CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., 28 de junio de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00326-00 (2644-2022) Proceso: Nulidad Demandante: William Alvis Pinzón Demandado: Procuraduría General de la Nación Trámite: Ley 1437 de 2011 Asunto: Rechaza demanda.
Recibido el expediente por el Despacho, con informe de la Secretaría de la Sección Segunda[1], se procede a resolver sobre la admisión de la demanda de simple nulidad -con solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado- presentada por el señor William Alvis Pinzón, previa las siguientes consideraciones: I.
ANTECEDENTES El demandante a nombre propio, en ejercicio del medio de control de simple nulidad de que trata el artículo 137[2] de la Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad de la decisión de 10 de mayo de 2022 expedida por el Viceprocurador General de la Nación (E) a través de la cual en el proceso disciplinario IUS E 2022-154858 – IUC D 2022-2342990 resolvió “TERCERO: Suspender provisionalmente del ejercicio del cargo de alcalde de Medellín (Antioquia), señor DANIEL QUINTERO CALLE, por el término de tres (3) meses, en principio, o hasta cuando culmine el proceso electoral en Colombia (…).
Contra la suspensión provisional no procede ningún recurso.
CUARTO: Consultar la medida cautelar de suspensión provisional aquí decretada contra el alcalde de Medellín Daniel Quintero Calle, ante la señora Procuradora General de la Nación.”[3]. Afirmó el libelista que el Consejo de Estado es competente para conocer del referido medio de control en atención a la competencia de única instancia establecida en el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021-, de acuerdo con la cual, esta corporación conoce “De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos.”.
II. CONSIDERACIONES El Despacho considera necesario analizar los siguientes asuntos: i) La naturaleza jurídica de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación proferidas en ejercicio de sus funciones disciplinarias; ii) El control judicial contencioso administrativo sobre las decisiones jurisdiccionales disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación a través del recurso extraordinario especial de revisión; y iii) el análisis de admisibilidad en el caso concreto. i) La naturaleza jurídica de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación proferidas en ejercicio de sus funciones disciplinarias.
El Código General Disciplinario -modificado por la Ley 2094 de 2021-, respecto de la Procuraduría General de la Nación, en el artículo 2[4] le asignó facultades jurisdiccionales para adelantar investigaciones disciplinarias e imponer sanciones a quienes desempeñen funciones públicas -incluso contra los funcionarios de elección popular-, y el artículo 217[5] le otorgó el potestad dentro del proceso disciplinario correspondiente para suspender provisionalmente a los servidores públicos -siempre que se trate de faltas gravísimas o graves, y se evidencie que la permanencia en el cargo, función o servicio pueda permitirle interferir en el trámite de la investigación, reiterar o continuar cometiendo la infracción-.
De acuerdo con la normativa antes referida, la jurisdiccionalidad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación se predica de la función disciplinaria, en consecuencia todas las providencias que se expidan en el ejercicio de dichas competencias comportan naturaleza jurisdiccional, entre ellas la que decreta la suspensión provisional del ejercicio del cargo, función o servicio público.
La Ley 1437 de 2011 en el artículo 104 señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”; en el artículo 105 (numeral 2) consagra que ésta no puede conocer “Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción.”, y en el artículo 169 (numeral 3) indica que “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…). 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.”. De las normas anteriores se desprende con claridad que las decisiones jurisdiccionales proferidas por una autoridad administrativa no pueden ser objeto de conocimiento por los operadores judiciales de lo contencioso administrativo a través de los medios de control del ejercicio de la actividad administrativa del Estado. ii) El control judicial contencioso administrativo sobre las decisiones jurisdiccionales disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación a través del recurso extraordinario especial de revisión. El Código General Disciplinario -modificado por la Ley 2094 de 2021- en el artículo 2 señala que las decisiones sancionatorias que “pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría a General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley”, y el artículo 238A indica que “El recurso extraordinario de revisión procede contra las decisiones sancionatoria ejecutorias dictadas por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional.
