11001031500020250104500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado Demandada: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia, ii) debido proceso y iii) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Silvia Torres Delgado contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderada1, presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 31 de enero de 2025, en el proceso adelantado en 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “3_DemandaWeb_Poder_poderconsejodeestado(.pdf) NroActua 2”.

Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335020202300120-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Circuito de Villavicencio mediante sentencia de 29 de agosto de 2002, y después que se produjera el deceso del señor Jorge Enrique La Rotta Spinel (q.e.p.d.). declaró su unión marital de hecho desde abril de 1991 hasta el 30 de mayo de 1999, fecha del fallecimiento. 4.

Indicó que, mediante la Resolución núm. 18523 de 4 de septiembre de 2000, le fue reconocida la pensión de jubilación gracia al causante, efectiva desde el 8 de noviembre de 1998, en la que además se indicó que la pensión le fue sustituida, en calidad de compañera permanente supérstite y a su hijo, en cuantía equivalente al 50% a cada uno. 5.

Manifestó que la señora Esperanza Higuera Ardila, en calidad de cónyuge sobreviviente y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 26 de mayo de 2022, demandó a la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 18523 de 4 de septiembre de 2000, RDP 018189 de 18 de julio de 2022, RDP 023741 de 13 de septiembre de 2022, RDP026844 de 13 de octubre de 2022, RDPS 028279 de 28 de octubre de 2022, RDP 031108 de 28 de noviembre de 2022, RDP 001078 de 17 de enero de 2023, proferidas por esa entidad, que le negaron el reconocimiento de pensión gracia y pago de la misma, causada por el señor La Rotta Spinel (q.e.p.d.), proceso que por reparto, correspondió al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá con núm. de radicación 110013335020202300120-00. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado 6.

Señaló que fue vinculada por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, al proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Esperanza Higuera Ardila contra la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-en calidad de litisconsorte necesario. 7.

Indicó que en su calidad de compañera permanente del causante, se opuso a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Esperanza Higuera Ardila, al considerar que no le asistía derecho, porque la demandante, que alegaba ser cónyuge sobreviviente, no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 472 de la Ley 100 de 19933, y allegó al proceso, la sentencia de 29 de agosto de 2002, que declaró la unión marital de hecho y su convivencia con el causante de en los últimos años. 8.

Adujo que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 25 de julio de 2025, resolvió: “[…]

PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, improcedencia de los intereses de mora, reajustes, indexación y costas del proceso ante el eventual reconocimiento del derecho pensional y presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones propuestas por la Ugpp; así como la de inexistencia de nulidad de los actos administrativos demandados formulada por la litisconsorte necesaria.

SEGUNDO: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 18523 de 4 septiembre de 2000 proferida por Cajanal, RDP 026844 de 13 de octubre de 2022 y RDP 001078 de 17 de enero de 2023, únicamente en lo relativo al porcentaje de reconocimiento pensional efectuado a la señora Silvia Torres Delgado, y total de las Resoluciones RDP 018189 de 18 de julio, RDP 023741 de 13 de septiembre, 028279 de 28 de octubre y 031108 de 28 de noviembre, todas de 2022, por medio de las cuales la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Esperanza Higuera Ardila, identificada con cédula de ciudadanía 23.273.205, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia. 2 ARTÍCULO 47.

Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. 3 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) a: a) Reconocer y pagar a la señora Esperanza Higuera Ardila, identificada con cédula de ciudadanía […], el 54,13% sobre el 100% del total de la pensión gracia post mortem reconocida al señor Jorge Enrique La Rotta Spinel (Q.E.P.D), a partir del 1º de junio de 1999, pero, con efectos fiscales desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia, conforme a lo expuesto en las motivaciones de la providencia de la referencia. b) Pagar a la señora Silvia Torres Delgado, identificada con cédula de ciudadanía 30.001.412, el 45,86% sobre el 100% del total de la pensión gracia post mortem reconocida al señor Jorge Enrique La Rotta Spinel (Q.E.P.D), a partir del 1º de junio de 1999.

Se aclara que, la entidad deberá sufragar la mesada pensional a favor de la precitada, desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia, únicamente en el porcentaje referido, sin que esto constituya que la señora Silvia Torres deba reintegrar dineros recibidos de buena fe por concepto de mesadas pensionales.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. […]”. 9. Manifestó que las partes, inconformes con la decisión proferida el 25 de julio de 2024, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, apelaron la decisión. 10. Indicó que la Subsección E de la Sección Segunda el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 31 de enero de 2025, resolvió el recurso de apelación, así: “[…] Primero. - Modificar los numerales primero y tercero de la sentencia proferida el 25 de julio de 2024 por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, los cuales quedarán de la siguiente manera: “Primero. - Declarar probada la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 26 de mayo de 2019, y declarar no probadas las demás excepciones propuestas por la parte accionada.

Tercero. - Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho se condena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -Ugpp-, a: a) Reconocer y pagar la pensión gracia causada por el señor Jorge Enrique La Rotta Spinel, a favor de las señoras Esperanza Higuera Ardila y Silvia Torres Delgado, en un 50% para cada una de ellas, a partir del 31 de mayo de 1999, pero con efectos fiscales, a partir del 26 de mayo de 2019, por prescripción trienal. b) Ordenar que los anteriores pagos que resulten a favor de la demandante Esperanza Higuera Ardila se ajusten en su valor según lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x índice final índice inicial 5 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante Esperanza Higuera Ardila, desde la fecha en que se causen cada una de las prestaciones, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la sentencia).

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos. c) La entidad demandada dará aplicación a lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 192 y el numeral 4° del artículo 195 del CPACA.” Segundo. - Confirmar los demás numerales de la sentencia proferida el 25 de julio de 2024 por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas.

Tercero. - Sin condena en costas, de conformidad con los argumentos expuestos en esta providencia. […]”. 10.1. Como fundamento de su decisión consideró: “[…] En primer lugar, como se expuso en precedencia se precisa que como bien lo indicó la parte accionada, la norma aplicable al momento del deceso del causante es la Ley 100 de 1993 sin la modificación introducida por la Ley 797 de 2003, la cual exige demostrar dos años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante, pero como se expuso líneas atrás, por interpretación jurisprudencial y teniendo en cuenta que la finalidad del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional es la protección a la familia, se precisa que esos dos años pueden ser demostrados en cualquier tiempo, ya que no se evidencian razones por las cuales se le de la posibilidad a las cónyuges supérstites con sociedad conyugal vigente después de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 de demostrar el requisito de los cinco años de convivencia en cualquier tiempo y se excluya a quienes se les aplica la Ley 100 de 1993 antes de esta modificación, toda vez que se reitera que la finalidad es la misma, esto es, la protección a la familia y proteger a los beneficiarios legítimos, por lo que bajo el amparo del artículo 42 de la Constitución Política se aclara que en el presente caso la accionante debe demostrar dos años de convivencia en cualquier tiempo.

Así las cosas, observa la Sala que teniendo en cuenta que la accionante contrajo matrimonio con el causante el 22 de enero de 1969, que señaló haber convivido con él hasta el año 1985, lo cual es posible corroborar con los testimonios, los interrogatorios de parte y las demás pruebas aportadas al proceso, se da por satisfecho este requisito, esto es, la convivencia por dos años en cualquier tiempo.

Ahora bien, por otro lado, se observa que la señora Silvia Torres Delgado también demostró haber convivido con el causante en calidad de compañera permanente desde el año 1985 hasta el 30 de mayo de 1999 (fecha de su fallecimiento), por lo que también es beneficiaria de la prestación, al haber demostrado la convivencia durante los dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante.

En virtud de lo expuesto, precisa la Sala que si bien es cierto, se debe acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda no se le puede dar aplicación a la Ley 797 de 2003 como lo hizo la juez de instancia, ya que como se expuso en 6 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado precedencia, la única norma a aplicar es la vigente al momento del fallecimiento del causante, esto es, la ley 100 de 1993.

Por lo anterior, precisa la Sala que le asiste el derecho reclamado a la señora Esperanza Higuera Ardila, teniendo en cuenta que la convivencia se dio desde el 22 de enero de 1969 hasta el año 1985 (no es posible precisar la fecha exacta), esto es por espacio de 16 años por lo que quedó demostrado que la convivencia se dio por más de dos años, y como actúa en calidad de cónyuge con sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento del causante, la convivencia puede haberse dado en cualquier tiempo, por lo que precisa la Sala que tiene derecho a la prestación en proporción al tiempo convivido con el causante, teniendo en cuenta que el señor también acreditó tener una compañera permanente.

Ahora bien, en lo concerniente con la señora Silvia Torres Delgado en calidad de compañera permanente con unión marital declarada desde el 1 de enero de 1991 hasta el 30 de mayo de 1999, observa la Sala que no se tiene una precisión o fecha exacta de cuando inició la convivencia con el señor Jorge Enrique La Rotta Spinel, toda vez que la fecha desde la cual se declaró la unión marital de hecho se tomó con base en la entrada en vigencia de la norma aplicable y no por la fecha de inicio de la relación, pero de las pruebas aportadas es posible inferir que inició en el año 1985 y terminó el 30 de mayo de 1999 (fecha de fallecimiento del causante), esto es, por espacio de aproximadamente 14 años, razón por la que cumple con el requisito de haber convivido durante los dos años anteriores a la fecha de fallecimiento del causante, por lo que también tiene derecho a que la prestación le sea reconocida.

Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, observa la Sala que se acreditó que efectivamente el señor Jorge Enrique La Rotta Spinel convivió con las señoras Esperanza Higuera Ardila (de 1969 a 1985) y Silvia Torres Delgado (de 1985 a 1999), y que los últimos dos años antes de su fallecimiento convivió con la señora Silvia Torres Delgado en calidad de compañeros permanentes.

Por lo tanto, se precisa que en el presente caso se cumplen con los presupuestos para que tanto la cónyuge como la compañera permanente sean beneficiarias de la sustitución de la pensión gracia, teniendo en cuenta que el causante mantuvo el vínculo matrimonial vigente con la señora Esperanza Higuera Ardila hasta el día de su deceso, aunque se encontraban separados de hecho, y se demostró que convivió de manera efectiva con ella por espacio de aproximadamente 15 años, por lo que cumple el requisito de demostrar la convivencia por más de dos años en cualquier tiempo, y con la señora Silvia Torres Delgado en calidad de compañero permanente por espacio de aproximadamente 14 años, quedando demostrado que convivió con ella los dos años anteriores a su fallecimiento.

Por ello, precisa la Sala que aunque en principio lo procedente sería dividir la prestación en proporción al tiempo convivido, la prestación causada por el señor Jorge Enrique La Rotta Spinel se deberá dividir en cuotas iguales, porque se debe tener en cuenta que en el presente caso ante la falta de una certeza absoluta, tanto de la fecha de terminación de la convivencia con la señora Esperanza Higuera Ardila como de la fecha de inicio de la convivencia con la señora Silvia Torres Delgado, y que el tiempo tomado se precisó con base en las pruebas y los indicios, tan solo se logró demostrar que las convivencias fueron de aproximadamente 15 y 14 años, respectivamente, en su calidad de cónyuge con sociedad conyugal vigente aunque separada de hecho (de la señora Esperanza Higuera Ardila) y de compañera permanente con una convivencia superior a los dos años anteriores a la muerte del causante (de la señora Silvia Torres Delgado). 7 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado De lo anterior se concluye que cada una de ellas tiene derecho a una cuota igual del 50% de la sustitución de la asignación de retiro, por lo que se modificará la sentencia de primera instancia en ese sentido, teniendo en cuenta, que les fue reconocida en porcentajes del 54,13% y 45,86%, respectivamente. […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 11. La actora solicitó en su escrito de tutela4: “[…] PRIMERA: Declarar la nulidad sentencia sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIMARCA, Sección Segunda – Subsección “”E”, del 31 de enero del año 2025, dentro del proceso con radicado 110013335020230012001, por haber incurrido en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, confianza legítima, a la seguridad social integral y al derecho a la administración de justicia de la tercera interviniente SILVIA TORRES DELGADO.

SEGUNDA: Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIMARCA, Sección Segunda – Subsección “E”, que profiera una sentencia acorde a los postulados de la Corte Constitucional, en especial la sentencia SU-461 de 2020. […]”. 11.1. Como fundamento de su solicitud, la actora manifestó5: “[…] Se acusa la incursión de defecto sustantivo en la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIMARCA, Sección Segunda – Subsección “E”, del 31 de enero del año 2025, dentro del proceso con radicado 110013335020230012001, por haberse apartado del marco normativo en que debió apoyarse para sustentar su fallo.

Recuérdese cómo, la norma aplicable es la vigente al momento del fallecimiento del pensionado (30 de mayo de 1999), la cual corresponde al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su redacción original, así:

ARTÍCULO 47. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; 4 Transcripción literal del texto. 5 Transcripción literal del texto. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

(…) Nótese como dicha norma no contemplaba la pensión compartida, y el derecho a la pensión se delimitaba con la convivencia en los últimos años con el causante, con la finalidad de proveer a la familia del pensionado una prestación que permitiera aliviar la condición de precariedad económica que dejaba el fallecido. […]”. […] “[…] De acuerdo con lo expuesto, refulge con plena nitidez el defecto fáctico enrostrado, pues se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aplicó de forma indebida el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 -original-, y que dicha actuación vulneró de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y principios constitucionales de seguridad jurídica y derechos adquiridos de la señora SILVIA TORRES DELGADO, persona que tal como quedó acreditado demostró una convivencia efectiva con el causante desde el año 1985 hasta la fecha de su fallecimiento. […]”. […] “[…] Se afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al aplicar el precedente jurisprudencial SU SU-453 de 2019 de la Corte Constitucional, expuso que la convivencia con el pensionado puede probarse en cualquier tiempo, sin tener en cuenta que dicho sustento había sido declarado nulo por la misma Corte mediante Auto 167 del 13 de mayo del año 2020, se encuentra desconociendo lo indicado por la misma Corporación en sentencia SU-461 del año 2020. […] “[…] Dicho auto, para la fecha de expedición de la sentencia objeto de acción constitucional ya se encontraba publicado y a su vez ya se había expedido la sentencia SU-461 del 22 de octubre del año 2020, en donde cambió su postura e indicó que tratándose de pensión de sobrevivientes contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su versión original, se requiere la acreditación de la convivencia efectiva en los últimos años de convivencia. Se acusa la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de no aplicar el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU-461 del 2020 del órgano protector de la constitución, en el cual concurren los mismos hechos demostrados en sede judicial entre la señora ESPERANZA HIGUERA y SILVIA TORRES.

Pues en dicha sentencia en sede de revisión, se resolvió el caso de la aplicación del artículo 47 -original-, entre una compañera permanente y cónyuge, habiéndose acreditado tiempos de convivencia en tiempos distintos, y donde finalmente le otorgan el derecho a la compañera permanente, persona que acreditó la convivencia en los últimos dos años con el causante.

Se insiste dicha sentencia es el reemplazo de la citada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para sustentar la tesis que culminó con el otorgamiento del 50% de la pensión a la cónyuge supérstite Esperanza Higuera Ardila, al argumentar que el cónyuge supérstite puede demostrar los últimos 2 años de convivencia con el pensionado en cualquier tiempo. […]”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado Actuación 12.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 28 de febrero de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y a Esperanza Higuera Ardila, concediéndoles un término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 13. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la decisión de modificar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá fue porque el A quo tuvo en cuenta que al momento del deceso del señor Jorge Enrique La Rotta Spinel, la norma vigente era la Ley 100 de 19936, por lo que contempló como beneficiarias de la pensión de sobreviviente, a la cónyuge y a la compañera permanente, teniendo en cuenta el requisito de demostrar la convivencia de los dos (2) años anteriores al fallecimiento del causante. 13.1.

Enfatizó que por interpretación jurisprudencial, la cónyuge que tenga la sociedad conyugal vigente, puede en cualquier tiempo, demostrar los dos (2) años de convivencia. 13.2. Indicó que por la falta de certeza en los tiempos de convivencia de la cónyuge, señora Esperanza Higuera Ardila y la compañera permanente, Silvia torres Delgado, con el causante, la mesada pensional de sobreviviente, debía dividirse en partes iguales, 50% para cada una. 13.3.

Manifestó que en la providencia declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de mayo de 2019. 6 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones" 10 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado 13.4.

Indicó que el proceso no vulneró algún derecho fundamental a la actora, ni hubo alguna irregularidad procesal. 13.5. Señaló que la acción de tutela no es una tercera instancia y que la actora ejerció todos los mecanismos judiciales a su disposición; que al cuestionar la segunda instancia, con la acción de tutela pretende impugnar la providencia, pero la instancia ya fue definida, mediante el recurso de apelación. 13.6.

Adujo que de llegar a declararse la procedencia de la acción de tutela, deben negarse las pretensiones, teniendo en cuenta los anteriores argumentos. 14. El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá indicó que la sentencia de primera instancia de 25 de julio de 2025, no vulneró los derechos fundamentales de la actora y que la acción de tutela está dirigida contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Además que al momento de emitir la decisión de primera instancia, tuvo en cuenta todo el material probatorio allegado al expediente, por lo que solicitó su desvinculación y que se le nieguen las pretensiones de la acción de tutela. 15. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente y se niegue el amparo tutelar, al considerar que7: “[…] a. En la decisión adoptada por los despachos accionados no se incurrió en los defectos material o sustantivo ni fáctico, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal, jurisprudencial que regula el tema de la pensión de sobrevivientes así como el acervo probatorio aportado al proceso contencioso administrativo donde se discutió dicho reconocimiento prestacional. b.- La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una instancia adicional para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. c.- En este caso existe cosa juzgada, la cual está siendo desconocida por la tutelante con la invocación de esta tutela, pasando por alto que en la actuación contenciosa administrativa se resolvió y discutió el tema del reconocimiento de sustitución pensional frente al cual se determinó que tanto a la señora HIGUERA ARDILA ESPERANZA, como a la aquí accionante señora TORRES DELGADO SILVIA, les asiste el derecho que en vida disfrutaba el señor JORGE ENRIQUE LA ROTTA SPINEL, como así se derivó de las pruebas allí allegadas. 7 Transcripción literal del texto 11 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado e.- No existe violación al debido proceso en razón a que, de la revisión del proceso contencioso, que culminó con los fallos atacados, se le garantizó a la tutelante sus derechos de contradicción y defensa lo que hace que el objeto de inconformismo de la tutelante con esa decisión no pueda ser catalogada como violatoria de derecho fundamental alguno. f.- En este caso no se cumplen el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se probó que se hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión que procedía contra la misma […]”. 16.

La señora Esperanza Higuera Ardila solicitó que se niegue el amparo de tutela al considerar que8 “[…] la Sentencia del 31 de enero del 2025 proferida por la SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, tiene un efecto decisivo o determinante, pero la misma no afecta NINGÚN DERECHO FUNDAMENTAL de la acciónate, pues como se explicó anteriormente, el debido proceso adelantado aseguró que mi mandante, señora HIGUERA ARDILA ESPERANZA, en calidad de cónyuge sobreviviente y con sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento del señor(a) LA ROTTA SPINEL JORGE ENRIQUE (Q.E.P.D.), obtuviera su lícito derecho a sustituirle y recibir la Pensión Gracia en un 50%. […]”. 16.1.

Manifestó que9: “[…] Es evidente que la SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA interpreta de manera correcta el desarrollo normativo asegurando que mi mandante, señora HIGUERA ARDILA ESPERANZA, en calidad de cónyuge sobreviviente y con sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento del señor(a) LA ROTTA SPINEL JORGE ENRIQUE (Q.E.P.D.), obtuviera su lícito derecho a sustituirle la Pensión Gracia en un 50%., conforme el sentir de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sin vulnerar el precedente vertical de la jurisprudencia. […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199110, por el cual 8 Transcripción literal del texto 9 Transcripción literal del texto 10 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202111 y con el artículo 1312 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201913, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 19. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 11 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 12 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 13 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado 21.

De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20069, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[10]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22. La Sala advierte que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 23.

Al respecto, es preciso indicar que dicha autoridad judicial que resolvió en primera instancia, por lo que le asiste interés. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado 24. En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 25.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá. Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 27.

Para resolver dichos problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vi) análisis del caso concreto y finalmente las vii) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena14, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 29. Esta Sección adoptó15 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200516, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”17 que encaje en dichos parámetros. 32.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 16 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 17 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 33. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201418.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 34. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 35. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201419, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [20]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [21]. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 19 Ut supra página 6. [20] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [21] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 17 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [22].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [23].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [24].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [25]. [22] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [23] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [24] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [25] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 18 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [26]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 36. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado27: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”28 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que [26] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 27 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 28 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”29 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 37.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales las autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 38.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202230 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el 29 Ibidem. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 39. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que 21 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 40. Atendiendo a que, la Corte Constitucional31 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 41. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 42.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional32 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se 31 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 32 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 43. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 44. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente33: “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un 33 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado34.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”35.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”36 […]”.

Análisis del caso concreto 45. La actora, a través de apoderada37, presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 31 de enero de 2025, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335020202300120-01: vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 46.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 47. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela. 34 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 35 Sentencia T-173 de 2016. 36 Ibídem. 37 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.

Documento denominado “3_DemandaWeb_Poder_poderconsejodeestado(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado Acervo y análisis probatorios 48. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra: 48.1.

Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335020202300120-01. 48.2. Informes rendidos por las autoridades y la persona accionadas, con sus respectivos anexos. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 49.

Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente38: “[…] “[…] Se acusa la incursión de defecto sustantivo en la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIMARCA, Sección Segunda – Subsección “E”, del 31 de enero del año 2025, dentro del proceso con radicado 110013335020230012001, por haberse apartado del marco normativo en que debió apoyarse para sustentar su fallo.

ARTÍCULO 47. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; 38 Transcripción literal del texto. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

“[…] Se afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al aplicar el precedente jurisprudencial SU SU-453 de 2019 de la Corte Constitucional, expuso que la convivencia con el pensionado puede probarse en cualquier tiempo, sin tener en cuenta que dicho sustento había sido declarado nulo por la misma Corte mediante Auto 167 del 13 de mayo del año 2020, se encuentra desconociendo lo indicado por la misma Corporación en sentencia SU-461 del año 2020. […] “[…] Dicho auto, para la fecha de expedición de la sentencia objeto de acción constitucional ya se encontraba publicado y a su vez ya se había expedido la sentencia SU-461 del 22 de octubre del año 2020, en donde cambió su postura e indicó que tratándose de pensión de sobrevivientes contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su versión original, se requiere la acreditación de la convivencia efectiva en los últimos años de convivencia. Se acusa la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de no aplicar el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia SU-461 del 2020 del órgano protector de la constitución, en el cual concurren los mismos hechos demostrados en sede judicial entre la señora ESPERANZA HIGUERA y SILVIA TORRES.

Para la Sala el asunto controvertido por la actora, ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez 26 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales. 51.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, probatorio y económico el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 52.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 53.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales, probatorios y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 54.

Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal, probatoria y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado 55. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal y probatorio concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 56. Los supuestos de vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la seguridad social enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso, y se respetó el derecho de presentar y controvertir las pruebas allegadas.

Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 57. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y probatorio, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 58.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la seguridad social, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico.

Conclusiones de la Sala 59. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de 28 Núm. único de radicación: 110010315000202501045-00 Actora: Silvia Torres Delgado tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.