Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) Demandante: Nelly Lozano Chara Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Conversión solución educativa nacional a plaza docente de tiempo completo.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia proferida el seis (6) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora NELLY LOZANO CHARA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 039468 del 25 de septiembre de 2015, RDP 001034 del 15 de enero de 2016, RDP 003497 del 28 de enero de 2013 y la RDP 017872 del 19 de abril de 2013, por medio de las cuales se negó el 1 Folios 41 a 43.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante. Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa con todos los factores salariales devengados por la reclamante durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente y con la cancelación de los intereses moratorios.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 187, 189 y 195 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho a que haya lugar. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante se desempeñó en calidad de docente oficial desde el 25 de octubre de 1976 al servicio del departamento del Cauca y finalizó esta relación laboral el día 30 de marzo de 1978.
Que después fue nombrada en propiedad por la gobernación del Cauca el 1° de noviembre de 1993 y que seguía vinculada al servicio docente al menos hasta la fecha de presentación de la demanda. Que consolidó su estatus pensional el día 6 de julio de 2012, por lo que el 23 de julio de 2012 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que la UGPP negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 003497 del 28 de enero de 2013, confirmando la decisión a través de la Resolución RDP 017872 del 19 de abril de 2013.
Afirma que nuevamente solicitó el reconocimiento del derecho y que otra vez la entidad negó sus pretensiones mediante la Resolución RDP 039468 del 25 de septiembre de 2015. Que, en el mismo sentido, la entidad emitió la Resolución RDP 001034 del 15 de enero de 2015, agotando de esta manera la demandante la vía gubernativa. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 3 de agosto de 20163 y notificada a la UGPP4, quien radicó memorial de contestación5 en el que expuso que, la demandante no acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que 2 Folios 43 a 46. 3 Folio 75. 4 Folio 84. 5 Folios 119 a 127.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) los tiempos laborados entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de marzo de 2012 no pueden ser tenidos en cuenta al corresponder estos a una vinculación nacional. Propuso como excepciones6 las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó que la excepción de prescripción sería resuelta al momento de dictar sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión. Se declaró fallida la etapa conciliatoria y se efectuó el decreto de pruebas.
En audiencia de pruebas8 puso en conocimiento de las partes los documentos debidamente allegados y al no existir contradicción ordenó incorporarlos. Corrió traslado a las partes para que en un término de 10 días hábiles presentaran sus alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Cauca dictó sentencia escrita el 6 de diciembre de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Para ello argumentó que, conforme al material probatorio, se verificó que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada entre los años 1976 y 1978, cumpliendo con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Que a su vez, laboró como docente territorial desde el 1° de enero de 1994 y hasta consolidar su estatus, ello en virtud del Decreto 248 de 1993 mediante el cual se convirtió una solución educativa en una plaza de tiempo completo con cargo al Ministerio de Educación Nacional, y que dicha provisión de cargos correspondía al alcalde en virtud de la Ley 29 de 1989, por lo que en apego a los razonamientos expuestos por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de octubre de 201710, dicho periodo se considera de carácter territorial.
Que adquirió el estatus pensional a partir del 27 de julio de 2012, fecha en la cual cumplió los 20 años de servicio, pero que, por prescripción de mesadas, los efectos fiscales de la prerrogativa serían a partir del 27 de julio de 2013. 6 Folios 125 a 126. 7 Folios 165 a 169. 8 Folios 223 a 224. 9 Folios 244 a 250. 10 Radicación interna: 2215-2015.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante11 en su escrito de apelación solicitó que se modifique la sentencia de primera instancia, puntualmente en lo relacionado con la excepción de prescripción decretada sobre las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 28 de julio de 2013.
Para ello argumentó que tal fenómeno no se configuró en la medida en que el mismo se interrumpió con la petición del 11 de mayo del 2015, y que, considerando que adquirió su estatus pensional el 27 de julio de 2012, tal fecha se encuentra dentro de las mesadas protegidas de la prescripción. Por tanto, el reconocimiento del derecho debe tener efectos fiscales a partir de la última fecha mencionada.
La parte demandada12 interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia a fin de que este sea revocado, para lo cual argumentó que los tiempos de servicio prestados por la demandante obedecen a una vinculación nacional, considerando además que se demostró que las acreencias laborales de la docente fueron canceladas con recursos del FER, situación que confirma la plaza antedicha.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante13 y demandada14 presentaron escrito de alegaciones finales en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda delegada ante esta Corporación15, solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que la demandante cumplió con los 20 años de servicio en calidad de docente territorial y con una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, considerando que los tiempos comprendidos entre el 25 de octubre al 30 de marzo de 1978 y entre el 1º de enero de1994 al 28 de febrero de 2013, deben ser tenidos en cuenta.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, 11 Folios 258 a 260. 12 Folios 251 a 257. 13 Ver expediente digital en el índice 9 de SAMAI. 14 Ver expediente digital en el índice 13 y 14 de SAMAI. 15 Ver expediente digital en el índice 15 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Nelly Lozano Chara nació el 13 de junio de 195520, de modo que cumplió los 50 años el 13 de junio de 2005.
