CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., seis (06) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia – Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 11 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela La Federación Nacional de Municipios – Fedemunicol, en liquidación, a través de su representante legal1, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto, mediante sentencia del 11 de octubre de 2023, confirmó la providencia del 15 de septiembre de 2017 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33- 34-002-2014-00150-01. 1.1.
Hechos 1.1.1. La Federación Nacional de Municipios interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 en contra de la Contraloría General de la República con el fin de que se anularan las decisiones mediante las cuales se declaró a la demandante responsable fiscalmente y susceptible de persecución ejecutiva. 1.1.2. El 15 de septiembre de 20174 el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. 1 Folio 85 del certificado 519F0BBC41D267D6 6F5653C77FB06534 98FBCCD0D201D17F 9A9AA7BEABBC944E, índice 2. 2 Folios 1 – 26, ibid. 3 Folios 2 – 26 del archivo Cuaderno 1 del link obrante en el documento con certificado 41E012B34E0277B4 B3B551CCCB0DEDC5 CA0C10ACA61B68D6 96DA18402CD36431, índice 10. 4 Folios 607 – 642, ibid. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.1.3.
La anterior decisión fue apelada por la parte demandante5 y el recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 11 de octubre de 20236, en la que confirmó la decisión de primera instancia. Al respecto, se estimó que no se cumplió con la carga argumentativa que le asistía al recurrente, pues no sustentó debidamente su alzada, ya que existió una identidad de argumentos entre la demanda, los alegatos de conclusión de primera instancia y el recurso de apelación, lo cual llevó a concluir que se realizaron apreciaciones ex ante a la emisión de la sentencia recurrida, sumado a que se hicieron varias manifestaciones genéricas que incluso escaparon de la órbita del litigio planteado, así como otras consideraciones que no se dirigieron a enervar la argumentación del juez de primera instancia. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. La parte accionante consideró que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, porque, a pesar de que en su debida oportunidad procesal, el juez de primera instancia concedió el recurso de apelación y el de segunda lo admitió, posteriormente se confirmó el fallo de primera instancia, en lugar de declarar desierta la alzada. 1.2.2.
Adicionalmente, estimó que resultaba lógico, por la naturaleza procesal del asunto, utilizar argumentos que en etapas anteriores, como los alegatos de conclusión, ya se habían esgrimido. 1.2.3. Por otro lado, afirmó que se configuró un defecto sustantivo “al desconocer normas de rango constitucional y legal, pero además al desconocer el precedente constitucional que se presenta frente a estos casos, restaure los derechos constitucionales violentados de FEDEMUNCOL, dejando sin efecto el fallo del A Quo por el Tribunal accionado y ordenándole la restauración de su debido proceso, igualdad y derecho a las dos instancias, y al acceso efectivo a la administración de justicia, protegiéndolo cual lo hemos deprecado”7. 5 Folios 645 – 653, ibid. 6 Folios 665 – 676, ibid. 7 Folio 24 del certificado 519F0BBC41D267D6 6F5653C77FB06534 98FBCCD0D201D17F 9A9AA7BEABBC944E, índice 2. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERA.- Que, se sirvan TUTELAR los derechos fundamentales vulnerados de la accionada, del DEBIDO PROCESO en conexidad con el principio de la DOBLE INSTANCIA, vulnerados hoy por el “fallo” de 2ª instancia de 11 de octubre de 2024 proferido dentro del Expediente 11001-33-34-002-2014- 00150-01 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiente a la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por FEDEMUNICOL y en contra de la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
SEGUNDA.- Que como expresión concreta y efectiva de la Tutela requerida, se sirvan dejar sin efecto el “fallo” ante citado, y se sirvan ordenar a la entidad accionada, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en su Sección Tercera, Sub Sala respectiva, expedir un nuevo fallo respetuoso de los constitucionales derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y del PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA, que resuelva íntegramente y de fondo, la apelación incoada en el proceso citado y de conformidad con las razones expuestas en la decisión de ese Consejo de Estado por adoptar”8. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Mediante auto del 23 de abril de 20249 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, así mismo se ordenó vincular a la Contraloría General de la República y al Banco Agrario de Colombia S.A.10. 2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá11 solicitó que se declarara la improcedencia del amparo, pues consideró que no se cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la sentencia de segunda instancia fue emitida el 11 de octubre de 2023. 2.3. El Banco Agrario de Colombia S.A.12 pidió ser desvinculado del trámite constitucional, dado que no se evidenció que hubiera vulnerado los derechos fundamentales invocados. 8 Folio 2, ibid. 9 Obra en el certificado 57BC559DF3392C34 42D91DED990C869D A054D0372DB8B34F 37750A48C74373A6, índice 5. 10 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 11 Obra en el certificado 119FB6709CF119FE 4B45E61767BBB57A CC037EC763AB6659 FFB819301B1CBE14, índice 10. 12 Obra en el certificado 3FB275126A2A20FF 8B8E90AA7F36E90A A6DAE787BFEF7A3D 64630FF021EDE9C6, índice 11. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca13, luego de rendir informe sobre el trámite que surtió el proceso ordinario, explicó que su decisión se fundamentó en que en el recurso de apelación no se formularon reparos concretos, sino que se realizaron varias transcripciones literales de los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión, los cuales, además, no contaban con suficiente fundamento normativo y planteaban interrogantes que escapaban de la órbita del objeto del litigio.
Adicionalmente, afirmó que la providencia atacada se fundamentó en el análisis del expediente, así como en el análisis de las disposiciones legales y jurisprudenciales aplicables al caso, sumado a que no se acreditó ninguna de las causales genéricas de procedibilidad ni específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente, consideró que no se logró superar el requisito de relevancia constitucional ni el requisito de inmediatez. 2.5.
El 20 de mayo de 202414 se requirió a la Contraloría General de la República con el fin de que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional, pero, de igual forma, esta entidad guardó silencio. 3. Fallo de tutela de primera instancia El 11 de junio de 202415 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. 3.1.
El juez constitucional de primera instancia consideró superados todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, específicamente, respecto a la inmediatez, realizó el siguiente análisis: “Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, la sentencia de 11 de octubre de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 18 de octubre de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 16 de abril de 2024, es decir, dentro de un término prudencial”16. 13 Obra en el certificado 45CD2C0002AC27E4 EF9FA26D7FCD0413 01F572E156BF6290 9772B279DBE59466, índice 12. 14 Obra en el certificado B1EFB90DDD647005 F3505423EBC997AB A02BCD0B7FB58B66 EE228EE2ED5362EA, índice 18. 15 Obra en el certificado 537F67944B30769B 119A4DF2FF185BA5 64EA54BD1453A35F 673D68D941E90883, índice 24. 16 Folio 11, ibid. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.2.
Posteriormente, el a quo estimó que la parte tutelante no mencionó ninguna sentencia de unificación que pudiera entenderse como desconocida, tampoco argumentó alguna regla de derecho fijada jurisprudencialmente que debiera haber sido tenida en cuenta en el proceso ordinario, en esa misma línea, señaló que los argumentos expuestos por la accionante se limitaron a demostrar su inconformidad con la decisión judicial adoptada, sin acreditar la configuración de irregularidades de orden constitucional.
Lo anterior llevó a concluir que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió una sentencia plenamente soportada, tanto en el ordenamiento constitucional, como en el acervo probatorio y la jurisprudencia que rigió el caso concreto. 4. Razones de la impugnación 4.1. Inconforme con la decisión tomada, la parte accionante presentó17 escrito de impugnación18, mediante el que aseguró que la sentencia de primera instancia constitucional ignoró el pedido de amparo constitucional bajo el argumento de que no se incluyeron extensas citas jurisprudenciales, en lugar de examinar de fondo el hecho de que la oportunidad para evaluar la procedibilidad de un recurso de apelación es al momento de su admisión y no en el fallo de segunda instancia. 4.2.
Adicionalmente, afirmó que la congestión judicial no es una razón válida para realizar pronunciamientos genéricos y que la extensión de un memorial no determina su contenido intrínseco. 5. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1. Mediante auto del 11 de julio de 202419 se concedió la impugnación. 17 El recurso fue presentado el 8 de julio de 2024, a través de la ventanilla virtual de esta Corporación, según el índice 28. 18 Obra en el certificado 9A0110CB0CFB6D5F B5F697C1B391E760 83A7DB0C9E7CAD2A CF2609595EAEBF7F, índice 28. 19 Obra en el certificado CD3FB858D1E84A46 5C724A4BEE2100DD D3B3F45751B34C1F 9FC246AF6B422939, índice 31. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 11 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. Cuestión Previa Respecto a la solicitud de desvinculación elevada por el Banco Agrario de Colombia S.A., teniendo en cuenta que esta entidad actúa en el proceso como vinculada y dada su participación20 como tercero con interés durante el trámite ordinario que ahora es objeto de debate, la Sala considerará como no configurada dicha excepción, toda vez que es evidente que al Banco le asiste interés en las resultas de este asunto constitucional. 4.
El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de 20 Folios 415 - 469 del archivo Cuaderno 1 del link que obra en el certificado 41E012B34E0277B4 B3B551CCCB0DEDC5 CA0C10ACA61B68D6 96DA18402CD36431, índice 10. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca rigurosos requisitos de procedibilidad21 y de procedencia22 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.
Así mismo, el Alto Tribunal ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”23. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber24: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales mas no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202225, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 21 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 22 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 23 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 24 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 25 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte que, a pesar de que la actora indicó la vulneración de sus derechos fundamentales, no hizo referencia explícita a las razones por las cuales se configuró alguno de los defectos previstos como causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, falencia que el juez constitucional no puede entrar a suplir.
En este punto, vale la pena aclarar que a pesar de que es diáfano que la censura propuesta esencialmente consistió en afirmar que se desconocieron normas de carácter legal y constitucional así como reglas jurisprudencialmente fijadas; lo cierto es que la tutelante, al momento de referirse a los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se limitó a realizar la siguiente afirmación: “ declarando previamente y en la motivación que en la providencia objeto de tutela existió un defecto material o sustantivo, al desconocer normas de rango constitucional y legal, pero además al desconocer el precedente constitucional que se presenta frente a estos casos, restaure los derechos constitucionales violentados de FEDEMUNCOL, dejando sin efecto el fallo del A Quo por el Tribunal accionado y ordenándole la restauración de su debido proceso,igualdad y derecho a las dos instancias, y al acceso efectivo a la administración de justicia, protegiéndolo cual lo hemos deprecado”26.
De lo anterior, no es posible extraer una justificación acerca de cómo las consideraciones adoptadas en la sentencia atacada configuraron alguno de los defectos que harían procedente la intervención del juez de tutela en el asunto analizado, de manera que no se puede concluir que la actora hubiera cumplido con su carga argumentativa, toda vez que no se aportaron los elementos suficientes para realizar un análisis de fondo. 4.3.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar de 26 Folio 24 del certificado 519F0BBC41D267D6 6F5653C77FB06534 98FBCCD0D201D17F 9A9AA7BEABBC944E, índice 2. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca manera genérica la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.4.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada27, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario28. 4.5.
Por último, frente al argumento propuesto en el escrito de impugnación, la Sala debe aclarar que la carga argumentativa exigida a la parte tutelante no tiene que ver con la extensión de sus escritos ni con la amplitud de citas jurisprudenciales, sino con el hecho de que debía identificar con claridad la regla jurisprudencial o el fundamento normativo que estimó desconocido, así como acreditar la configuración de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 11 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. 27 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 28 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01855-01 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - Fedemunicol Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado