RPMPD14 o al RAIS.15 Para efectos ilustrativos pueden citarse la pensión de sobrevivientes,16 indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes,17 giro de aportes a la masa sucesoral18 y devolución de saldos.19 13 Artículo 8. 14 Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 15 Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 16 Artículo 46. 17 Artículo 49 y 255. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Por su parte, el Decreto Ley 1295 de 1994 precisó que el Sistema General de Riesgos Profesionales allí instituido forma parte del Sistema de Seguridad Social Integral.
Además, derogó el artículo 35 del Decreto 3135 de 1968, es decir, el seguro por muerte al que se venía haciendo mención en esta providencia. Al respecto, esta corporación ha explicado lo siguiente:20 El artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 estuvo vigente hasta el 22 de junio de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Decreto 1295 de 1994.
A partir de 1994, la regulación de las prestaciones sociales derivadas de la muerte en servicio de los servidores públicos se sometió a la regulación del Decreto 1295 de 1994, normativa que modificó totalmente dicha prestación al desarrollar el actual Sistema General de Riesgos Profesionales. Debe anotarse la existencia de la Ley 776 de 2002 por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales que en su artículo 1° prescribe, que todo afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales que, en los términos de dicha ley o del decreto 1295 de 1994, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a que este Sistema General le preste los servicios asistenciales y le reconozca las prestaciones económicas a los que se refieren el mencionado decreto 1295 de 1994 y la ley 776 de 2002.
A partir del anterior lineamiento, en consonancia con el marco legal antes desarrollado, esta Subsección ha afirmado que el seguro por muerte regulado en el Decreto 3135 de 1968 perdió eficacia desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994.21 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala El IDEAM solicitó la anulación del artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, mediante el cual se creó el seguro por muerte para los servidores 18 Artículo 76. 19 Artículos 78 y 256. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 13001-23-31-000- 2002-00136-01 (0862-07). 21 Sentencia del 8 de octubre de 2020, radicado 15001-23-33-000-2013-00130-02 (1136-18).
En igual sentido, puede consultarse la sentencia del 30 de julio de 2009, radicado 25000-23-25-000-2002-13392-01 (0761-08). 12 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales del HIMAT, hoy IDEAM. La demanda se fundó en que dicho acto fue expedido sin competencia. La Sala considera que le asiste razón a la entidad accionante y, por lo tanto, el referido acuerdo debe extraerse del ordenamiento jurídico.
Esta conclusión se deriva del marco normativo y jurisprudencial antes expuesto, en armonía con razonamientos adicionales que se expondrán, a continuación: i) El Consejo de Estado ha explicado que los servidores públicos en el curso de su vinculación se hacen acreedores no solo al pago de su asignación básica mensual, sino también de las denominadas prestaciones sociales, que han sido entendidas de la siguiente forma:22 Ahora bien, las prestaciones sociales a diferencia del salario, han sido establecidas por el legislador para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador originadas a lo largo de la relación laboral que no retribuyen directamente el servicio prestado.
Estas pueden estar representadas en dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador. La Honorable Corte Suprema de Justicia en diversas sentencias sobre el tema, las ha definido como aquello que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono; para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. 23 El artículo 14° del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, reformados por la Ley 100 de 1993, enumeran las siguientes: “asistencia médica, auxilio por enfermedad, indemnización por accidente de trabajo, enfermedad profesional, auxilio de maternidad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantía, pensión de jubilación, pensión de invalidez, pensión de retiro por vejez, auxilio funerario, seguro por muerte”, unas prestaciones están a cargo del patrono y otras de la seguridad social. [Resalta la Sala].
De acuerdo con el anterior criterio jurisprudencial, las prestaciones sociales no buscan remunerar directamente el servicio, sino amparar riesgos, necesidades o 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2014, radicado 05001-23-31-000- 2004-05402-01 (2085-2010). 23 Ver entre otras las sentencias 8347 del 30 de mayo de 1996, 30745 del 19 de agosto de 2009, 36108 del 25 de junio de 2009. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales contingencias adversas a las que pueda verse expuesto un trabajador.
Además, pueden otorgarse en dinero o a través de otros beneficios. En el presente caso se demanda el seguro por muerte que fue creado para los servidores del HIMAT, hoy IDEAM, bajo la previsión de que en caso de fallecer sus beneficiarios tendrán derecho al pago de 24 meses del último sueldo o salario devengado por el causante. Además, si la muerte ocurre por accidente de trabajo o enfermedad profesional, la compensación ascenderá a 60 meses.
Entonces, el mencionado seguro por muerte es una prestación social de carácter económico, pues no solo así se catalogó en el acuerdo de creación, sino que tal naturaleza deriva de su finalidad, ya que busca amparar el riesgo de la muerte para proteger a los beneficiarios del trabajador que fallece en servicio por causas de origen común o profesional. ii) Para la fecha en que fue expedido el acuerdo enjuiciado, el régimen prestacional de los empleados del orden nacional era competencia única y exclusiva del legislador ordinario o extraordinario, es decir, que la prestación social del seguro por muerte únicamente podía ser creada a través de una ley o un decreto con fuerza material de ley, al tenor del artículo 76 de la Carta Magna de 1886.
Esta distribución de competencias permite concluir que la Junta Directiva del HIMAT creó dicho seguro sin contar con autorización constitucional para ello y, por ende, el acto que lo consagró se encuentra viciado de nulidad, de acuerdo con el artículo 137 del CPACA. iii) El mencionado órgano de administración desconoció el ordenamiento superior, pues no solo reguló una materia que estaba fuera del ámbito de sus atribuciones, sino que aquella había sido desarrollada por la autoridad competente, es decir, por el legislador extraordinario a través del Decreto 3135 de 1968. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Es así como el acuerdo acusado creó un seguro por muerte a cargo del HIMAT como entidad empleadora, pese a que el mencionado decreto había determinado que su pago correspondía a la entidad de previsión a la que estuvieran afiliados.
Además, se incrementó el monto del beneficio económico, ya que el legislador extraordinario lo estableció en 12 meses de salario cuando la muerte fuera causada por enfermedad o accidente de origen común y en 24 meses si era por enfermedad profesional o accidente de trabajo; en contraste, la decisión demandada lo hizo en 24 y 60 meses, respectivamente. iv) La junta directiva del HIMAT desconoció la distribución de competencias establecida por la Constitución Política de 1886 y reguló el régimen prestacional de los servidores públicos, pese a que en ese entonces tal materia se había confiado al legislador debido a las consecuencias que ello trae para el manejo de las finanzas públicas y la inversión de los recursos del Estado.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que existe una relación entre el diseño de la política macroeconómica del país y el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, con fundamento en los siguientes argumentos:24 12. La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica.
En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f).[…].
Así las cosas, se hace imperioso respetar la distribución de competencias que el constituyente ha instituido para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, pues es un aspecto que se encuentra estrechamente ligado a la política macroeconómica del país, por lo que es necesario que tales decisiones estén a cargo de órganos que representen la voluntad general, actúen con rigor 24 Sentencia C-312 de 1997. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales técnico y concilien los diferentes intereses en juego, especialmente el derecho al trabajo y la sostenibilidad financiera, pues el relacionamiento armónico de ambos repercute en el logro de los fines esenciales del Estado, el acceso de toda la población a los servicios públicos, la prosperidad general y la vigencia de un orden político, económico y social justo.25 v) Bajo este hilo argumentativo, el vicio de competencia con el que actuó la Junta Directiva del HIMAT impone la extracción inmediata del acto acusado del ordenamiento jurídico, sin que puedan esgrimirse derechos adquiridos y demás prerrogativas de orden laboral que se limitó a enlistar SINTRAIDEAM en sus escritos de contestación de demanda y alegatos de conclusión. En efecto, se encuentra suficientemente acreditado que el acuerdo demandado vulneró el orden constitucional y legal, por lo que no pueden oponerse intereses particulares y mucho menos es viable predicar derechos frente a actos generales que fueron expedidos sin competencia y en contravía de los mandatos legales en que debían fundarse.26 Esta conclusión fue esgrimida por la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en los siguientes argumentos:27 Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.
De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “definidas” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por disposiciones municipales, las que 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicado 11001-03-25- 000-2014-00103-00 (0209-2014). 26 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 5 de agosto de 2010, radicado 05001-23-31-000-1998-00307- 01 (4935-05); ii) del 19 de febrero de 2018, radicado 11001-03-25-000-2011- 00167-00 (0580-2011). 27 Sala de Casación Laboral, sentencia del 3 de junio de 2004, radicado 22557.
Esta postura fue reiterad por esa corporación en sentencia del 10 de junio de 2009, radicado 35451 y también por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 5 de agosto de 2010, radicado 05001-23-31-000-1998-00307- 01 (4935-05). 16 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el Tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.
