Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: EDUARDO PADILLA HERNÁNDEZ Demandado: ACTO DE ELECCIÓN DEL SEÑOR JORGE PACHÓN GARCÍA, COMO REPRESENTANTE DE LOS DOCENTES ANTE EL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DE LOS LLANOS, PERIODO 2022-2024 Temas: Infracción de norma superior – Régimen de conflicto de interés SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Surtidos los trámites correspondientes y sin que se advierta causal de nulidad que impida abordar el fondo del asunto, la Sección Quinta del Consejo de Estado procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Mediante escrito del 27 de octubre de 20211, el señor Eduardo Padilla Hernández formuló, en nombre propio, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 1392 de la Ley 1437 de 2011, contra el acto de elección del señor Jorge Pachón García, como representante de los docentes ante el Consejo Superior de la Universidad de los Llanos, contenido en el acta de escrutinio general del 4 de octubre de 2021, suscrita por el presidente del Consejo Electoral de 1 Actuación No.3.

Sistema SAMAI. 2 “Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.” Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ese ente autónomo. 1.2.

Hechos 2. El accionante los narró, en síntesis, así: 3. El señor Jorge Pachón García, profesor de planta de la Universidad de los Llanos – en adelante UNILLANOS– fue designado representante de los docentes ante el Consejo Superior de la institución para el periodo 2016-2018. 4. Con fundamento en las previsiones normativas del parágrafo 11 del artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009, contentivo del Estatuto General de la Universidad, el demandado buscó su reelección como representante de los profesores, consiguiéndola para el periodo 2019-2021. 5.

Al tenor de la norma en cita3, la reelección del representante del estamento docente en el Consejo Superior de la UNILLANOS estaba permitida por una sola vez, en los términos que se reproducen, así: “Artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009. Consejo Superior Universitario. Naturaleza y composición. (…) Parágrafo 11. Los miembros del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y ex Rectores, podrán ser reelegidos únicamente, por una sola vez, a partir de la vigencia de este Estatuto ” (Negrilla fuera de texto) 6.

Ostentando la calidad de representante de los profesores, el señor Pachón García participó durante los años 2020 y 2021 en las discusiones adelantadas para reformar el Estatuto General de ese establecimiento público universitario. 7. El 8 de abril de 2021, el Consejo Superior de la UNILLANOS aprobó, con la anuencia del accionado, el Acuerdo No. 003, a través del cual reformó su Estatuto General, originalmente plasmado en el Acuerdo No. 004 de 2009. 8.

Dentro de las principales transformaciones aportadas, el Acuerdo No. 003 de 2021 modificó los requisitos exigidos para los candidatos que pretendieran postular sus nombres al cargo de representante de los profesores ante el Consejo Superior de la Universidad4. Igualmente, en su artículo 19, el Acuerdo No. 003 expresó: “A partir de la entrada en vigencia del presente Estatuto los miembros del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y Ex Rectores podrán ser elegidos únicamente para dos períodos consecutivos o diferidos.” (Negrilla fuera de texto) 3 Parágrafo 11 del artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009. 4 Artículo 18 del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Sobre la base de esta alteración estatutaria, la parte actora estimó que el Consejo Superior de la UNILLANOS había avalado una nueva reelección en beneficio del demandado, al establecer que a partir de la entrada en vigor del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, la Universidad permitió 2 elecciones más para el representante de los profesores, sin importar las designaciones ocurridas con anterioridad a este Acuerdo. 10.

En consonancia con estos cambios normativos, el rector de la UNILLANOS profirió el 10 de septiembre de 2021, la Resolución No. 990, por medio de la cual convocó a sus docentes de planta y ocasionales para la elección de su representante ante el Consejo Superior Universitario, periodo 2022-2024. 11. Tras surtirse las diferentes fases del procedimiento eleccionario, el 4 de octubre de 2021, el señor Jorge Pachón García fue designado por tercera vez5 consecutiva representante de los profesores ante el Consejo Superior de UNILLANOS, para el periodo 2022-2024. 1.3.

Concepto de violación 12. El demandante solicitó la anulación del acto de elección del señor Pachón García, como representante de los docentes en el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, al considerar que había incurrido en el motivo de nulidad de infracción de normas superiores, establecido en el artículo 1376 de la Ley 1437 de 2011. 13.

En ese sentido, estimó que las disposiciones transgredidas eran: • Artículos 13, 126 y 209 de la Constitución Política, contentivos del derecho a la igualdad, la prohibición “Tú me elijes, yo te elijo”7 y los principios que orientan el ejercicio de la función administrativa, respectivamente. • Artículo 11, numerales 1, 2, 4, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 1437 de 2011, que erigen el régimen de impedimentos de los servidores estatales, cuando sus intereses privados se oponen a los intereses públicos en el desarrollo de las competencias públicas. • Parágrafo 1º del artículo 15 del Acuerdo No. 004 de 2009, Estatuto General de UNILLANOS, en el que se contempla que los miembros del Consejo Superior Universitario –lo que cobija al representante de los docentes– están sujetos a los impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses 5 2016-2018, 2019-2021 y 2022-2024. 6 “Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” 7 Expresión empleada por el actor.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 establecidos en la Constitución Política, la ley y los estatutos. • Parágrafo 2º del artículo 37 del Acuerdo No. 004 de 2006, que señala que todas las causales de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de intereses, señaladas en las normas generales, tendrán aplicación en los procedimientos electorales efectuados al interior de la UNILLANOS. 14.

Para sustentar el desconocimiento de las normas en cita, la parte actora propuso un cargo único, consistente en el presunto impedimento que pesaba sobre el señor Jorge Pachón García en el trámite eleccionario en el que resultó designado representante de los profesores ante el Consejo Superior Universitario, periodo 2022-2024. 15. En ese orden, el accionante destacó que la tercera reelección del demandado como delegado de los docentes ante el máximo órgano de dirección de la Universidad se llevó a cabo gracias a las modificaciones aprobadas al Estatuto General de la Institución, mediante el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 que, en su artículo 19, permitió 2 elecciones adicionales desde el momento mismo de su entrada en vigencia, dejando a un lado sus designaciones pasadas. 16.

En consonancia, aseveró que estas alteraciones presentadas en la normatividad interna del establecimiento de educación superior, contaron con la intervención y aprobación del acusado en su condición de representante de los profesores ante el Consejo Superior para los años 2020 y 2021, anualidades en las que se habían adelantado las fases preparatorias de esos cambios estatutarios. 17.

Manifestó que del análisis de las actas de las sesiones ordinarias del Consejo Superior adelantadas el 10 de mayo8 de 2020, 20 de enero9, 10 de febrero10 y 8 de abril11 de 2021, se evidenciaba la participación del señor Pachón García en los debates que llevaron a la variación reglamentaria, documentos en los cuales se podía advertir su intervención eficiente en la toma de estas decisiones. 18.

Por lo anterior, reiteró que el demandado se inmiscuyó activamente en la creación de la disposición que lo facultó para postularse por tercera vez consecutiva a la elección del representante de los docentes ante el Consejo Superior de UNILLANOS, periodo 2022-2024. 19. De esta manera, el accionante consideró que el señor Jorge Pachón García estaba impedido para inscribir su candidatura en el procedimiento atacado, por cuanto con su intervención en los procesos de modificación estatutaria, se había auto habilitado para 8 Sesión ordinaria No. 10 de 2020. 9 Sesión ordinaria No. 2 de 2021. 10 Sesión ordinaria No. 4 de 2021. 11 Sesión ordinaria No. 9 de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 convertirse de nuevo en el delegado de los maestros en la Universidad. Adujo que, a pesar de ello, el acusado no se había declarado impedido, aunque sobre él recaía un claro conflicto de intereses, por ese motivo. 1.4.

Admisión de la demanda y traslado para contestar 20. Con auto del 27 de enero de 202212, la Sección Quinta admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. Lo anterior, por cuanto la Sala determinó que de manera preliminar no observaba que el demandado haya intervenido en la reforma del estatuto general de la Universidad por su propio interés, pues las sesiones ordinarias en las que se discutieron las modificaciones al reglamento se llevaron a cabo en enero y mayo del 2021 y la convocatoria por la cual se llamó a los profesores para elegir a su representante se profirió el 10 de septiembre de 2021, varios meses después. Así mismo, en cuanto a si el demandado al tomar decisiones en posesión de su cargo podía alterar el orden jurídico de la Universidad, se determinó que el demandante no explicó cuáles serían los efectos adversos y contrarios al ordenamiento jurídico. 21.

Efectuadas las notificaciones pertinentes, se recibieron las siguientes: 1.5. Contestaciones 1.5.1. De la UNILLANOS13 22. Con escrito del 1º de marzo del corriente año, el asesor jurídico de la Universidad informó que, atendiendo la orden impartida en el auto admisorio de la demanda, allegaba los antecedentes administrativos con los que contaba la secretaría general de la Institución. 1.5.2.

Demandado, señor Jorge Pachón García14 23. Mediante memorial del 1º de marzo de 2022, el acusado se opuso a la prosperidad de las pretensiones elevadas con la demanda, con los siguientes argumentos15: 24. Afirmó que las modificaciones aportadas al Estatuto General de la UNILLANOS, a través de la aprobación del Acuerdo No. 003 de 2021, tuvieron como propósito principal limitar el número de elecciones que podían beneficiar al representante de los profesores ante el Consejo Superior, restringiéndolas a dos en periodos consecutivos o diferidos. 12 Actuación 20.

