Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11457-01. Accionante: Blanca Irene Mora de Arias. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Blanca Irene Mora de Arias en contra de la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Blanca Irene Mora de Arias, actuando por medio de apoderado, presentó solicitud de amparo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y a la protección especial del Estado. Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-008-2017-00142-00/01, que inició en contra del Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones – FONCEP, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión con inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

El fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, fue dictado por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. 1.2. Hechos 1.2.1. Blanca Irene Mora de Arias, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la resolución No. 0709 del 4 de octubre de 2016, en la que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP negó la reliquidación de la pensión con inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.2.2.

El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, en sentencia del 11 de diciembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del acto demandado, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó al FONCEP reliquidar la pensión de vejez de Blanca Irene Mora de Arias, al 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicio, y con inclusión de las doceavas partes del auxilio de alimentación y de transporte, de las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, y del quinquenio. 1.2.3.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 27 de mayo de 2021, revocó el fallo de primera y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. La mencionada autoridad judicial expuso que la señora Mora de Arias: (i) adquirió el estatus pensional el 26 de julio de 2006 —fecha en la que cumplió 55 años de edad—, (ii) prestó sus servicios en el Hospital de Chapinero Empresa Social del Estado desde el 11 de agosto de 1964 hasta el 30 de octubre de 1997, y (iii) cumplió veinte años de servicio el 11 de agosto de 1984, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985.

Teniendo en cuenta lo anterior, resaltó que la demandante adquirió su estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, motivo por el que era beneficiaria del régimen de transición previsto en aquella. Así, afirmó que se encontraba cobijada por el régimen pensional establecido en la Ley 33 en cuanto a la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. En relación con el IBL, indicó que debía aplicar lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100.

Por esa razón, concluyó que el FONCEP reconoció y liquidó la pensión de la señora Mora de Arias en debida forma, toda vez que lo hizo con el 75% de los factores salariales devengados y cotizados durante los últimos cuatro años de servicios, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomó la decisión, de conformidad con la sentencia de unificación del 18 de agosto de 2018, que establece que para efectos de calcular el IBL, se debe tener en cuenta el artículo 36 de la Ley 100, y así, incluir los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se hubiesen realizado aportes a pensión. 1.3.

Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. Blanca Irene Mora de Arias solicitó la protección de los derechos invocados y, en consecuencia, que se ordenara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corregir el fallo que profirió el 27 de mayo de 2021, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-008-2017-00142-00/01.

Como pretensión subsidiaria, pidió que, en aras de garantizar el principio de economía procesal, se revocara el fallo antes mencionado y, en su lugar, se ordenara conceder el reconocimiento de la pensión de vejez con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 1.3.2. La señora Mora de Arias consideró que el fallo cuestionado en sede de tutela contiene los siguientes defectos: (i) Fáctico: porque la autoridad judicial contra la que se dirige la acción omitió valorar los certificados originales de los tiempos de servicio y el acto de reconocimiento pensional, que reflejaban la fecha de ingreso a la entidad en la que trabajó, y el tiempo de más de quince años de prestación de servicios con el que contaba a la fecha de promulgación de la Ley 33 de 1985.

En ese orden de ideas, afirmó que era beneficiaria de la referida norma. (ii) Sustantivo: en la medida en que al ser la reclamante beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, en la liquidación de su pensión se debían tener en cuenta aquellos factores salariales establecidos en el Decreto 1045 de 1978 y no lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, ya que la aplicación de esa norma y de dicha sentencia, desconocía la Ley 6 de 1945.

(iii) Decisión sin motivación: la parte accionante manifestó que la sentencia cuestionada en sede de tutela, no tuvo en cuenta los fundamentos legales y jurisprudenciales relacionados con la aplicación de los principios y garantías de la inclusión de la totalidad de los factores salariales en la pensión de vejez, y con ello, omitió su derecho a la reliquidación de la pensión, en los términos dispuestos en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985.

(iv) Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente: la señora Mora de Arias afirmó que existe un precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, relacionado con la pensión de vejez, según el cual, se vulnera el principio a la igualdad cuando en casos similares se reconoce la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

(v) Violación directa de la Constitución: en criterio de la accionante, la decisión cuestionada en sede de tutela omitió dar aplicación a normas supralegales y al bloque de constitucionalidad, en especial, la favorabilidad en materia laboral y la igualdad, que son de obligatorio cumplimiento para los jueces. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 14 de diciembre de 2021, admitió la acción de tutela y ordenó comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca como parte accionada, y vincular a la Nación – Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones – FONCEP y al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, como terceros con interés. También ordenó notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. 1.4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó copia del correo electrónico que envió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el que solicitó la remisión del expediente al presente trámite. 1.4.3. El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá rindió informe sobre el trámite procesal que adelantó en primera instancia al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-03-35-008-2017-00142-00/01. 1.4.4.

El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP solicitó la declaración de improcedencia de la acción de tutela, en la medida en que, a su juicio, no cumplió con los requisitos de procedencia generales y específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto la accionante no identificó los derechos vulnerados, ni explicó la afectación a sus derechos fundamentales invocados por no percibir un mayor valor en su mesada pensional.

Por otro lado, expuso que tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión, para controvertir la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de enero de 2022, negó la solicitud de amparo, pues consideró que no se configuró ninguno de los defectos alegados.

A su juicio, la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no contenía los yerros protestados, toda vez que dicha autoridad judicial fundamentó su decisión en el precedente jurisprudencial aplicable en la materia, contenido en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual, los únicos factores salariales que se deben incluir en el IBL, son aquellos frente a los que se hubiesen realizado cotizaciones. 1.6.

Impugnación 1.6.1. Blanca Irene Mora de Arias presentó escrito de impugnación en el que reiteró los argumentos iniciales. También afirmó que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 no era aplicable a su caso en la medida en que los supuestos de hecho analizados en aquella oportunidad, eran diferentes. En ese orden, adujo que la jurisprudencia que se debía tener en cuenta para fallar su proceso, era la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 1.6.2.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 17 de febrero de 2022, concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado.  2.2.

Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.

En el caso concreto, Blanca Irene Mora de Arias afirmó que la sentencia dictada en segunda instancia en el proceso ordinario incurrió en los siguientes defectos: fáctico, sustantivo, sustantivo por desconocimiento del precedente, decisión sin motivación, y violación directa de la Constitución. Tales yerros los invocó, con ocasión de la negativa de la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, y con argumentos que versan sobre la indebida aplicación de la Ley 100 de 1993 y de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 a su caso concreto.

Así mismo, están encaminados a demostrar que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que esa razón es motivo suficiente para acceder a sus pretensiones. Así, la Sala advierte, contrario a lo concluido en primera instancia por la Sección Primera, que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, aunado a los argumentos que se expondrán a continuación. 2.2.2.1.

La señora Mora de Arias afirmó que la autoridad judicial contra la que dirigió su acción, omitió valorar los certificados de los tiempos de servicio y del acto de reconocimiento pensional, documentos en los que, según indicó, se podía verificar que a la fecha de entrada en vigencia la Ley 33 de 1985, contaba con más de quince años de servicio, razón por la que era beneficiaria del régimen de transición establecido en aquella norma.

Al respecto, cabe resaltar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al valorar las pruebas allegadas al proceso, concluyó que a la señora Mora de Arias le aplicaba el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, y en ese sentido, también le aplicaba el régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985, tal y como lo afirmó en la sentencia cuestionada en sede de tutela de la siguiente manera: “De las pruebas obrantes al expediente, se puede establecer que la señora Blanca Irene Mora de Arias nació el 26 de julio de 1946 y que adquirió su status pensional el 26 de julio de 2001, cuando cumplió 55 años de edad; que prestó sus servicios al Hospital de Chapinero Empresa Social del Estado desde el 11 de agosto de 1964 al 30 de octubre de 1997; que cumplió los veinte años de servicio el 11 de agosto de 1984, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 33, que fue el 13 de febrero de 1985.

(Negritas dentro de texto). Conforme lo anterior, para la Sala es claro que la demandante a pesar de haber cumplido los 20 años de servicios antes de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985, cumplió el estatus pensional en vigencia del Sistema General de Pensiones, por lo tanto, se encuentra cobijada por el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, en cuanto edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, al ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pero en cuento (sic) al IBL se aplica lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 Ibidem (sic), de acuerdo al análisis hecho en líneas anteriores”.

A partir de lo anterior, se puede inferir que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción, consideró que, al caso concreto del proceso ordinario, aplicaba el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, en virtud de la fecha en que la actora adquirió el estatus de pensionada. Dicha conclusión estuvo fundamentada en la valoración de las pruebas que fueron allegadas al proceso.

En ese orden de ideas, el cargo de defecto fáctico carece de relevancia constitucional en la medida en que la accionante se limitó a mencionar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no realizó una debida valoración probatoria de los documentos mencionados, desconociendo así, el análisis probatorio que el tribunal hizo de ellos en segunda instancia y las respectivas conclusiones a las que llegó frente al régimen de transición aplicable al caso concreto.

Así, es claro que el cargo de defecto fáctico no procede, pues más allá de plantear una vulneración de garantías iusfundamentales, está encaminado a que se realice de nuevo la valoración de dichos documentos, por una discrepancia de criterio frente a lo concluido en el proceso ordinario, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia adicional. 2.2.2.2.

La señora Mora de Arias también indicó que la sentencia objeto de la acción de tutela contiene un defecto sustantivo y sustantivo por desconocimiento del precedente, en razón a que en su caso no se debían aplicar la Ley 100 de 1993 y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Frente a este argumento, la Sala advierte que tampoco tiene relevancia constitucional, en la medida en que, más allá de demostrar la vulneración de los derechos invocados, se trata de una diferencia de criterio entre las conclusiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la postura que tiene la señora Mora de Arias en relación con la integración del IBL.

Esto es así, toda vez que la referida autoridad judicial, a partir de una análisis jurídico de las normas aplicables al caso y de la jurisprudencia dictada en la materia, expuso razonadamente los fundamentos a partir de los cuales concluyó que el régimen de transición al que estaba sujeta la accionante, era aquel dispuesto en la Ley 100 de 1993, junto con los lineamientos establecidos en la providencia de unificación anteriormente referida.

Cosa distinta, es que la señora Mora de Arias haya considerado que para efectos de la liquidación del ingreso base de liquidación de su pensión, se debía aplicar el precedente anterior contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, en la medida en que resultaba ser más favorable a sus intereses. 2.2.2.3. Finalmente, para la Sala, los cargos restantes de violación directa de la Constitución y de decisión sin motivación también carecen de relevancia constitucional, toda vez que están encaminados a reforzar el criterio de la accionante y los argumentos relacionados con el régimen de transición aplicable. 2.2.3.

Por los motivos expuestos en líneas anteriores, la Sala considera, contrario lo decidido en primera instancia, que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, en razón a que, el escrito de amparo, más allá de la plantear configuración de los defectos aducidos, y de la posible vulneración de los derechos invocados, presentó una diferencia de criterio con los fundamentos legales y jurisprudenciales que sirvieron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para resolver la controversia de carácter pensional.

Por esta razón, se concluye que la acción de tutela fue instaurada con el fin de que se vuelva a surtir el debate en torno a la regulación normativa del derecho pensional, que ya fue definido en el proceso ordinario. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Sala concluye que la solicitud de amparo es improcedente porque no cumple con dicho requisito, en la medida en que no reflejó una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental.

Tampoco se advierten graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Así las cosas, en la medida en que en el presente caso, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, la Sala revocará la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Primera de esta Corporación que negó el amparo, para en su lugar, declarar su improcedencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Primera de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y por medio de telegrama al apoderado de la parte accionante, según lo solicitó en el escrito de impugnación.

CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00