Igualmente, contra los fallos absolutorios y los archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o el derecho internacional humanitario. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación.”. Conforme con las normas precedentes, la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del recurso judicial extraordinario de revisión especial -más no a través de los medios de control contenciosos administrativos- puede conocer en principio de las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación. No obstante a la literalidad de las disposiciones en comento, este Despacho es del criterio que en tratándose de servidores públicos de elección popular, la interpretación que mejor materializa la garantía de protección de los derechos políticos -entre ellos el de acceso al ejercicio de funciones públicas-, es aquella en la cual el objeto del recurso extraordinario especial de revisión comprende no solo decisiones jurisdiccionales que finalizan la actuación sino también todas aquellas que en el curso del proceso disciplinario afecten tales derechos -entre ellas claro está, las que decretan la suspensión provisional del cargo, función o servicio público-.
Lo dicho por cuanto -en especial para la medida de suspensión provisional del cargo, función o servicio público- no existe razón jurídicamente válida para otorgar un tratamiento diferente a una misma situación material de restricción de derechos políticos por el simple hecho de constar en una medida cautelar y/o en una decisión que ponga fin al proceso sancionatorio, más cuando ambas comparten igual naturaleza y grado de afectación. Esto en la medida en que la suspensión -bien sea como medida cautelar o como decisión sancionatoria que pone fin al proceso- en los términos de los artículos 217 y 49 (numeral 2[6]) del Código General Disciplinario implica la separación temporal del ejercicio del cargo, para el primero de los referidos eventos “de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto (…) podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia” y en el segundo caso “de uno (1) a doce (12) meses” -artículo 48, numeral 4[7] ídem-.
Además de lo expuesto se observa que, la suspensión como medida cautelar o decisión final que ponga fin al proceso disciplinario, comporta una misma naturaleza al punto que el legislador permitió que el tiempo cumplido de la primera pueda descontarse a la segunda, ello al señalar en el artículo 217 (parágrafo) ídem que “PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el disciplinado permaneció suspendido provisionalmente.
Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia.”. iii) El análisis de admisibilidad en el caso concreto. De acuerdo con los artículos 2 y 217 del Código General Disciplinario -citados en párrafos anteriores-, la decisión del Viceprocurador General de la Nación (E) de 10 de mayo de 2022 por la cual decretó la suspensión provisional del señor Daniel Quintero Calle como Alcalde de Medellín (Antioquia) es una providencia de contenido jurisdiccional, la cual en atención al artículo 169 (numeral 3) de la Ley 1437 de 2011 -modificada por la Ley 2080 de 2021- no puede ser objeto de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa por la vía del medio de control de simple nulidad -ni por ningún otro medio de control de la actividad administrativa del Estado-, motivo por el que la presente demanda debe ser rechazada.
En este orden, dado que el libelo se presenta al conocimiento del Consejo de Estado en única instancia, y que en atención a los artículos 125 -numeral 2 literal g) y numeral 3-[8] y 243[9] de la Ley 1437 de 2011 -modificada por la Ley 2080 de 2021- los autos que rechazan la demanda sólo competen a las Salas cuando son proferidos en primera instancia, la decisión de rechazo en el presente caso corresponde al Despacho.
Finalmente debe indicarse que, aun cuando en criterio del Despacho la decisión jurisdiccional acusada podría ser objeto del recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 217 del Código General Disciplinario -tal y como se explicó en acápite precedente-, la competencia para su conocimiento en los términos del artículo 238B[10] ídem corresponde a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado -y no a la Sección Segunda, Subsección B-, motivo por el cual no es posible asumir su conocimiento -y menos aún darle el trámite necesario de inadmisión a efecto de que se subsanen los evidentes defectos de legitimidad y adecuación a las causales especiales de revisión (artículo 238C[11] y 238F[12] ídem)-.
En mérito de lo expuesto, este Despacho: III.
RESUELVE
PRIMERO: Rechazar la demanda presentada por el señor William Alvis Pinzón, a través del medio de control de nulidad simple, contra la decisión de 10 de mayo de 2022 del Viceprocurador General de la Nación (E) por medio de la cual suspendió provisionalmente al señor Daniel Quintero Calle del ejercicio del cargo de Alcalde de Medellín (Antioquia).
SEGUNDO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera Ponente ----------------------- [1] Informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 1 de junio de 2022 – Índice Nº 3 de Samai. [2] Ley 1437 de 2011. Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. [3] Índice Nº 2 de Samai. [4] Código General Disciplinario. Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. -modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021-.
El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [5] Código General Disciplinario. Artículo 217. Suspensión provisional. Durante la investigación disciplinaría o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia. El auto que decreta la suspensión provisional y las decisiones de prórroga serán objeto de consulta, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.
Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado. Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en Secretaría por el término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente.
Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes. Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior funcional del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.
PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el disciplinado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia. [6] Código General Disciplinario.
Artículo 49. Definición de las sanciones. -modificado por el artículo 10 de la Ley 2094 de 2021-. (…) 2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
(…)
PARÁGRAFO. Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda para que proceda a hacerla efectiva. [7] Código General Disciplinario.
Artículo 48. Clases y límites de las sanciones disciplinarias. -modificado por el artículo 9 de la Ley 2094 de 2021-. El disciplinable está sometido a las siguientes sanciones: (…). 4. Suspensión en el ejercicio del cargo de uno (1) a doce (12) meses para las faltas graves culposas. (…). [8] Ley 1437 de 2011. Artículo 125. De la expedición de providencias. - modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021-.
La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…). 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…). g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;(…). 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. [9] Ley 1437 de 2011. Artículo 243. Apelación. -modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021-.Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial.
PARÁGRAFO 1 o. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.
PARÁGRAFO 3 o. La parte que no obre como apelante podrá adherirse al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión, debidamente sustentado, podrá presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.
PARÁGRAFO 4 o. Las anteriores reglas se aplicarán sin perjuicio de las normas especiales que regulan el trámite del medio de control de nulidad electoral. [10] Código General Disciplinario. Artículo 238B. Competencia. -adicionado por el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021-. Las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.
Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación. Los Tribunales Administrativos de lo Contencioso Administrativo de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por los Procuradores Regionales de Juzgamiento. [11] Código General Disciplinario.
Artículo 238C. Causales de revisión. - adicionado por el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021-. Son causales de revisión: 1. Violación directa de la ley sustancial. 2. Violación de indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba. 3. Incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 4. P r nulidad originada en el curso del proceso disciplinario. 5.
Error en la dosificación de la sanción disciplinaria, por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria. 6. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión, documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o· por obra de tercero. 7.
Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos. 8. Cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que profirió la decisión o de un tercero. 9. Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida. [12] Código General Disciplinario.
Artículo 238F. Trámite. -adicionado por el artículo 59 de la Ley 2094 de 2021-. Una vez radicado el recurso y efectuado el reparto correspondiente, el magistrado al que le corresponda, resolverá sobre su admisión en el término máximo de diez (10) días. Si el recurso se inadmite por no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo anterior se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos que se adviertan en el auto inadmisorio.
En este plazo no procederá la ejecución de la sanción ni la reforma del recurso. Procederá el rechazo del recurso en los siguientes eventos: 1. Cuando no se presente en el término legal. 2. Cuando se presente por quien carezca de legitimación para hacerlo. 3. No se subsanen en término las falencias advertidas en la inadmisión. Admitido el recurso, este auto se notificará personalmente a la Procuraduría General de la Nación para que lo conteste dentro del término de los cinco (5) días siguiente y solicite las pruebas a que haya lugar.
No se podrán proponer excepciones previas. Si se decretar n pruebas de oficio o a solicitud de parte, se señalará un término máximo de veinte (20) días para su práctica.