Sistema SAMAI. 13 Actuación 35. Sistema SAMAI. 14 Actuación 36. Sistema SAMAI. 15 Por conducto de apoderada judicial, a quien le fue reconocida personería jurídica mediante providencia del 27 de enero de 2022. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 25.

Aseveró que este cambio había sido necesario, por cuanto, en vigencia del Acuerdo No. 004 de 2009, la prohibición de la reelección, prescrita en el parágrafo 11 de su artículo 14, se había restringido a los periodos sucesivos inmediatos –pero no a los diferidos– dando la posibilidad al delegado de los docentes de postular por tercera vez su nombre cuando entre su reelección y la nueva designación transcurría un periodo en el que no ejercía el cargo. 26.

En consonancia, el acusado señaló que, contrario a lo prohijado por el demandante, las previsiones del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 eran más restrictivas que aquellas plasmadas en el Acuerdo No. 004 de 2009. 27. Agregó que la modificación al Estatuto General de la Universidad16 no nació por su iniciativa; por el contrario, dicha reforma surgió del Plan de Acción Institucional 2019- 2021, que incluía un programa de actualización estatutaria, tendiente a realizar ajustes normativos de los reglamentos del establecimiento de educación superior, como se hacía constar en la certificación expedida el 25 de febrero de 2022 por el asesor de planeación de la UNILLANOS, aportada al proceso. 28.

Refirió que su participación en las sesiones de discusión y aprobación del Acuerdo No. 003 de 2021 no implicaron para él un interés directo que motivara su declaratoria de impedimento en el trámite eleccionario censurado, pues las alteraciones operadas al Estatuto no conllevaron su reelección inmediata, comoquiera que entre las decisiones de reforma normativa y su escogencia como representante de los docentes para el periodo 2022-2024, medió un procedimiento democrático en el que intervinieron la totalidad de docentes de planta y ocasionales de la Universidad. 29.

Adicionó que, frente a la reelección de los miembros de los consejos superiores, no existía ninguna proscripción constitucional o legal que limitara dicha situación, por lo que la regla general era su reelección indefinida, condicionada tan solo por las restricciones impuestas por la normatividad universitaria, en aplicación del principio de autonomía consagrado en el artículo 69 de la Carta Política de 1991. 30.

Como excepción previa, el demandado formuló la de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que el accionante omitió indicar de manera expresa la causal de nulidad sobre la que fundaba sus pretensiones anulatorias, impidiendo el correcto ejercicio del derecho de defensa y contradicción. 1.6. Resolución de excepciones previas, fijación del litigio y orden de sentencia anticipada 16 Acuerdo No. 003 de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31. Con auto del 18 de abril de 2022, la Magistrada Sustanciadora del proceso decidió: • Negar la excepción previa de inepta demanda, al considerar que no existían dudas respecto del motivo de ilegalidad atribuido por el demandante al acto de elección del accionado17. • Fijar el litigio en los términos que se reproducen enseguida: “Determinar si el acto de elección del señor Jorge Pachón García como representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, está viciado de nulidad, por cuanto participó en ese trámite eleccionario estando presuntamente impedido para ello, como consecuencia de su intervención en las fases de discusión y aprobación de las reformas estatutarias contenidas en el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 –que le permitieron presentarse para una tercera reelección–, en contravía de los artículos 13, 126 y 209 constitucionales; 1118 de la Ley 1437 de 2011; 15 del Acuerdo No. 003 de 2021 y 37 del Acuerdo No. 004 de 2006.” • Decretar las siguientes pruebas de oficio, consistentes en requerimientos elevados a la Universidad, así: –Expedición de certificación, con la que se diera cuenta del número de veces en las que el demandado había ejercido la representación de los profesores ante el Consejo Superior Universitario. –Elaboración de informe, indicando si, conforme a como lo afirmó la parte actora, el señor Jorge Pachón García había participado activamente en las sesiones que dieron lugar a la aprobación del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, reformatorio del Estatuto General de la UNILLANOS. –El aporte de los informes y documentos que demostraran las finalidades que habían motivado la aprobación del artículo 19 del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, modificatorio del parágrafo 11 del Acuerdo No. 004 de 2009, en relación con la reelección del representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS. –Copia del Plan de Acción Institucional 2019-2021 de la UNILLANOS. • Dictar sentencia anticipada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de un asunto de puro derecho que no requería adicionalmente de la práctica de pruebas.

En ese orden, se ordenó correr traslado 17 Infracción de norma superior. 18 Numerales 1, 2, 4, 10, 14, 15 y 16. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos y rindieran concepto, respectivamente. 1.7.

Alegatos de conclusión 1.7.1. Ministerio de Educación Nacional19 32. Con memorial del 6 de mayo de 2021, la cartera ministerial solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. En ese orden, expresó que no se demostró que el demandado tuviese un interés particular en la modificación del Estatuto General de la UNILLANOS, pues ella no había sido el resultado de la labor de una sola persona, al surgir como respuesta a la manifestación de voluntad de los integrantes del Consejo Superior Universitario, quienes unánimemente aprobaron cada uno de sus artículos. 1.7.2.

Demandado, señor Jorge Pachón García 33. Por medio del escrito presentado el 13 de mayo de 2022, el demandado pidió que se denegaran las súplicas del escrito genitor, al resaltar que su participación como representante de los docentes en la discusión, gestión y aprobación del Acuerdo No. 003 de 2021, no implicó su reelección inmediata, ya que para ser miembro del Consejo Superior de la UNILLANOS tuvo que ganar el proceso eleccionario reglado por el Estatuto General de la Universidad. 34.

Explicó que los elementos configurativos de la causal de inelegibilidad y/o conflicto de interés no se materializaban en su acto de elección por haber intervenido en los debates del Acuerdo No. 003 de 2021, pues la reforma estatutaria no era una actuación administrativa, sino el producto del ejercicio de una facultad reglamentaria. Sostuvo que las decisiones del Consejo Superior Universitario se tomaban por mayoría calificada, al requerirse las dos terceras partes de los miembros del cuerpo colegiado para su aprobación. 35.

Adicionó que de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 64 de la Ley 30 de 1992, el consejo superior de las universidades oficiales estaba habilitado para reglamentar las calidades, elección y período de permanencia de sus integrantes y que la modificación al Estatuto no nació por iniciativa suya, pues tuvo como origen el Plan de Acción Institucional 2019-2021, que incluyó el programa de actualización estatutaria, estableciendo como una de sus metas, la proposición y aprobación de ajustes normativos ante las instancias competentes. 36.

Por último, indicó que la reforma estatutaria contenida en el Acuerdo No. 003 de 2021, frente a los periodos permitidos para reelegirse, creó una restricción y no un 19 El Ministerio de Educación Nacional se notificó del auto admisorio de la demanda a través del Consejo Superior Universitario pues de este órgano colegiado es integrante un representante de esta entidad.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 beneficio, pues la regla general era que los miembros de los consejos superiores universitarios pudieran reelegirse sin limitaciones distintas a las que fijen sus propios estatutos. 1.7.3.

Concepto del Ministerio Público 37. A través de concepto del 13 de mayo de 2022, la procuradora séptima delegada deprecó negar las pretensiones de la demanda, al destacar que si bien el demandado había participado, en su condición de representante de los docentes en las discusiones que llevaron a la modificación del Estatuto General de la UNILLANOS, dicha circunstancia no permitía advertir la materialización de un provecho particular, que lo hubiere puesto en una situación privilegiada respecto de los demás candidatos que habían participado en la contienda. 38.

Señaló que a partir de las pruebas obrantes en el proceso, se evidenciaba que Jorge Pachón García intervino en el debate para expedir las modificaciones al Estatuto General de UNILLANOS, en cumplimiento de sus funciones como representante de los docentes ante el Consejo Superior, sin que con ello se configurara una causal de impedimento. 39.

Sostuvo que no se demostró que el demandado hubiese participado en la actualización del Estatuto General de la UNILLANOS motivado por un interés propio y ajeno a sus funciones como representante de los profesores, toda vez que las sesiones ordinarias en las que se discutió el nuevo estatuto general se realizaron en los meses de enero y mayo del 2021, y la convocatoria por la cual se emplazó a los profesores para elegir a su representante es del 10 de septiembre de 2021 varios meses después. 40.

Por último, adujo que la iniciativa de actualizar el estatuto, específicamente en lo relacionado con los periodos para los que pueden ser elegidos los miembros del Consejo Superior Universitario, obedece a una decisión colectiva de la universidad contemplada en el programa 1.2. -Actualización estatutaria del Plan de Acción Institucional 2019-2021-, y no a una determinación personal del señor Pachón García. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 41. La Sala es competente para resolver en única instancia la demanda de nulidad electoral formulada contra el señor Jorge Pachón García como representante de los profesores ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, de Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 conformidad con los postulados normativos descritos en el ordinal 3°20 del artículo 149 de la Ley 1437 de 201121 y lo previsto en el artículo 1322 del Acuerdo N°. 080 del 12 de marzo de 2019 –Reglamento interno del Consejo de Estado–.23 2.2.

Acto demandado 42. Se trata del acta de escrutinio general del 4 de octubre de 2021, por medio de la cual el rector ad hoc, presidente del Consejo Electoral de la UNILLANOS, señor Marco Aurelio Torres Mora, declaró la elección del señor Jorge Pachón García como representante de los profesores ante el Consejo Superior universitario, periodo 2022- 2024. 2.3.

Problema jurídico a resolver 43. De conformidad con el interrogante concebido en la fijación del litigio –plasmado en el apartado 1.624 de esta providencia–, la Sección Quinta del Consejo de Estado procederá a: “Determinar si el acto de elección del señor Jorge Pachón García como representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, está viciado de nulidad, por cuanto participó en ese trámite eleccionario estando presuntamente impedido para ello, como consecuencia de su intervención en las fases de discusión y aprobación de las reformas estatutarias contenidas en el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 –que le permitieron presentarse para una tercera reelección–, en contravía de los artículos 13, 126 y 209 constitucionales; 1125 de la Ley 1437 de 2011; 15 del Acuerdo No. 003 de 2021 y 37 del Acuerdo No. 004 de 2006.” 20 “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3.

De la nulidad del acto de elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los Representantes a la Cámara, de los Representantes al Parlamento Andino, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la Junta Directiva o Consejo Directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las Comisiones de Regulación.” 21 Como quiera que para el momento en que se presenta la demanda, 24 de noviembre de 2021, aun no se encontraban vigentes las modificaciones en temas de competencia plasmadas en la Ley 2080 de 2021, las cuales solo entraron a regir a partir del 25 de enero de 2022, de conformidad con el artículo 86 de la referida ley 2080 - ARTÍCULO 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. 21 “Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.” 22 “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta (…) 3.

Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.” 23 Teniendo en cuenta que la demanda se presentó antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, la competencia se rige por la Ley 1437 de 2011 sin inluir las directrices que diera el legislador en la referida ley en su artículo 86. 24 Resolución de excepciones previas, fijación del litigio, prueba de oficio y orden de sentencia anticipada. 25 Numerales 1, 2, 4, 10, 14, 15 y 16.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 44. La respuesta a este interrogante supone entonces adentrarse en las siguientes temáticas, a saber: (I) el alcance dogmático de la causal de nulidad invocada;

(II) el marco normativo de la elección de los integrantes ante los consejos superiores de las universidades públicas; (III) el procedimiento para elegir al representante de los docentes en la UNILLANOS y las causales de inelegibilidad que le resultan aplicables; (IV) del régimen del conflicto de interés; (V) caso concreto, anticipándose que las pretensiones de la demanda serán negadas. 2.3.1.

Alcance dogmático de la causal de nulidad invocada26 45. A la manera como quedó plasmado en los antecedentes de este proveído, el demandante acusa la elección del señor Jorge Pachón García por infringir presuntamente las normas sobre las que debió fundarse y, en particular, los artículos 13, 126 y 209 constitucionales, 11 de la Ley 1437 de 2011, así como algunas otras normas internas. 46.

En lo que corresponde al motivo de ilegalidad de la infracción de normas superiores, la jurisprudencia de esta Sección27, ha establecido que se encuentra consagrado en el inciso 2º del artículo 137 de la Ley 1437 de 201128 y entre sus principales características, ha destacado que su materialización puede ser planteada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aunque no lo haya sido en sede administrativa, como lo ha admitido recurrentemente esta Corporación29. 47.

Así mismo, se ha resaltado que esta causal de nulidad de los actos administrativos conlleva el desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico de la decisión que se examina, por lo que su materialización se surte luego de que el acto no se adecua a las normas superiores a las cuales “debía respeto y acatamiento en la medida en que éstas le imponen (…) su objeto y finalidad.”30 48.

En consonancia, el derecho pretor construido por el Consejo de Estado31 ha expresado que su configuración pende de la demostración de 2 elementos, a saber: de un lado, (I) la determinación de que las normas invocadas por el accionante resulten 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 26 de abril de 2018.

Rad. N. 11001-03-24-000-2017-00173-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 27 Ibidem. 28 “Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” 29 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. Nº. 2001-00418-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. 30 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo. Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. 4ª ed. Bogotá. Pág. 375. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 26 de abril de 2018. Rad. N. 11001-03-24-000-2017-00173-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 aplicables al procedimiento administrativo que conllevó a la expedición de los actos acusados; por el otro, que (II) los mandatos en que debía fundarse hubiesen sido desconocidos por las autoridades administrativas accionadas. 49.

En consecuencia, no basta con probar que la prescripción jurídica debía ser aplicada al procedimiento de expedición del acto, sino al mismo tiempo que este último transgrede lo allí preceptuado, disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis: “(i) Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa;

(ii) Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii) Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver32.” 50.

De lo anterior se observa que la materialización de la causal alegada en este proceso pasa por comparar las normas invocadas como transgredidas y el acto enjuiciado, a través de una metodología compuesta, se reitera, por 2 etapas: (I) la certeza de la pertinencia y aplicabilidad de las normas alegadas respecto del trámite administrativo cuestionado;

(II) su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea; llevando –de acreditarse cada uno de ellos– a la declaratoria de nulidad de la decisión administrativa y/o electotal enjuiciada33. 51. A la luz de estos postulados, y en especial del método de estudio erigido en torno de la infracción de normas superiores, la Sala examinará el caso concreto, no sin antes expresar algunas ideas relacionadas con los fundamentos jurídicos que gobiernan la elección de algunos de los miembros de los consejos superiores de las universidades oficiales, particularmente del representante de los docentes. 2.3.2.

Marco normativo de la elección de los miembros de los consejos superiores universitarios 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Rad. Nº. 25000-23-27-000- 2004-92271-02(16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: ACCENTURE LTDA. 33 Se recuerda que, de conformidad con el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, los actos de elección pueden igualmente ser anulados con fundamento en los motivos de ilegalidad erigidos para los actos administrativos, como puede serlo el de infracción de norma superior.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 52. La autonomía universitaria es tal vez el rasgo característico más importante con el que cuenta la educación superior en Colombia34, pues permite a las universidades la gestión independiente de sus asuntos administrativos y académicos sin interferencias públicas y privadas que distorsionen sus altos propósitos constitucionales35, lo que no se traduce en la inexistencia de límites para su puesta en marcha. 53.

Dentro de las manifestaciones que se derivan de ella36, el artículo 69 superior establece que las universidades podrán darse sus propios estatutos y elegir a sus directivas, tal y como lo prescribe el artículo 29 de la Ley 3037 de 1992, que ha llevado a la Sección Quinta a indicar: “Esta norma [artículo 29 constitucional] fue desarrollada en la Ley 30 del 28 de diciembre de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, disposición que define en sus artículos 28 y 29 que el grado de autonomía estaría reflejado en aspectos tales como: (a) darse y modificar sus estatutos;

(b) designar sus autoridades académicas y administrativas; (c) crear, organizar y desarrollar programas académicos; (d) definir y organizar labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; (e) conferir los títulos a sus egresados; (f) seleccionar los profesores; (g) admitir a los alumnos y adoptar sus regímenes; y, (h) establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y la función institucional.”38 (Negrilla y subrayas fuera de texto) 54.

De esta manera, se ha sostenido39 que en el ejercicio de la autonomía eleccionaria de las universidades estatales, éstas pueden contemplar diversos mecanismos de democracia interna para la designación de las dependencias colegiadas que las conforman, incluyendo el voto directo de la comunidad universitaria, la conformación de ternas de candidatos, entre otras formas de selección. 55.

De esta manera, el gobierno democrático se presenta como uno de los pilares de la gestión universitaria en el país, irrandiando incluso la composición del máximo órgano administrativo y directivo de estos entes autónomos, esto es, de su consejo superior. 56. Al respecto, el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 consagra: “ARTÍCULO 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: 34 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 54001-23-33-000- 2021-00195-01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 21 de octubre de 2021. 35 Art. 67 constitucional: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.” 36 Autonomía universitaria. 37 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.” 38 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 54001-23-33-000- 2021-00195-01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 21 de octubre de 2021. 39 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un exrector universitario. e) El Rector de la institución con voz y sin voto.

PARÁGRAFO 1 o. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador.

PARÁGRAFO 2 o. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) 57. La lectura detenida de la disposición reproducida permite advertir que el consejo superior universitario se encuentra conformado por dos tipos de integrantes: en primer lugar, los miembros designados por parte del ministro de Educación Nacional, el gobernador y el presidente de la República; en segundo lugar, los miembros que ejercen la representación de las directivas académicas, los profesores, los egresados, los estudiantes, el sector productivo y los exrectores universitarios, elegidos por cada uno de sus estamentos. 58.

El parágrafo 2º de la norma en cita contempla que sus calidades, procedimiento de elección y periodo de permanencia estará regulado por los estatutos internos de la universidad, resaltándose así una autogobernaza propia de la autonomía que se reconoce a ellas40. 59. En ese orden, la Sala examinará estos aspectos en lo que corresponde al representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, como sigue: 2.3.3.

Procedimiento para elegir al representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS y de las causales de inelegibilidad aplicables al trámite 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-24-000- 2021-00148-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 5 de mayo de 2022.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 60. En la actualidad, el Estatuto General de la UNILLANOS se encuentra contenido en el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, mediante el cual se reformó integralmente el Acuerdo No. 004 de 2009, norma que en el pasado contenía las reglas generales de gobierno y dirección de la Universidad. 61.

En cuanto corresponde al representante de los docentes ante el Consejo Superior Universitario, el artículo 10º del Acuerdo No. 003 de 2021 prescribe: “ARTÍCULO 10º. NATURALEZA Y COMPOSICIÓN. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad, el cual está integrado en la forma establecida en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, así: (…) 4.

Un Profesor de la Universidad, elegido por los Profesores (…), para un período institucional de tres (3) años.” 62. Por su parte, en lo que se relaciona con el procedimiento para su escogencia, los parágrafos 5º y 6º del artículo 10º del Estatuto General pregonan: “PARÁGRAFO 5. La definición de la representación de los miembros del Consejo que representan a la Directiva Académica, Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y Ex Rectores, se hará mediante convocatoria a elecciones, en las cuales se deben surtir todas las etapas electorales, de acuerdo con lo previsto en el régimen electoral universitario.

PARÁGRAFO 6. En la segunda semana del mes de septiembre, anterior al inicio del período institucional para Consejeros, el Rector emitirá el acto administrativo de convocatoria a elecciones, indicando el período respectivo, su inicio y finalización. Las elecciones deberán realizarse en el mes de octubre anterior al inicio del período institucional para consejeros, así: a) El primer viernes, para Profesores; b) El segundo viernes y sábado, para Estudiantes; c) El primer sábado, para Egresados; d) El tercer sábado, para el Sector Productivo; e) El tercer sábado, para Ex Rectores.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) 63.

Una lectura armónica de los textos reproducidos, permite arribar a las siguientes premisas: • El delegado de los profesores ante el consejo superior universitario es elegido por los docentes de planta y ocasionales41 de la UNILLANOS. • Su periodo es institucional y se encuentra establecido en 3 años. • Su designación se hará siempre mediante una convocatoria a elecciones, por parte del rector de la Universidad. • El certamen democrático que precede su escogencia tendrá lugar el primer viernes del mes de octubre, anterior al inicio del periodo institucional de los diversos consejeros. 41 Conclusión que se extrae del artículo 13 del Acuerdo No. 003 del 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 64. De otro lado, y en lo que respecta a las condiciones y calidades para ejercer el cargo de representante de los profesores, los artículos 11 y 13 del Acuerdo No. 003 de 2021 consagran requisitos generales y especiales, a saber: “ARTÍCULO

11. REQUISITOS GENERALES PARA TODOS LOS MIEMBROS DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO. Son requisitos generales para los miembros del Consejo Superior Universitario, los siguientes: 1. Tener título profesional. 2. No encontrarse sancionado penalmente, salvo por delitos políticos o culposos. 3. No encontrarse sancionado disciplinaria, ni fiscalmente. 4.

No encontrarse sancionado en el ejercicio de la profesión. 5. No haber contratado con la Universidad, un (1) año antes de la fecha de la inscripción, salvo que se trate del ejercicio de la docencia; o quienes se hallen con él, dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. 6. No pertenecer a otro órgano de dirección y gobierno de la Universidad, en el momento de la inscripción.

ARTÍCULO

13. REPRESENTANTE DE LOS PROFESORES ANTE EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO. Para ser miembro del Consejo Superior Universitario, en calidad de Representante de los Profesores deberá cumplir los siguientes requisitos: 1. Ser Profesor de carrera escalafonado en la categoría de asistente o superior, y certificar como mínimo cinco (5) años de antigüedad. 2.

Tener grado de Maestría o Doctorado. 3. Haber obtenido una evaluación sobresaliente en su desempeño Docente en el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección. 4. Ser elegido por los Profesores de planta y ocasionales de la Universidad, mediante voto secreto.” 65. Se decanta de ello la existencia de circunstancias que vienen a restringir el derecho al sufragio pasivo42 de quienes pretenden acceder a este cargo, y a estos motivos se adicionan todos aquellos plasmados en el ordenamiento jurídico general.

En ese orden, el parágrafo 2º del artículo 37 del Acuerdo No. 00443 de 2006, contentivo del Estatuto Electoral de ese ente autónomo, prevé: “Parágrafo 2. Todas las causales de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de intereses, estipuladas en normas generales, tendrán aplicación en los procedimientos electorales de la Universidad de los Llanos.” 42 Esto es, el derecho a ser elegido –art. 40 de la Constitución Política–. 43 Norma regulatoria del procedimiento de elección del demandado para el periodo 2021-2023.

En ese orden, el artículo 21 de la convocatoria a la elección del representante de los docentes –Resolución No. 990 de 2021– señaló: “Establecer que todo el procedimiento electoral a realizarse en la Universidad de los Llanos se ceñirá a los preceptos establecidos en el Acuerdo Superior No 004 de 2006; además, tener en cuenta que, según lo dispuesto en el Artículo 40 de dicho Régimen, en cuanto a los aspectos no regulados en la mencionada preceptiva, se aplicará lo estipulado en el Código Electoral Colombiano y en el Código de procedimiento administrativo y de contencioso administrativo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 66.

De conformidad con lo anterior, los motivos de inelegibilidad que orientan el procedimiento de designación del representante de los docentes ante el consejo superior de la UNILLANOS estarán plasmados, no solo en las normas internas de sus estatutos, sino a la vez en los mandatos generales del orden jurídico, pudiendo entonces controlarse tomando como fundamento disposiciones constitucionales y legales, a la manera como lo pretende en esta oportunidad el demandante. 67.

Fijadas estas premisas, se aborda a continuación el régimen del conflicto de intereses, como preludio para examinar el caso concreto. 2.3.4. Conflicto de intereses –reiteración de jurisprudencia44– 68. Como quedó establecido en los antecedentes de este proveído, el accionante acusa la elección del señor Jorge Pachón García de desconocer, grosso modo, el régimen de conflicto de intereses erigido –fundamentalmente– en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011. 69.

Frente al tema del conflicto de intereses, el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone en lo pertinente: “Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.

Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. 2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente.

(…) 4. Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa: representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador de los negocios del servidor público. (…) 10. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa o su representante o apoderado en sociedad de personas.

(…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-24-000- 2021-00148-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 5 de mayo de 2022 Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores. 15.

Haber sido recomendado por el interesado en la actuación para llegar al cargo que ocupa el servidor público o haber sido señalado por este como referencia con el mismo fin. 16. Dentro del año anterior, haber tenido interés directo o haber actuado como representante, asesor, presidente, gerente, director, miembro de Junta Directiva o socio de gremio, sindicato, sociedad, asociación o grupo social o económico interesado en el asunto objeto de definición.” 70.

Respecto de esta temática, esta Corporación ha sido clara al establecer que: “[E]l conflicto de intereses podría definirse como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.

Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial. El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, ha interpretado el conflicto de intereses “como la concurrencia de intereses antagónicos en quien ejerce funciones públicas, por lo cual puede afectarse la transparencia de las decisiones que le competen y llevarlo a adoptar determinaciones de aprovechamiento personal, familiar o particular, en detrimento del interés público”45.

Así mismo, para que se configure el conflicto de intereses es necesario que el funcionario tenga dentro de sus funciones la actuación o la toma de la decisión respecto de la cual se atribuye el interés particular, de manera que su intervención en dicho asunto sea determinante para su resolución. No podría hablarse de conflicto de intereses si el asunto objeto de gestión o decisión no es de competencia del funcionario o no pertenece al ámbito de sus funciones.

El conflicto de intereses es una conducta que atenta contra la transparencia y moralidad en la administración pública, y constituye evidente acto de corrupción, que no solo el ordenamiento interno sino el régimen internacional ha querido prevenir.”46 71. En ese sentido, esta Sección ha dicho que para que se configure un conflicto de intereses se requiere: “(I) que el servidor público haya incurrido en una conducta contraria a la función pública, (II) motivado por el interés particular o ausencia del general, (III) tomar una decisión o realizar una gestión propia de sus gestiones o cargo, (IV) en provecho suyo, de su familia o de un tercero.”47 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos del 28 de abril del 2004 y 23 de marzo de 2011, Rads.

Nos. 1572 y 2045. 46 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 28 de noviembre de 2017. Expediente 11001-03-25-000-2005-00068-00. M.P. César Palomino Cortés. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 3 de septiembre de 2020. Expediente 11001-03-28-000-2020-00031-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 72. Cimentados en las consideraciones que preceden, esta Judicatura emprenderá el estudio del caso concreto, así: 2.3.5. Caso concreto 73.

El señor Eduardo Padilla Hernández solicita la anulación del acto de la elección del señor Jorge Pachón García, como representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo estatutario 2022-2024, por infracción de norma superior, sobre la base del presunto desconocimiento de las siguientes disposiciones: • Artículos 13, 126 y 209 de la Constitución Política; • Artículo 11, numerales 1º, 2º, 4º, 10º, 14º, 15º y 16º de la Ley 1437 de 2011; • Artículos 15, parágrafo 1º, y del Acuerdo No. 004 de 2009, Estatuto General de UNILLANOS • Artículo 37, parágrafo 2º, del Acuerdo No. 004 de 2006, del Estatuto Electoral de la Universidad. 74.

Ello, por cuanto, en sentir del accionante, el demandado estaba impedido para participar en el trámite eleccionario en el que resultó designado, comoquiera que había intervenido en la discusión y aprobación del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, por medio del cual se reformó integralmente el Estatuto General de la Universidad – Acuerdo No. 004 de 2007–, que, en su artículo 19 –de acuerdo con los dichos del accionante– habría permitido la tercera reelección del acusado en el cargo. 75.

En otros términos, el actor estima que la escogencia del señor Pachón García debe ser anulada, ya que las alteraciones presentadas en la normatividad interna del establecimiento de educación superior –que habilitaron su nueva designación– contaron con la anuencia del demandado en su condición de representante de los profesores ante el Consejo Superior para los años 2020 y 2021. 76.

Bajo este contexto, previo a estudiar la censura atribuida, la Sala presentará las circunstancias fácticas que se encuentran acreditadas en el expediente. 2.3.5.1. Lo que está probado en este proceso 77. El análisis de los medios de convicción allegados a este trámite, nos permite tener los siguientes hechos como debidamente probados en el plenario: Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 –El Acuerdo No. 00448 del 3 de julio de 2009 contenía el Estatuto General de la UNILLANOS, prescribiendo en el parágrafo 11 de su artículo 14 que el representante de los docentes49 ante el Consejo Superior Universitario podía ser elegido “únicamente, por una sola vez, a partir de la vigencia de este Estatuto”. –Bajo la vigencia de este Acuerdo, y con fundamento en la respuesta50 enviada por la Universidad a los requerimientos oficiosos elevados por esta Judicatura51, el demandado fungió como representante de los profesores ante ese órgano colegiado del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2021.52 – El rector de la UNILLANOS presentó a consideración del Consejo Superior Universitario el Plan de Acción Institucional 2019-2021, aprobado por este órgano colegiado mediante la Resolución No. 034 de 19 de marzo de 2019, “estableciendo entre sus estrategias y programas la actualización estatutaria”53 de las normas internas del ente autónomo universitario. –Esta iniciativa rectoral, adoptada por el Consejo Superior, llevó a la aprobación de un nuevo Estatuto Universitario, contemplado en el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021.

Conforme a la información consignada en las actas de las sesiones ordinarias, el demandado participó y votó –como representante de los docentes en dicho periodo–, la alteración integral a los estatutos. –En particular, el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 previó en su artículo 19: “A partir de la entrada en vigencia del presente Estatuto los miembros del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y Ex Rectores podrán ser elegidos únicamente para dos períodos consecutivos o diferidos.” (Negrilla fuera de texto) –Que conforme al Acta No. 009 del 8 de abril de 2021, la aprobación del referido artículo 19 del Acuerdo No. 003 de 2021 se dio por unanimidad al interior del Consejo Superior Universitario. –El rector de la UNILLANOS profirió el 10 de septiembre de 2021, la Resolución No. 990, por medio de la cual convocó a sus docentes de planta y ocasionales para la elección de su representante ante el Consejo Superior Universitario, periodo 2022-2024. 48 Aportado por el demandante con su demanda. 49 La norma también hacía referencia al representante de los estudiantes, egresados, sector productivo y ex rectores. 50 Índice 47 de expediente digital del aplicativo Samai. 51 A través del auto del 18 de abril de 2022, en el que se fijó igualmente el litigio. 52 A su vez, en un periodo anterior de 2016 a 2018. 53 Consideraciones del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 –Según el Acta de Escrutinio General del 4 de octubre de 2021 el señor Jorge Pachón García fue designado por tercera vez consecutiva representante de los profesores ante el Consejo Superior de la UNILLANOS con 99 votos a favor. 78.

A la luz de estas consideraciones, la Sala examina el sub-judice. 2.3.5.2 Resolución del cargo único: de la presunta infracción de normas superiores 79. Al respecto, en su demanda, la parte actora explicó: “El señor JORGE PACHÓN GARCÍA, identificado con cedula de ciudadanía n° 17.330.363, actual profesor de planta tiempo completo de la Universidad de los Llanos, le asiste un intereses particular y directo en la regulación y gestión del asunto (REPRESENTANTE DE LOS PROFESORES EN EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO), del cual trata el artículo 13 del Estatuto General de la Universidad de los Llanos (Acuerdo Superior 003 de 2021), pues, nótese que en el mismo Acuerdo Superior 003 de 2021, el cual fue sancionado el 08 de Abril de 2021, en su artículo 19, se les volvió a dar potestad de elegirse por dos años más así:…”.

(Negrilla y subraya fuera de texto). 80. Se deriva de lo reproducido que para el demandante –y las autoridades de la UNILLANOS–, el artículo 19 permitía la tercera reelección del señor Jorge Pachón García, sin presentar censuras a este entendimiento. 81. En efecto, como se ha sostenido a lo largo de esta providencia, el cargo de anulación plasmado en el escrito genitor se limita a cuestionar la participación del accionado en el trámite en el que se escogió al representante de los docentes para el periodo estatutario 2022-2024, por cuanto el señor Pachón García había intervenido en la aprobación del artículo 19 del Acuerdo No. 003 de 2021, que lo facultó para una nueva postulación a esa dignidad. 83.

Lo anterior, de acuerdo con las censuras, sería demostrativo del conflicto de intereses que pesaba sobre el acusado en el procedimiento eleccionario denunciado, ya que para presentar su candidatura se habría autohabilitado previamente en el marco de la discusión y aprobación del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021. 84. Sin embargo, se precisa que la demanda no cuestiona el Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 como tal, pues como lo indicó el demandado en su momento, el Acuerdo No. 004 del 3 de julio de 2009 –Estatuto General reformado– era más amplio en permitir la reelección de los representantes ante el Consejo Superior Universitario, no obstante, con el nuevo acuerdo se restringió este punto y se llevó a dar un orden a este tema sin incurrir en irregularidad alguna de cara a la normativa que regenta estos actos. 85.

Lo anterior, por cuanto el Acuerdo No. 003 de 2021 a comparación de la norma que traía el acuerdo original, dió precisión a la prohibición de reelección, estableciendo que Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 sería para periodos consecutivos y diferidos, por lo que si antes no existía un límite para la reelección, el nuevo acuerdo que lo impone no podría entenderse ilegal desde el campo de la norma superior que lo fundamenta. 86.

Teniendo clara esta precisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado estudiará si esta circunstancia conlleva la transgresión de las normas constitucionales, legales y estatutarias referidas por el demandante en su memorial de inicio, así: 2.3.5.2.1. Presunta vulneración del artículo 126 de la Carta Política 87. Tal y como se ha sostenido, el actor reprocha la juridicidad del acto de elección del representante de los docentes ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, por los posibles impedimentos a los que se encontraba sujeto, como consecuencia de su implicación en las discusiones y votación del artículo 19 del Acuerdo No. 003 de 2021, a través del cual se habría permitido para él una tercera reelección en el cargo. 88.

Desde la perspectiva del demandante, esta circunstancia materializaría la prohibición “Tú me eliges, yo te elijo”, erigida en el artículo 126 constitucional, debiendo llevar entonces a la nulidad del acto demandado. 89. Teniendo en cuenta lo anterior, el artículo 126 superior consagra en lo pertinente para el sub-judice: “ARTICULO 126.

Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior (…)” 90.

Dejando a un lado el supuesto contenido en la primera parte de la norma –por no hacer parte de la controversia, en la que se acusa al demandado de haber transgredido la proscripción “tú me eliges, yo te elijo”–, la Sala destaca que el artículo 126, en lo que se refiere a su inciso 2º, dispone de una serie de ingredientes normativos, dentro de los cuales se resalta la presencia de un sujeto activo –el servidor público– a quien se le impone la prohibición de nombrar o postular a quien a su vez intervino en su designación como servidor. 91.

Como recientemente lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia SU-261 de 202154, la finalidad de este mandato no es otra que “…evitar la disposición de cuotas 54 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 personales en los presupuestos públicos y en las nóminas de las entidades estatales55, impidiendo que, en el ejercicio de las funciones públicas, los servidores favorezcan o reconozcan a quienes los nombraron en su cargo.

Así, este precepto busca proteger los principios de imparcialidad y transparencia en las actuaciones de los funcionarios públicos. 92. En la misma sentencia de unificación56, esa Corporación profundizó sobre el contenido y alcance de la prohibición establecida en el inciso 2º del artículo 126 de la Constitución, en los términos que se transcriben enseguida: “El texto del inciso segundo del artículo 126 de la Constitución requiere de la concurrencia de dos condiciones: i) que un servidor público en ejercicio de sus funciones nombre, postule o contrate, ii) con quien intervino en su postulación o designación como servidor público.

Respecto de la primera condición, la acción de nombrar, postular o contratar incluye las conductas de elegir, participar e intervenir. Esto es así porque, si el texto del artículo 126 de la Constitución prohíbe una acción y además su resultado específico y determinado, esto es, que una persona sea nombrada, postulada, designada o contratada en el servicio público, dentro de tales verbos rectores están comprendidos los actos que conllevan a la realización de dichas conductas.

En otras palabras, la materialización de las acciones –esto es, la producción de los resultados– que están proscritas por el artículo 126 constitucional, requieren que de manera previa el servidor público haya participado o intervenido para lograr el resultado vedado por la Constitución. Tal es la naturaleza de las cosas. Los resultados no son una simple consecuencia azarosa, sino el fruto de un proceso mental de deliberación interno, que finiquita de la manera anotada.

