CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05841-00 Demandante: JOSÉ RUBÉN VARGAS DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor José Rubén Vargas Díaz contra el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S 1.
La demanda 1. Pretensiones El 31 de agosto de la presente anualidad[1], el señor José Rubén Vargas Díaz interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25307-33- 40-002-2016-00354-00/01.
Formuló las siguientes pretensiones: [S]olicito se declare la prosperidad de la presente acción de tutela y, en consecuencia, se deje sin efectos las siguientes decisiones judiciales: 1) Sentencia proferida el 29 de enero de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Girardot y 2) Sentencia de febrero 4 de 2021, notificada el 5 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A, proferidas dentro del proceso adelantado por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con el radicado 25307334000220160035400.
En consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda planteada por mi cliente en el referido proceso judicial. 2. Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor José Rubén Vargas Díaz ingresó a laborar en la Universidad de Cundinamarca el 29 de septiembre de 1992, en calidad de profesor de tiempo completo.
En virtud de los Decretos 1444 de 1992, 2912 de 2001 y 1279 de 2002, expedidos por el gobierno nacional, y los Acuerdos 005 de 1998 y 002 de 2009, emanados del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, el demandante presentó varias reclamaciones laborales para el reconocimiento y pago de los puntos salariales por experiencia calificada que no le fueron otorgados entre 2003 y 2012, con los cuales se define su remuneración mensual y los aportes al Sistema General de Seguridad Social.
La última reclamación presentada el 25 de febrero de 2013, se resolvió negativamente por la Universidad de Cundinamarca, razón por la cual presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, el que, mediante sentencia del 29 de enero de 2020, negó las pretensiones de la demanda.
Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 4 de febrero de 2021. 3. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto sustantivo, por cuanto las decisiones cuestionadas negaron las pretensiones bajo el argumento de que la ausencia de evaluación docente hacía imposible la asignación de puntos por parte de la Universidad y que el docente no solicitó que se efectuara la evaluación, lo cual se fundó en una norma inaplicable, toda vez que los Decretos 1444 de 1992 y 1279 de 2002 no contienen ese deber a cargo del docente.
Explicó que no existe ninguna ley o reglamento que le atribuya a los docentes el deber de solicitar o promover su evaluación, toda vez que dicha tarea le corresponde a la Universidad; y, a pesar de que exista un componente de autoevaluación dentro de la evaluación docente, el ente universitario tiene la obligación de poner a disposición de los docentes el instrumento para tal efecto.
Adujo que el artículo 66 del Acuerdo 29 de 1997, citado en la sentencia de segunda instancia no es una norma aplicable a la evaluación de desempeño, pues corresponde a una evaluación diferente para efectos del periodo de estabilidad y no la asignación de puntos. Expuso que la exigencia contenida en las sentencias atacadas desconoce los derechos laborales irrenunciables e implica el desconocimiento de las normas constitucionales y convencionales sobre la materia. 1.3.2.
Defecto fáctico, porque en la valoración probatoria no se tuvieron en cuenta las reglas de la lógica, la sana crítica y las normas legales pertinentes, pues se afirmó que, ante la ausencia de evaluación docente, los jueces carecían de competencia para su realización, desconociendo que el artículo 187 del CPACA le permite adoptar decisiones sobre la evaluación docente en reemplazo de las acusadas.
Y contaban con la hoja de vida y la Resolución 136 del 18 de febrero de 2002, en la que «se le reconocen dos por evaluación de desempeño docente», por lo cual tenía cualificación suficiente para tener una evaluación satisfactoria. Alegó que existía evidencia suficiente de que la evaluación de 2001 y 2002 era satisfactoria, por ende, contaban con elementos probatorios para asignar el puntaje mínimo con base en la última evaluación docente efectuada por la Universidad, a lo que se sumaba el hecho de no tener llamados de atención. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 13 de septiembre de 2021, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y al juez segundo administrativo de Girardot, en calidad de demandados, y al rector de la Universidad de Cundinamarca, como tercero con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio del magistrado ponente, refutó los argumentos de la tutela y sostuvo que no se incurrió en ningún defecto, para lo cual reiteró los argumentos en que se sustentó la sentencia de segunda instancia, esto es, que la normativa aplica era la que jurídicamente debía considerarse, que no se contaba con la evaluación docente y que el demandante tenía la obligación de exigir la evaluación. 2.3.
