Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de septiembre de 2026 Radicación: 11001-03-26-000-2024-00151-00 (72.058) Actores: Andrea Estefanía Molina Molina y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Declara infundado – No constituye una tercera instancia Conoce la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de reparación directa No. 76001-33-33-018-2014-00287-01.
La Sección Tercera es competente para conocer de este asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA1 y el artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019 - reglamento interno del Consejo de Estado2-. Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Resuelve 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda de reparación directa; 1.2. Sentencia de primera instancia; 1.3. Sentencia de segunda instancia; 1.4. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; 1.5. Trámite relevante 1.1. La demanda de reparación directa 1. El 3 de julio de 2014, Andrea Estefanía Molina y su grupo familiar presentaron demanda3, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declarara la responsabilidad por los daños causados como consecuencia de la muerte del menor Brayan Tovar Gaitán. Lo anterior, con ocasión de la falla en el servicio en que se incurrió por la falta de protección e inclusión en el programa de protección y asistencia de la fiscalía. 1.2.
Sentencia de primera instancia 2. El 13 de marzo de 2018, el Juzgado 18 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda4. Como fundamento de la decisión señaló que no se acreditó el nexo causal entre el daño padecido por la parte demandante y la supuesta omisión de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. 1 CPACA.
Artículo 259. Competencia. “Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.” 2 Acuerdo 80 de 2019. Artículo 14.
Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. “Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá́ competencia para: 1. Tramitar y decidir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. (…)” 3 Folios 38 a 61 del cuaderno No. 1 4 Folios 271 a 287 del cuaderno No. 1 Radicación: 11001-03-26-000-2024-00151-00 (72.058) Actores: Andrea Estefanía Molina Molina y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ 2 de 5 3.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Insistió en que las entidades demandadas incumplieron con su deber de protección, teniendo en cuenta que, la víctima directa era un menor de edad y, por tanto, sujeto de especial protección constitucional. Además, estaba acreditado que los demandantes presentaron varias solicitudes de protección y que estas fueron desatendidas. 1.3.
Sentencia de segunda instancia 4. El 8 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la sentencia apelada5. Sostuvo que no era posible “predicar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas porque no se demostró que omitieron sus deberes de protección en hechos que no fueron esclarecidos. Por ello, los medios de convicción aportados no [permitían] establecer que el hecho dañoso [estuviera] relacionado con el actuar de la parte pasiva para efectos de deducir responsabilidad a las entidades demandadas (…)”. 1.4.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5. El 24 de julio de 2024, la parte demandante presentó y sustentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia6. Afirmó que el fallo de segunda instancia desconoció la Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2014, expediente No. 26251.
Lo anterior, toda vez que el tribunal ignoró que, si bien la parte actora renunció a las medidas de protección ofrecidas por el programa de protección de la fiscalía, lo cierto es que ello ocurrió un año después de la muerte del menor Brayan Tovar Gaitán. Además, se trataba de un adolescente en condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. 1.5.
Trámite relevante 6. El 25 de septiembre de 2024 el tribunal concedió el recurso7, y el 6 de diciembre de 2024 este despacho lo admitió8. 7. El 21 de enero de 2025, el Ministerio Público rindió concepto9. Señaló que el recurso debía declararse infundado porque la razón de la decisión de la sentencia de unificación alegada como vulnerada no era aplicable al presente asunto. 8.
El 31de enero de 2025, la Fiscalía General de la Nación presentó escrito de oposición10. Sostuvo que el recurso extraordinario no era procedente porque no se podía convertir en una tercera instancia, dado que los argumentos de la parte recurrente estaban dirigidos a cuestionar el análisis y la valoración probatoria del juez ordinario. 5 Índice Samai No. 12 del tribunal.
Providencia notificada por correo electrónico el 11 de julio de 2024. 6 Índice Samai No. 17 del tribunal. 7 Índice Samai No. 22 del tribunal. 8 Índice Samai No. 4 del Consejo de Estado. 9 Índice Samai No. 15 del Consejo de Estado. 10 Índice Samai No. 16 del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00151-00 (72.058) Actores: Andrea Estefanía Molina Molina y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ 3 de 5 9.
El 3 de febrero de 2025, el Ministerio de Defensa Nacional radicó escrito de oposición11. Afirmó que no estaba llamado a responder en el presente caso, toda vez que la entidad que obraba como demandada era la Policía Nacional, la cual tenía personería jurídica y patrimonio propio. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán; 2.2.
Alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; 2.3. Caso concreto; 2.4. Costas 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán 10. La parte demandante pretende que se declare fundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la Sentencia proferida el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, porque, a su juicio, dicha providencia contrarió la Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2014, expediente No. 26251. 11.
La Sala decidirá el fondo del asunto porque se cumplen los requisitos de procedencia y oportunidad previstos en los artículos 25712 y 26113 del CPACA, respectivamente. Así las cosas, declarará infundado el recurso porque no se desconoció la providencia alegada como vulnerada por la parte recurrente. 2.2. Alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 12.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, según el artículo 256 del CPACA, tiene por finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos.
Además, de conformidad con el artículo 258 del CPACA, existe una sola causal de procedencia, esto es, “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. Sobre el alcance del recurso, la Sección Tercera ha manifestado lo siguiente: “(…)el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no constituye una tercera instancia, a través de la cual se pueda o se deba analizar si el juez de conocimiento acertó o no en su decisión, ni reabrir el debate probatorio, toda vez que la única causal por la que procede ese medio de impugnación, como ya se dijo, radica en que la sentencia impugnada contraríe una sentencia de unificación del Consejo de Estado, por lo que no resulta viable que la Sala entre a determinar si la valoración de las instancias, en sus aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos, fueron válidos.”14 13.
En ese sentido, el carácter extraordinario del recurso le impone una carga argumentativa seria al recurrente. En primer lugar, identificar una sentencia de unificación; en segundo lugar, demostrar que la decisión adoptada contrarió o se opuso a la unificación; y, en tercer lugar, no utilizar el recurso extraordinario para reabrir 11 Índice Samai No. 20 del Consejo de Estado. 12 El recurso es procedente porque se interpuso contra una sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, y el valor de las pretensiones de la demanda superó la cuantía de 450 SMLMV para la fecha de interposición del recurso. 13 La sentencia objeto de debate se notificó por correo electrónico el 11 de julio de 2024 (índice Samai No. 15 del tribunal) y el recurso se interpuso el 24 del mismo mes y año (índice Samai No. 16 del tribunal), es decir, dentro del término de 10 días previsto en la norma. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 18 de julio de 2019, exp. 62420.
Radicación: 11001-03-26-000-2024-00151-00 (72.058) Actores: Andrea Estefanía Molina Molina y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ 4 de 5 debates sobre aspectos interpretativos ni probatorios.
De manera que el juez centra su análisis en determinar si se configura la causal y verificar si los hechos y las razones jurídicas de la sentencia impugnada quedaron cobijados por la fuerza vinculante del precedente de unificación15. 2.3. Caso concreto 14. En el presente asunto, el recurrente alega que la Sentencia proferida el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca desconoció la Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2014, expediente No. 26251. 15.
La Sala advierte que en la providencia alegada como vulnerada, esta Corporación fijó la siguiente regla: “QUINTO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sala en cuanto a la reparación de los perjuicios inmateriales, concretamente sobre i) el perjuicio moral - el perjuicio moral en caso de muerte y ii) el perjuicio por afectación de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.” 16.
Como puede observarse, en esa providencia la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó los criterios para determinar el monto del perjuicio moral en los casos de muerte, así como del perjuicio inmaterial derivado de la vulneración de bienes o derecho protegidos por la Constitución y por otros instrumentos convencionales. En ese contexto, la aplicación de dichos criterios está condicionada a la declaración de responsabilidad del Estado16. 17.
Sin embargo, en este caso, en el fallo objeto de debate, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda, por lo que no resulta aplicable la sentencia de unificación invocada como vulnerada. De hecho, la Sala observa que lo que en realidad pretende el recurrente es reabrir el debate propio de las instancias ordinarias, presentando incluso los mismos argumentos que expuso a lo largo del proceso de reparación directa, relativos a la responsabilidad de las entidades demandadas por la supuesta falla del servicio en que incurrieron por la omisión en el deber de protección de la víctima directa. 18.
Por las razones expuestas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la Sentencia proferida el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, dentro del proceso de reparación directa No. 76001-33-33-018-2014-00287-01. 2.4. Costas 19. De conformidad con el artículo 267 del CPACA17 y el numeral 8 del artículo 365 del CGP18, se condenará en costas a la parte recurrente, toda vez que el recurso se 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 6 de agosto de 2020, exp. 63357.
También ver: Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2016. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de noviembre de 2025, exp. 71885. 17 CPACA. Artículo 267. Sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. Efectos de la sentencia. “Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan.
Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente. (…)” 18 CGP. Artículo 365. Condena en costas. “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…)8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Radicación: 11001-03-26-000-2024-00151-00 (72.058) Actores: Andrea Estefanía Molina Molina y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ 5 de 5 declaró infundado y las agencias en derecho se encuentran causadas.
En los términos del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, y dado que la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional intervinieron en el trámite y presentaron escrito de oposición, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en 1 SMLMV a favor de cada una. La Sala, en consecuencia,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida el 8 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente. Por Secretaría, liquidar e incluir por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente a favor de la Fiscalía General de la Nación, y 1 salario mínimo legal mensual vigente para el Ministerio de Defensa Nacional.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ Presidente Firma electrónica Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Magistrado Firma electrónica Firma electrónica ZORANNY CASTILLO OTÁLORA NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado Firma electrónica Firma electrónica ADRIANA POLIDURA CASTILLO FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrada Magistrado Firma electrónica Firma electrónica WILLIAM BARRERA MUÑOZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado