CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Referencia: Acción de tutela Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO SOLICITADO POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR NO ARGUMENTÓ EN QUÉ YERRO SE INCURRIÓ NI DE QUE FORMA SE VULNERARON SUS DERECHOS FUNDAMENTALES; ADEMÁS, PRETENDE QUE EL JUEZ DE TUTELA HAGA UN NUEVO EXAMEN INTEGRAL DE LA SITUACIÓN FÁCTICA Y JURÍDICA DEL CASO, CON LA FINALIDAD DE QUE SE CORRIJA EL ANÁLISIS QUE HIZO LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA Y SE ACOJA LA INTERPRETACIÓN QUE PROPONE.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA1. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 25 de octubre y 3 de noviembre de 2023, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 410012333000-2023-00342-00.
I.2.- Hechos Indicó que promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra la Presidencia de la República, la Gobernación del Huila, la Asamblea Departamental del Huila, el Departamento Nacional de Planeación, la Contraloría General de la República, el Ministerio de la Igualdad y Equidad, la Defensoría del Pueblo y el Procurador Delegado para las Comunidades Negras, con el fin de que 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se les ordenara cumplir lo previsto en el artículo 8°2 del “Plan de Desarrollo Huila CRECE -2020-2023”.
Comentó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2023-00342-00 y le correspondió por reparto al TRIBUNAL que, mediante providencia de 25 de octubre de 2023, la inadmitió al considerar que no se determinó con precisión la norma con fuerza material de ley o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretendía, pues el mencionado artículo 8º no contiene un mandato claro y preciso; además, que no se señaló con claridad la autoridad incumplida ni se allegó prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad y renuncia, para lo cual otorgó un término de dos días para subsanar la demanda.
Informó que mediante memorial de 1o. de noviembre de 2023, presentó escrito de “subsanación, apelación y reposición” contra el anterior auto, al asegurar la existencia de una norma con fuerza material como lo es el artículo 8° del “Plan de Desarrollo Huila CRECE 2 Artículo 8º. Ejecución del Plan de Desarrollo: corresponde a la puesta en marcha del Plan mediante la cual se busca dar cumplimiento a los objetivos, estrategias, los programas y las metas en él establecidos.
Los principales instrumentos de planeación para su ejecución son: Plan indicativo, Planes de Acción, Planes Operativos Anuales de Inversión, Banco de Programas y Proyectos de Inversión del departamento y el Presupuesto de Gastos e Inversiones del departamento. 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -2020-2023”, por lo que era viable la acción de cumplimiento para lograr “[…] la entrega de los 3 proyectos productivos que nos hacen falta […]”.
Precisó que, mediante proveído de 3 de noviembre de 2023, el TRIBUNAL de una parte, rechazó por improcedente los recursos de reposición y, en subsidio de apelación, interpuestos y, de otra, rechazó de plano la acción de cumplimiento promovida al no haberse subsanado los defectos de la demanda. I.3.- Fundamentos de la solicitud El actor argumentó la solicitud de amparo de la siguiente manera: “[…] Lo que no estoy de acuerdo pues en innumerables fallos indica que el juez debe acogerse por lo más idóneo (sic) es claro entonces que se subsanó la demanda y que utilicé los recursos pues porque el juez cometió un error en el auto que inadmite la demanda informándome que el plan de desarrollo no tenía artículos cuando en realidad si tiene y, en vez de corregir el error, saca otro auto que rechaza de plano la demanda […]”.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1: DEJAR SIN EFECTOS EL AUTO QUE RECHAZA DE PLANO LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. 2: DAR TRAMITE A LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO PUES SUBSANÉ LA DEMANDA EN TIEMPO Y DEBIDA FORMA. 3: TUTELAR MIS DERECHOS FUNDAMENTALES Y (sic) DE DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA VIA DE HECHO […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL explicó que los derechos fundamentales invocados fueros garantizados, dado que las decisiones acusadas se profirieron conforme al procedimiento especial que regula el medio de control de cumplimiento de normas legales con fuerza material de ley y actos administrativos y, además, porque no se evidencia amenaza o posible perjuicio irremediable, pues lo pretendido por el actor es acudir a este mecanismo constitucional y presentar nuevamente el referido proceso con los requisitos que exige la norma, lo cual resulta improcedente.
