Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Temas: Recurso de Súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 21 de noviembre de 2024, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. La demandada por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 (rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01, 1317-2016), en la cual se consolidaron los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de subordinación en contratos de prestación de servicios. 4.
Sostuvo que el Tribunal de segunda instancia erró al declarar la existencia de una relación laboral entre el SENA y el demandante, ya que no se acreditaron los elementos esenciales que configuran una verdadera relación laboral: la prestación personal del servicio, la remuneración y, especialmente, la subordinación. Señaló que la sentencia impugnada desnaturaliza el contrato de prestación de servicios al interpretar erróneamente las pruebas documentales y testimoniales aportadas, las cuales, según afirma, reflejan autonomía en la ejecución del contrato.
Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. En particular, argumentó que, no se demostró el cumplimiento obligatorio de un horario impuesto; las funciones ejecutadas por el contratista coincidían con las estipuladas en los contratos; no existieron órdenes o instrucciones propias de una relación laboral subordinada; las reuniones o desplazamientos fueron acordados, no impuestos; el contratista no estaba obligado a asistir a reuniones, ni existían sanciones por inasistencia; las actividades no se relacionaban directamente con la misionalidad esencial del SENA (formación para el trabajo), sino que eran de apoyo administrativo. 6.
Por lo que solicitó se aplique la sentencia de unificación mencionada, la cual establece que la subordinación debe evidenciarse a través de pruebas claras sobre el poder de dirección, control, imposición de órdenes y dependencia jerárquica. Con base en lo anterior, requirió que se revoque la sentencia de segunda instancia que reconoció la existencia de una relación laboral y se confirme la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del demandante. 7.
El conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez quien, mediante auto de 21 de noviembre de 2024, rechazó el recurso al advertir que la parte demandada no dio observancia a lo preceptuado en el 258 del CPACA. Auto objeto del recurso de súplica1 8. En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo que aunque se invocó una sentencia de unificación aplicable, el análisis del caso mostró que no existía una contradicción real con las reglas jurisprudenciales allí fijadas, el recurso no evidenció que el fallo de segunda instancia haya contrariado la jurisprudencia unificada, sino que se limitó a expresar inconformidades con la valoración probatoria realizada por el Tribunal. 9.
Se indicó que, los argumentos del recurrente se enfocaron en cuestionar la interpretación de las pruebas relacionadas con la existencia de subordinación, aspecto que escapa a la finalidad del recurso extraordinario, el cual no constituye una tercera instancia, ni tiene por objeto reabrir el debate probatorio del proceso. Recurso de súplica 2 10.
La parte demandada indicó en el recurso de reposición y en subsidio súplica que, el Consejo de Estado incurrió en una interpretación restrictiva de los requisitos legales para su procedencia. Refirió que en el recurso extraordinario sí se identificó con precisión la sentencia de unificación presuntamente contrariada, en la que el Consejo de Estado fijó criterios sobre la subordinación en contratos de prestación 1 SAMAI (índice 00004). 2 SAMAI (índice 00008).
Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de servicios. 11. Manifestó que contrario a lo señalado en el auto de rechazo, no se limitó a cuestionar la valoración probatoria del Tribunal, sino que se explicó cómo este desconoció los criterios jurisprudenciales trazados en la sentencia de unificación, particularmente en cuanto a: la imposición de horarios como indicio de subordinación; la supuesta existencia de órdenes y control jerárquico sin pruebas suficientes; la falta de evidencia sobre la imposición de reglamentos internos o ejercicio del ius variandi; el incumplimiento del estándar que exige que las tareas desarrolladas por el contratista sean propias de empleados de planta para configurar subordinación. 12.
Advirtió que el recurso no pretendía reabrir el debate probatorio, sino demostrar que el fallo impugnado se apartó injustificadamente del precedente vinculante, desconociendo los parámetros fijados para establecer la existencia de una relación laboral. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 13. El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios los rechace o declare desiertos». 14.
La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado. 15. De conformidad con el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 28 de noviembre de 2024, y el recurso fue interpuesto el 2 de diciembre del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.
Problema jurídico 16. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.
No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. 18. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico.
Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011. En asuntos patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 19. El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 20. Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente.
Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 21.
Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 22. En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso- administrativos. Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto. 23.
En el presente, la demandada solicitó la aplicación de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016). 24. Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: «(i)La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» 24. Como sustentación del recurso el recurrente adujo que el Tribunal valoró el material probatorio de forma contraria a las reglas de interpretación fijadas en la sentencia unificadora, al dar por demostrada la relación laboral a partir de actas de reuniones, cronogramas o correos, tareas propias del objeto contractual (apoyo administrativo), que no equivalen a funciones propias de un empleado de planta. 25.
Sostuvo que esta interpretación desnaturaliza los contratos de prestación de servicios, y revive un enfoque que la sentencia de unificación ya había superado desconociendo el precedente vinculante del Consejo de Estado en materia de subordinación laboral, al inferir subordinación donde no existía, aplicar un estándar probatorio más laxo al del precedente, y valorar las pruebas con criterios ya desestimados por la jurisprudencia unificada. 26.
En el recurso de súplica la parte demandada insistió en que el Tribunal desconoció los criterios establecidos por la jurisprudencia para saber si realmente existía una relación laboral, pues dijo que existía subordinación solo porque el contratista supuestamente cumplía un horario, cuando en realidad no se probó que ese horario fuera impuesto, ni que hubiera órdenes claras o control efectivo sobre Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su trabajo.
Indicó que no se demostró que el contratista hiciera funciones propias de los empleados de planta, ni que estuviera sometido a reglamentos internos o sanciones disciplinarias. 27. Argumentó que el Tribunal interpretó mal las pruebas y desconoció las reglas que ha fijado el Consejo de Estado para diferenciar un contrato de trabajo de un contrato de prestación de servicios.
Resaltó que el hecho de que alguien cumpla un horario no significa automáticamente que sea empleado, si no se cumplen también otros requisitos esenciales de una relación laboral, como el control permanente y la dependencia jerárquica. 28. Sin embargo, aunque el recurso reproduce y explica los criterios jurisprudenciales pertinentes, no desarrolla una confrontación técnica ni detallada entre las reglas de la sentencia de unificación y su aplicación en el caso concreto.
Falta un análisis paralelo que demuestre cómo el Tribunal desconoció, punto por punto, lo decidido por el Consejo de Estado en dicha sentencia. En lugar de ello, la argumentación se dispersa en valoraciones amplias de tipo probatorio, algunas reiteraciones narrativas y elementos subjetivos que desdibujan el objeto del recurso extraordinario. 29.
Visto lo expuesto, es preciso señalar que la sentencia de unificación invocada no estableció una regla específica ni vinculante sobre la forma en que el juez debe valorar las pruebas dentro del proceso, ni definió parámetros obligatorios sobre el alcance probatorio de cada elemento constitutivo de la relación laboral. 30. Aunque el recurso alega la existencia de una contradicción con la jurisprudencia unificada, su argumentación gira principalmente en torno a la valoración probatoria realizada por el tribunal de segunda instancia. Este enfoque se enmarca en la competencia propia de los jueces ordinarios y no corresponde al juicio restringido y excepcional que impone el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia, la argumentación presentada carece del rigor exigido por el numeral 4 del artículo 262 del CPACA, que demanda una exposición clara, concreta y razonada sobre la manera en que el fallo impugnado se aparta sustancialmente de las reglas establecidas en la sentencia de unificación citada. 31.
Así las cosas, si bien el recurrente identifica de forma adecuada la providencia que invoca como sentencia de unificación y hace referencia a sus postulados, no desarrolla de manera estructurada el ejercicio de comparación que exige esta vía procesal. El eje del recurso se diluye entre apreciaciones subjetivas y objeciones propias de una apelación ordinaria, lo cual impide configurar una verdadera controversia jurídica que justifique el conocimiento del recurso en los términos del artículo 258 del CPACA. 32.
En conclusión, la falta de un contraste técnico y sustancial entre la providencia recurrida y las reglas jurisprudenciales supuestamente vulneradas impide activar Radicado: 11001-33-42-052-2023-00139-01 (6501-2024) Demandante: Edgar Gilberto Rodríguez Acevedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co válidamente este mecanismo extraordinario, cuya finalidad es garantizar la uniformidad y coherencia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. 33.
En consecuencia, tras revisar el escrito del recurso, concluye la Sala que su rechazo fue acertado, toda vez que este tipo de impugnación no está diseñado para controvertir la apreciación probatoria del juez de instancia. 34. Por lo anterior, se confirmará el auto que rechazó el recurso, dado que el escrito no cumplió con los presupuestos exigidos legalmente para su admisión. 35.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 21 de noviembre de 2024, que rechazó la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia tal y como se dispuso en la providencia confirmada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.