El titular del Juzgado Segundo Administrativo de Girardot argumentó que a pesar de que la tutela cumplía con los requisitos generales de procedencia, debía negarse la solicitud de amparo en la medida en que las decisiones judiciales se acompasaron a la normativa y jurisprudencia aplicables, de acuerdo con el material documental que obraba en el proceso. 2.4.
La Universidad de Cundinamarca argumentó que no existía violación alguna a los derechos fundamentales reclamados, puesto que el accionante accedió a la administración de justicia y estuvo en todas las etapas procesales, sin que las decisiones adversas puedan considerarse como una violación del derecho al debido proceso. 2.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiere utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiere interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[3], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los defectos sustantivo y fáctico atribuidos a las providencias del 29 de enero de 2020 y del 4 de febrero de 2021, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente. 3.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia data del 4 de febrero de 2021 y fue notificada el 5 de marzo siguiente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 1º de septiembre del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.1.4 De la relevancia constitucional: la Sala considera necesario referirse brevemente al requisito de la relevancia constitucional de la acción de tutela, a fin de establecer si se cumple o no en el presente asunto.
En sentencia del 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto Sería del caso analizar si se configuraron los defectos sustantivo y fáctico, en las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas; sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.
De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de la demanda, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, es claro que se pretende continuar con el debate jurídico que ya fue decidido por los jueces de instancia dentro del medio de control ordinario.
En el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nueva y especialmente los motivos de reparo contenidos en la demanda y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, cuestión que ya decidió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 4 de febrero de 2021.
Nótese que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora cuestionó la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Universidad de Cundinamarca, mediante los cuales negó la reclamación del señor José Rubén Vargas Díaz, entre otros, bajo los siguientes argumentos contenidos en el concepto de violación: • Que no era procedente negar los derechos reclamados por el demandante por la ausencia de evaluación docente, toda vez que es en la universidad en quien recae el deber de generar los mecanismos de evaluación de los docentes. • Que la universidad es la responsable por la elaboración de la evaluación y, por ende, no puede afirmar que el docente no ha presentado los soportes de la evolución que debía efectuar. • Que la negativa de la universidad en la asignación de los puntos es producto de su propia negligencia y del incumplimiento de la normativa exigible.
En síntesis, los argumentos del actor giraban en torno al derecho que tenía a reajustarse sus salarios y prestaciones por concepto de evaluación docente, sin embargo, el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, en la sentencia de primera instancia, estimó que no tenía derecho por no existir un parámetro para la evaluación docente: [E]s innegable que la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA pretermitió atender el perentorio lapso (cinco meses) que señaló el artículo 63 del Decreto 1279/02 para actualizar sus reglamentos y estatutos de conformidad con lo dispuesto en el mentado Decreto.
Sin embargo, ese desconocimiento no conllevaba-ni conlleva- automáticamente a reconocer la asignación de puntaje por experiencia calificada por el periodo que le tomó dictar ese acto administrativo general, pues ducho derecho no dimanaba por modo exclusivo a partir del Decreto 1279/02, ni de las normas superiores que lo permean. Por ello, las pretensiones que sobre este tópico versan gasta del 2009, no tienen vocación de prosperidad. ….
En este orden, ninguna duda subsiste sobre la legalidad del Acuerdo 002/09, así como del Acuerdo 001 del 27 de abril de 2009, último reglamento que definió el sistema de avaluación de desempeño docente en la Universidad de Cundinamarca, y en el que se instituyó que dicho proceso evaluativo requería la intervención dl Director o Coordinador del Programa, de los estudiantes y del mismo profesor, siendo también responsabilidad del evaluado (al igual que de las autoridades evaluadores) conformar el portafolio de evidencia… Además, a partir del Acuerdo 002(09 fue posible establecer que sólo es dable asignar puntaje por experiencia calificada cuando la evolución de desempeño del profesor en el año anterior ha sido sobresaliente (Art. 38 parágrafo).
Sin embargo, en el caso concreto, el cartulario no registra elementos de convicción que permitan establecer que los resultados de la evaluación de desempeño realizada al actor para el periodo sobre el cual deprecó la asignación de puntajes, se erigieron con suficiencia para satisfacer los criterios del Acuerdo 002/09, no obstante que también era deber de la parte conformar el portafolio de evidencias, como se dijo, asociadas a su evaluación. (Resalta la Sala) En el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, el demandante manifestó: (i) Que el hecho de que no se hubiera realizado la evaluación docente requerida, se debía a la conducta omisiva y negligente de la Universidad.