I.5.2.- La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la presente solicitud de amparo no reviste verdadera relevancia constitucional, que amerite la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que lo 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendido por el actor es discutir asuntos de mera legalidad como si se tratase de un recurso adicional.
Agregó que los fundamentos del actor contienen juicios de valor que no pueden conferirse como hechos adecuadamente definidos, pues emite meras opiniones, las cuales, por demás, carecen de coherencia en relación con el contenido de las providencias cuestionadas. Finalmente, destacó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional o, en su defecto, se declare improcedente la acción de tutela.
I.5.3.- La DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL HUILA, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no ha participado en ninguna actuación de la cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales del actor, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite.
I.5.4.- El MINISTERIO DE IGUALDAD Y EQUIDAD, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resaltó que carece de competencia para dar respuesta sobre el cumplimiento del Plan de Desarrollo “HUILA CRECE 2020-2023”, por lo que solicitó que se le desvincule de la acción de tutela de la referencia. I.5.5.- El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, adujo que la solicitud de amparo de la referencia resulta improcedente contra la Presidencia de la República, debido a que las pretensiones van dirigidas a contravenir decisiones judiciales y no puede intervenir en decisiones de otras ramas del poder público conforme al principio de separación de poderes.
Así las cosas, comentó que no tiene competencia en el asunto, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva y, de forma subsidiaria, denegar las pretensiones de la acción de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados. 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL HUILA, el MINISTERIO DE IGUALDAD Y EQUIDAD y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitaron su desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, comoquiera que la acción de cumplimiento origen de la controversia fue promovida contra la Presidencia de la República, el Ministerio de la Igualdad y Equidad, la Defensoría del Pueblo y el Procurador Delegado para las Comunidades Negras, es claro que a las citades entidades les asiste un interés directo en las resultas del presente asunto, por lo que debían ser notificadas de su existencia, razón por la cual se denegará su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se dejen sin efecto las 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias de 25 de octubre y 3 de noviembre de 2023, proferidas por el TRIBUNAL, mediante las cuales se inadmitió y se rechazó la demanda promovida dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 2023-00342-00.
La controversia tiene origen en una acción de cumplimiento promovida por el actor contra la Presidencia de la República, la Gobernación del Huila, la Asamblea Departamental del Huila, el Departamento Nacional de Planeación, la Contraloría General de la República, el Ministerio de la Igualdad y Equidad, la Defensoría del Pueblo y el Procurador Delegado para las Comunidades Negras, con el fin de que se les ordenara a estas cumplir lo previsto en el artículo 8° del “Plan de Desarrollo Huila CRECE -2020-2023”.
El TRIBUNAL al conocer la demanda, la inadmitió y ordenó subsanar los yerros encontrados, por lo que al no haberse subsanado los defectos la rechazó de plano y declaró improcedentes los recursos de reposición y de apelación interpuestos por el actor. El actor estima que las providencias cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues, a su juicio, no se debió rechazar la 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda al estimar que se encontraban cumplidos todos los presupuestos para su admisión. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales deprecados al haber proferido las providencias de 25 de octubre y 3 de noviembre de 2023 dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 2023-00342-00.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito general de la relevancia constitucional. Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena de esta Corporación3, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad.
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso.
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013. […]” (Destacado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En el caso bajo examen, la solicitud de tutela se fundamentó de la siguiente forma: “[…] el alto tribunal rechaza de plano la demanda manifestando que contra la acción de cumplimiento no procede recurso alguno. Lo que no estoy de acuerdo, pues en innumerables fallos indica que el juez debe acogerse por lo más idóneo (sic) es claro entonces que se subsanó la demanda y que utilicé los recursos pues porque el juez cometió un error en el auto que inadmite la demanda informándome que el plan de desarrollo no tenía artículos cuando en realidad si tiene y, en vez de corregir el error, saca otro auto que rechaza de plano la demanda […]”.
Conforme con lo anterior, la Sala advierte que en el escrito introductorio la parte actora se limitó a afirmar que no estaba de acuerdo con el rechazo de la demanda ni con haberse declarado improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos, pues, a su juicio, la subsanó en debida forma, por lo que las decisiones cuestionadas no estaban acordes a derecho.
Para el efecto, el actor afirmó que el TRIBUNAL accionado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sin especificar concretamente en qué 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto incurrió la autoridad judicial accionada, ni en qué medida la controversia planteada reviste una verdadera relevancia constitucional.
Además, la Sala advierte que las inconformidades descritas por la parte actora pretenden retrotraer asuntos que fueron objeto de análisis por el juez de lo contencioso administrativo, sin que se evidencie relevancia constitucional que permita estudiar el fondo del asunto, toda vez que la fundamentación del escrito introductorio de la acción de tutela está encaminada a controvertir las conclusiones a las que arribó el TRIBUNAL respecto de la falta de subsanación de la demanda.
En efecto, al revisar la providencia de 3 de noviembre de 2023 cuestionada, la Sala advierte que el TRIBUNAL precisamente discurrió sobre la falta de subsanación, lo cual estuvo ampliamente motivado, de la siguiente manera: “[…] Mediante auto del 25 de octubre de 2023, se resolvió inadmitir la presente acción y se le concedió al actor dos días para subsanar el escrito, al advertir que: i) no se determinó con precisión la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido (numeral 2° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997); ii) no se señaló con claridad la autoridad incumplida (numeral 4° ib.); y, iii) no se allegó prueba de cumplimiento del requisito de procedibilidad y 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co renuencia exigido en los artículos 8° de la Ley 393 de 1997 y 161 de la Ley 1437 de 2011.
En cuanto a la primera y segunda exigencia, aunque tal norma - “artículo 8° del Plan de Desarrollo- Huila Crece 2020- 2023”- únicamente estructura los instrumentos para la ejecución del Plan de Desarrollo y del análisis de la misma no se puede observar, en esta altura procesal, la obligación legal desconocida u omitida por las partes accionadas para la “entrega de tres proyectos productivos”, la Sala, dando prevalencia al derecho sustancial y al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, tendrá por satisfecho el requisito contenido en el numeral 2° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997.
Empero, en cuanto a la prueba de la renuencia de dar aplicación a la norma legal o acto administrativo y que el interesado debe elevar a las entidades demandadas como requisito de procedibilidad para incoar esta acción, según lo exigen los artículos 8 de la Ley 393 de 1997 y 161 de la Ley 1437 de 2011, se observa que el actor no la aportó con la demanda y tampoco allegó prueba de la imposibilidad de hacerlo o que estuviere en alguna de las excepciones contempladas en el artículo 8 de dicha ley. […] Ahora bien, es importante recalcar que la solicitud debe permitir determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia de la entidad demandada.
No obstante, tal deber previo no se encuentra satisfecho en el presente asunto, pues, si bien se aportó con la demanda un oficio –sin fecha- con el cual pretende tener por cumplido dicho requisito, el cual estuvo direccionado a la Gobernación del Huila, a la Asamblea Departamental, al DNP, a la Contraloría General de la República, al Ministerio de la Igualdad, a la Defensoría del Pueblo y al Procurador Delegado para las Comunidades Negras, en el mismo no se puede observar si fue efectivamente radicado, enviado o presentado ante tales autoridades, pues carece de sello o constancia de radicación. De igual forma, de los oficios del 31 de agosto y 8 de septiembre de 2023, emitidos por el Presidente de la Asamblea Departamental del Huila y dirigidos al Juzgado Octavo Municipal de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Neiva y al accionante, se desprende que se trató de una respuesta a una petición del 15 de 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2022, en la que concretamente se pretendió que se le informara i) sobre la aceptación o no de proyecto productivo presentado (sin indicarse cual) y ii) sobre las asociaciones de comunidades negras que han recibido proyectos productivos.
Debe advertirse que como lo ha señalado el Consejo de Estado, no se puede dar por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “… tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia …”, situación que precisamente ha ocurrido con los oficios del 31 de agosto y 8 de septiembre de 2023, pues se dirigieron exclusivamente a obtener información (estado de un proyecto productivo y entidades beneficiarias) y no pretender el cumplimiento del citado artículo 8 del Plan de Desarrollo Departamental, esto es, tuvo un propósito diferente al exigido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.
Asimismo, del oficio No. OFI23-00174983 / GFPU 13150001 del 20 de septiembre de 2023, emitido por la Presidencia de la República, se tiene que por desconocerse cuál fue el objeto de esa petición y ante la falta de documento alguno que acredite que el oficio –sin fecha- (con el cual pretende acreditar la renuencia) fue radicado o presentado ante las entidades demandadas, como que dentro de la autoridades señaladas en el mismo no está indicada la Presidencia de la República, para la Sala, tal documento no permite acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad.
Así entonces, al no subsanarse los defectos de la demanda dentro del término legal concedido, esto es, el incumplirse el deber de aportar la prueba de la renuencia que el interesado debe elevar a la entidad demandada y que se alega por incumplido, lo procedente es el rechazo de plano de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 393 de 1997 […]”.
Sumado a lo anterior, es del caso advertir que no basta con que el actor realice una remisión al tema objeto de debate dentro del proceso ordinario, afirmando que la decisión controvertida desconoció sus derechos fundamentales, por cuanto dicha afirmación no identifica en qué forma el TRIBUNAL incurrió en algún defecto ni 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en qué manera tal decisión desfavorable desconoció sus derechos fundamentales.
Esta Sala en reiteradas oportunidades, entre otras, mediante sentencia de 28 de febrero de 20194, sostuvo que aun cuando la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, a los accionantes les corresponde argumentar, al menos, de forma sucinta, en qué forma la autoridad judicial incurrió en algún defecto al proferir la providencia con la cual estiman vulnerados sus derechos fundamentales.
Así las cosas, la Sala encuentra que los argumentos en los cuales se fundamentó la presente acción de tutela no permiten abordar un estudio constitucional del mismo, máxime si se tiene en cuenta que estos ya fueron objeto de pronunciamiento por el TRIBUNAL dentro de la acción de cumplimiento cuestionada, por lo que claramente lo pretendido con esta acción constitucional es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, identificada con número único de radicación 11001-03-15- 000-2018-03615-01. 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, no solo porque el actor no cumplió con el mínimo de carga argumentativa para explicar la configuración de defecto alguno, sino porque, además, pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos expuestos en la providencia dictada dentro de la acción de cumplimiento, lo que torna la acción de tutela improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 20175, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 20186, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]” (Destacado de la Sala).
Significa lo precedente que el actor tenía el deber de sustentar en el escrito inicial los motivos por los cuales estimó que sus derechos fundamentales fueron transgredidos con ocasión de las providencias cuestionadas, pues no resulta admisible que haga uso de esta acción por el simple hecho de que la decisión judicial fue adversa a sus intereses, pretendiendo crear una instancia adicional, por lo cual la presente acción de tutela resulta improcedente por carencia del requisito general de la relevancia constitucional.
Así las cosas, la Sala advierte que el escrito primigenio de tutela carece de la argumentación que permita al juez constitucional estudiar en concreto la inconformidad planteada y dicha falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, habida cuenta que si bien es cierto que la acción de tutela se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, en tratándose de cuestionamientos dirigidos contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medios para proteger las garantías constitucionales, máxime si no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL HUILA, el MINISTERIO DE IGUALDAD Y EQUIDAD y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y 30 Número único de radicación: 110010315000-2023-06827-00 Actor: ÁNGEL ARLES MARTÍNEZ NOGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterior consulta, de conformidad con la ley.