Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Demandante: Dora Cecilia Alzate Ochoa Demandada: Instituto colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Llamados en garantía: SUEJE, SEGUROS COLPATRIA Y MAPFRE SEGUROS GENERALES Tema: Relación laboral encubierta.

Trabajadora social. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES 1) La señora Dora Cecilia Alzate Ochoa instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del ICBF, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2) Que se declare la nulidad del acto presunto negativo por silencio administrativo respecto de la petición radicada el 27/4/2015, y que entre las partes existió un contrato de trabajo desde el 11/8/1994 hasta el 31/12/2014. 3) A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el correspondiente pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir y el reintegro a un cargo igual o de superior jerarquía.

HECHOS 4) La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 manera: 5) Que prestó sus servicios en el ICBF como trabajadora social, entre el 11 de agosto de 1994 y el 31 de diciembre de 2014, mediante contratos de prestación de servicios. 6) Que, tenía como labor apoyar a los defensores de familia en los procesos de verificación de garantía de derechos, peritaje, valoraciones, conceptos y seguimientos en familias, niños, niñas y adolescentes para el restablecimiento de sus derechos.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 7) La demanda fue admitida mediante auto del 31 de mayo de 2016, notificada a la entidad demandada quien indicó que actuó en derecho y conforme a las normas previstas para los contratos de prestación de servicios, en cumplimiento del estatuto general de contratación estatal. 8) Que, la actora no estuvo vinculada laboralmente al ICBF, pero sí celebró con la entidad diferentes contratos de prestación de servicios desde el año 1994 al 2014, que los coordinadores no le impartían órdenes, sino que velaban porque fuera posible para la contratista dar cumplimiento al objeto contractual, como quiera que la coordinación de un contrato no implica la concurrencia de una subordinación. 9) Que no existían para la época de contratación un cargo denominado “profesional universitario” o “profesional especializado”, que además estuviera vacante o uno con funciones similares o iguales a las obligaciones que fueron asignadas a la demandante en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos con el ICBF. 10) Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de relación laboral, legal o reglamentaria entre las partes, inexistencia de un contrato laboral entre la demandante y el ICBF, inexistencia de elementos del contrato de trabajo entre el ICBF y la demandante, inexistencia de la obligación, autorización legal para contratar por modalidad de prestación de servicios, cobro de lo no debido, temeridad, mala fe y prescripción. 11) Llamó en garantía a al Sistema Universitario del Eje Cafetero-SUEJE, quien a su vez llamó en garantía a MAPFRE y a Seguros Colpatria S.A. 12) Se celebró audiencia inicial el 24 de enero de 2019, en la que se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa, se decretaron las pruebas y se programaron las audiencias para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada por la demandante. Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 13) El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 17 de julio de 2023, negó las pretensiones, bajo el argumento de que, en los distintos contratos suscritos por la demandante se establecen unas cláusulas denominadas “OBLIGACIONES ESPECIALES DEL CONTRATISTA”, las cuales denotan que las labores encomendadas debían efectuarse de manera directa por la actora, sin la intervención de terceras personas, lo que demuestra la prestación directa y personal en favor de la entidad demandada, configurándose así el primer elemento de la relación laboral. 14) Que, ante la ausencia de otros elementos de juicio que denoten un sometimiento a instrucciones mas allá de las necesarias para el cabal cumplimiento del acuerdo suscrito, la situación se restringe a la definición del ámbito de las funciones que debía ejecutar la demandante en su calidad de trabajadora social, pues su contratación no tenía una intencionalidad distinta a la de satisfacer las necesidades del ICBF en su deber institucional, lo que implica necesariamente que tuviera a su cargo los procesos destinados a las familias, niños, niñas y adolescentes. 15) Que, de la sola lectura de los contratos, únicos elementos de juicio allegados, no se advierte que la actora hubiese prestado sus servicios a la institución demandada en forma subordinada, ni continua, pues entre la terminación de un contrato y la firma en señal de aceptación de uno nuevo, sobrepasaron años de interrupción, como es el caso, del contrato No. 1774 el cual finalizó el 11/02/1995, el siguiente inició en el año 2007, contrato No. 1706 cuya fecha de terminación fue 31/12/2007 y luego el del año 2012, desvirtuándose la continuidad en la prestación del servicio. 16) Que, tampoco se probó que la actora estuviera cumpliendo con el horario laboral en acatamiento de tiempos definidos por la entidad, usar distintivos de la institución mientras realizaba jornadas de visitas domiciliarias, o solicitar permisos por escrito, elementos característicos para inferir la existencia del contrato realidad.

RECURSO DE APELACIÓN 17) La parte demandante interpuso recurso de apelación e indicó que, con las pruebas allegadas quedó plenamente demostrado que existen unas ordenes, un horario, unos días estipulados para prestar el servicio, así como unas prohibiciones de prestación del servicio por fuera de la institución, y unas funciones que eran propias del rol diario de la institución, y que no podía desarrollarse de manera autónoma por la demandante. 18) Citó las declaraciones recibidas en las audiencias de pruebas para indicar que estas demuestran la subordinación de la actora y aportó diferentes sentencias y que, según él, resolvieron un supuesto igual al que hoy nos ocupa.

Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. 19) El 20 de octubre de 2023 fue admitido el recurso de apelación, y de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011, se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión y, posteriormente se corrió el mismo término para el Ministerio Público. 20) El llamado en garantía MAPFRE se pronunció frente al recurso, indicando que, la parte recurrente se limitó a realizar afirmaciones sin el debido sustento probatorio, es decir, no mencionó las pruebas que supuestamente fueron valoradas indebidamente por el A quo por lo que se llegó a una conclusión equivocada y que los reparos contra el fallo únicamente se sustentan en la prueba testimonial practicada dentro del proceso, la cual fue tachada por parcialidad de los testigos y fue acogida debidamente por el Tribunal. 21) Que, la parte actora pretende revocar el fallo del Tribunal allegando junto con el recurso de apelación una serie de sentencias que concedieron las pretensiones de las demandas en procesos incoados en contra del ICBF, pero que las mismas ni siquiera deberían ser analizadas, pues los jueces tienen total independencia y autonomía en sus fallos atendiendo a las pruebas debidamente incorporadas y practicadas, así como las reglas de la sana crítica; y dichos procesos tienen sus propios aspectos fácticos y probatorios que permiten diferenciarlo de éste.

Las partes guardaron silencio. 22) El Ministerio Público Solicitó que se confirme la sentencia pues no se cuenta con documentos que evidencien cumplimiento de un horario estricto dentro de las instalaciones y tampoco las ordenes a cumplir dentro de las instalaciones. Que el apelante se limitó a indicar que estas estaban acreditadas, pero sin señalar los documentos que permitan constatar este hecho, puesto que, examinadas las actas no contemplan alguna declaración que permita evidenciar la forma como se ejecutó, sólo indica el cumplimiento de los objetivos trasados en el contrato y en los informes que se justifican en la coordinación de las obligaciones. 23) Que por su parte, los testimonios indican que la actora debía cumplir horario y que prestaban las mismas funciones que los empleados de planta, no obstante, no se cuenta con el expediente laboral en pensión para examinar la fuente de aporte al sistema de seguridad social de la actora, no se cuenta con actas de liquidación, planillas y actividades que se puedan contrastar con las labores desempeñadas con otros empleados de planta que permitan dar certeza de la forma subordinada para el cumplimiento del contrato, por lo que, los informes allegados sólo enmarcan el grado de coordinación. Se decidirá previas las siguientes, Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES 24) La Sala deberá verificar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esta. 25) En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará lo relativo a los tiempos de prestación, a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas.

Marco normativo y jurisprudencial 26) Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. 27) El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 28) Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. 29) Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. 30) El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: • El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella.

Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 • En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. • Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. • Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. • Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. • El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. • Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral. 31) Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución del caso concreto 32) A partir de las pruebas es posible establecer que la demandante estuvo vinculada al ICBF mediante diferentes contratos de prestación de servicios, suscritos entre el 11 de agosto de 1994 y el 21 de enero de 2014, y del 6 de septiembre de 2010 al 1 de julio de 2011 la demandante estuvo vinculada en la entidad a través de los convenios 019/2010 y 043/2011 suscritos entre la demandada y Red alma mater del eje cafetero. 33) En los contratos se establecieron los honorarios y el objeto era prestar servicios como trabajadora social para el desarrollo de las actividades descritas en ellos. 34) Esto demuestra la prestación personal del servicio y la remuneración, aspectos no discutidos por las partes apelantes.

Por esa razón, se procederá a Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 revisar si efectivamente se presentó la subordinación como argumento principal del recurso del demandado. 35) En el expediente solo se cuenta con las copias de los contratos y convenios interadministrativos suscritos entre las partes, mediante los cuales se logra determinar algunas de las obligaciones que tenía la actora, a saber: • Contribuir a la dependencia con la formulación, ejecución y evaluación de los proyectos del ICBF desde el área social orientados a atender las demandas de la niñez y la familia. • Fomentar la atención a NNA con derechos vulnerados a través de procesos que involucren la participación activa de la familia, la comunidad y el SNBF; además de la cogestión, financiación y cofinanciación de los servicios de acuerdo con sus competencias. • Realizar visitas domiciliarias de verificación y seguimiento en casos de protección. • Brindar asesoría y orientación a la familia a nivel individual, familiar y grupal. 36) A su vez, se recibieron las declaraciones de la demandante y de los señores Carlos Alberto Marín Jaramillo y Luis Norberto Zapata Rodríguez. 37) La actora manifestó que estuvo contratada por la Red Alma Mater aproximadamente 3 o 4 años empezando en el 2009 hasta el 2011, luego continuó con el ICBF.

Que se ganó un concurso con Alma Mater y en vista de esto ya la vincularon con el ICBF, con lo que se cumple con las obligaciones directamente con esta entidad. 38) Que estuvo contratada a través de contratos de prestación de servicios con el ICBF desde 1994, luego en 1997 hasta que luego fue vinculada por Alma Mater y continuó después con el ICBF hasta el 2014; manifestó que se encuentra vinculada provisionalmente desde el 15/11/2017, perteneciendo al área de protección y víctimas de violencia sexual.

Que el coordinador del centro zonal es el encargado de verificar las tareas como las visitas domiciliarias, atención al usuario. 39) Que no hay diferencia en prestar sus servicios a la Red Alma Mater y el ICBF, pues igualmente, le tocaba hacer visitas domiciliarias, informes, y todo lo necesario para cumplir el servicio; resaltó que, sólo los trabajadores sociales, es decir, ni los empleados de planta ni contratistas, tienen esas tareas. 40) El señor Carlos Alberto Marín Jaramillo señaló que, cuando ingresó al instituto en 1995, la demandante ya se encontraba laborando como trabajadora social; que fue trasladado al área de tesorería de la entidad y era encargado de recibir a los prestadores de servicios las cuentas de cobro para revisarlas y hacerles el desembolso del respectivo mes.

Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41) Que las funciones de la demandante eran apoyar a los juzgados de familia, hacer visitas domiciliarias, levantar actas de las visitas como trabajadora social, además que cumplía un horario de 8 a 5 de lunes a viernes impuesto por el instituto y que no se podía cambiar. 42) Que en la entidad existían personas de planta con las mismas funciones y horarios de la actora; que la demandante tenía un jefe inmediato, el cual era vinculado de planta al instituto, y supervisaba las labores tanto del personal contratista como de los empleados de planta; que no tenía autonomía para desarrollar las funciones encomendadas, pues debía cumplir las órdenes que le impusieran sus superiores. 43) Que la demandante fue felicitada por la trayectoria que llevaba en la institución. 44) El señor Luis Norberto Zapata Rodríguez por su parte, señaló que trabajó para el instituto como contratista en el 2010 y que, para esa época la demandante trabajaba ahí desarrollando las mismas funciones que los empleados de planta, además que cumplía un horario de 8 a 5 de la tarde, y cualquier permiso o salida anticipada de la oficina tocaba pedirlo. 45) Que dependía del jefe del centro zonal, quien era vinculado directamente al instituto; que, no existía ninguna diferencia con los vinculados y la demandante, ya que todos desempeñaban las mismas funciones y horarios, que las funciones de la demandante tenían que ser desempeñadas por ella misma, y no podía delegarlas. 46) Que la demandante era convocada a reuniones para todo el personal, y su asistencia era obligatoria. 47) De la valoración conjunta de las declaraciones y de las obligaciones estipuladas en los contratos, la Sala concluye que la actora desarrolló sus actividades como trabajadora social atendiendo las necesidades del servicio del ICBF, realizando visitas domiciliarias, elaborando informes, actas y atendiendo a los usuarios bajo la orientación del coordinador del centro zonal, quien verificaba el cumplimiento de estas. 48) Los declarantes coincidieron en señalar que la demandante cumplía un horario, debía solicitar permiso para ausentarse y asistir a reuniones convocadas por la entidad; sin embargo, esto por sí solo no es determinante para estructurar el elemento de subordinación propio de una relación laboral; ya que esto se explica por la dinámica de los equipos interdisciplinarios que lo integran y responde a la necesidad de articulación interna del servicio y de atención integral a los usuarios. 49) No se acreditó además que la actora estuviera sometida a un régimen disciplinario, evaluaciones de desempeño, llamados de atención o sanciones propias de un vínculo laboral.

Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 50) En cuanto a la supervisión ejercida por el coordinador del centro zonal, los testimonios dan cuenta de una verificación del cumplimiento de las actividades propias del servicio, sin que se evidencie un control permanente y detallado sobre la forma en que la demandante debía ejecutar su labor profesional, ni la imposición de métodos específicos que limitaran su autonomía técnica como trabajadora social. 51) En consecuencia, si bien las declaraciones son coincidentes en varios aspectos fácticos, son insuficientes para demostrar que la demandante se encontraba inserta en el ámbito organizativo, disciplinario y directivo propio de una relación laboral, razón por la cual no se configura el elemento de la subordinación. 52) Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia y por sustracción de materia no se hace necesario analizar los demás argumentos de la apelación. De la condena en costas en segunda instancia. 53) La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.  54) La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas a la parte vencida en el proceso. 55) En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.    56) En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 05001233300020160032601 (5567-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Fíjense y liquídense las mismas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Se acepta la renuncia del Doctor Bryan Franco Avendaño portador de la Tarjeta Profesional No. 274.022 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente