15001233300020230016701 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: LUIS LEONEL CARVAJAL HERNÁNDEZ Y OTROS Ejecutado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: EJECUTIVO - CPACA Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETÓ MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en contra del auto proferido el 19 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante el cual se decretó una medida cautelar de embargo y retención de dineros depositados en una específica cuenta bancaria.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Luis Leonel Carvajal Hernández y otros1 presentaron demanda ejecutiva (índice 3 SAMAI2) en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación con el objeto de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero reconocidas en la sentencia proferida el 31 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, modificada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B mediante sentencia de 13 de noviembre de 2020 en el proceso de reparación directa número 15001-23-31-000-2008-00478-01. 1 La demanda fue presentada por Luis Leonel Carvajal Hernández, Esperanza Torres Calderón, Henry Alexánder Carvajal Torres, Márly Yulieth Carvajal Torres, Emma Hernández Alarcón, Alexánder Carvajal Hernández, Absalón Carvajal Hernández, Nélcy Viviana Carvajal Hernández y Leovigildo Carvajal Hernández. 2 Gestión en otros despachos. 2 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo 2.

Trámite procesal Mediante providencia de 18 de diciembre de 2023 (índice 22 SAMAI3) el Tribunal Administrativo de Boyacá libró mandamiento de pago por concepto del capital reconocido en las sentencias del proceso de reparación directa y por los respectivos intereses moratorios. 3. La solicitud de medidas cautelares La parte actora, junto con el escrito contentivo de la demanda ejecutiva (índice 3 SAMAI4) solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en el embargo y retención de dineros depositados por la parte ejecutada en cuentas bancarias y productos financieros. 4.

La providencia objeto del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Boyacá a través de auto del 19 de abril de 2024 (índice 46 SAMAI5) decretó la medida cautelar solicitada, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECRETAR el embargo de los dineros depositados a nombre de la Fiscalía General de la Nación (NIT 800.152.783-2) en la cuenta corriente 17124207979 del banco Bancolombia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: LIMITAR el monto de la cautela a la suma de cincuenta y cuatro millones ciento ocho mil novecientos sesenta y tres pesos ($54.108.963), de conformidad con lo establecido en el artículo 593-10 del CGP.

CUARTO: El embargo se practicará congelando los recursos respectivos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito con ocasión del embargo, conforme lo dispone el inciso final del parágrafo del artículo 594 del CGP. El banco deberá certificar el cumplimiento de lo anterior dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, la cual deberá señalar el canal digital a través del cual el Tribunal recibirá las respuestas pertinentes.

En todo caso, el embargo quedará consumado con la recepción del oficio, en los términos del artículo 593-10 del CGP. 3 Gestión en otros despachos. 4 Gestión en otros despachos. 5 Gestión en otros despachos. 3 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo QUINTO: Las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del Tribunal cuando cobre ejecutoria la providencia que ordene seguir adelante la ejecución, lo cual se informará oportunamente a la institución bancaria.

SEXTO: ADVERTIR a la entidad ejecutada que, en el evento en que la materialización de la cautela genere una afectación grave a su operación o al cumplimiento de sus funciones, de forma inmediata y justificada deberá expresarlo así al despacho con el fin de levantar el embargo de esos recursos e imponerlo sobre otros respecto de los cuales no se produzca ningún traumatismo.

Lo anterior sin perjuicio de que, como lo preceptúa el artículo 602 del CGP, la entidad preste caución por el valor limitado en el numeral 2.º de esta providencia con el propósito de evitar que se practique la medida o pedir su levantamiento, o que solicite desembargo por insostenibilidad fiscal o presupuestal con base en lo preceptuado en el artículo 597-11 del CGP.” (fl. 6 índice 46 SAMAI6). 5.

El recurso de apelación El 25 de abril de 2024, la parte ejecutada Nación – Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación (índice 56 SAMAI7) en contra del auto a través del cual se decretó la medida cautelar de embargo, con base en los siguientes argumentos: 1) De acuerdo con lo previsto en los artículos: 63 de la Constitución Política, 19 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), 6 de la Ley 179 de 1994, 55 de la Ley 1849 de 2017 y 594 del CGP las cuentas de la Fiscalía General de la Nación tienen el carácter de inembargables por ser recursos que están incorporados en el Presupuesto General de la Nación. 2) El artículo 195 del CPACA prohíbe expresamente el embargo de los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y el recurso del Fondo de Contingencias. 3) Los recursos destinados para el pago de seguridad social son inembargables de conformidad con lo consagrado en los artículos: 48 de la Constitución Política, 13 de la Ley 122 de 2007 y 134 de la Ley 100 de 1993, en consonancia con lo establecido en la Circular 1458911 de 13 de julio de 2012 de la Contraloría General de la República. 6 Gestión en otros despachos. 7 Gestión en otros despachos. 4 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo 4) La Fiscalía General de la Nación es una institución que en ningún modo puede evadir sus compromisos y responsabilidades, en todo caso, el presupuesto nacional siempre garantizará el pago de sus obligaciones. 6.

Oposición al recurso de apelación La parte demandante no presentó escrito de oposición al recurso de apelación, no obstante que la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá le corrió el respectivo traslado (índice 57 SAMAI8). II. CONSIDERACIONES La Sala9 modificará el auto objeto del recurso de apelación10, a través del cual se decretó el embargo y retención de dineros depositados en una cuenta bancaria, en el sentido de delimitar unos precisos y específicos recursos que no son susceptibles de la mencionada medida cautelar, por las razones que se exponen a continuación: 1) En cuanto a la inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997 declaró la exequibilidad condicionada11 del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de 8 Gestión en otros despachos. 9 Le corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que decretó una medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 (literal h), 150 y 243 (numeral 5) de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20, 26 y 62 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 10 El recurso de apelación se interpuso oportunamente, teniendo en cuenta que el auto impugnado de 19 de abril de 2024 se notificó por estado el lunes 22 de esos mismos mes y año y, el recurso se presentó el día 25 de abril de 2024. 11 “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos” MP Antonio Barrera Carbonell”. 5 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos y, sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

Al respecto la Corte precisó que, si bien la regla general es la inembargabilidad, esta tiene excepciones cuando se trate de sentencias judiciales con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. 2) En esa misma perspectiva, la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008 indicó que, ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: a) La primera excepción, tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. b) La segunda regla de excepción, corresponde al pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. c) La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Lo anterior sobre la base de advertir que no se puede perder de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 3) En ese sentido, la Corte concluyó que las reglas de excepción descritas en precedencia, lejos de ser excluyentes, son complementarias, pero, mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se 6 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo haya agotado sin éxito el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 4) En el presente asunto, la medida cautelar decretada de embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en una específica cuenta bancaria de la entidad demandad Nación - Fiscalía General de la Nación es procedente, toda vez que se configuró la segunda excepción a la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, pues, se pretende el pago de una condena judicial contenida en la sentencia proferida en un proceso de reparación directa por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 31 de octubre de 2012, modificada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B mediante sentencia de 13 de noviembre de 2020, decisiones que se ajustan al precedente constitucional antes referido en tanto que busca garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a los demandantes en la mencionada sentencia, lo mismo que sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso. 5) Así las cosas, los argumentos de la entidad demandada no desvirtúan la procedencia de las medidas cautelares decretadas, las cuales tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, por lo tanto, se confirmará el auto impugnado en cuanto la decisión de decretar el embargo y retención de dineros. 6) Es relevante señalar que el numeral 3 del artículo 594 numeral 3 del CGP consagra únicamente como inembargables los bienes destinados a un servicio público cuando es prestado directamente por una entidad descentralizada o por un concesionario de esta, presupuestos que no se configuran en este caso dada la naturaleza jurídica de la entidad ejecutada12. 7) Adicionalmente, se considera que la medida cautelar decretada en modo alguno constituye una arbitrariedad por cuanto fue razonable, proporcional y necesaria, pues, la entidad demandada no ha efectuado el pago total de la obligación por la cual se demandó; si bien no existía riesgo de insolvencia y las obligaciones 12 En ese mismo sentido se pronunció esta Subsección en la siguiente providencia: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B;

CP Martín Bermúdez Muñoz; auto de 22 de mayo de 2024; 05001-23-33-000-2022-01179-01 (70.945). 7 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo derivadas en sentencias se reconocen como deuda pública, estos aspectos no impedían el decreto del embargo, pues, para su procedencia bastaba con corroborar que la obligación es actualmente exigible, no había pago de la obligación y que la entidad tenía cuentas bancarias susceptibles de ser afectadas con la medida, en especial, cuando en este proceso ejecutivo ya se profirió la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y se encuentra en etapa de liquidación del crédito (índice 60 SAMAI13). 8) En cuanto a recursos inembargables, se advierte que el tribunal, en el ordinal tercero de la parte resolutiva del auto que decretó la medida cautelar, precisó que sería improcedente ejecutar el embargo si i) los recursos están destinados al pago de sentencias o conciliaciones y al Fondo de Contingencias, ii) son del sistema general de participaciones o, iii) son del sistema general de regalías, en los siguientes términos: “TERCERO: Se exceptúan de embargo los recursos que corresponden (i) al rubro de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, (ii) al Sistema General de Participaciones, o (iii) al Sistema General de Regalías, para lo cual la institución bancaria deberá efectuar una verificación previa14” (negrillas adicionales y subrayado del original – (fl. 6 índice 46 SAMAI15) 9) Así las cosas, la Sala estima pertinente modificar el ordinal citado de conformidad con lo previsto en los artículos 59416 del CGP, 19517 (parágrafo 2) del 13 Gestión en otros despachos. 14 Se precisa que la orden de embargo de recursos del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías no fueron objeto de impugnación. 15 Gestión en otros despachos. 16 “Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…) Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.”. 17 “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.

El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como el recurso del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.”. 8 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo CPACA, 2.8.1.6.1.118 del Decreto 1068 de 2015 y 27519 (parágrafo 2) de la Ley 1450 de 2011 con la finalidad de precisar que la medida cautelar también excluye los rubros de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud20.

Es importante precisar que la mencionada excepción de inembargabilidad de los recursos destinados al pago de sentencias judiciales se refiere puntual y exclusivamente a “el monto asignado para sentencias y conciliaciones” de cada entidad y “los recursos del Fondo de Contingencias” previsto en el artículo 19421 del CPACA y regulado en el Decreto 1266 de 202022. 18 “Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de el recurso depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.”. 19 “Artículo 275.

Deudas por concepto del régimen subsidiado. (…) Parágrafo 2. El recurso que la Nación y las Entidades Territoriales destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, son inembargables. En consecuencia de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado "EPS-s" con cargo a dichos recursos cancelarán en forma prioritaria los valores adeudados por la prestación del servicio a las IPS Públicas y Privadas.

Los cobros que realicen las IPS a las EPS-s requerirán estar soportadas en títulos valores o documentos asimilables, de acuerdo con las normas especiales que reglamenten la prestación del servicio en salud”. 20 Al respecto, ver: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B; auto de 19 de octubre de 2023; radicación 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629). 21 “Artículo 194.

Aportes al Fondo de Contingencias. Todas las entidades que constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación, deberán efectuar una valoración de sus contingencias judiciales, en los términos que defina el Gobierno Nacional, para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra. Con base en lo anterior, las mencionadas entidades deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme.

Esta disposición también se aplicará a las entidades territoriales y demás descentralizadas de todo orden obligadas al manejo presupuestal de contingencias y sometidas a dicho régimen de conformidad con la Ley 448 de 1998 y las disposiciones que la reglamenten”. 22 “Por el cual se adiciona el Título 4 a la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en lo correspondiente a los aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales por concepto de los procesos judiciales que se adelantan en contra de las Entidades Estatales que conforman una sección del Presupuesto General de la Nación”. 9 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo Asimismo, es relevante indicar que la imposibilidad de embargar dineros de los montos asignados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias que está establecida expresamente en el parágrafo segundo del artículo 194 del CPACA, incluso si se trata de la ejecución de una condena judicial, tiene por finalidad garantizar el cumplimiento del artículo 1523 de la Ley 962 de 2005 y el artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 2469 de 2015 (derecho a que las peticiones se resuelvan en orden cronológico según la fecha de su presentación), para evitar un desorden administrativo y la afectación al derecho de la igualdad y al principio de equidad de las demás personas que están a la espera del cumplimento de las condenas en su favor.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, R E S U E L V E: 1°) Modifícase el ordinal tercero de la parte resolutiva del auto proferido el 19 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del cual decretó las medidas cautelares de embargo y retención de dineros, el cual queda así: “PRIMERO: DECRETAR el embargo de los dineros depositados a nombre de la Fiscalía General de la Nación (NIT 800.152.783-2) en la cuenta corriente 17124207979 del banco Bancolombia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Se exceptúan de embargo los recursos que corresponden (i) al rubro de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, (ii) al Sistema General de Participaciones, (iii) al Sistema General de Regalías, (iv) los rubros de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (v) los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud,24para lo cual la institución 23 “Artículo 15.

Derecho de turno. (…). En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo.

Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario (…)”. (negrillas adicionales). 24 Se resalta el aparte que se adiciona y modifica. 10 Expediente: 15001-23-33-000-2023-00167-01 (71.568) Ejecutante: Luis Leonel Carvajal Hernández y otros Ejecutivo bancaria deberá efectuar una verificación previa” (se resalta aspectos modificados). 2°) Confírmase en lo demás el auto objeto del recurso de apelación. 3°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.