Respecto del segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará con el período en el que la demandada discute como de carácter nacional, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 1° de enero de 1993 por lo menos hasta el 15 de marzo de 201321 Al respecto, del análisis del Decreto 248 de 199322 emitido por la alcaldesa de Puerto Tejada, “por medio del cual se convierte una solución educativa en plaza de tiempo completo” y se nombra a la demandante como docente seccional en el Centro Docente Rural Mixto San Carlos con cargo al Ministerio de Educación Nacional, se observa que en las consideraciones del acto administrativo se indicó que dicha conversión nació del propósito del MEN para asegurar la continuidad del servicio que venía prestando mediante soluciones educativas a su cargo y que para el efecto, expidió las Resoluciones No. 03695 y 04312 por las cuales fijó las condiciones y requisitos para dicha conversión. A saber, la Resolución 03695 del 28 de julio de 199323 del Ministerio de Educación (modificada parcialmente por la Resolución 04271 del 30 de agosto de 1993)24, resolvió reconvertir 3.491 soluciones educativas nacionales existentes en el país y entre las condiciones fijadas indicó que sería el alcalde de cada municipio el encargado de proveer las plazas creadas, siempre y cuando hubiera asumido las funciones del artículo 9° de la Ley 29 de 1989, además, determinó que los docentes nombrados debían ser aquellos que venían prestando sus servicios bajo la modalidad de solución educativa y que debían permanecer en la misma institución en la que estaban ejerciendo su cargo.
De lo anterior, se tiene que la alcaldesa nombró a la docente en virtud de lo previsto en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que, 20 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 3. 21 Fecha de emisión del certificado de salarios en el consta que la docente seguía activa en el servicio, visible a folio 32. 22 Folios 35 a 36 23 Folio 227 a 229. 24 Folio 225 a 226.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (Negrilla y subrayado fuera de texto).» Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, y que además se deben verificar las causas y contextos de la vinculación para determinar la connotación de la plaza ocupada.
Pues bien, en el presente caso, claramente se evidencia que el alcalde actuó en calidad de administrador del personal docente de la Nación en virtud de las facultades otorgadas en la Ley 29 de 1989 y con el fin de llevar a cabo la conversión de unas soluciones educativas nacionales a cargo del MEN conforme a las condiciones fijadas en la Resolución 03695 modificada por la Resolución 04271 para tal propósito, lo que permite atribuirle a la demandante una relación legal y reglamentaria de carácter nacional.
Se ilustra lo anterior con las siguientes imágenes: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) Al respecto, esta subsección llegó a la misma conclusión en sentencia del 2 de octubre de 202025 al estudiar las reconversiones de las soluciones educativas nacionales y las facultades del alcalde en ejercicio de la mencionada Ley 29 de 1989 y de las resoluciones 03695 y 04271: «Ahora bien, en relación con el período trabajado desde el 3 de abril de 1994, el referido documento informa que la accionante tiene la calidad de educadora nacional, debido a que, por medio de Decreto 10 de 10 de marzo de 1994, se materializó la reconversión del contrato suscrito por ella con la Nación, en el marco del programa «soluciones educativas», al de una plaza docente; procedimiento que se efectuó como resultado de la autorización del Ministerio de Educación Nacional de reconvertir 3491 soluciones educativas nacionales en todo el país, de las cuales 63 eran en el Norte de Santander.
Asimismo, del mentado acto de nombramiento se destaca que: (i) a partir de ese momento se originó una relación legal y reglamentaria entre las mismas partes que anteriormente suscribían los contratos, esto es, la Nación y la actora; (ii) la interesada permanecería en la institución educativa en la que ejercía sus funciones; y (iii) la plaza docente no fue incorporada a la planta del departamento o municipio, de lo que se colige su carácter nacional.
(…) Así las cosas, se concluye que la administración del personal docente la ejerce el respectivo funcionario del ente territorial como agente de la Nación, argumento que se refuerza con lo ordenado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Resolución 4271 de 30 de agosto de 199327, que frente al procedimiento «[…] de vinculación de personal a las plazas docentes establecidas por reconversión de las 3491 soluciones educativas nacionales […]», en su artículo 2°, dispuso: […] 4.
