CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 66001-23-33-000-2024-00258-01 (0365-2025) Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial Actuación: Decide apelación contra auto que rechazó la demanda I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 5 de diciembre de 20241, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda2, que rechazó la demanda.
II.
ANTECEDENTES El señor Jaime Hernando Ríos Valencia, a través de apoderado, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del fallo disciplinario 025 del trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Garantías de Pereira, mediante la cual se sancionó al actor con inhabilidad general por el terminó de cinco (5) años del cargo de notificador grado 3 y la exclusión del escalafón de carrera, el cual fue confirmado el veintitrés (23) noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Sala Laboral.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió el reintegro al cargo que venía ocupando, el pago de salarios dejados de percibir desde el momento del retiro del empleo y el pago de los aportes al régimen de pensión. 1 Expediente Samai Tribunal de Risaralda Gestión de documentos. 2 M.P. Juan Carlos Hincapié Mejía 2 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La demanda correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira y mediante auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), declaró la nulidad por falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda.
El veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) el Tribunal Administrativo de Risaralda, inadmitió la demanda por falta de agotamiento del requisito conciliación extrajudicial3, inconforme con esta decisión, el actor interpuso recurso de reposición por considerar que, en materia laboral es facultativo el agotamiento de este requisito.
Con auto del seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), el Tribunal Administrativo de Risaralda, decidió no reponer el auto que exigió al actor el requisito de conciliación extrajudicial, habida cuenta que, los actos demandados son de carácter disciplinario y no se enmarcan en un asunto laboral4. No obstante, en el término de subsanación de la demanda el actor presenta al proceso la constancia del trámite conciliatorio radicado el veintiuno (21) de marzo y declarada fallida el veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) respectivamente.
El Tribunal Administrativo de Risaralda el cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), rechazó la demanda5, por considerar que, el actor no agotó previamente la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Risaralda, con auto del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), rechazó la demandada por falta de agotamiento previó de la conciliación extrajudicial, por lo siguiente: Determinó que, la sanción disciplinaria impuesta al actor data del 13 de diciembre de 2022, y durante el plazo para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial estuvieron vigentes tanto las disposiciones anteriores a la Ley 2220 de 2022 como esta última, que entró en vigor el 30 de diciembre de 2022.
En cualquiera de las 3 Expediente Samai Tribunal de Risaralda Gestión de documentos. 4 Expediente Samai Tribunal de Risaralda Gestión de documentos. 5 Expediente Samai Tribunal de Risaralda Gestión de documentos. 3 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial situaciones, existía la obligación de agotar el requisito de conciliación como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Los actos demandados son disciplinarios y conllevan retiro del servicio, pero su naturaleza no es laboral, dado que el control judicial se ejerce bajo la salvaguarda de derechos fundamentales como el derecho al debido proceso, derecho a la prueba y su valoración, y no bajo criterios laborales. Además, se constató que, en otros asuntos disciplinarios previos, revisados por la Alta Corporación, se ha cumplido con el requisito de conciliación extrajudicial.
En el caso presente, donde se formulan pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, sin solicitud de medidas cautelares y con un demandante particular, la conciliación extrajudicial debía ser agotada, dado que el asunto no figura en las excepciones ni en los casos donde es facultativo evitarla. La interpretación legal realizada indica que no existe duda que justifique aplicar el principio de favorabilidad, ya que éste solo procede cuando hay incertidumbre en la interpretación del derecho, situación que no se presenta en este caso.
Finalmente, no se evidenció en el expediente el cumplimiento previo de la conciliación extrajudicial, cuyo objetivo es fomentar acuerdos conciliatorios para aliviar la congestión judicial. Permitir la solicitud de conciliación después de la radicación de la demanda desvirtúa el fin de la conciliación, convirtiéndola en un mero trámite burocrático.
Por lo anterior, conforme al inciso tercero del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, que establece que la ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial genera el rechazo directo de la demanda por el juez de conocimiento, se decidió rechazar la demanda sin que ello implique violación al derecho de acceso a la administración de justicia, pues la parte actora tenía la carga de agotar el mecanismo alternativo de solución de conflictos que es la conciliación extrajudicial.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de 4 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apelación, por considerar que, la providencia del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), fundamentó el rechazó de la demanda por falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial que realizó el 21 de marzo de 2023, cuando previamente había presentado la demanda el 15 de ese mes y año. La cual fue presentada seis (6) días posteriores a la presentación de la demanda que fue radicada el 15 de marzo de 2023.
Sostiene que, el rechazó de la demanda fue una errónea e incompleta interpretación normativa atribuyendo como una obligación perentoria la conciliación previa cuando en realidad en materia laboral y de seguridad social, la conciliación es facultativa. Esto sin tener en cuenta las normas que protegen los derechos irrenunciables del trabajador conforme lo previsto en los artículos 48 y 53 de la Constitución, el artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo y 89 inciso 4 y 5 de la Ley 2020 de 2022.
Explica que, el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 permite la conciliación solo cuando no se afecten derechos ciertos e indiscutibles, lo cual no ocurre en su caso, ya que reclama derechos irrenunciables y de mínimo vital. Por lo tanto, se solicita que se revoque dicho auto y se permita el trámite de la demanda sin la exigencia de conciliación previa.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia6. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber rechazado la demanda por no agotamiento previo del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial cuando en el término de subsanación de aquella la allegó. 5.3.
La conciliación como requisito de procedibilidad medio de control de 6 Las normas relacionadas en este acápite contienen las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, comoquiera que el recurso de apelación identificado en los antecedentes de este proveído fue presentado después de su entrada en vigor. 5 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial nulidad y restablecimiento del derecho.
La Ley 1285 de 2009, en el artículo 13, mediante el cual se adicionó el artículo 42 de la Ley 270 de 1996, señaló que, la conciliación judicial y extrajudicial en materia de lo contencioso administrativa: «A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial».
Ahora bien, la Ley 1437 de 2011, en el artículo 161 modificado por el art. 34 de la Ley 2080 de 2021, estableció algunos requisitos previos para demandar, y entre ellos la necesidad de agotar el requisito de procedibilidad cuando se formulen demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales.
No obstante, esta exigencia es optativa en casos en los que se debatan asuntos laborales, pensionales, procesos ejecutivos diferentes a los regulados por la Ley 1551 de 2012, cuando se presenten medidas cautelares patrimoniales, en juicios promovidos por entidades públicas, los de repetición y cuando se invoquen actos administrativos obtenidos por medios ilegales o fraudulentos.
Por otra parte, la Ley 2220 del 30 de junio de 2022, en el artículo 3 define la conciliación como un método de resolución de conflictos donde dos partes, con la ayuda de un conciliador neutral, buscan un acuerdo obligatorio y definitivo, cuyo propósito es facilitar el acceso a la administración de justicia, promover el diálogo y la convivencia pacífica en la construcción de la paz y el tejido social y en el ámbito contencioso administrativo tiene como finalidad proteger el patrimonio público y el interés general.
El artículo 67 ejusdem, establece la conciliación extrajudicial, como regla general de requisito de procedibilidad para acudir al derecho de acción cunado se exija en asuntos susceptibles de este mecanismo, excepto en los siguientes escenarios: 1. En asuntos laborales, la conciliación no es requisito de procedibilidad. 2. Se puede demandar sin agotar conciliación cuando el demandante, bajo juramento, desconozca el domicilio, lugar de trabajo o paradero del demandado, o si quien demanda es una entidad pública.
También aplica si 6 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la administración demanda un acto administrativo realizado por medios ilegales o fraudulentos. 3. En cualquier proceso y jurisdicción, para solicitar medidas cautelares se puede acudir directamente al juez sin necesidad de conciliación previa.
Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido para asuntos contencioso- administrativos, que pueden tener reglas específicas al respecto. Más adelante, el Estatuto de Conciliación en el Título V establece las normas especiales relativas a la conciliación en asuntos contencioso administrativos las cuales buscan fortalecer y promover la conciliación mediante la definición de principios, autoridades, procedimientos, recursos y medios de control específicos para esta materia.
El artículo 87 ibidem establece que, la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los aspectos procedimentales no regulados en la precitada Ley, se aplicarán supletoriamente las reglas contenidas en la Parte Primera y Segunda de la Ley 1437 de 2011, en cuanto sea compatible con el trámite de conciliación, también se podrán aplicar de manera supletoria las normas del Código General del Proceso.
El artículo 89 ejusdem en materia de lo contencioso administrativa son conciliables todos los conflictos que conozca la jurisdicción, salvo en asuntos laborales y de seguridad social solo procede si no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. El artículo 90 ibidem señala que, en ciertos casos en lo contencioso administrativo no pueden conciliarse extrajudicialmente, especialmente aquellos relacionados con conflictos tributarios, procesos contractuales, acciones caducidad, nulidad y restablecimiento del derecho y aún procedan los recursos en el procedimiento administrativo o no estuviere debidamente agotado y en los casos donde haya sospecha de fraude en el acto administrativo.
Por su parte, el artículo 92 establece que, para demandas de nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad, si no se cumple este 7 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial requisito, el juez rechazará la demanda de plano. De conformidad con la normatividad anteriormente expuesta, se concluye que, el sujeto activo del medio de control en la jurisdicción contencioso administrativo debe agotar el requisito de probabilidad cuando se acuda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, salvo las excepciones establecidas por Ley.
Caso concreto. El caso sub examine, la parte actora actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los fallos disciplinarios identificados así: 025 del trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Garantías de Pereira, mediante la cual se sancionó al actor con inhabilidad general por el terminó de cinco (5) años del cargo de notificador grado 3 y la exclusión del escalafón de carrera, y el que confirmó el anterior, con fecha del veintitrés (23) noviembre de dos mil veintidós (2022) proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Sala Laboral.
El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante auto del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), rechazó la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor, por falta de agotamiento previo de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. “Revisados los documentos aportados al expediente digital no se observa el agotamiento previo de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, cuya finalidad es promover acuerdos conciliatorios para reducir la congestión judicial.
Aceptar la presentación de la solicitud de conciliación con posterioridad a la fecha de radicación de la demanda, desdibuja la verdadera finalidad de la figura de concluir anticipadamente los conflictos y evitar que sean traídos a esta jurisdicción, convirtiéndose en un trámite meramente burocrático para acceder a la jurisdicción, como ya se dijo.
Por lo anterior, se procederá de acuerdo con el inciso tercero del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 que establece que «la ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento». En aplicación del cambio normativo respecto al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, se concluye que en el presente caso procede el rechazo de la demanda, sin que con ello se viole el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora, pues para hacer efectivo su derecho sustancial, tenía la carga de agotar el mencionado mecanismo alternativo de solución de conflictos”. 8 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En virtud de lo anterior, la Sala advierte que, el argumento central para rechazar la demanda está dirigido a que previamente a su presentación no se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, por ello, se procederá a estudiar el trámite dado desde su calificación, inadmisión y luego la subsanación, para efectos de establecer si este presupuesto fue acatado por el accionante.
En el expediente se encuentra probado que, la demanda fue presentada el día 15 de marzo de 2023, correspondiéndole inicialmente al Juez Quinto Administrativo de Pereira quien por auto del 28 de mayo de 2024, declaró la falta de competencia y lo remitió al Tribunal Administrativo de Risaralda. Dicha Corporación, por auto del 29 de agosto de 2024, inadmitió la demanda, al estimar que no se aportó la conciliación extrajudicial.
Inconforme con esta determinación, el actor interpuso recurso de reposición, por considerar que, el proceso disciplinario es un asunto de carácter laboral y con la Ley 2080 de 2021, la conciliación extrajudicial se torna facultativo, sin embargo, el Tribunal de instancia a través de la providencia del 6 de noviembre de 2024, no repuso la inadmisión. El 8 de noviembre de 2024, el demandante dentro del término para subsanar la demanda, la corrigió anexando el acta de conciliación extrajudicial radicada el 21 de marzo de 2023, con audiencia fallida del 23 de mayo de ese mismo año. El Tribunal, en la providencia objeto del recurso de alzada, rechazó la demanda al argumentar que no era procedente admitirla luego que el trámite conciliatorio se agotó después de radicada la demanda.
No obstante lo anterior, se advierte que, si bien la parte actora presentó la demanda el 15 de marzo de 2023 sin haber agotado previamente la conciliación extrajudicial, lo cierto es que, en la oportunidad de subsanar la demanda, aportó el requisito de procedibilidad solicitado por el Tribunal de primera instancia. En ese sentido, no resulta aplicable la causal de rechazo de plano, toda vez que el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 se refiere a los eventos en los que nunca se agota este método de solución de conflictos ante la Procuraduría General de la Nación. 9 Número interno: 0365-2025 Demandante: Jaime Hernando Zea Giraldo Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En ese sentido, la Sala trae a colación la providencia del 19 de julio de 2018, de la Sección Primera de esta Corporación7, mediante la cual, indicó que, la conciliación extrajudicial es un requisito obligatorio, pero no debe convertirse en un obstáculo para que las personas accedan a la justicia, toda vez que, el derecho sustancial prevalece sobre las formalidades procesales, más aún, cuando el sujeto activo del medio de control en la oportunidad procesal demuestra que lo agotó. Por lo precedente, la Sala revocará la decisión apelada para que, en su lugar, el a quo provea sobre su admisibilidad, previo cumplimiento de los requisitos legales.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazó la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, de conformidad a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 7 Consejo de Estado, Sección Primera. Radicado. 25000-23-41-000-2016-00858-01 Actor: María Omaira Segura de Posada Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá Y Otros Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 5 de octubre de 2017, proferido por la Sección Primera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.