Frente a la segunda condición, la prohibición gira en torno a postular o designar a las personas que participaron en la elección o nombramiento del servidor que ahora tiene la calidad de elector. En este evento, no importa si el elector ostenta o no la condición de servidor público al momento de su designación inicial. Esto en la medida en que la norma constitucional no busca reglamentar el ingreso al servicio público sino eliminar el nepotismo en cualquiera de sus formas en el ejercicio del servicio público.

(…) A fin de lograr total claridad en la interpretación de la norma constitucional, la Sala Plena procederá a dar un ejemplo. Para que se configure la prohibición del inciso segundo del artículo 126 constitucional se requiere de dos momentos. Un primer evento, en donde un sujeto (x) ostentando la calidad de servidor público nombra o designa a un sujeto (y) para ingresar al servicio público.

Y, una segunda situación, sobre la cual recae la prohibición de la norma constitucional, en la que el sujeto (y) nombra o designa posteriormente al sujeto (x) como servidor público. En este evento, no importa si el sujeto (Y) ostentaba o no la condición de servidor público al momento de su designación inicial. La norma constitucional proscribe que el sujeto (y), quien fue nombrado o designado por el sujeto (x), participe a futuro en el nombramiento o postulación como servidor público del sujeto (x).

(…) La prohibición constitucional del artículo 126 fue redactada sobre el supuesto de que un servidor público, en ejercicio de sus funciones, realice un nombramiento o postulación (sujeto (y) nombra o designa posteriormente al sujeto (x) como servidor público). No 55 Corte Constitucional, SU-261 de 6 de agosto de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 56 Se hace referencia a la sentencia SU-261 de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 obstante, cuando no sea el servidor público sino un órgano colegiado -al que pertenece dicho servidor- el que realiza el acto de nombramiento o de postulación, la prohibición de dicho precepto constitucional no debe ser entendida como de aplicación inmediata.” (Negrilla fuera de texto) 93.

De lo reproducido, se derivan los siguientes presupuestos requeridos en punto de la proscripción comentada: a. Que un servidor público, en ejercicio de sus funciones, nombre, postule, contrate, elija, participe o intervenga; b. a quien a su vez intervino en su postulación o designación como servidor del Estado; c. que la decisión de nombrar, postular y elegir sea exclusiva del funcionario demandado, y no de un órgano colegiado al que él pertenezca. 94.

De cara a estas condiciones, y al analizar los elementos probatorios obrantes en el plenario, se observa que estas no se encuentran debidamente acreditadas por las razones que pasan a explicarse, así: 95. En lo que respecta al primero de los presupuestos57, en el expediente se probó conforme la certificación expedida el 22 de abril de 2022 por la Oficina de Talento Humano de la UNILLANOS, que el señor Pachón García fue representante de los profesores ante el Consejo Superior Universitario durante el periodo 2019-2021, y que por ostentar dicha calidad, participó en las reformas del Estatuto General de la institución educativa que conllevó la aprobación del Acuerdo No. 003 de 8 de abril de 2021. 96.

Dicho en otros términos, lejos de haberse inmiscuido en un trámite de nombramiento, postulación o elección previo a su designación como representante de los docentes para el periodo 2022-2024, el demandado hizo parte de un procedimiento de reforma al Estatuto General de la universidad, que no está comprendido por los postulados normativos que se desprenden de la interpretación constitucional del artículo 126 superior, relativa a la prohibición de intervenir en actuaciones que puedan llevar a favorecer a ciudadanos que en el pasado impulsaron las candidaturas o nombramientos de los accionados. 97.

En ese orden, el artículo 126 de la Carta Política cobija supuestos relacionados con la puesta en marcha de funciones públicas en el marco de los trámites de designación de servidores, pero no situaciones en las que el supuesto beneficio se derive de la intervención en la alteración de estatutos universitarios, en las que incluso la 57 Nombramiento, postulación, contratación, elección o intervención de un ciudadano. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 competencia de modificación corresponde a un cuerpo colegiado –consejo superior–, y no particularmente al accionado. 98.

En este punto, la Sala recuerda que las causales de inelegibilidad deben ser interpretadas de forma restringida –sin que se permitan intelecciones analógicas o extensivas–, al tratarse de motivos que restringen derechos fundamentales de los ciudadanos, como lo son aquellos establecidos en el artículo 40 de la Constitución. Al respecto, se ha manifestado: “En el proceso de nulidad del acto administrativo por el cual se declara la elección de un candidato se juzga la legalidad de los actos de nombramiento o elección efectuados popularmente o por las autoridades o corporaciones encargadas de realizarlos, y en caso de que prosperen las pretensiones se anulara el correspondiente acto.

Las causales de inhabilidad constituyen limitaciones al derecho fundamental a ser elegido y a acceder a funciones y cargos públicos garantizado por el artículo 40 de la Constitución; es así que la jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre en forma restrictiva.”58 99.

Ahora bien, y más allá de lo anterior, esta Judicatura resalta que la elección censurada no es el resultado de un “pago de favores” en la UNILLANOS, al ser el producto de un certamen democrático en el que, mayoritariamente, los docentes de planta y ocasionales del ente autónomo, escogieron al señor Pachón García, como su representante ante el máximo órgano de dirección y administración de la Universidad. 100.

De esta manera, se constata que ningún acto previo o posterior –atribuible al demandado o al Consejo Superior Universitario, como la reforma a los estatutos– tenía la potencialidad para que el accionado fuera elegido como representante de los profesores para el periodo 2022-2024. De ahí que la autonomía universitaria, permita a la UNILLANOS autogobernarse y elaborar sus propios estatutos, señalar las reglas sobre la elección, por lo que fue a través del voto secreto de los docentes que el demandado goza en la actualidad de dicha calidad. 101.

Por lo anterior, la Sala desestima esta presunta transgresión, precisando que la vulneración de los artículos 13 y 209 de la Carta Política será examinada tras la revisión del cargo de conflicto de intereses, así: 2.3.5.2.2. Presunta vulneración del artículo 11, numerales 1º, 2º, 4º, 10º, 14º, 15º y 16º, de la Ley 1437 de 2011 58 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. 11001-03-06-000-2015-00058-00. M.P. Álvaro Namén Vargas. Concepto del 30 de abril de 2015. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 102. De acuerdo con el demandante, la participación del señor García Pachón en las reuniones de aprobación del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021, se constituye en una circunstancia que le impedía participar en el trámite eleccionario en el que fue designado como representante del estamento profesoral ante el Consejo Superior de la UNILLANOS, periodo 2022-2024, pues con esa intervención había creado la facultad que le permitía volverse a postular para esa candidatura. 103.

Lo anterior, desde la perspectiva del accionante, debió llevar a su exclusión del procedimiento censurado, pues el demandado se encontraba impedido para inscribirse como candidato en la elección acusada al materializarse las diversas situaciones de conflictos de intereses erigidas en los ordinales 1º, 2º, 4º, 10º, 14º, 15º y 16º del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

No obstante, del escrito de la demanda se recoge que el actor no explicó la razón por la cual se configuraban cada uno de los presupuestos, por lo que de sus alegaciones la Sala se centrará en el numeral 1°, esto es si el señor Pachón García tenia un interés particular y directo para participar en la reforma del Estatuto General de la UNILLANOS. 104.

En su literalidad, la norma referida prescribe: “Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.

Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. 2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente.(…) 4.

Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa: representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador de los negocios del servidor público. (…) 10. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa o su representante o apoderado en sociedad de personas.

(…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores. 15. Haber sido recomendado por el interesado en la actuación para llegar al cargo que ocupa el servidor público o haber sido señalado por este como referencia con el mismo fin.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 16. Dentro del año anterior, haber tenido interés directo o haber actuado como representante, asesor, presidente, gerente, director, miembro de Junta Directiva o socio de gremio, sindicato, sociedad, asociación o grupo social o económico interesado en el asunto objeto de definición.” 105.

Como se manifestó en los acápites de generalidades de esta providencia59, el conflicto de intereses se materializa cuando un servidor público incurre en una conducta contraria a la función pública, sobre la base de un interés particular, que amenaza o transgrede el interés general que debe ser perseguido mediante la puesta en marcha de las competencias asignadas a cada servidor60. 106.

A la luz de este panorama, la Sala anticipa que no asiste razón a la parte actora, comoquiera que el análisis conjunto y universal de las pruebas documentales recopiladas en este proceso, permite desestimar la existencia de un interés indebido en la conducta desplegada por el demandado en el marco de la actualización del Estatuto General de la UNILLANOS, que debiera tenerlo como impedido para participar en la elección del representante de los profesores para el periodo 2022-2024, de acuerdo con la siguiente línea argumentativa: 107.

De conformidad con el numeral 4º del artículo 28 del Acuerdo No. 004 del 3 de julio de 2009 –Estatuto General reformado–, el rector de la UNILLANOS debía, dentro de los 3 meses siguientes a su designación, presentar un Plan de Acción Institucional, sometido a la consideración y aprobación del Consejo Superior, de cuyo cumplimiento pendería la posibilidad de reelección para el rector escogido61. 108.

Sobre la base de esta disposición, el rector de la UNILLANOS presentó en el 2019 el Plan de Acción Institucional “Talento y conocimiento para el desarrollo regional”; adoptado, como se vio en capítulos precedentes, mediante la Resolución Superior No. 034 de 8 de abril de 201962. 109. Dicho plan institucional tuvo como objetivo consolidar el proceso de acreditación de la UNILLANOS, a través de la mejora de su competitividad universitaria, consiguiendo la eficiencia de sus recursos físicos y financieros para ofrecer un servicio educativo de calidad.

Lo anterior, siguiendo los lineamientos del Decreto No. 1280 de 201863, que fija las pautas en la materia64. 59 Capítulo 2.3.4 de esta providencia. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 3 de septiembre de 2020. Expediente 11001-03-28-000-2020-00031-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 61 Parágrafo 1º del artículo 27 del Acuerdo No. 004 del 3 de julio de 2009. 62 “Por la cual se aprueba el Plan de Acción Institucional 2019 – 2021 “Talento y Conocimiento para el Desarrollo Regional” 63 “Por el cual se reglamenta el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, el registro calificado de que trata la Ley 1188 de 2008 y los artículos 53 y 54 de la Ley 30 de 1992 sobre acreditación, por lo que se subrogan los Capítulos 2 y 7 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-“ Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 110.

Igualmente, dentro de sus fines se estableció el cumplimiento de algunas metas concretas durante el periodo 2019-2021, para maximizar los niveles de los procesos misionales de la Universidad en beneficio de la sociedad regional y del país, por lo que su construcción –la del plan– contó siempre con la participación colectiva de diversas autoridades académicas y administrativas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23, numeral 5º, del Acuerdo No. 004 de 2009. 111.

Dentro de las pruebas que reposan en el expediente aportadas por la UNILLANOS, figura la certificación expedida el 1º de marzo de 2022 por el asesor de Planeación de la institución educativa65, en la cual fueron expuestos los objetivos que se pretendieron mediante la observancia de este documento de política universitaria, en el que se preconizó la modificación integral del Estatuto de la Universidad, recomendándose, paralelamente, reformas en asuntos como matrículas, estatuto de contratación, proyectos educativos, políticas de género y de desarrollo institucional. 112.

En dicha certificación se indicó: “Que en el marco de la ejecución del Plan de Acción Institucional 2019- 2021 “Talento y conocimiento para el desarrollo regional”, el cual contemplaba el programa 1.2 “Actualización estatutaria” y dentro del mismo, la Meta 1.2.1 “Presentar 6 propuestas de ajuste normativo de los estatutos, reglamentos o políticas, ante las instancias respectivas para su revisión y aprobación”, se revisaron y aprobaron las siguientes normas: - Régimen de matrículas (Acuerdo Superior No 008 de 2020) - Estatuto de Contratación (Acuerdo Superior No 027 de 2020) - Estatuto General (Acuerdo Superior No. 003 de 2021) - Proyecto Educativo Institucional (Acuerdo Superior No 006 de 2021) - Política de Género (Acuerdo Superior No 008 de 2021) - Plan de Desarrollo Institucional (Acuerdo Superior No 015 de 2021) (…)” (Negrilla y subraya fuera de texto) 113.

Como se deriva de lo hasta aquí descrito, la reforma al Estatuto General de la UNILLANOS en el 2021 tuvo como propósitos esenciales (I) el fomento del talento y conocimiento para el desarrollo regional, en el contexto (II) de una iniciativa de acreditación universitaria ante el Ministerio de Educación Nacional, que exigía la actualización de sus normas internas, mediante la adopción de 6 propuestas para el ajuste jurídico en los temas anteriormente señalados. 114.

Igualmente, la certificación allegada al proceso por el asesor de Planeación de la UNILLANOS66, permite advertir que dentro del Plan de Acción Institucional 2019- 2021 “Talento y conocimiento para el desarrollo regional” se encontraba el programa 1.2 64 Acreditaciones universitarias. 65 Índice 46 del expediente digital que se encuentra en el aplicativo Samai. 66 A la que se anexó el documento “2.

Paralelo revisión estatuto general v2” Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 “Actualización estatutaria” y dentro del mismo, la Meta 1.2.1 la cual era la de “Presentar 6 propuestas de ajuste normativo de los estatutos, reglamentos o políticas, ante las instancias respectivas para su revisión y aprobación”, la elaboración de las propuestas de reforma al Estatuto General de la Universidad, estuvo a cargo, de manera independiente, de 2 órganos colegiados, a saber: la Comisión Especial designada por el Consejo Superior Universitario67; por otro, una Mesa Multiestamentaria68, compuesta por diversos docentes del establecimiento –de la que no hizo parte el demandado–, estudiantes y personal administrativo, creada a raíz de los acuerdos que se llevaron a cabo para levantar el paro estudiantil experimentado en el 2018. 115.

En este punto, la Sala resalta que las modificaciones al artículo 14 del Acuerdo No. 004 del 3 de julio de 2009 –en lo que respecta a la reelección del representante de los docentes ante el Consejo Superior Universitario– tuvo como iniciativa la proposición elevada por los integrantes de la Mesa Multiestamentaria, sin que este aspecto hubiere sido sometido a debate por la comisión especial constituida para tal propósito por la máxima autoridad de dirección y administración del ente universitario69, así: Versión original del artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009 –Estatuto General de la UNILLANOS– Propuesta de reforma presentada por la Mesa Multiestamentaria Propuesta de reforma presentada por la Comisión Especial del Consejo Superior “Artículo 14.

Consejo Superior Universitario. Naturaleza y composición. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad, el cual está integrado en la forma establecida en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, así: (…) Parágrafo 11. Los miembros del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y ex Rectores, podrán ser reelegidos únicamente, por una sola vez, a partir de la vigencia de este Estatuto ” “Artículo 12.

El Consejo Superior Universitario, sesiona de manera ordinaria al menos una vez al mes y extraordinariamente cuando lo estime necesario, de conformidad con los mecanismos establecidos en su reglamento interno. (…)

PARÁGRAFO 4. Los integrantes del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Administrativos de planta, Egresados, Sector Productivo y ex Rectores, podrán ser reelegidos por una única vez y de “Artículo 9º. Naturaleza y composición. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad, el cual está integrado en la forma establecida en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, así: (…)

PARÁGRAFO 1. El Secretario General de la Universidad actúa como secretario del Consejo Superior Universitario.

PARÁGRAFO 2. La elección de los integrantes del Consejo Superior Universitario que representan a la Directiva Académica, Profesores, Estudiantes, Administrativos 67 En el acta del 10 de mayo de 2019 del Consejo Superior Universitario, puede leerse: “DECISION: (…)El Consejo Superior determinó conformar una comisión para llevar a cabo la propuesta de la reforma al Estatuto General de la Universidad de los Llanos. El Consejo Superior designó a los Representantes del Sector Productivo, Egresados, Estudiantes y Profesores, como sus representantes ante la comisión. (…)” 68 Reconocida por la Resolución Rectoral No. 2632 de 2018. 69 Se hace referencia al Consejo Superior Universitario.

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 (Negrilla fuera de texto) manera consecutiva.” (Negrillas y subrayas fuera de texto) de Planta, Egresados, Sector Productivo y ex Rectores, se regula a través del Régimen Electoral Universitario.

PARÁGRAFO 3. Los integrantes del Consejo Superior Universitario que tengan una medida provisional serán separados de su representación para lo que resta de la misma.” (Negrillas propias). 116. Se colige de ello que las alteraciones aplicadas en materia de reelecciones surgió del proyecto de reforma radicado por la Mesa Multiestamentaria, integrada por diversas fuerzas vivientes al interior de la Universidad, añadiendo a la versión original del artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009, la expresión “de manera consecutiva”. 117.

Finalmente, y tras los debates en torno de las propuestas planteadas70, el 8 de abril de 2021, el Consejo Superior Universitario aprobó –con la anuencia del demandado– la modificación integral del Estatuto General de la UNILLANOS – plasmado en el Acuerdo No. 004 de 2009–, a través de la adopción del Acuerdo No. 003 de esa anualidad, el cual en su artículo 19 dispuso: “A partir de la entrada en vigencia del presente Estatuto los miembros del Consejo Superior Universitario que representan a Profesores, Estudiantes, Egresados, Sector Productivo y Ex Rectores podrán ser elegidos únicamente para dos períodos consecutivos o diferidos.” (Negrilla fuera de texto) 118.

De esta manera, el nuevo Estatuto estableció que desde su entrada en vigor los integrantes del Consejo Superior que representan a profesores, estudiantes, egresados, sector productivo y exrectores podían ser elegidos para 2 periodos consecutivos o difereridos, extendiendo un poco más la propuesta originalmente radicada por la Mesa Multiestamentaria, al introducirle el vocablo “diferidos”. 119.

En lo que se relaciona con la aprobación de este artículo, el Acta No. 009 del 8 de abril de 2021 –allegada a este trámite judicial–, permite entrever lo siguiente: 70 Actas No. 1, 2, 3, 4 y 5 de enero, febrero y marzo de 2021 del Consejo Superior Universitario. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 120.

En la anterior imagen se observa que el Consejo Superior Universitario en segundo debate aprobó por unanimidad el “parcialmente denominado artículo 19”, decisión a la que finalmente se llegó después de realizar la debida votación. 121. De igual manera, en la misma Acta No. 009 se puede verificar quienes hicieron parte del proceso democrático para tomar la decisión frente a la reforma estatutaria, específicamente del artículo en mención, por lo que no solo estuvo a cargo o dependió de un interés particular del demandado, toda vez que para llegar a dicha decisión era necesario contar con los votos de los siguientes participantes a la sesión ordinaria: 122.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que la existencia de un conflicto de intereses es independiente a que el acto final sea aprobado o no por la votación de Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 mayorías, pues esta ligado al interés que le puede asistir al servidor frente al contenido material del mencionado acto, sin embargo, esta Sección destaca que este es uno de todos los argumentos que permite inferir que, contrario a lo defendido por el actor, el demandado no tenía interés directo en la modificación estatutaria. 123.

Por consiguiente, esta Judicatura estima que, en el proceso no se demostró que el demandado hubiese persiguido un interés particular y concreto con su participación en la reforma del Estatuto General de la UNILLANOS, que le impidiera intervenir en el procedimiento eleccionario en el que se escogió al representante de los docentes ante el Consejo Superior, periodo 2022-2024.

Por el contrario, lo que se acredita es que: • Su intervención se inscribió en el marco de una iniciativa universitaria, plasmada en el Plan de Acción Institucional de la UNILLANOS, periodo 2019-2021, con la que se recomendó la reforma del Estatuto General de la Universidad, como preludio para adelantar los procesos de acreditación universitaria ante las autoridades competentes.

Igualmente, la reforma pretendió el fomento del talento y desarrollo regional, mediante la adopción de programas de renovación normativa. • En ese orden, lejos de haber sido una iniciativa del demandado, la reforma al Estatuto General nace de una necesidad de la institución, recaída no solo respecto de la posibilidad de reelección del representante de los docentes ante el Consejo Superior, sino sobre la totalidad de las disposiciones normativas que hacían parte del Acuerdo No. 004 del 3 de julio de 2009. • Las modificaciones al parágrafo 11º del artículo 14 del Acuerdo No. 004 de 2009 no fueron propuestas por la Comisión Especial, delegada por el Consejo Superior para la elaboración de un proyecto de reforma, sino, como se vio, por la Mesa Multiestamentaria, que reunía al estamento profesoral –sin incluir al accionado–, estudiantil y directivo de la UNILLANOS. • La adopción del artículo 19 del Acuerdo No. 003 del 8 de abril de 2021 resultó de una decisión unánime en el seno del Consejo Superior, y no simplemente de la decisión del demandado, significando que, incluso sin su voto, la aprobación de la disposición habría tenido lugar. • En otros términos, para la creación de la reforma estatutaria se hicieron presentes diferentes actores del escenario universitario, sin que su elaboración pendiera solo y únicamente del actuar o las decisiones del señor Pachón García como representante de los docentes ante el Consejo Superior, como lo pretende hacer ver el demandante. 124.

En ese orden, la Sala advierte que las pruebas arrimadas al proceso demuestran que el trámite que se surtió para la modificación del Estatuto General de la UNILLANOS Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 –y que todas las decisiones que se tomaron– debían someterse a votación de todos los integrantes del máximo órgano de dirección y administración de la Universidad, por lo que las afirmaciones realizadas por el accionante, que señalaron que existía un conflicto de intereses por parte del demandado al haber participado en la modificación de las disposiciones del estatuto y que por ende se transgredió el artículo 11 numerales 1, 2, 4, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 1437 de 2011, no tiene sustento, pues el Acuerdo No. 003 de 2021 dependió de la decisión de todo un cuerpo colegiado, en el marco de una política que perseguía el interés general. 125.

Por lo anterior, el cargo no prospera. 2.3.5.2.3. Presunta vulneración de los artículos 13 y 209 constitucional 126. En cuanto a si existió vulneración del artículo 13 superior, pues según el actor el demandado mantuvo una posición privilegiada y provechosa como representante de los profesores en el Consejo Superior de la Unillanos para el periodo 2019-2021, se puede decir que no se configuró violación al derecho de igualdad, teniendo en cuenta que el señor Pachón García al momento en que participó en la reforma al Estatuto General de la UNILLANOS, estaba cumpliendo sus funciones y obligaciones como representante de los docentes, motivo por el cual no se le puede endilgar que su conducta iba encaminada a buscar un beneficio particular pues no solo fue modificada la norma que aumentaba las veces que podría reelegirse sino diferentes disposiciones. 127.

Lo anterior, permite concluir que esta disposición tampoco es aplicable al caso que nos ocupa. 128. Finalmente, respecto del artículo 209 de la Carta, el cual reza: “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas debeƒn coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” 129. La disposición antes citada, trata sobre los principios de la función administrativa, los cuales el demandante consideró vulnerados con la elección acusada toda vez que la reforma del Estatuto General en la que participó el demandado conllevo a que el mismo se pudiera reelegir en el cargo. 130.

Sin embargo esta Sala advierte que la norma reproducida no se ha transgredido teniendo en cuenta que, tal como se probó en el proceso con el Plan Institucional que reposa en el expediente, dichas modificaciones hacían parte de los objetivos principales para llevar a cabo por parte del Consejo Superior Universitario, los cuales se cumplieron Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 desempeñando la función administrativa al servicio del interés general del que trata el artículo mencionado. 131.

De igual manera, en el plenario no se encontró algún elemento probatorio que permitiera identificar que en realidad existía un interés generador de conflicto de intereses por parte del demandado, específicamente nunca se demostró que al momento en que el señor Pachón García participó en las sesiones para la modificación de los estatutos tuviese la intención de reelegirse, razón por la cual el demandante no tuvo la posibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado. 2.3.5.2.4.

Presunta transgresión del parágrafo 1º del artículo 15 del Acuerdo No. 004 de 2009 y el Parágrafo 2º del artículo 37 del Acuerdo No. 004 de 2006 132. El actor alegó que el trámite eleccionario acusado no tuvo en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 15 del Acuerdo No. 004 de 2009 del Estatuto General anterior de UNILLANOS, en el que se contempla que los miembros del Consejo Superior Universitario –lo que cobija al representante de los docentes– están sujetos a los impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses establecidos en la Constitución Política, la ley y los estatutos. 133.

Del mismo modo, expresó que se desconoció lo establecido en el Parágrafo 2º del artículo 37 del Acuerdo No. 004 de 2006, que señala que todas las causales de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de intereses, señaladas en las normas generales, tendrán aplicación en los procedimientos electorales efectuados al interior de la UNILLANOS. 134.

Sin embargo, teniendo en cuenta lo dicho en párrafos anteriores, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 23 numeral 5 del Acuerdo No. 004 de 2009, el cual dispone: “ARTÍCULO 23º. FUNCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO.(…) 5. Expedir o modificar los estatutos de la Universidad, así como los reglamentos reguladores de la organización académica, administrativa y financiera de la Institución, que direccione la gestión institucional.

(…)” 135. Dentro de las funciones del Consejo Superior Universitario está el expedir o modificar los estatutos de la UNILLANOS, específicamente en aras de cumplir con las metas dispuestas en el Plan de Acción Institucional “Talento y conocimiento para el desarrollo regional”, que dentro de los varios puntos a ejecutar del programa, se encuentra el de “1.2.

Actualización estatutaria”, en dicho acápite el plan indica que la normatividad debe adecuarse a la realidad del contexto y a la necesidad de autorregularse para cumplir con el Proyecto Educativo Institucional por lo que se puso como meta: “1.2.1. Presentar 6 propuestas de ajuste normativo de los estatutos, reglamentos o Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 políticas, ante las instancias respectivas para su revisión y aprobación” 136.

Adicionalmente, en el plan se adujo que los responsables para llegar a dicha meta son las áreas de: la Secretaria General, VRU (Vicerrectoría de Recursos), VA (Vicerrectoría Académica), Planeación, Admisiones, Bienestar y Jurídica, razón por la cual como ya se ha venido explicando, no se presenta un conflicto de intereses por parte del demandado en cuanto a que estuvo en cumplimiento de sus funciones cuando participó en las discusiones para la modificación del articulado en cumplimiento de lo preceptuado en el Acuerdo No. 004 de 2009 y las metas del Plan de Acción Institucional. 137.

Así mismo, vale la pena rescatar que para el momento en que se inscribió como candidato no estaba sujeto a ninguna causal de impedimento, régimen de inhabilidades o incompatibilidades o conflicto de intereses, por cuanto como ya se ha explicado su participación en la aprobación de los nuevos estatutos sucedió mucho antes del momento de su inscripción y como ya se explicó nunca se causó por un beneficio personal o interés particular del demandado sino por iniciativa institucional en aras del interés general. 138.

Visto así el asunto, concluye la Sala que ninguno de los reparos planteados por el actor como fundamento de la demanda tienen vocación de prosperidad, por lo que la presunción de legalidad del acto demandado se mantiene incólume y, por tanto, hay lugar a denegar las pretensiones de la demanda. 139. Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en uso de facultades constitucionales y legales, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral propuesta contra el acto de elección del señor Jorge Pachón García como representante de los profesores ante el Consejo Superior de la Universidad de los Llanos por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes de conformidad con el artículo 289 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO: ADVERTIR que contra la presente providencia no procede recurso alguno.

CUARTO: ARCHIVAR el expediente una vez quede en firme el fallo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Radicación: 11001-03-28-000-2021-00070-00 Demandante: Eduardo Padilla Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.