Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Demandada: Municipio de Medellín Temas: Cobro coactivo.

Falta de ejecutoria del título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 11 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió1:

PRIMERO: Se declara inhibida la Sala, para resolver acerca de la legalidad de la Resolución No. STH-72103- 2019 del 26 de mayo de 2019, por medio de la cual se libró mandamiento de pago.

SEGUNDO: Se declara la nulidad parcial de la Resolución No. GRE-836 del 17 de octubre de 2019, en cuanto a la no declaratoria de prosperidad de la excepción de prescripción de la acción de cobro de las vigencias del impuesto predial de los años 2013 y 2014.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se declara probada la excepción de prescripción de la acción de cobro para las obligaciones fiscales de impuesto predial de las vigencias 2013 y 2014.

CUARTO: Como restablecimiento del derecho, se declara terminado el proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones fiscales de impuesto predial de las vigencias 2013 y 2014.

QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: No es dable la condena en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 20172 el demandado determinó el impuesto predial unificado (IPU)3 por los años 2013 a 2016 de varios inmuebles de propiedad de la demandante ubicados en el municipio de Medellín4. 1 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_SENTENCIA_30SENTENCIA(.pdf) NroActua 2» 2 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_18RESOLUCIONNO152(.pdf) NroActua 2» 3 Por la suma de $5.435.864.134 4 Para efectos de la notificación de este acto el municipio envió a la demandante correo certificado del 15 de septiembre de 2017, según Guía nro. 44392800073 de la empresa de mensajería Domina, dirigida a la CR 043 A 007 D 013 00000, devuelto con la causal cambio de domicilio.

Por lo anterior, procedió a notificar por aviso en la página web, fijado el 12 de octubre de 2017 y desfijado el 13 siguiente. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con base en ese acto la Administración libró mandamiento de pago con Resolución nro.

STH-72103-2019 del 26 de mayo de 20195. Mediante escrito radicado el 17 de septiembre de 20196 la demandante propuso excepciones (falta de ejecutoria del título, prescripción y falta de título), que fueron declaradas no probadas mediante Resolución nro. GRE-836 del 17 de octubre de 20197.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la demandante formuló las siguientes pretensiones8: Primera: Que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. GRE-836 del diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019), por la cual se resuelve excepción, proferida por la Subsecretaria de Tesorería de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. (ii) Resolución No. STH-72103-2019 del veintiséis (26) de mayo de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual se libró mandamiento de pago, expedido por la Líder del Cobro Coactivo de la Unidad de Cobranzas de la Subsecretaria de Tesorería del Municipio de Medellín. Lo anterior, por ser expedidos en contravía del debido proceso y con infracción de las normas superiores en que deberían fundarse.

Segunda: Que, como consecuencia de la pretensión primera, a título de restablecimiento del derecho subjetivo, se declare probada la excepción de falta de ejecutoria del título y en consecuencia se ordene la terminación del proceso de cobro coactivo con radicado número 1000567655 y se ordene el levantamiento de las medidas cautelares decretadas.

Tercera: Que, como consecuencia de la pretensión primera, a título de restablecimiento del derecho subjetivo, se declare probada la excepción de falta de título ejecutivo y en consecuencia se ordene la terminación del proceso de cobro coactivo con radicado número 1000567655 y se ordene el levantamiento de las medidas cautelares decretadas.

Cuarto: Que, como consecuencia de la pretensión primera, a título de restablecimiento del derecho subjetivo, se declare probada la excepción de prescripción de la acción de cobro de las vigencias de impuesto predial de los años dos mil trece (2013) y dos mil catorce (2014) y en consecuencia se ordene la terminación del proceso de cobro coactivo con radicado número 1000567655 respecto a dichos valores y así mismo se ordene el levantamiento de las medidas cautelares decretadas.

Quinto: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones acusadas, se ordene la devolución de las sumas pagadas por Urbanizadora Teruel SAS, sobre el impuesto predial unificado de las vigencias 2013 y 2014, pues la acción de cobro prescribió. Sexto: Se condene en costas y agencias en derecho al demandado. Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 95 y 363 de la CP (Constitución Política); 817, 818, 828, 829, 830 y 831 del ET (Estatuto Tributario); 100 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011) y 17 y siguientes del Decreto Municipal 1018 del 2013, bajo el siguiente concepto de violación9: 5 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_19RESOLUCIONNOGRE(.pdf) NroActua 2».

Notificado personalmente el 27 de agosto de 2019. 6 Con este escrito surge que la sociedad se dio por enterada de la Resolución 15271 del 25 de agosto de 2017. 7 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_20RESOLUCIONNOGRE(.pdf) NroActua 2». Notificado por correo certificado el 30 de octubre de 2019, a la Carrera 12 # 2-10 parcelación cinturón verde km 9 retorno 8 vía las palmas, de la ciudad de Medellín. 8 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_DEMANDA_01DEMANDA(.pdf) NroActua 2» folios 5 y 6 9 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_DEMANDA_01DEMANDA(.pdf) NroActua 2» folios 6 a 30 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se encuentra probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por la indebida notificación de la resolución de determinación del tributo (IPU vigencias 2013 a 2106) que sirvió de soporte al cobro coactivo, por haberse publicado en la página web de la entidad, tras la remisión del correo a una dirección diferente -a la informada por la actora y conocida por el municipio en actuaciones anteriores y posteriores-10, la cual tampoco corresponde a la nomenclatura de ninguno de los predios de su propiedad acorde con los presupuestos previstos por el artículo 23 del Decreto 1018 de 2013 (el demandado omitió probar que dicha dirección concordara con la de notificaciones que consagra la norma)11.

Ello porque desde febrero de 2016 tiene su domicilio en la carrera 12 # 2-10 kilómetro 9 vía las palmas, de Medellín y esa dirección fue actualizada ante las autoridades respectivas, tal como consta en el certificado de existencia y representación legal emitido el 11 de agosto de 2017, la cual también fue reconocida por la Administración en varias de sus actuaciones (anteriores y posteriores a la resolución 15271 de 2017)12 y le fue informada en la reunión del 27 de diciembre de 2018 y en el oficio radicado el 14 de enero de 2019.

Igualmente, acorde con el artículo 17 idem, previo a la notificación subsidiaria el municipio debió establecer la dirección mediante verificación directa o por medio de guías telefónicas, directorios y en general información oficial, comercial o bancaria, lo que no ocurrió, circunstancias que impidieron el ejercicio del derecho de defensa de la demandante.

La resolución mencionada i) carece de explicación de la forma como se obtuvo la suma cobrada -no se especifica el cálculo para cada predio y vigencia-, ii) los cálculos matemáticos allí realizados contienen errores -no fueron corregidos pese a haberse informado- y iii) no tiene en cuenta los pagos parciales efectuados por $885.507.67213, lo que conlleva a que la obligación no sea clara, expresa ni exigible y consecuentemente a que prospere la excepción de falta de título ejecutivo.

A su vez, teniendo en cuenta que el cobro del impuesto se realiza por medio de facturación, el término de cinco años de prescripción de la acción de cobro -el artículo 817 del ET, acogido por el artículo 221 del Decreto municipal 350 del 2018- se cuenta desde que la obligación se hace exigible14 y se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago15.

Prospera la excepción de prescripción de la acción de cobro respecto de las vigencias 2013 y 2014 porque el mandamiento de pago fue notificado el 27 de agosto de 2019 y el impuesto se hizo exigible desde el 1 de enero de cada una de esas anualidades. Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora16. En primer lugar, arguyó que la Resolución STH-72103-2019 del 26 de mayo de 2019 es un acto de trámite por medio del cual se libró mandamiento de pago y, por ende, no puede ser objeto de control judicial.

Adujo que como en el municipio el IPU no es declarable, el título ejecutivo que soporta el 10 Para notificación de actuaciones relativas al IPU. 11 Adujo que el demandado no comprobó que la dirección usada fue informada por la contribuyente, la cual tampoco coincide con la de cualquiera de los 40 predios de su propiedad. Decreto 1018 de 2013.

Artículo 23. Dirección para notificaciones del impuesto predial unificado. «Las notificaciones de las actuaciones de la administración Tributaria Municipal relativas al impuesto predial, deberán efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, o en cualquiera de los predios que en los registros figuren de propiedad del contribuyente.

(…)» 12 Documento de Cobro nro. 01316147696358 de 7 de julio de 2016, Autos de Archivo nros. 50270 y 50265 de 7 de abril de 2017, Resolución de devolución nro. 20983 del 25 de octubre de 2017 y del documento de cobro del impuesto de julio y septiembre de 2017. 13 Advierte la Sala que los documentos aportados -denominados de cobro- son pagos posteriores al título y no especifican a qué vigencias de predial corresponden y en la demanda se alude genéricamente a vigencias 2013 a 2016. 14 Tesis que fundamenta con base en la sentencia del 2 de marzo de 2017 (exp. 20537, CP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) 15 Artículo 818 del Estatuto Tributario, acogido por el artículo 222 del Decreto municipal 350 del 2018 16 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_CONTESTACI_12CIONTESTACIONDEMA(.pdf) NroActua 2» Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cobro es la Resolución nro. 15271 del 25 de agosto de 2017 que determinó la obligación, la cual fue notificada debidamente a la actora a través del aviso en la página web del municipio el 12 de octubre de 2017, tras la devolución del correo del 15 de septiembre de 201717 por la causal de cambio de dirección, quedando ejecutoriada dos meses después de su desfijación, por no haberse interpuesto el recurso de reconsideración. Y que el 14 de enero de 2019 la sociedad radicó escrito para referir a su dirección. Los desacuerdos concernientes al título ejecutivo resultan ajenos al proceso de cobro coactivo y, por tanto, no pueden abordarse.

La demandante debió invocarlos en el recurso de reconsideración y, posteriormente, si fuere el caso, acudir a la jurisdicción. Acorde con el artículo 122 del Decreto 350 de 201818 el plazo para constituir el título ejecutivo para los tributos no declarables en el municipio es de cinco años contados a partir de la exigibilidad del gravamen, entendiendo por esta la fecha en que debe realizarse el pago de la obligación tributaria.

En ese sentido el acto administrativo debía expedirse «una vez vencía el término de exigibilidad, la cual está ligada a cada uno de los vencimientos trimestrales que ocurran durante el año». Dicho plazo relacionado con el término de la administración para constituir el título ejecutivo es diferente al que atañe a la prescripción de la acción de cobro que comporta una figura relativa al tiempo que tiene la autoridad tributaria para adelantar el proceso de cobro coactivo, una vez constituido el título ejecutivo.

Sentencia apelada El tribunal se inhibió para resolver sobre la legalidad de la Resolución STH-72103-2019 del 26 de mayo de 2019 (mandamiento de pago)19 y anuló parcialmente la Resolución nro. GRE-836 del 17 de octubre de 2019 en cuanto a la negativa frente a la excepción de prescripción de la acción de cobro de las vigencias del IPU de los años 2013 y 2014, sin condenar en costas20.

La notificación de la Resolución nro. 15271 del 25 de agosto de 2017 fue realizada válidamente por aviso en la página web de la entidad demandada, tras la devolución del correo remitido a la «CR 043 A 007 D 0013 0000», pues de lo indicado en tal acto administrativo puede extraerse que para dicho momento esa era la dirección reportada y a la cual también se remitió el cobro del impuesto en el 2017.

Y que la dirección señalada por la actora -carrera 12 # 2-10 de Medellín- fue referida hasta el 14 de enero de 201921. Por tanto, no hubo vulneración del debido proceso y no prospera la excepción de falta de título ejecutivo al corroborarse que el título existe y que fue debidamente notificado, así como tampoco la de falta de ejecutoria del mismo, dado que la demandante no ejerció ningún recurso en sede administrativa, ni demandó el acto en sede judicial para discutir su legalidad.

En lo que atañe a los reproches de la demandante referentes a los errores matemáticos y al desconocimiento de los pagos parciales, comportan argumentos que cuestionan el título ejecutivo, que debieron discutirse en forma previa y en proceso diferente. 17 Según guía de la empresa DOMINA. Acorde con el artículo 565 del ET, acogido por el artículo 19 del Decreto municipal 1018 de 2013 18 Establece el «debido cobrar» por parte de la administración municipal.

Señaló que para las vigencias anteriores al 2017 no se había adoptado la «factura título», implementada por el parágrafo del artículo 1° del Decreto 1168 de 2017. 19 Por cuanto se trata de un acto que no es demandable ante la jurisdicción de conformidad con los artículos 835 del ET y 101 de la Ley 1437 de 2011 20 Índice 2 SAMAI, expediente digital « ED_SENTENCIA_30SENTENCIA(.pdf) NroActua 2» 21 Según la resolución que resolvió excepciones.

Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, teniendo en cuenta que en el municipio no se exige presentar declaración del IPU, el plazo de prescripción de cinco años se cuenta a partir de la fecha que se hace exigible la obligación i.e. a partir del 1 de enero de cada año. En ese sentido, para la fecha de notificación del mandamiento de pago contenido en la Resolución STH-72103- 2019 del 26 de mayo de 2019 ya había prescrito la acción de cobro respecto de las vigencias 2013 y 2014.

Recurso de apelación Ambas partes apelaron parcialmente la decisión del tribunal: La demandante22 insistió en la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta ejecutoria del título por la indebida notificación de la Resolución nro. 15271 del 25 de agosto de 2017, puesto que previo a la publicación en el portal web el municipio debió establecer la dirección mediante verificación directa o por medio de guías telefónicas, directorios y en general información oficial, comercial o bancaria23, lo que le hubiere permitido verificar que la dirección correcta era la carrera 12 # 2-10 de Medellín, a cuyo efecto destacó que esta fue la que reconoció la entidad para adelantar varias de sus anteriores y posteriores actuaciones24 y era la señalada en el certificado de existencia y representación legal.

Aludió a que si bien radicó un formulario en enero del 2019 que contenía dicha dirección25, el a quo omitió que, antes de la expedición del acto que dio lugar al cobro debatido -Resolución 15271 de 2017- el municipio conocía y aceptaba tal dirección como la correcta. Por ende, se vulneró el debido proceso y el derecho de contradicción de la contribuyente porque el demandado emitió el mandamiento de pago sin haberle dado la oportunidad para presentar los recursos contra el título.

Censuró el argumento del a quo referente a que debieron invocarse en un proceso aparte los errores de la Resolución nro. 15271 de 2017 -a partir de los cuales considera que no contiene una obligación clara ni expresa-, pues ello procedería cuando su notificación y publicidad se efectuara en debida forma garantizando el derecho al debido proceso.

Finalmente, la sentencia no se pronunció frente a la pretensión de devolución consecuencial de la prescripción invocada respecto de las sumas pagadas por la demandante -por las vigencias 2013 y 2014- de forma obligatoria para poder enajenar los predios. Por su parte, el demandado26 reprochó la declaración de prosperidad de la prescripción de la acción de cobro y para el efecto insistió en que es a partir de la ejecutoria del acto de liquidación que se cuenta el término de cinco años27.

Teniendo en cuenta que la Resolución 15271 del 2017 se profirió dentro de los cinco años contados desde la fecha del vencimiento del pago de la obligación -al existir calendario tributario-, las vigencias objeto de cobro son exigibles. A la par, como el término prescriptivo empezó a correr a partir de la ejecutoria de ese acto -13 de diciembre de 2017-, se interrumpió oportunamente con la notificación del mandamiento de pago28, empezando nuevamente a correr desde el 27 22 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_APELACION_32APELACIONDTE(.pdf) NroActua 2» 23 Conforme con lo previsto en el artículo 17 y siguientes del Decreto 1018 de 2013, aplicable en virtud del artículo 100 del CPACA 24 Como lo señaló en la demanda y destacó el Documento de Cobro nro. 01316147696358 del 7 de julio de 2016 -referente al IPU del tercer trimestre del 2016- 25 Se refiere al formulario de autorización para notificaciones electrónicas. 26 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_APELACION_34APELACIONMPIO(.pdf) NroActua 2» 27 Para garantizar que el término de expedición de dicho acto liquidatario no se extienda indefinidamente, debe atenderse a lo interpretado por el Ministerio de Hacienda Crédito Público en el Concepto Jurídico nro. 007367 del 18 de marzo de 2009 que estableció que deberá emitirse dentro de los cinco años posteriores a la causación del tributo o al vencimiento del término para su pago, so pena de que se configure la pérdida de la competencia temporal de la administración para ejercer esa facultad. 28 Artículo 818 del ET Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de agosto de 2019, sin que a la fecha se haya configurado el fenómeno prescriptivo.

Por otra parte, si se estuviera ante la prescripción, no hay lugar a la devolución perseguida por la demandante conforme con los artículos 1527 de CC -obligación natural- y 819 del ET -el pago de la obligación prescrita no se puede compensar ni devolver- porque el pago de una obligación prescrita efectuado voluntariamente es válido en la medida en que el contribuyente paga la obligación natural y acepta su existencia. Por ende, en el caso, es irrelevante analizar si se produjo la prescripción de la obligación tributaria, ya que la sociedad pagó la «totalidad» de lo adeudado por predial de los periodos 2013 a 2016 -por lo que se profirió auto de terminación del proceso el 21 de septiembre de 2020-, lo que se entiende como una renuncia tácita a la prescripción. Pronunciamientos finales La demandante se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por el demandando para ratificar los argumentos expuestos en la demanda y en su escrito de alzada, en punto a considerar que operó la prescripción de las vigencias de predial 2013 y 2014 como lo declaró el tribunal.

Agregó que los pagos efectuados no fueron voluntarios, que no renuncia a la prescripción, que a la fecha no se le ha notificado la terminación del proceso de cobro coactivo y que no es cierto que haya pagado la totalidad del impuesto predial. El demandado y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Juzga la Sala la legalidad del acto acusado que negó las excepciones, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandante y el demandado contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en cuanto a la excepción de prescripción de la acción de cobro de las vigencias del IPU de los años 2013 y 2014, sin condenar en costas.

En ese contexto, debe establecerse si la resolución 15271 de 2017 -título objeto de cobro coactivo- se notificó indebidamente y si, entonces, es procedente la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo formulada contra el mandamiento de pago. En caso de no prosperar, habrá que determinar si es procedente la excepción de prescripción de la acción de cobro declarada por el a quo y la devolución consecuencial de la prescripción invocada. 2.- En cuanto al primer planteamiento, el tribunal estimó que la notificación de la Resolución nro. 15271 del 25 de agosto de 2017 fue realizada válidamente por aviso en la página web de la entidad demandada, tras la devolución del correo remitido a la «CR 043 A 007 D 0013 0000», pues de lo indicado en tal acto administrativo puede extraerse que para dicho momento esa era la dirección reportada y a la cual también se remitió el cobro del impuesto en el 2017.

Y que la dirección señalada por la actora -carrera 12 # 2-10 de Medellín- fue referida hasta el 14 de enero de 2019. A ese planteamiento se opuso la demandante arguyendo que su contraparte omitió notificar en debida forma dicha resolución porque fijó el aviso en la página web sin remitir previamente el correo a la dirección correcta -carrera 12 # 2-10-, reconocida como tal en sus actuaciones -anteriores y posteriores-. 3.- El inicio de un proceso administrativo de cobro implica la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo i.e. que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible por no estar pendiente de ningún plazo o condición. El artículo 828 del ET señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la administración proceda a iniciar el Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago.

La aludida disposición establece que, entre otros documentos, prestan mérito ejecutivo «[l]as liquidaciones oficiales ejecutoriadas» y «[l]os demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional»29. Acorde con el artículo 829 idem, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados (i) cuando contra ellos no proceda recurso alguno, (ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma, (iii) cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos y (iv) cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

Al efecto, la Sección ha precisado que, para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su la legalidad30.

En línea con lo anterior, para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación a favor de la Administración de Impuestos, es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la Administración le resulta oponible al administrado, lo que implica que sea conocida por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente.

Es criterio consolidado de la Sala que al proponer la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo el ejecutado puede cuestionar la falta de notificación del título de cobro, pues, se reitera, para que el acto tenga vocación de ejecutoria y sea exigible debe producir efectos jurídicos, lo cual sólo ocurre cuando se da a conocer al interesado mediante las formas de notificación previstas en la ley31.

Por su parte, el inciso primero del artículo 19 del Decreto 1018 del 4 de junio de 201332, norma vigente aplicable al caso concreto, prevé que «[l]os requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslado de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente».

El artículo 23 idem33 dispone que la notificación de las actuaciones de la Administración tributaria municipal relativas al impuesto predial deben efectuarse (i) en la dirección informada por el contribuyente o (ii) en cualquiera de los predios que en los registros figuren de propiedad del contribuyente. Igualmente establece que cuando no se haya 29 Numerales 2 y 3. 30 Sentencia del 30 de agosto de 2016 (exp. 20541, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) reiterada en sentencia de 16 de julio de 2020 (exp. 24409, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) 31 Sentencia del 10 de octubre de 2007 (exp. 15186, C.P. Héctor J. Romero Díaz), reiterada en sentencias del 25 de marzo de 2010, (exp. 17460, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia), 12 de diciembre de 2018, (exp. 23288, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) y 29 de abril de 2020 (exp. 24036, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), entre otras. 32 Por medio del cual se modifica, actualiza y compila el régimen procedimental en materia tributaria para el Municipio de Medellín. Esta norma era la vigente para el momento de emisión de la Resolución 1527 de 25 de agosto de 2017.

(Decreto 1018 de 2013 derogado por el Decreto 350 de 2018). 33 Artículo 23. Dirección para notificaciones del impuesto predial unificado. Las notificaciones de las actuaciones de la administración Tributaria Municipal relativas al impuesto predial, deberán efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, o en cualquiera de los predios que en los registros figuren de propiedad del contribuyente.

Cuando no se haya suministrado información sobre la dirección, las actuaciones correspondientes podrán notificarse a la que establezca la Administración Tributaria Municipal mediante verificación directa o con la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 suministrado información sobre la dirección, las actuaciones correspondientes podrán notificarse a la que establezca la Administración mediante verificación directa o con utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial.

Es relevante anotar que, conforme con el artículo 22 ibidem34, los actos administrativos enviados por correo que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso en el portal web del municipio. No obstante, lo anterior no se aplicará cuando la devolución se produzca por notificación a una dirección distinta a la informada por el contribuyente.

De modo que la Administración tributaria municipal de Medellín solo está habilitada a acudir a la notificación subsidiaria por aviso en el evento de que efectivamente se haya remitido por correo el acto al que se quiere dotar de publicidad a la dirección que el administrado haya informado y que tal envío sea devuelto por la empresa de mensajería. Así, el ordenamiento prescribe una obligación que recae sobre la autoridad de impuestos municipal y sobre quienes actúen en su nombre, de remitir los actos que precisan ser notificados por correo a la dirección correcta; y solo cabe notificar por aviso cuando se acredite que, mediante correo certificado, se intentó sin éxito entregar una copia en la dirección informada por el contribuyente. 4.- En el caso concreto, está probado lo siguiente: Teniendo en cuenta que en el municipio de Medellín el IPU no es declarable35, la administración tributaria municipal liquidó el tributo de varios predios de propiedad de la demandante -vigencias 2013 a 2016- mediante Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 2017 -el total impuesto a cargo por los citados periodos ascendió a $5.435.864.134-.

La entidad demandada indicó en el acto en mención que la dirección de cobro de la demandante era «CR 043 A 007 D 013 00000» y a esa remitió el correo certificado para efectos de llevar a cabo la notificación36, como consta en Guía nro. 44392800073 de la empresa de mensajería Domina. La notificación fue devuelta con la causal de cambio de domicilio y la demandada procedió a surtirla mediante aviso en la página web del municipio fijado el 12 de octubre de 2017 y desfijado el 13 siguiente37.

Con fundamento en la mencionada resolución el municipio libró mandamiento de pago con Resolución nro. STH-72103-2019 del 26 de mayo de 201938, notificado personalmente el 27 de agosto de 2019. Contra el aludido mandamiento -mediante escrito del 17 de septiembre 201939- la demandante propuso excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo, falta de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro.

La excepción de falta de ejecutoria del título se cimentó en la indebida notificación de la Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 2017 34 Artículo 22: Notificaciones devueltas por el correo. Los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso, con transcripción de la parte resolutiva del acto administrativo, en el portal web del municipio de Medellín que incluya mecanismos de búsqueda por número identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso al público de la misma entidad.

La notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente a la publicación del aviso en el portal web o de la corrección de la notificación. Lo anterior no se aplicará cuando la devolución se produzca por notificación a una dirección distinta a la informada por el contribuyente, en cuyo caso se deberá notificar a la dirección correcta dentro del término legal. 35 Artículo 18 del Acuerdo 64 de 2012.

Artículo 18. Liquidación y facturación del impuesto predial unificado. El valor del Impuesto Predial Unificado se cobrará al propietario y/o poseedor por la totalidad de los predios, a través de documento de cobro, conforme al avalúo catastral resultante de los procesos catastrales. Cuando el contribuyente no cancele la totalidad de los documentos de cobro correspondientes a un año fiscal, corresponderá a la Subsecretaría de Ingresos expedir el acto administrativo o la factura que constituirá la liquidación oficial del tributo y presta mérito ejecutivo. 36 El 15 de setiembre de 2017 37 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_18RESOLUCIONNO152(.pdf) NroActua 2» 38 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_19RESOLUCIONNOGRE(.pdf) NroActua 2» 39 La actora acepta conocer la resolución que determina el IPU de los años 2013 a 2016, pues formuló excepciones el 17 de septiembre de 2019, momento a partir del cual se contabilizaría el término previsto en el artículo 221 del Decreto municipal 350 de 2018.

Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 porque, en sentir de la actora, la demandada no estaba habilitada para acudir al mecanismo supletorio de notificación, pues desconoció la dirección correcta -carrera 12 # 2-10 km 9 vía las palmas, de Medellín- que ostenta desde febrero de 2016, la cual fue actualizada como consta en el certificado de existencia y representación legal del 11 de agosto de 2017 y además, afirmó, es la que el municipio ha tenido en cuenta para adelantar varias de sus actuaciones administrativas anteriores y posteriores, como se reseñó en la demanda y la apelación. La entidad demandada despachó desfavorablemente la excepción mediante Resolución nro.

GRE-836 del 17 de octubre de 2019, con fundamento en que la notificación fue realizada en debida forma y que la dirección aludida por la actora fue referida por aquella hasta el 14 de enero de 2019; argumentos que también fueron invocados en la contestación de la demanda. 5.- Como se señaló, por expresa disposición la Administración municipal únicamente estaba facultada para acudir a la notificación subsidiaria si demostraba que efectivamente remitió sin éxito el correo a la dirección informada por la contribuyente.

Al respecto, la Sección40 ha señalado que la carga de la prueba es de la Administración pues es quien tiene la información de cómo efectuó la diligencia de notificación porque comporta un asunto de su competencia y además es quien se encuentra en mejor posición para demostrar ese hecho. No obstante, en el caso concreto la demandada no proporcionó explicación de la razón por la cual remitió el correo a la «CR 043 A 007 D 013 00000», menos aún allegó prueba que diera cuenta que esa era la dirección que para ese momento la contribuyente había informado41, lo que apareja concluir que fue indebida la notificación en la medida que no estaba habilitada para efectuarla por el mecanismo subsidiario del aviso en la página web de la entidad, toda vez que, se repite, este modo de notificación supletoria es válido únicamente cuando se haya agotado el principal -correo a la dirección correcta-, so pena de vulnerar el derecho de defensa y debido proceso del administrado.

Y en cuanto al argumento del municipio y del a quo relativo a que la dirección -carrera 12 # 2-10 km 9 vía las palmas, de Medellín- fue referida en un formulario por la actora hasta el 14 de enero de 2019, se advierte que el formulario al que aluden no corresponde a un formato de cambio o de actualización de dirección -como lo dan a entender-, sino que se trata simplemente de un «formulario de autorización para notificaciones electrónicas42» con ese único alcance, sin que conlleve validar una dirección no informada por la sociedad actora «CR 043 A 007 D 013 00000», ni desconocer que el mismo municipio remitió actuaciones anteriores y posteriores a la citada dirección correcta -carrera 12 # 2-10 km 9 vía las palmas, de Medellín-.

Aunado a lo anterior, vale anotar que el mencionado artículo 23 del Decreto 1018 de 2013 establece que cuando no se haya suministrado información sobre la dirección, las actuaciones correspondientes podrán notificarse a la que establezca la Administración mediante verificación directa o con utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, trámite que debe surtirse previamente a la notificación por aviso.

Al respecto expresa la demandante que la dirección correcta para llevar a cabo la notificación de la Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 2017 era la -carrera 12 # 2-10 km 9 vía las palmas, de Medellín- donde tiene su domicilio desde el año 2016, informada ante las autoridades como consta en el certificado de existencia y representación legal y, 40 Sentencia de 24 de octubre de 2013 (exp. 18575, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) 41 Se pone de presente que la obligación de inscribirse en el Registro de Información Tributaria -RIT- para contribuyentes y obligados diferentes a los responsables de declarar impuesto de industria y comercio, surgió en el municipio de Medellín a partir de la expedición del Decreto 350 de 13 de junio de 2018 (artículo 4) 42 Índice 2 SAMAI expediente digital «ED_ANEXOSDEM_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2» (fl. 146 y 147 cp.) Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 además, la reconocida por el municipio para adelantar varias de sus actuaciones anteriores y posteriores a la expedición de dicho acto.

Se destaca que en el expediente obran los siguientes documentos emanados de la demandada, antes de emitir la aludida resolución y referentes a tributos de la actora, en los que se tuvo en cuenta la dirección indicada: i) Documento de Cobro nro. 01316147696358 de 7 de julio de 2016 respecto del IPU del tercer trimestre del año 2016, donde se señala como dirección de cobro la carrera 12 # 2-10 de Medellín43. ii) Autos de Archivo nros. 50265 y 50270 de 7 de abril de 2017, referentes al ICA de los años 2014 y 2015, respetivamente, notificados el 3 de mayo de 2017 en la carrera 12 # 2-10 de Medellín44. iii) Documento de cobro de ICA de julio de 2017 donde registra la mencionada dirección45.

Igualmente, obra el certificado de existencia y representación de la actora expedido el 11 de agosto de 2017 -antes de la notificación de la resolución- donde se señala como dirección de notificaciones la carrera 12 # 2-10 de Medellín46. En ese orden, la administración pudo haber advertido la dirección señalada por la demandante en consideración a las mencionadas pruebas para intentar la notificación principal y no proceder directamente a notificar por aviso, lo que refuerza la conclusión de la indebida notificación del acto.

La notificación como acto de comunicación que garantiza los principios de contradicción, defensa y debido proceso de las partes es el instrumento para lograr la intervención de los diferentes sujetos en el procedimiento administrativo, por lo que su realización de forma irregular conlleva que los actos no produzcan efectos jurídicos, pues su publicidad es un requisito indispensable para que las decisiones administrativas sean exigibles.

En ese sentido, al no tener prueba dentro del expediente que acredite que al momento de emitir el mandamiento de pago la Administración contaba con un título ejecutoriado en los términos del artículo 829 del ET -toda vez que no obran medios de prueba que convaliden su notificación47-, se encuentra probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo.

En suma, la indebida notificación del acto condujo a que el título ejecutivo no produjera efectos ni quedara ejecutoriado, motivo por el cual el acto acusado que negó la excepción debe anularse totalmente por la prosperidad de dicha excepción y, como consecuencia, debe ordenarse la terminación del proceso de cobro, así como el levantamiento de las medidas cautelares.

Se observa que si bien el municipio alude a un auto de terminación del proceso de cobro, en el expediente no obra y la demandante expresó no conocerlo. Ante la prosperidad de la referida excepción, la Sala se releva del estudio de la excepción de prescripción de la acción de cobro y de la devolución ligada a la misma en la pretensión quinta de la demanda, excepción que, por demás, supone para su configuración la existencia de un título ejecutoriado48.

En consecuencia, se procederá a revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la providencia apelada y, en su lugar, declarar la nulidad del acto demandado y la prosperidad de la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará la terminación del proceso de cobro coactivo 43 Índice 2 SAMAI expediente digital «ED_ANEXOSDEM_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2» folio 79 44 Índice 2 SAMAI expediente digital «ED_ANEXOSDEM_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2» folios 131 a 134 y 142 a 145 45 Índice 2 SAMAI expediente digital «ED_ANEXOSDEM_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2» folio 141 46 Índice 2 SAMAI expediente digital «ED_ANEXOSDEM_02ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2» folios 114 a 130 47 Revisado el expediente tampoco existe prueba de que al momento de emitir el mandamiento de pago se haya notificado por conducta concluyente la resolución 15271 de 2017 48 Sentencia de 10 de agosto de 2023 (exp. 27561, CP.

Wilson Ramos Girón) Radicado: 05001-23-33-000-2020-00534-01 (27401) Demandante: Urbanizadora Teruel SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que inició el municipio de Medellín respecto de la Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 2017 y el levantamiento de las medidas cautelares.

En lo demás, se confirmará. Finalmente, por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia apelada.

En su lugar, se dispone: Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución nro. GRE-836 del 17 de octubre de 2019. Tercero: Declarar probada la excepción falta de ejecutoria del título ejecutivo. Cuarto: Ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo que inició el municipio de Medellín respecto de la Resolución nro. 15271 de 25 de agosto de 2017.

Y levantar las medidas cautelares decretadas por el municipio de Medellín dentro de tal proceso. 2.- Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia. 3.- Sin condena en costas en esta instancia. 4.- Reconocer personería a Marta Elena Mosquera Ramírez como apoderada de la entidad demandada conforme al poder allegado49. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN 49 Expediente digital archivo «18_050012333000202000534011EXPEDIENTEDIGIPODER20230207074154»