CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro Bogotá, D. C, cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 22 a 43). El señor Nicolás Pájaro Peñaranda, actuando en nombre propio, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que sean estudiadas las pretensiones que a continuación se compendian. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 7707 de 21 de noviembre de 2016, a través de la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales, deprecadas “con fundamento en la sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00”. Conforme con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada (i) reconocer y pagar las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir, “desde el 1º de diciembre de 1995 […] hasta el 30 de abril de 1997”;
(ii) indexar los valores reclamados de conformidad con el índice de precios al consumidor y artículo 187 del CPACA; (iii) reconocer y sufragar los intereses correspondientes “desde la fecha de sus vencimientos y hasta cuando se haga efectivo”; y (iv) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos fijados en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que laboró al servicio de la Rama Judicial, como magistrado auxiliar en el Consejo de Estado, desde el 1º de diciembre de 1995 hasta el 30 de abril de 1997. Que la entidad demandada durante el tiempo que desempeñó sus funciones, le pagó el 70% de su salario, y el 30% restante lo determinó como la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, situación que repercutió en la disminución de sus prestaciones sociales.
Afirma que el 2 de noviembre de 2016 formuló derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el objetivo de que se le reconociera y liquidaran las diferencias salariales adeudadas entre el 1º de diciembre de 1995 y el 30 de abril de 1997, solicitud que tuvo como base lo decidido en la sentencia de 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado mediante la cual se declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que regulaba el régimen salarial de los servidores judiciales, no obstante, le fue negado por medio de la Resolución 7797 de 21 de noviembre de esa anualidad, y “contra el sólo procedía el recurso de reposición, el cual no interpus[o] por no ser obligatorio al tenor del inciso final artículo 76 del C.P.A.C.A.”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que el acto administrativo enjuiciado violenta las siguientes disposiciones legales: artículos 2, 6, 53, 58 y 150 de la Constitución Política; 2 y 14 de Ley 4ª de 1992; y 127 del Código Sustantivo del Trabajo. Que la postura asumida por la entidad “[…] desconoce abiertamente [las normas descritas], pues en lugar de aumentar la remuneración de los funcionarios judiciales, que fue la intención o propósito del mandato legal al autorizar al Gobierno Nacional para establecer dicha prima especial, lo que hizo éste fue menoscabar los derechos de tales funcionarios al sancionarlos con una rebaja tanto en su salario básico como en sus prestaciones sociales, con evidente desconocimiento de sus derechos adquiridos y de los principios de que en ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado, de que son irrenunciables los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y de que en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, se aplicará la situación más favorable al trabajador”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 84 a 89).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos expresa que se atiene a lo que resulte demostrado en el proceso. En defensa de sus actuaciones con respecto a los hechos que se afirman en la demanda, refiere que “[…] efectuar la reliquidación de las prestaciones devengadas por el demandante durante el tiempo en que se desempeñó en el cargo de magistrado auxiliar del Consejo de Estado, incluyendo el 30% de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los Decretos salariales anuales, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que […], mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial, aunado […] que ya fue objeto de análisis y decisión de la Corte Constitucional”.
Por otro lado, dice que no es dable incluir las cesantías en la reliquidación de la prima especial, pues de ser así estaría aplicando de manera equivocada la prohibición contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª. Como excepciones de fondo, propuso las de ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido, prescripción trienal e innominada. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 141 a 146).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, en sentencia de 29 de noviembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas. Consideró que “[…] la NACIÓN - RAMA JUDICIAL debió responder favorablemente la petición del demandante, atendiendo el deber consagrado en los artículos 2 y 25 de la Constitución Política, de garantizar sus derechos y el trabajo en condiciones dignas y justas, en vez de negarlo, por lo que se concluye que el acto administrativo, violó el Imperio de la Ley en el sentido de no atender, debiendo hacerlo, el derecho del accionante trabajador, y los principios de la progresividad y prohibición de la regresividad, la prevalencia del derecho sustancial, y la interpretación más favorable a ella, siendo incluso que se reconoció el pagó de la prima o sobresueldo sin carácter salarial, disminuyendo a un 70% la asignación salarial en desmedro de su remuneración mensual y correlativas prestaciones sociales en el 30%, por lo que como consecuencia, se declarará la nulidad de aquel, pedida, mediante el cual se negó el pago del sueldo básico mensual en este último porcentaje que en virtud de los artículos anulados de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional en reglamentación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se le dejó de cancelar como parte de dicho sueldo en los extremos temporales indicados”.
Sin embargo, en virtud de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02, declaró probada la prescripción trienal pues el derecho se tornó exigible desde el 1° de enero de 1993, fecha en que entró en vigor el Decreto 57 de 1993, y la reclamación ante la Administración fue formulada el 2 de noviembre de 2016, así las cosas “[…] teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener el reconocimiento y pago del 30% del salario básico y la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 durante el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 1995 al 30 de abril de 1997, no habrá lugar a ordenar restablecimiento del derecho […]”.
Sin condena en costas a la demandada. 1.7 Recurso de apelación (ff. 152 a 165). El accionante, presentó recurso de apelación con el que refuta lo decidido en primera instancia, y solicitó se revoque lo que respecta a la prescripción de los derechos reclamados. Agrega que, con la decisión adoptada se trasgreden sus derechos fundamentales a la igualdad, confianza, legitima y seguridad jurídica, lo cual le “[…] impone a todas las autoridades, sean judiciales o administrativas, aplicar los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, deber que incumplió la […] citada sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la cual lo único que hizo fue desunificar lo ya unificado, por lo cual la sentencia apelada al apoyarse en la de unificación últimamente citada […] dio un trato desigual frente a muchos otros demandantes que se encontraban en situación igual […] y a los que NO SE LES APLICÓ LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL”, además, asegura que presentó petición con fundamento en la sentencia de unificación jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 para que fuera resuelto favorablemente con base en esta.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 6 de julio de 2020 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 19 de noviembre de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar, oportunidad aprovechada por las partes demandante y demandada. 2.1 Parte demandante: El actor reitera lo expuesto en el escrito de apelación de sentencia, en el sentido de que no debe decretarse la prescripción sobre el reconocimiento y pago de la prima especial, toda vez que en casos con similitud fáctica y jurídica si les fue bien resuelta tales prestaciones. 2.2 Entidad demandada: La accionada, por medio de apoderado, insiste en que se debe aplicar la prescripción conforme a la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, dictada por esta Corporación. 2.3 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Cuestión previa: Se advierte que el accionante en el recurso de apelación solicitó se oficiara a las secretarías del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegaran copias de fallos judiciales de procesos ordinarios con el mismo asunto aquí debatido, al respecto, no se acatará lo deprecado, puesto que ya existe precedente jurisprudencial de unificación sobre el tema lo cual hace que sea suficiente para tomar una decisión en esta instancia y de gozar de prevalencia frente a los antecedentes propuestos, además, (i) de ser irrelevante para resolver el problema jurídico al no tratarse de material probatorio; y (ii) no fue aspecto reiterado en el escrito de alegatos de conclusión por parte de aquel. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con los argumentos contenidos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias salariales del señor Nicolás Cipriano Pájaro Peñaranda, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más el pago del 30% correspondiente a la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial, desde el 1° de diciembre de 1995 hasta el 30 de abril de 1997, y si es dable declarar probada la excepción de prescripción trienal.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificación laboral y salarial de 14 de julio de 2016 dada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (ff. 19 y 20), que da cuenta de los cargos desempeñados por el actor como magistrado del Tribunal Superior de Bogotá en el año 1994 y magistrado auxiliar en el Consejo de Estado, entre diciembre de 1995 y abril de 1997.
Asimismo, de los salarios y prestaciones devengadas desde 1995 hasta 1997. Resolución 7707 de 21 de noviembre de 2016 (ff. 3 a 15), expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, a través de la cual resolvió negativamente el derecho de petición de 2 de noviembre de ese mismo año presentado por el demandante, en razón a que no puede “desacatar el ordenamiento legal vigente al modificar un régimen salarial claramente definido y establecido en la Ley”.
Acta de conciliación extrajudicial de 7 de junio de 2017 entre el demandante y la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 16 a 18). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que el señor Nicolás Cipriano Pájaro Peñaranda prestó sus servicios a la Rama Judicial como magistrado auxiliar en el Consejo de Estado desde diciembre de 1995 hasta abril de 1997, por tanto, en principio resultaría beneficiario del reconocimiento y pago de las diferencias salariales acaecidas por la liquidación de la prima especial en el porcentaje previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta para tal operación el 100% del salario recibido durante el tiempo en que laboró al servicio público.
No obstante, también es claro que opera la prescripción trienal de sus derechos, tal como pasa a explicarse. Observa la Sala que el 2 de noviembre de 2016 el actor radicó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, con el que deprecó el pago de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la cancelación de las diferencias salariales adeudadas, al realizar el cálculo de los tres años hacía atrás desde la presentación de la solicitud, se tiene como fecha la de 2 de noviembre de 2013, es decir, los derechos que anteceden se encontrarían prescritos, incluidos los períodos aquí reclamados y objetos de estudio, por tanto, se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal, en aplicación de la regla contemplada en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 de esta Corporación, además que, no reposa en el plenario prueba diferente que acredite que haya hecho la misma reclamación ante la Administración Judicial para hacerlo acreedor del reconocimiento de sus derechos por las fechas pedidas en la demanda, esto es, “desde el 1° de diciembre de 1995, fecha en la que inci[ó] labores como Magistrado Auxiliar del Consejo de Estado, hasta el 30 de abril de 1997”.
Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda Por último, comoquiera que la Directora Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, confirió poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confirmase la sentencia de 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Nicolás Cipriano Pájaro Peñaranda contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2°.
Reconócese personería al abogado Ricardo Villamarín Sandoval, con cédula de ciudadanía 6.776.653 y tarjeta profesional 88.463 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.