La anterior providencia resulta relevante en el presente caso, pues versó sobre beneficios prestacionales creados sin competencia cuando regía la Constitución Política de 1886, ordenamiento que se está aplicando en el sub lite. De acuerdo con dicho pronunciamiento, no es posible mantener la vigencia del Acuerdo 027 de 1977, expedido por el HIMAT, ya que estableció una prestación social para sus servidores públicos, pese a que carecía de tal atribución, por lo que no puede reputarse como una fuente válida de derecho, ni mucho menos conservar indefinidamente en el tiempo su carácter vinculante para la administración. Por otra parte, SINTRAIDEAM sostuvo que no era posible acceder a las súplicas de la demanda con apoyo en el Concepto 865 del 16 de agosto de 1996, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se sostuvo: Por lo tanto, mientras no se modifique el régimen salarial de que venían disfrutando los empleados y trabajadores trasladados o reubicados en las nuevas entidades u organismos del Sistema Nacional Ambiental (SINA), o se fije un nuevo régimen salarial y prestacional, debe seguírseles reconociendo los salarios y prestaciones vigentes al momento del traslado o de la reubicación. Ello sin perjuicio de que la administración pueda impugnar en cualquier tiempo los actos administrativos mediante los cuales las juntas directivas reconocieron prestaciones extralegales, ante la jurisdicción contencioso - administrativa […] LA SALA RESPONDE […] 2.
Las prestaciones salariales que se venían reconociendo en el HIMAT y en el INDERENA, deben continuar pagándose hasta tanto se modifique el régimen vigente al momento del traslado o la reubicación. Ello sin perjuicio de que la administración impugne ante la jurisdicción los actos administrativos que reconocieron tales prestaciones. De acuerdo con la anterior transcripción, se concluye que, contrario a lo sostenido por SINTRAIDEAM, la Sala de Consulta y Servicio Civil anticipó la posibilidad de que el HIMAT solicitara la anulación de las normas que regularon el régimen 17 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales prestacional de sus servidores, en tanto consagraron beneficios extralegales, conforme lo hizo al interponer el medio de control de la referencia. También es relevante resaltar que SINTRAIDEAM no se encamina a la protección de situación jurídicas definidas, sino a mantener un régimen prestacional fijado en un acto administrativo de contenido general; sin embargo, este argumento no está llamado a prosperar, pues incluso cuando los beneficios laborales fueron creados válidamente por el legislador, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que este no se encuentra obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado, esta conclusión se ha fundado, entre otras, en las siguientes premisas: i) Por encima de los intereses particulares, debe primar la potestad de configuración que tiene el Congreso con miras a priorizar la realización de otros valores y principios que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.28 ii) La intangibilidad de los derechos adquiridos no puede traducirse en que «la legislación deba permanecer petrificada indefinidamente y que no pueda sufrir cambios o alteraciones, y tampoco que toda modificación normativa per se desconozca derechos adquiridos, “pues nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral en la cual la regla general, que participa de la definición general de este fenómeno jurídico, en principio hace aplicable la nueva ley a todo contrato en curso, aun si se tiene en cuenta aspectos pasados que aún no están consumados, y tiene por lo tanto efectos retrospectivos, de un lado, y pro futuro, del otro”».29 iii) El principio de progresividad es fundamental para la realización de los fines esenciales del estado y salvaguardar las condiciones de vida digna de la población, por lo que la regresividad está proscrita salvo que se encuentre 28 C-789 de 2002. 29 C-781 de 2003. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales debidamente justificada en términos de razonabilidad, proporcionalidad y materialización de otros derechos fundamentales.30 Además, dicha prohibición «implica un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho con relación a las implicaciones colectivas de la medida».31 Por las razones antes expuestas, la Sala anulará artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, suscrito por la Junta Directiva del extinto HIMAT, que creó el seguro por muerte para los servidores de dicha entidad. 2.5.
La condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.32 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y en el acervo probatorio, se concluye que debe anularse el acto administrativo parcialmente demandado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la nulidad del artículo 1, numeral 1, del Acuerdo 027 del 13 de julio de 1977, suscrito por la Junta Directiva del extinto Instituto Colombiano de 30 Corte Constitucional, Sentencia C-277 de 2021. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. 32 Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00613-00 (2961-2017) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras – HIMAT, por el cual se creó el seguro por muerte para los servidores de la entidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Reconocer personería a los abogados Nancy Patricia Bravo Idrobo y Juan José Martínez Guerra como apoderados de la Nación, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respectivamente, para los efectos de los poderes que obran en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Cuarto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg