20001233300020230006401 — Consejo de Estado

Improcedencia por falta de agotamiento de los mecanismos de defensa judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala la impugnación presentada por la señora Yamile Natassha Campo Cantillo contra el fallo de 25 de abril de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de la tutela. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Yamile Natassha Campo Cantillo, actuando por intermedio de apoderado, radicó el 12 de abril de 20231, la presente acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a los principios de tutela judicial efectiva y primacía del derecho sustancial sobre las formas.

Las mencionadas garantías constitucionales las consideró transgredidas a raíz de lo decidido en el auto de 28 de noviembre de 2022 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar (Cesar), por el cual se decretó oficiosamente la excepción de inepta demanda y se dio por terminado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 20001- 33-33-001-2022-00171-00. 1.2.

Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: Primera: Se me protejan mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, PRIMACIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LA FORMALIDAD, SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL y protección a las persona en estado de debilidad manifiesta conculcado por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR-CESAR, por medio del auto de fecha 28 de noviembre de 2022, que declara inepta demanda y ordena su terminación y archivo, dentro del medio de control Nulidad y Restablecimiento del 1 Según consta en el registro de SAMAI.

Sírvase dejar sin efectos el auto de fecha 28 de noviembre de 2022, dictado el accionado Juzgado Primero (1°) Administrativo de Valledupar-Cesar, dentro del Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 20001- 33-33-001-2022-00171-00.2 1.3. Hechos De la narración realizada en el escrito inicial y lo evidenciado en el expediente, se resaltan las siguientes premisas fácticas: La señora Yamile Natassha Campo Cantillo, quien actualmente tiene 68 años, se desempeñó como enfermera en distintas instituciones médicas desde el 27 de mayo de 1991 hasta el 25 de mayo de 2020.

Por lo anterior, solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) el reconocimiento de la pensión de jubilación, lo cual fue negado mediante la resolución SUB 15828 de 21 de enero de 2022, decisión que se confirmó en la resolución DPE 4097 del 18 de abril de 2022. En consecuencia, interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que fue asignado al Juzgado 1.º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.

Luego de surtirse la admisión, traslado y contestación de la demanda, en auto de 28 de noviembre de 2022, la autoridad accionada declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda, en tanto que solo se demandó el acto administrativo a través del cual Colpensiones resolvió el recurso de apelación en la actuación administrativa; no obstante, no se atacó la decisión primigenia.

Contra aquella providencia el apoderado de la actora interpuso los recursos de reposición y apelación que, a la fecha de la solicitud de tutela, no han sido resueltos. 1.4. Fundamentos de la solicitud Para la señora Campo Cantillo, la autoridad accionada actuó de forma caprichosa, infundada y alejada de la realidad, esto por cuanto en las pretensiones de la demanda se manifestó que se solicitaba la nulidad de la resolución DPE 4097 del 18 de abril de 2022, por medio de la cual se confirmaba la resolución SUB 15828 de 21 de enero de 2022, es decir, que sí se señalaron ambos actos administrativos.

Para el efecto, transcribió el petitum del escrito presentado en el medio ordinario, así: “Primera: Que se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN DPE 4097 del 18 de abril de 2022 proferida por COLPENSIONES, que resuelve el recurso de apelación en contra de la resolución SUB 15828 del 21 de enero de 2022, por medio del cual se niega la pensión de vejez de la demandante, YAMILE NATASSHA CAMPO CANTILLO”. 2 Texto transcrito del original con posibles errores.

Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Posteriormente, argumentó que, a pesar de que están en trámite los recursos presentados contra el auto de 28 de noviembre de 2022, debe superarse el requisito de la subsidiariedad, en tanto que aquellos no son eficaces, para el efecto manifestó: obligan al retardo de un proceso judicial y menoscaba los derecho fundamentales a una TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, como también sigue prolongando mi situación precaria al no resolver mi solicitud de pensión, causándome un perjuicio irremediable porque prolongaría injustificadamente la demora en resolver mi demanda de reconocimiento de pensión de vejez, la espera en que se agote los recursos contra el auto que termina y archiva mi demanda constituye un agravio a mis derechos fundamentales de pensión y tutela judicial efectiva, lo recursos no constituyen el medio EFICAZ que garantice un mínimo vital y móvil, porque implica la espera de sus resultas, que dentro del trafico judicial equivaldría a una espera de dos (2) o más años, fuera la demora del curso normal del proceso, profundizando mi situación precaria y amenazando mi mínimo vital.3 En consecuencia, concluyó que el «capricho» de la autoridad judicial accionada era una vulneración evidente que permitía superar la referida exigencia. 1.5.

Trámite de la acción Mediante proveído de 13 de abril de 2023, el magistrado ponente de la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela y ordenó notificar al juez primero administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, como parte accionada. 1.6. Intervenciones Realizadas la notificación ordenada, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1.

Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar El titular del despacho manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora en tanto que se dio el trámite pertinente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; resolvió el recurso de reposición, y concedió la alzada interpuesta contra la decisión de declarar la inepta demanda.

Adicionalmente, expresó que la acción constitucional debe ser declarada improcedente por cuanto aún no se ha decidido la apelación interpuesta por la actora. Por otra parte, resaltó que no transcurrió un tiempo excesivo para proferir las decisiones dentro del proceso ordinario, por lo que tampoco existiría una mora judicial. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 25 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, en atención a que la providencia que declaró la inepta demanda fue objeto del recurso de apelación, alzada que se concedió en auto de 17 de abril de 2023.

Con base en lo anterior, consideró que «teniendo en cuenta las actuaciones surtidas en el proceso objeto del presente asunto constitucional, y los precedentes 3 Transcripción literal incluyendo posibles errores. Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 constitucionales citados, en el caso bajo estudio la acción de tutela se torna improcedente, pues si bien mediante auto del 28 de noviembre de 2022 el Despacho accionado declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda, contra dicha decisión, la accionante por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, y mediante proveído del 17 de abril de 2023, el Despacho accionado resolvió el recurso de reposición, manteniendo incólume la decisión atacada, y, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, lo que le permite inferir a esta Corporación que la decisión no se encuentra en firme.» En ese sentido, recordó que la acción de tutela no puede sustituir al juez natural y, por lo tanto, estimó que no se cumplían «los requisitos para estudiar la presente acción como mecanismo alternativo que reemplace los ordinarios […]» 1.8.

Impugnación La actora reiteró sus argumentos respecto de la decisión adoptada por el juzgado accionado y expresó que el recurso interpuesto puede tardar al menos dos (2) años. Ahondó en su condición de mujer de 68 años, por lo que consideró que la decisión adoptada por el a quo equivale a prolongar su afectación al mínimo vital, a la dignidad humana, a la tutela judicial efectiva y a ser sometida a un trámite judicial indefinidamente. 1.9.

Trámite de la segunda instancia Mediante auto de 25 de mayo de 2023 el despacho ponente advirtió la existencia de una posible nulidad por cuanto en el auto admisorio no se había vinculado a Colpensiones, a la E. S. E. hospital San Martín de Astrea y la E. S. E. hospital Inmaculada Concepción de Chimichagua, quienes figuraban como sujetos de la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, se dispuso la vinculación y notificación de las mencionadas personas para que, dentro del término de 2 días, tuvieran la oportunidad de alegar la nulidad, con la advertencia de que en caso de permanecer en silencio se tendría saneada. Vencido el plazo concedido no se recibió manifestación alguna de su parte. 1.9.1. Luego de notificarse las entidades vinculadas en la segunda instancia, no se recibieron intervenciones de su parte.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 25 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 25 de abril de 2023, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la solicitud de amparo. Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse; (iii) generalidades de los defectos alegados, y (iv) el caso en concreto. 2.3. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.1. Para la primera instancia, la acción de tutela no cumple con el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, en el entendido de que contra la providencia de 28 de noviembre de 2022 se interpuso un recurso de apelación que se encuentra en trámite.

Por su parte, la actora afirma que, si bien el mencionado mecanismo sí fue interpuesto, lo cierto es que mientras espera que se resuelva puede transcurrir un periodo de tiempo que haga más gravosa su situación. En este punto afirmó que la intención no es que se desconozca el requisito de la subsidiariedad sino que esta corporación «al menos se detenga en la decisión tomada por el juzgado accionado, si eso al menos tiene visos jurídicos, que diera lugar a que existen diferentes interpretaciones, pero en este caso no, ES UNA DECISION ARBITRARIA, FUERA DE LUGAR, consentir esa decisión dentro del trafico jurídico constituye un exabrupto mayor que una excepción a la subsidiariedad.»4.

Para resolver sobre el particular, la Sala acudirá a lo dispuesto en la sentencia T – 140 de 2023. Allí, se resolvió en revisión un caso conocido en segunda instancia por esta Sección, en el que se estudió la solicitud de amparo interpuesta contra una providencia judicial que imponía una sanción disciplinaria a una funcionaria judicial.

Según la demandante, no se le había comunicado adecuadamente el trámite de la actuación sancionatoria. Como elemento a resaltar, se tiene que en aquella oportunidad la accionante, adicional a la tutela, había interpuesto un recurso de reposición frente a la decisión adoptada sobre una nulidad procesal y, a su vez, había propuesto la nulidad de la sentencia disciplinaria.

Verificado el expediente, esta Sala, en fallo de 4 de agosto de 2022, consideró que, dentro del proceso cuestionado, existía una irregularidad en la notificación del acto administrativo por el cual se formuló el pliego de cargos, motivo por el que amparó el derecho al debido proceso. En aquella oportunidad, se consideró que, si bien existía un recurso en trámite, este había sido resuelto en el transcurso de la acción de tutela negando lo pretendido, por lo que se entendía que no existían otros medios de defensa.

No obstante, cuando la controversia fue conocida por la Corte Constitucional, aquella corporación estableció que, tratándose de tutelas contra providencias judiciales, el juez solo puede limitarse a las circunstancias presentadas inicialmente, sin que sea posible 4 Transcripción literal incluyendo posibles errores. Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 un examen integral y, en ese sentido, manifestó: Precisamente, en la sentencia SU-026 de 2021, la Corte conoció de un asunto en el que se interpuso una acción de tutela en contra una providencia judicial, que a la vez estaba siendo objeto de control a través de un recurso extraordinario dispuesto en el escenario regular de ese proceso judicial, el cual fue decidido con anterioridad a que esta corporación adoptara una decisión de fondo.

En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que, en la medida en que el recurso interpuesto sí constituía un medio de defensa judicial idóneo y eficaz, los accionantes tenían la obligación de agotar su trámite y esperar su resolución, antes de acudir a la interposición de la acción de tutela, en particular, al advertir que las pretensiones en ambos casos tenían la finalidad de censurar los mismos asuntos dentro de la misma providencia judicial.

Por lo demás, y a diferencia de este caso, la Corte no examinó la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable, en tanto que el mismo no fue invocado por los demandantes. (Resaltado fuera de texto) En consecuencia, el alto tribunal consideró que, ya que la accionante había agotado los medios idóneos de defensa en el proceso disciplinario y que al momento de interponer la acción de tutela, aquellos no se habían resuelto, por lo que la vía de amparo resultaba improcedente.

En ese orden de ideas, en esta oportunidad, se evidencia que la decisión del a quo, esto es, declarar la improcedencia del presente mecanismo constitucional porque está pendiente de resolver un recurso de apelación, tiene respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la accionante debe aguardar a que se resuelva la alzada.

Lo anterior, por cuanto contra la decisión que pone fin al proceso por encontrar probada una excepción previa, como lo es la inepta demanda, el ordenamiento jurídico estableció la figura del recurso de apelación, el cual resulta idóneo en tanto que permite que el superior verifique la legalidad de la providencia atacada que es, justamente, lo que pretende la actora por la vía constitucional.

Con todo, es necesario verificar si, en este caso, se puede configurar un perjuicio irremediable, como lo alegó la señora Campo Cantillo, puesto que de ser así la tutela procedería como mecanismo transitorio. Para el efecto, en el escrito inicial y la impugnación, se expusieron dos líneas argumentativas para hacer más laxo el requisito del agotamiento de todos los medios de defensa: (i) que la actora tiene 68 años y (ii) que esta corporación debe tener en cuenta que lo resuelto por la autoridad accionada fue arbitrario.

En cuanto a la edad, debe recordarse que la Corte Constitucional ha desarrollado una tesis reiterativa consistente en que, se consideran personas de la tercera edad5 y son sujetos de especial protección constitucional, a quienes puede ser desproporcionado exigirles que acudan a los mecanismos judiciales ordinarios, aquellas que superen el promedio de vida en Colombia6.

Siendo así, se tiene que, para el 2023, la esperanza 5 No confundir con el concepto de adulto mayor, el cual se entiende que corresponde a quien ha superado los 60 años, de acuerdo con la Ley 1276 de 2009. 6 Ver, entre otras, las sentencias T – 339 de 2017, T – 598 de 2017, T – 015 de 2019 y T – 013 de 2020. Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de vida según el DANE, sin discriminar hombres de mujeres, es de 77 años7.

Nótese que, la actora afirmó que cuenta con 68 años, es decir, este solo parámetro resulta insuficiente para que en la presente acción de tutela se flexibilice el requisito de la subsidiariedad. A su vez, aunque en el escrito inicial se enunció someramente la existencia de una situación precaria y una amenaza al mínimo vital, no se allegó sustento probatorio alguno que respalde esta manifestación ni hubo desarrollo al respecto8.

Finalmente, aunque la demandante afirmó que el recurso de apelación puede tomar 2 años en resolverse, lo cierto es que esta afirmación es una apreciación subjetiva, futura e incierta, que riñe con la certeza que debe caracterizar un presunto perjuicio irremediable. Adicionalmente, aun si se accediera a lo pretendido, esto solo llevaría a que se ordenara a la autoridad accionada que continúe con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pero esto no implicaría que aquel se vaya a resolver con una sentencia estimatoria de las pretensiones de la actora.

Por otra parte, respecto de que esta Sala deba actuar ante una decisión abiertamente arbitraria por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar al margen de si existen medios idóneos de defensa en trámite, es necesario resaltar que, el requisito del agotamiento de todos los medios de defensa hace parte de las cargas de procedencia de la acción de tutela, es decir, es necesario superar esta exigencia para poder efectuar un estudio de fondo.

En ese sentido, no es posible hacer el juicio de ponderación propuesto por la accionante, esto es, entre la subsidiariedad y la presunta arbitrariedad, en tanto que al juez de amparo le está vedado adentrarse en consideraciones sobre la actuación de la autoridad atacada si no se supera el juicio de procedibilidad. Máxime, cuando lo discutido es una decisión adoptada dentro de un proceso judicial, donde existen las vías procesales que el legislador estableció para ventilar los argumentos traídos por la señora Campo Cantillo.

Así las cosas, ya que con lo allegado al proceso no se evidencia un perjuicio irremediable, no es viable el estudio de la tutela como mecanismo transitorio y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de 25 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 Puntualmente, 77,23 de acuerdo con el documento Principales Indicadores – cambio demográfico nacional 2020-2070 y departamental 2020-2050 con base en el CNPV 2018, descargable en https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/estimaciones-del- cambio-demografico. 8 La afirmación se reduce a decir que «[…] lo[s] recursos no constituyen el medio EFICAZ que garantice un mínimo vital y móvil, porque implica la espera de sus resultas, que dentro del trafico judicial equivaldría a una espera de dos (2) o más años, fuera la demora del curso normal del proceso, profundizando mi situación precaria y amenazando mi mínimo vital.» Demandante: Yamile Natassha Campo Cantillo Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Radicado: 20001-23-33-000-2023-00064-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”