(ii) Que no era posible que la entidad se beneficiara de su propia culpa. (iii) Que se violó el artículo 53 de la Constitución y los artículos 1 y 12 de la Ley 54 de 1992, aprobatoria del Convenio de la OIT No. 95 de 1994. (iv) Que tiene derecho a la prestación reclamada, porque sí existe una prueba de experiencia y desempeño docente, así como de la última evaluación de reconocimiento de puntos del año 2002, sumado a la inexistencia de llamados de atención. (v) Que se desconoció que el demandante ocupa el extremo débil en su relación de subordinación con la Universidad, pues se le trasladó el deber de solicitar la evaluación de desempeño, so pena de no tener derecho a recibir la remuneración, pese a que era deber de dicho ente educativo generar mecanismos de evaluación de los docentes.
(vi) Que se aportaron pruebas que acreditaban el cumplimiento de las condiciones exigidas en el Decreto 1279 de 2002 para el reconocimiento de puntos por productividad académica y, sin embargo, se negaron las pretensiones de la demanda. Como puede verse, la mayoría de los argumentos que cimentaron la demanda y la apelación son los que sirvieron de soporte para fundamentar las pretensiones de la acción de tutela, como si se tratara de una instancia adicional a las que se surtieron de conformidad con el procedimiento ordinario previsto por el legislador.
En suma, el descontento del accionante revela una mera inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios para prolongar en sede constitucional un debate que ya se clausuró, hasta obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio. Como se sabe, esa intención de prolongar una controversia judicial dirimida se opone a la finalidad de la acción de tutela que, justamente, prohíbe que se utilice en los términos que aquí se pretende —instancia adicional—, con mayor razón si la decisión fue argumentada de manera razonable por los jueces de la causa.
Tanto la sentencia de primera instancia como el análisis del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, abordaron amplia y exhaustivamente la vigencia de las normas sobre remuneración laboral de los docentes universitarios y el régimen aplicable, la competencia de la demandada para reglamentar la evaluación docente y, finalmente, estudiaron el reconocimiento pretendido en la demanda, solo que no se acogieron los argumentos de la demanda y la apelación, por lo cual se negaron las pretensiones formuladas.
Principalmente, la sentencia de segunda instancia, en lo que tiene que ver con los puntos que hoy son objeto de debate en sede de tutela, sostuvo: Como se puede observar, se extrae que los componentes de experiencia calificada y productividad académica, sobre los cuales el demandante pretende el reconocimiento de unos puntos salariales adicionales, figuran dentro de los factores establecidos por el Decreto 1279 de 2002 como incidentes en la asignación o modificación del puntaje salarial.
Adicional a ello, resulta claro que, de acuerdo a la norma en comento, esas modificaciones salariales únicamente tendrían efectos fiscales a partir del momento en que la respectiva autoridad de la universidad estatal expida el acto formal de reconocimiento. Así las cosas, abordando los factores a considerar en el presente asunto se encuentra que en lo concerniente a la experiencia calificada, reglamentada por el Decreto 1279 de 2002 en su artículo 18 numeral II, se estipuló que sobre ese factor se realizaría una asignación de puntaje salarial, en los siguientes términos: Artículo 18.
El desempeño destacado de las labores de docencia y extensión, y la experiencia calificada. (…) II. La experiencia calificada A todos los empleados públicos docentes, cobijados por este decreto, se les otorgan anualmente dos (2) puntos, a partir del primero (1°) de enero del año dos mil tres (2003), según reglamentación que expida el Consejo Superior Universitario, de acuerdo con la evaluación del desempeño durante el año inmediatamente anterior.
Los dos puntos corresponden a un año de servicios con cualquier dedicación a término indefinido; no obstante, los docentes que tengan más de tres (3) meses de vinculación en la fecha definida reciben un incremento proporcional. (Negrilla y subrayado fuera de texto). De esta manera, se observa que el otorgamiento de puntos salariales por experiencia calificada se encuentra condicionado, en primer lugar, a la reglamentación que, para esos efectos, expida el Consejo Superior de la universidad estatal y, en segundo lugar, a la evaluación de desempeño del docente para el año inmediatamente anterior.
Ahora bien, en lo que respecta al factor de productividad académica, el Decreto 1279 de 2002 dispone en su artículo 15 que se reconocería puntaje cuando en la producción científica, técnica, artística, humanística, y pedagógica, los docentes acrediten que se encuentren vinculados a la correspondiente universidad y, adicional a ello, den crédito o mención a ella, determinándose además que para la determinación del puntaje a obtener por dicho factor se recurriría al artículo 10[5] ibidem, el cual establece: Artículo 10.
La productividad académica. I. Definición de puntajes y topes según la modalidad productiva A los docentes que ingresen o reingresen a la carrera docente, se les asigna el puntaje salarial de productividad académica de acuerdo con las distintas modalidades académicas, sus criterios y sus diversos topes. Para las asignaciones de puntos se aplican los criterios establecidos en el Capítulo V, y el requerimiento de la evaluación por pares externos contemplada en este decreto.
Se tiene en cuenta la producción académica, sin el requisito de crédito o mención a la universidad respectiva: (…) (Negrilla y subrayado fuera de texto). Como se puede observar, la disposición previamente transcrita determina que, para la asignación de puntos salariales por productividad académica, en razón de la realización de la correspondiente obra científica, técnica, artística, humanística o pedagógica, además de la evaluación por pares externos a la que alude el artículo 56[6] del mismo Decreto 1279 de 2002, también debe cumplir con los requisitos contemplados en el capítulo V ibidem, es decir, sus artículos 23 y siguientes, los cuales determinan en lo relevante al sub examine que: Artículo 23.
Reglamentación de los criterios de productividad académica. El procedimiento para el reconocimiento y liquidación de los puntos salariales por productividad académica lo reglamenta el Consejo Superior Universitario de cada universidad, con base en lo dispuesto en este decreto y, en particular, en este capítulo. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Artículo 24. Criterios generales para los reconocimientos por productividad académica. I. Criterios para los reconocimientos de los productos que otorgan puntos salariales Sólo se pueden reconocer puntos salariales por productividad académica para los siguientes productos, con los criterios que se establecen en este numeral. En ese estado de cosas, la Sala encuentra que, independientemente a que se trate del puntaje a obtener por motivo de la experiencia calificada o productividad académica, un común denominador de ambos factores establecido en el Decreto 1279 de 2002 consiste en que el Consejo Universitario de la respectiva universidad pública, que para el sub examine correspondería al Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, expida la reglamentación requerida para esos efectos.
(…) Así las cosas, al resultar claro que, tanto el Acuerdo 002 de 2009, como el Acuerdo 001 de 2009, ambos proferidos por el Consejo Superior de la UDEC, se encuentran vigentes, pues esa universidad nunca perdió la competencia para proferir ese tipo de actos, en este punto resulta importante relacionar que, de acuerdo a lo fundamentado en la demanda y su recurso de apelación, debido a la demora de la UDEC en expedir esos actos administrativos, pues excedió los cinco (5) meses de plazo fijados por el artículo 63 del Decreto 1279 de 2002, dicho demora condujo a que, ante la ausencia de nueva reglamentación que determinara los parámetros para el otorgamiento de puntaje salarial por concepto de experiencia calificada y productividad académica, durante el periodo comprendido entre 2003 a 2009 (último año en que fueron proferidos los Acuerdos 001 y 002 de 2009) debía continuarse aplicando al demandante, como docente de la UDEC, la normativa que se encontraba vigente antes de la expedición de ese decreto, como lo sería el Decreto 1444 de 1992 y el Acuerdo 005 de 1998, para el reconocimiento de ese tipo de puntaje.
No obstante lo anterior, si bien no se desconoce que irrefutablemente la UDEC no cumplió el plazo de cinco (5) meses para expedir la correspondiente reglamentación, tal y como lo ordenaba el artículo 63 del Decreto 1279 de 2002, y que, como consecuencia de ello, hasta tanto no se expidieran esos reglamentos continuarían aplicándose los estatutos que en ese momento estuvieren vigentes (Acuerdo 005 de 1998), no debe perderse de vista que en ese mismo artículo se determinó que, como se destacó en precedencia, esa aplicación de dichos estatutos universitarios únicamente podría realizarse hasta por ese mismo término de cinco (5) meses.
Por estos motivos, aun cuando la UDEC no profirió la normativa administrativa interna que le correspondía en el plazo de cinco (5) meses, esa situación implica que el Acuerdo 005 de 1998 únicamente podría aplicarse sin ningún tipo de consideración hasta el vencimiento de ese término, esto es, hasta el 20 de diciembre de 2002, pues el Decreto 1279 de 2002 fue publicado el 20 de junio de 2002[7], de ahí que a partir del 20 de diciembre de 2002 el aludido Acuerdo 005 de 1998 únicamente podría continuar aplicándose en la UDEC pero en lo que no resulte incompatible con el Decreto 1279 de 2002, ya que esta norma derogó todas las normas que le sean contrarias (artículo 64).
(…) En ese estado de cosas, una vez relacionada y analizada la normativa a considerar para el asunto sub examine, la Sala extrae que, con la expedición del Decreto 1279 de 2002, la Universidad de Cundinamarca, a efectos del otorgamiento de puntos salariales a su personal docente por concepto de experiencia calificada y productividad académica, aun cuando no expidió la normativa interna que reglamentara esos aspectos sino hasta 2009, tal y como lo ordenaba ese decreto, inexorablemente debía considerar a partir del 20 de diciembre de 2002 el cumplimiento de los presupuestos mínimos establecidos en dicho decreto.
Concomitante con lo anterior, debe resaltarse que, a partir de 2009, momento en que el Consejo Superior de la UDEC profirió los Acuerdos 001 y 002 de 2009, deberán considerarse estos actos administrativos para la asignación de puntos salariales por motivo de los factores de experiencia calificada y productividad académica. (…) En consecuencia, la Sala concluye que a partir del 20 de diciembre de 2002 la UDEC se encontraba en la obligación de acatar las normas del Decreto 1279 de 2002 por encima de las normas del Acuerdo 005 de 1998 que contravengan ese decreto y ante la ausencia de norma administrativa interna de la UDEC que reglamente el otorgamiento de puntos salariales a sus docentes durante el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2002 y el 3 de abril de 2009 (fecha de expedición del Acuerdo 002 de 2009, proferido por el Consejo Superior de la UDEC), indefectiblemente el demandante se encuentra en la obligación de acreditar el cumplimiento de los presupuestos mínimos fijados por el Decreto 1279 de 2002 para la asignación de puntos salariales por motivo de experiencia calificada y productividad, tal y como se analizará respecto a cada uno de esos factores a continuación: 4.1 Puntaje por experiencia calificada.
En torno a este factor, la Sala debe relacionar que, de acuerdo a lo reseñado en el fundamento normativo de esta providencia, el numeral II del artículo 18 del Decreto 1279 de 2002 determinó que la asignación de ese puntaje se encuentra supeditado, en primer lugar, a la reglamentación que, para esos efectos, expida el Consejo Superior de la universidad estatal y, en segundo lugar, a la evaluación de desempeño del docente para el año inmediatamente anterior.
Así entonces, ante la ausencia de reglamentación interna en la UDEC hasta la expedición de los Acuerdos 001 y 002 de 2009, se encuentra que, para el reconocimiento de puntos salariales por experiencia calificada para los años 2003 a 2012, resultaba indispensable que el demandante acreditara su evaluación de desempeño docente. No obstante, de acuerdo a constancia del 7 de febrero de 2018, expedida por la Directora de Talento Humano de la UDEC, al demandante no le figuran documentos de evaluación docente para las vigencias 2003 a 2015 (Cdno. Pruebas fol. 9), siendo esa una circunstancia que amerita un especial pronunciamiento de la Sala, puesto que, contrario a lo argumentado por la parte demandante en su recurso de apelación, no puede sostenerse que esa omisión obedezca única y exclusivamente a un actuar negligente y omisivo atribuible a la UDEC, puesto que, ante ausencia de normativa que reglamente la evaluación docente y por no contrariar las disposiciones del Decreto 1279 de 2002, debe aplicarse del Acuerdo 029 de 1997 (Estatuto del Profesor de la UDEC), según el cual, en su artículo 66, esa evaluación se realizaría, ya sea por solicitud del docente, o por decisión de la institución, último caso en el que la UDEC debió realizarle un aviso previo por treinta (30) días.
Así entonces, se observa claramente una potestad y responsabilidad del demandante, en su calidad de docente de la UDEC, para exigir el derecho a ser evaluado, de ahí que, ante la omisión de hacer efectivo ese derecho, ya sea en sede administrativa o judicial, aquél se encuentra en la obligación de asumir las consecuencias de esa negligencia, como lo es el no otorgamiento de puntos salariales por el factor de experiencia calificada.
Aunado a lo anterior, la Sala entiende que la exigencia de contar con la evaluación docente para el otorgamiento de puntos por experiencia calificada, no es un requisito arbitrario o meramente formal, puesto que se trata de un aspecto fundamental para la mejora de la calidad de la gestión académica en la UDEC y en pro de garantizar los intereses de la comunidad universitaria, motivo por el cual su ausencia en el sub lite no puede conducir a que, independientemente a quien le resulte imputable esa omisión, simplemente se prescinda de la misma y, como consecuencia de ello, se le reconozca un puntaje salarial a la parte demandante.
Ahora, si bien no se desconoce que en el expediente obra la hoja de vida del demandante, la cual acredita su experiencia y desempeño, sin que le figuren llamados de atención; esas solas circunstancias no pueden suplir el procedimiento evaluativo establecido en el aludido Acuerdo 029 de 1997, puesto que esa evaluación docente se encuentra estrictamente reglada y no de manera arbitraria o caprichosa sino con el fin de servir de base para la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo académico y de capacitación del profesorado, así como para la inscripción, ascenso y retiro o permanencia en el escalafón. Por estos motivos, tal y como se resolvió en el fallo apelado, la Sala encuentra que al no acreditar el demandante ninguna evaluación docente durante el periodo reclamado para el reconocimiento de los puntos por experiencia calificada, aquél incumple con los requisitos exigibles por la normativa aplicable, según se analizó en precedencia y, por tanto, no hay lugar al reconocimiento de ninguna asignación de puntaje por ese factor 4.2 Puntaje por productividad académica.
Ahora bien, en lo referente al otorgamiento de puntos por productividad académica, en razón de la publicación del demandante de los documentos denominados “Documento Curricular para Estándares de Calidad del Programa de Enfermería” y “Autoevaluación de Relación Docencia Servicio”, la Sala debe anotar que, de acuerdo a los ya referidos artículos 15 y siguientes del Decreto 1279 de 2002, resulta indispensable que esas publicaciones, además de ser evaluadas por pares externos de Colciencias a los que alude el artículo 56[8] ibidem, también deben cumplir con los requisitos contemplados en el capítulo V de dicho decreto.
Así las cosas, frente a dichas exigencias se debe anotar que, sin necesidad de entrar a dilucidar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el capítulo V de ese decreto, no se cuenta en el plenario con ninguna prueba que evidencie que las publicaciones del demandante fueron objeto de evaluación y aprobación por pares externos de Colciencias.
En consecuencia, ante el incumplimiento de ese requisito sine qua non, salta a la vista que esos documentos publicados por el demandante no pueden ser objeto de otorgamiento de ningún puntaje. Evidentemente, los argumentos de la apelación –que hoy se reiteran en la solicitud de tutela bajo el cariz de los defectos contra providencias judiciales– fueron resueltos por el Tribunal de manera razonable, pues hizo un examen in extenso de las disposiciones normativas invocadas en la demanda y relevantes para resolver el litigio; a partir de allí concluyó, luego de una interpretación sistemática, que a pesar de que la entidad tenía el deber de realizar la evaluación docente, la omisión no fue exclusiva de ella, sino también del demandante en aplicación del Estatuto Profesoral Docente de la Universidad, del cual infirió que el actor pudo solicitar la evaluación y no lo hizo, por lo que debía asumir las consecuencia de esa conducta omisiva.
Compártase o no la decisión del Tribunal, la Sala no advierte que las conclusiones de esa decisión se tornen irracionales, absurdas o caprichosas. El aserto del ad quem estuvo precedido de un análisis integral de los regímenes en discusión y de las pruebas que obraban en el proceso. En definitiva, expuso con claridad que el demandante no acreditó ninguna evaluación docente durante el periodo reclamado, siendo esta un presupuesto ineludible para acceder a las aspiraciones salariales reclamadas.
Ese argumento no se opone prima facie al contenido del artículo 187 del CPACA, pues la conclusión del tribunal fue que no existía una evaluación y que tampoco estaban dados los elementos para suplir o arrogarse el trámite del Estatuto Docente, norma que, por demás, no fue objeto de la demanda, como para que se exija que se estatuyan disposiciones nuevas en su reemplazo o se modificara su contenido.
A ello se suma, respecto del defecto fáctico, que la tutela carece de una carga argumentativa seria y suficiente que evidencie cuáles eran las pruebas omitidas por los juzgadores y cómo ellas, inexorablemente, llevaban a una conclusión contraria a la que se arribó. Para sustentar este defecto no bastaba con explicar en abstracto las condiciones jurisprudenciales de su configuración o que se indicara que obraba la hoja de vida del docente, una evaluación del año 2002 y que no tenía llamados de atención. Lo determinante era que las pruebas arrojaran un resultado distinto, en virtud del cual la conclusión de los jueces quedara desprovista de cualquier rigor o fundamento, es decir, que fuera contraevidente, pero, en este caso, se trata de un descontento con el ejercicio valorativo que se hizo de los elementos de prueba, simplemente porque el demandante considera, basado en su expresión, que sí acreditó los enunciados fácticos de su demanda, cuando, además de la omisión de las pruebas del hecho, el tribunal sostuvo que era necesario respetar el trámite interno de la evaluación docente teniendo en cuenta su finalidad para la calidad educativa y que la producción académica debía contar con la revisión de pares externos. La Sala reitera que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional.
Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador, quien, dentro de su margen de configuración normativa, elige y decide las instancias ordinarias que debe impartirse a un proceso. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural[9], sobre todo si, como en este caso, los jueces de instancia explicaron con claridad su posición respecto del litigio y, compártase o no la decisión, la instancia fue definida de manera razonable, a partir de los argumentos de la demanda y de la alzada, que no pueden ser una razón adicional para su examen por el juez de tutela, pues, como lo afirmó recientemente la Corte Constitucional: [L]a la tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.[10] Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
En el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales[11].
(Resaltos de la Sala) Por todo lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, toda vez que se está utilizado como una instancia adicional, sin acreditar que las autoridades judiciales accionadas hubieren incurrido en los defectos endilgados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente el amparo solicitado por el señor José Rubén Vargas Díaz, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 19 de noviembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5]Cita original de la providencia: Artículo 15.
La productividad académica. Cuando en la producción científica, técnica, artística, humanística, y pedagógica, los docentes acrediten su vinculación a la universidad respectiva y den crédito o mención a ella, se les reconocen puntos salariales por productividad académica. En los mismos términos previstos para la determinación inicial del salario (Capítulo II, artículo 10), y con los mismos factores definidos para los reconocimientos de la productividad académica, se hacen las modificaciones salariales por productividad para los docentes ya vinculados a la institución. Con excepción de los artículos publicados en revistas homologadas o indexadas por Colciencias, que reciben los puntos establecidos en el literal a) del artículo 10 de este Decreto, la asignación de puntos salariales para los demás productos académicos establecidos en el citado artículo 10 les corresponde a los pares externos en el marco de la Evaluación Periódica de Productividad.
Estos productos deben ser evaluados por pares externos, elegidos de las listas de Colciencias, de acuerdo con lo dispuesto en el Parágrafo del numeral III del artículo 10 del presente decreto. [6]Cita original de la providencia: Artículo 56. Listas de evaluadores o pares externos. Colciencias, por áreas del conocimiento construye y administra las listas de los pares externos para la evaluación de la productividad académica de los docentes, en todos los campos señalados en este decreto.
La selección de los pares externos la hace cada universidad, para la evaluación de sus productos. [7] Cita original de la providencia: DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVIII. N. 44840. 20, JUNIO, 2002. PÁG. 11. [8] Cita original de la providencia: Artículo 56. Listas de evaluadores o pares externos. Colciencias, por áreas del conocimiento construye y administra las listas de los pares externos para la evaluación de la productividad académica de los docentes, en todos los campos señalados en este decreto.
La selección de los pares externos la hace cada universidad, para la evaluación de sus productos. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [10] Cita original de la providencia: Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [11] Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021, M-P Cristina Pardo Schlesinger.