Los nombramientos los hará el Alcalde Municipal, si ha asumido las funciones del artículo 9° de la Ley 29 de 1989; de lo contrario, los hará el gobernador respectivo. En todo caso los nombramientos que en el futuro deban hacerse en cumplimiento de lo que establece el artículo primero de la presente Resolución, estarán a cargo de la autoridad competente al momento de la provisión. […] Lo anterior corrobora que la plaza no tenía el carácter territorial, sino que el referido alcalde hizo uso de la facultad de administrar el personal de educadores, conferida por el Congreso de la República (Ley 29 de 1989) y el Ministerio de Educación Nacional (Resolución 4271 de 30 de agosto de 1993), este último relativo al específico procedimiento de reconversión del sistema educativo nacional a plazas docentes, también nacionales.» Sumado a lo anterior, en los actos administrativos objeto de estudio no se evidencia que la entidad territorial destinara parte de sus propios recursos para financiar la plaza docente por lo que no puede acreditarse que esta perteneciera al orden 25 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00368-01 (5573-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) territorial, tampoco se aprecia participación del delegado ante el FER o prueba alguna que respalde que el cargo creado fue de aquellos originados en virtud de la Ley 43 de 1975, por lo que menos aún se demuestra una naturaleza nacionalizada; contrario a lo expuesto, sí se observa que el Ministerio de Educación Nacional en el mismo decreto de nombramiento indicó que dentro de su presupuesto existían los recursos necesarios para la reconversión y que la misma estaría a su cargo, como se visualiza a continuación: Sobre el particular, respecto a las soluciones educativas a cargo del Ministerio de Educación Nacional y las conversiones financiadas con recursos de la Nación, esta Sala en sentencia del 24 de agosto de 202326 precisó: «Es oportuno advertir que en cada caso particular debe analizarse la forma en que los docentes fueron vinculados al programa de soluciones educativas, pues esta Subsección en otras oportunidades ha podido constatar que la vinculación es nacional y no puede computarse para acceder a la pensión gracia, por ejemplo, cuando el acto de nombramiento de manera expresa e inequívoca establece que los docentes ocuparán plazas que se encuentran a cargo del Ministerio de Educación Nacional o que se pagarán con recursos provenientes de la Nación.» Ahora bien, se advierte que esta corporación en casos similares ha precisado que las soluciones educativas pueden asimilarse a un contrato de prestación de servicios que puede ser nacional, departamental o municipal27, y que para las soluciones educativas nacionales se puede concluir que las conversiones a plazas docentes de tiempo completo sostenían la calidad inicial que originó la relación 26 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) 27 Procesos con radicado: 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016) del 20 de octubre de 2022; 81001- 23-33-000-2013-00108-01 (4784-2014) del 3 de marzo de 2022; 81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631- 2015) del 24 de febrero de 2022; 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014) del 17 de febrero de 2022.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) laboral del docente, es decir, la nacional, como es la del caso estudiado en esta oportunidad. Puntualmente, la sentencia del 20 de octubre de 202228, expresamente indicó que: «Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, de modo que, al indicar la orden de autorización laboral del 24 de febrero de 1993 que la vinculación de un docente era para el programa «SOLUCIONES EDUCATIVAS P.N.R» y el Decreto 076 de 1994 que las plazas objeto de conversión eran «soluciones educativas nacionales», se puede inferir que estas nacieron bajo esa misma categoría (nacional), y al pasar a ser plazas docentes de tiempo completo, continuaron con esta.» Por lo tanto, al encontrarse plenamente demostrado que la señora Lozano Chara detentó una vinculación como docente nacional en virtud de una solución educativa nacional que posteriormente se convirtió a tiempo completo, se concluye que el lapso comprendido entre el 1° de enero de 1993 y el 15 de marzo de 2013 ( 20 años, 2 meses y 15 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues la relación legal y reglamentaria nacional es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Con la claridad anterior, es pertinente pronunciarse sobre el oficio aportado por la demandante de referencia 2014ER79001 del 28 de mayo de 201429, el cual indica que no se encuentra registro alguno que indique que la docente laboró para el Ministerio de Educación Nacional. Al respecto, se tiene que, a pesar de tal declaración, las demás pruebas obrantes en el proceso demuestran lo contrario, pues dan cuenta de una vinculación nacional que se concluye del mismo decreto de nombramiento y de la resolución que fijó las condiciones para la conversión de la solución educativa nacional.
Ahora, aunque es cierto que la señora Nelly Lozano Chara también detentó otro vínculo como maestra oficial entre el 25 de octubre de 1976 al 30 de marzo de 1978, que le permitiera cumplir con el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivalen en tiempo a 1 año, 5 meses y 5 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio, pues no alcanzan a sumar 20 años de servicio. 28 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016) 29 Folio 28.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020) Bajo tal contexto, en el entendido de que la demandante no cumplió con el tiempo de servicio necesario para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se revocará la providencia apelada pues la misma no fue acertada al acceder a las pretensiones de la demanda.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados por la actora en la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la improcedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870-2020)
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portadora de la tarjeta profesional 262.361 del C.S de la J. según, como apoderado sustituto del demandado en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 28 de la plataforma SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión