Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Demandado: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá Tema: Relación laboral encubierta/Auxiliar de atención al usuario Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada contra la sentencia de 12 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda1 2. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 2019EE23869 O 1 de 14 de marzo de 2019 expedido por la jefe de la oficina asesora jurídica de la Secretaría Distrital de Salud que negó la existencia de una relación laboral entre el 16 de marzo de 2010 al 24 de abril de 2017. 3.

Como consecuencia, solicitó el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales a que tiene derecho, a saber, auxilio de cesantías, intereses de las cesantías, prima de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, dotaciones y en general todas las prestaciones sociales e indemnizaciones a las que tendría derecho una trabajadora de igual o mejor nivel, de igual manera, solicitó la devolución de los aportes realizados a salud, pensión, 1 Folio 1 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 administradora de riesgos laborales, así como las cotizaciones a Caja de Compensación Familiar. 4. Además, reclamó la restitución de las sumas canceladas por concepto de retención en la fuente, el pago de la sanción moratoria, la indexación de los valores reconocidos conforme al índice de precios al consumidor mes a mes, el cumplimiento de la decisión en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 5.

Por último, solicitó que se condene en costas a la parte demandada y disponga una condena extra y ultra petita. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda2 6. Blanca Nubia Salas Sanabria prestó sus servicios personales y remunerados en favor de la Secretaría Distrital de Salud a través de la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios desde el 16 de marzo de 2010 y hasta el 24 de abril de 2017. 7.

Sus labores correspondían a funciones predeterminadas en la institución susceptibles de ser desarrolladas por trabajadores vinculados con contrato laboral directo, debía presentar informes diarios, semanales o mensuales, dependiendo de los requerimientos de sus jefes o supervisores. 8. Se sometió al cumplimiento de reglamentos, horario, prestaba sus servicios en las instalaciones de la entidad y con los elementos suministrados por esta, debía presentar informes de actividades, lo cual denotó que la actividad era permanente, necesaria e ininterrumpida, y estaba subordinada a las directrices impartidas por la demandada. 9.

El 1° de febrero de 2019 presentó derecho de petición en el que solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales no devengadas. La autoridad administrativa negó dicha solicitud a través del acto administrativo enjuiciado. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración3 10. Señaló la demandante como vulnerados con la expedición del acto demandado los artículos 2º, 4º, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 19 y 36 del Código Sustantivo del Trabajo;

Ley 80 de 1993 y los Decretos 1042 de 1978, 1750 de 2003 y 4171 de 2014. 2 Folio 2 del expediente. 3 Folios 3 a 10, ídem. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. Como concepto de violación, aseguró que se acreditaron los tres elementos de la relación laboral, a saber, la actividad personal del trabajador, la continua subordinación o dependencia del trabajador frente al empleador y el salario como retribución del servicio, por lo tanto, se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios y nació a la vida jurídica una relación laboral subyacente. 12.

Destacó que la tipología contractual utilizada por la administración tuvo como propósito la vinculación de una persona durante 7 años para atender funciones propias del objeto de la institución con lo que se desatendió lo contemplado por el inciso 4° del artículo 2° del Decreto Ley 2400 de 1968. 13. Afirmó que de acuerdo con la sentencia dictada el 1° de marzo de 2011 dentro del expediente SCL Rad. 40932, en los asuntos de contrato realidad se aplica una presunción de subordinación. 1.4.

Contestación de la demanda4 14. La Secretaría Distrital de Salud mediante apoderado se opuso a las pretensiones invocadas y como consecuencia de ello, en primer término aclaró que la interesada prestó sus servicios en el fondo financiero distrital de salud que es una dependencia independiente de la autoridad demandada que igualmente se encuentra representada por el secretario/a de salud, por lo tanto, en caso de una eventual condena debe impartirse en contra de la Secretaría Distrital de Salud-Fondo Financiero Distrital de Salud. 15.

Dicho lo anterior, puntualizó que la presunción de subordinación alegada no procedía en el asunto, dado que las obligaciones contractuales no eran netamente de carácter de apoyo; no se cumplió horario y la demandante se desempeñó con autonomía e independencia. 16. Aseveró que algunos de los contratos debían ejecutarse en las instalaciones de los CADES o SUPERCADES que son dependencias en las cuales las entidades públicas se integran para suministrar información, asesoría y trámites a la ciudadanía, no obstante, como quiera que la naturaleza de las actividades encomendadas correspondía a brindar atención al público, la prestación del servicio no podía darse fuera de dichas instituciones. 17.

Formuló como excepciones las siguientes: i) falta de configuración de los elementos esenciales del contrato realidad; ii) inexistencia de la subordinación. De la misma manera requirió que se declarara la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4 Folios 60 a 72 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5.

Sentencia de primera instancia5 18. El Tribunal dictó sentencia el 12 de diciembre de 2023, mediante la cual declaró: i) probada parcialmente la excepción de prescripción; ii) no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) la nulidad del acto demandado; iv) la existencia de la relación laboral entre las partes durante el período de 16 de marzo de 2010 al 24 de abril de 2017. 19.

A título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento de las prestaciones laborales y emolumentos ordinarios o de carácter legal (excluidos los derechos extralegales y convencionales), percibidos por un funcionario par de planta o equivalente de la entidad, liquidados con base en los honorarios contractuales, únicamente por el período comprendido entre el 13 de mayo de 2015 y el 24 de abril de 2017, según la duración de los contratos celebrados, por efectos de la interrupción. Dichas sumas que resulten a favor de la demandante deberán ajustarse en su valor. 20.

Así mismo, ordenó realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones al fondo que corresponda en el lapso de reconocimiento de la relación de la relación laboral, salvo las interrupciones, con base en los honorarios pactados, mes a mes. Para tal fin, la entidad pública deberá tomar el IBC, mes a mes, y si existiere diferencia entre los aportes efectuados por la accionante y los que debió efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, según la regla jurisprudencial fijada por el H. Consejo de Estado, siendo necesario que el) demandante acredite las cotizaciones realizadas, y en caso que exista diferencia o no se hubieran efectuado, esta última asumirá el porcentaje a que hubiere lugar. 21.

También determinó que no procedía la devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión a favor de la demandante, ni de las sumas descontadas por retención en la fuente, ni el pago de aportes a riesgos laborales ni a caja de compensación. 22. Por último, negó las demás pretensiones de la demanda, dispuso que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 y no condenó en costas a la parte demandada. 23.

Para arribar a la anterior decisión, el tribunal corroboró la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral de la siguiente forma: 24. Respecto a la prestación del servicio, determinó que la actora celebró contratos de prestación con el fondo financiero distrital de salud para la realización de labores de atención de usuarios del servicio de salud que asistían 5 Folios 60 a 72 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a diferentes dependencias y lugares en la que hacía presencia la Secretaría Distrital de Salud con el objeto de buscar ayuda con las problemáticas que acaecieron con ocasión a la prestación del servicio de salud. 25.

La remuneración se probó con los contratos celebrados entre las partes, pues allí se precisaron los valores que por el servicio pactado recibió la demandante. 26. En lo concerniente a la subordinación, especificó que las labores ejercidas por la actora no eran actividades ajenas a la autoridad administrativa o que requirieren de conocimientos especializados distintitos de los exigidos al personal de planta, por el contrario, eran labores inherentes al servicio prestado por la Secretaría Distrital de Salud, igualmente, no se podía establecer un horario de forma independiente para realizar las funciones en tanto estas giraban en torno a la atención de usuarios de la entidad. 27.

Con fundamento a los contratos y estudios previos se dedujo que las actividades no podían ser llevadas a cabo de forma autónoma, toda vez que, según lo ratificado por los declarantes, el desarrollo de las funciones dependía de las órdenes impartidas por el coordinador que establecía los turnos, controlaba el horario y la sede en la que la interesada ejecutaría sus labores, y, las funciones realizadas por la accionante dependían de los usuarios de la institución. 28.

Subrayó que esas actividades también coincidieron con el cargo denominado Profesional Universitario Código 219 Grado 14 de la dirección de servicios a la ciudadanía de la autoridad administrativa. 29. Sostuvo que los relatos de los declarantes tenían credibilidad en tanto percibieron de manera directa las actividades desarrolladas por la demandante y no se observó parcialidad en sus afirmaciones, pues eran personas vinculadas a la entidad en las mismas condiciones que la accionante, razón por la que conocían la dinámica de la prestación del servicio y las condiciones en las que cada una se desempeñaba.

Por consiguiente, consideró que se acreditaron los elementos de la relación laboral. 30. Consideró que no era procedente ordenar a la entidad asumir lo que le corresponda por aportes a caja de compensación, riesgos laborales, y al sistema de seguridad social en salud y pensión, dado que, tienen la naturaleza de recursos parafiscales. 31.

Que solamente era dable el pago de las prestaciones y emolumentos legales, sin incluirse las acreencias convencionales o extralegales. No el pago de la sanción moratoria ni dotaciones, por haber percibido un monto superior a 2 SMMLV. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 32.

En lo concerniente a la excepción de prescripción extintiva del derecho, explicó que la vinculación no fue permanente y hubo solución de continuidad, de esa manera, se afectaron por prescripción las sumas causadas con anterioridad al 13 de mayo de 2015, de ahí que, declaró probada parcialmente la excepción y solamente reconoció las prestaciones del período comprendido entre el 13 de mayo de 2015 y el 24 de abril de 2017 a excepción de los aportes pensionales por su carácter imprescriptible. 33.

Finalmente, determinó que la Secretaría Distrital de Salud si ostentaba de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que: i) conforme al artículo 10 del Acuerdo 20 de 1990, el Fondo Financiero Distrital de Salud no tiene planta de personal propia y funciona con el de la institución demandada «y por ningún motivo tendrá una estructura administrativa paralela a la Secretaría Distrital de Salud»; ii) si bien los contratos fueron suscritos por el director ejecutivo del Fondo Financiero Distrital de Salud, ese cargo lo ejerce la Secretaría Distrital de Salud; iii) los estudios previos se elaboraron por la Dirección de Participación Social y Servicio al Ciudadano de la Secretaría Distrital de Salud para suplir insuficiencias de personal en esa dependencia y respecto de un objeto relacionado con competencias propias de la Secretaría Distrital de Salud, esto es, la atención y orientación a ciudadanos que presentaran inconvenientes con la atención en salud; iv) la autoridad administrativa vinculada utilizó los recursos del Fondo Financiero Distrital de Salud y la personería jurídica este para ejecutar actividades propias de sus competencias. 1.6.

Recursos de apelación 34. La parte demandante6 presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando revocarla parcialmente en cuanto a la excepción de prescripción, se declare no probada y se proceda con la condena en aras de que se reconozcan de manera expresa todas las acreencias laborales, prestaciones sociales e indemnizaciones dejadas de percibir.

En ese sentido, explicó las siguientes razones: 35. Se desconoció la sentencia de unificación de septiembre de 2021 en la que se estableció que, si bien el término de solución de continuidad se entendería presentado ante una interrupción de 30 días hábiles, tal situación era un marco de referencia, dado que, podrían existir períodos mayores que no constituyeran solución de continuidad. 36.

En el asunto las interrupciones acaecidas no podían operar como de solución de continuidad, pues estas pueden ser modulables a la luz de la decisión citada, determinándose la inexistencia de la prescripción y el reconocimiento de todos los emolumentos laborales originados en la relación laboral, además, en los 6 Folios 234 a 238 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 estudios previos de los contratos de prestación de servicios se indicó que era necesario continuar con las actividades de la actora. 37. En ese sentido, las breves interrupciones que se presentaron no conducían a declarar la prescripción extintiva del derecho, de ahí que, deben reconocerse la totalidad de los derechos del lapso comprendido entre el 16 de marzo de 2010 al 24 de abril de 2017. 38.

De manera subsidiaria, en el evento de confirmarse la configuración de la prescripción solicitó que se reconociera el auxilio de cesantías de todo el período reclamado porque esta no es susceptible de tal fenómeno, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en la sentencia dictada el 24 de junio de 20217 y la Corte Suprema de Justicia en la decisión del 21 de noviembre de 20188. 39.

De otro lado, la Secretaría Distrital de Salud9 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para tal efecto, expresó los siguientes argumentos: 40. Es cierto que la accionante prestó servicios en la institución como profesional en atención al ciudadano, sin embargo, lo hizo con el pleno conocimiento de la celebración de un vínculo de naturaleza civil o contractual y no laboral, cuyos términos fueron puestos de presente con anterioridad a su celebración, esto es, que se desempeñaba de manera autónoma y subordinada. sin ningún tipo de dependencia. 41.

La prestación de los servicios se efectuó en las instalaciones de la entidad (incluso en los CADES o SUPERCADES es decir, para su correcta ejecución era necesario permanecer en las instalaciones físicas por ser el lugar en el que dispondría de los recursos técnicos, dado que, le correspondía ejercer los servicios de atención al ciudadano. 42.

Se concluyó el elemento de la subordinación con fundamento a la presentación de informes de actividades, el haber recibido instrucciones por el contratante o haber cumplido horario, situaciones que son propias de la coordinación de actividades, pues no se impusieron órdenes ni reglamentos que constriñeran su actividad como contratista. 43.

Que los testimonios practicados fueron tachados, ya que aceptaron que presentaron demandas en contra la Secretaría Distrital de Salud, lo cual permite inferir que sus respuestas eran coordinadas y premeditadas, es decir, sus dichos no contaban con credibilidad y eran parcializados. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Expediente 52001-23-33- 000-2013-00218-01 (4327-2014). CP Gabriel Valbuena Hernández. 8 Expediente 67636. 9 Folios 240 a 244 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 44.

Aclaró que los tiempos para la atención de los usuarios externos de la entidad no se podían prestar por fuera de una jornada adecuada para tales fines, es decir dentro de los horarios de apertura que tiene la entidad a la población en general, por ello, la contratista no podía fijar sus tiempos de atención al público de 8:00 p.m. a 8:00 a.m., pues en ese tiempo no se podría cumplir con el objeto contractual. 1.7 Trámite de segunda instancia 45.

El 5 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el proceso regresaría al despacho para fallo. 46. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 47. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. 48. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que en el presente caso apelaron las partes, en esta instancia la Sala se pronunciará sobre los reparos expuestos en los recursos. 2.2.

Problemas jurídicos 49. De acuerdo con los argumentos expuestos los recursos de apelación, los problemas jurídicos se contraen a resolver los siguientes interrogantes: 50. ¿entre la señora Blanca Nubia Salas Sanabria y la Secretaría Distrital de Salud existió una relación laboral encubierta o subyacente en los períodos en que celebraron contratos de prestación de servicios? 51.

De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y ante la hipótesis de 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que operó la prescripción parcial se analizará si también afecta al auxilio de cesantías. 52.

Igualmente, se estudiaría si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 53. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 54.

En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 55.

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 56.

Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 57. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas por las partes y la certificación de tiempo de servicio expedida el 19 de marzo de 201912 por la subdirectora de contratación de la Secretaría Distrital de Salud la señora Blanca Nubia Salas Sanabria suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios: 12 Folios 39 y 40 del expediente 13 Folios 60 y 61 del archivo titulado «0323-2010», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 14 Folios 38 y 39 del archivo titulado «0090-2011», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 15 Folios 46 y 47 del archivo titulado «1385-2011», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 16 Folios 54 y 55 del archivo titulado «0389-2012», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 17 Folios 40 y 41 del archivo titulado «1423-2012», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 18 Folios 80 y 81 del archivo titulado «1423-2012», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 19 Folios 47 y 48 del archivo titulado «0103-2013», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 20 Folios 43 y 44 del archivo titulado «1461-2013», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 21 Folios 88 a 90 del archivo titulado «1461-2013», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 22 Folios 55 y 56 del archivo titulado «0987-2014», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 23 Información extraída del acta de inicio del contrato de prestación de servicios 0987-2014, vista en el folio 68 del archivo titulado «0987-2014», CD que reposa en el folio 16 del expediente.

No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 323-201013 Prestar en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, orientación e información a toda la población del D.C., especialmente la población pobre no asegurada para garantizar su acceso a los servicios de salud relacionado con el aseguramiento de la salud de la población del Distrito Capital. 16/03/2010 15/01/2011 $26.430.000 M/cte.

Interrupción de 32 días hábiles 0090-201114 Prestar en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, orientación e información a toda la población del D.C., especialmente la población pobre no asegurada para garantizar su acceso a los servicios de salud relacionado con el aseguramiento de la salud de la población del Distrito Capital. 02/03/2011 01/07/2011 $10.490.000 M/cte.

Interrupción de 4 días hábiles 1385-201115 Prestar en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, orientación e información a toda la población del D.C., especialmente la población pobre no asegurada para garantizar su acceso a los servicios de salud relacionado con el aseguramiento de la salud de la población del Distrito Capital. 26/07/2011 25/03/2012 $21.880.000 M/cte.

Interrupción de 6 días hábiles 389-201216 Prestar en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, orientación e información a toda la población del D.C., especialmente la población pobre no asegurada para garantizar su acceso a los servicios de salud relacionado con el aseguramiento de la salud de la población del Distrito Capital. 03/04/2012 02/09/2012 $14.185.000 M/cte. 1423-201217 Prestar orientación, información y atender los SQS y el SIDBA en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, para garantizar el acceso a los servicios de salud en el Distrito Capital. 10/09/2012 24/01/2013 $12.766.500 M/cte.

Adición y prórroga del contrato de prestación de servicios 1423-201218 25/01/2013 24/03/2013 $5.674.000 M/cte. 103-201319 Prestar orientación, información y atender los SQS y el SIDBA en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, para garantizar el acceso a los servicios de salud en el Distrito Capital. 10/04/2013 09/07/2013 $8.787.000 M/cte.

Interrupción de 35 días hábiles 1461-201320 Prestar orientación, información y atender los SQS y el SIDBA en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, para garantizar el acceso a los servicios de salud en el Distrito Capital. 30/08/2013 29/04/2014 $23.432.000 M/cte. Adición y prórroga del contrato de prestación de servicios 1461-201321 30/04/2014 29/08/2014 $11.716.000 M/cte.

Interrupción de 18 días hábiles 0987-201422 Prestar orientación, información y atender los SQS y el SIDBA en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, para garantizar el acceso a los servicios de salud en el Distrito Capital. 25/09/2014 24/03/201523 $18.276.000 M/cte. Interrupción de 32 días hábiles Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 58.

De otro lado, en relación con las declaraciones rendidas por las señoras Jeimy Acosta Bustos y Encis Adiela Cuero Castillo es necesario poner de presente que la entidad demandada señaló que sus expresiones eran parcializadas, toda vez que presentaron demandas en contra de la entidad por motivos similares a los alegados en la demanda, por lo que debían ser tratados como testigos sospechosos. 59.

La Sala observa que concretamente el recurrente formuló tacha a los testigos en el recurso de apelación, empero en la audiencia de pruebas del 14 de noviembre de 2022, cuando se recaudaron las declaraciones no se formuló tacha alguna, la cual no es esta la etapa procesal para ello. En todo caso solo la deponente Jeimy Acosta Bustos27 expresó que había interpuesto demanda en contra de la entidad, pues, la señora Ensis Adiela Cuero Castillo manifestó que no presentó demanda alguna. 60.

Sobre el particular, el artículo 211 de la Ley 1564 de 2012 consagró que: «Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.

La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso». 61. Así, se concluye que la interposición de la alzada no es la etapa procesal de formulación de tacha del testigo, pues, el sujeto procesal no lo realizó antes de la recepción de las declaraciones ni en el desarrollo de la audiencia de pruebas, por lo tanto, precluyó la oportunidad invocar la tacha. 24 Folios 50 y 51 del archivo titulado «0984-2015», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 25 Folios 54 y 55 del archivo titulado «0777-2016», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 26 Folios 54 a 58 del archivo titulado «1622-2016», CD que reposa en el folio 16 del expediente. 27 Sobre el punto, el apoderado de la parte demandada realizó las siguientes preguntas: «señora Jamie, una última pregunta.

¿Usted tiene en este momento algún tipo de demanda en contra de la Secretaría Distrital de Salud o del Fondo Financiero Distrital de Salud?» Contestó: «yo coloqué una demanda, pero me salió denegada, no hice apelación y ya la archivaron» Preguntado: «¿y usted esta demanda en qué año la colocó, señora Jamie?» Contestó: «la coloqué creo que fue en el 2018 pero como le dije ya me salió denegada.

O en contra mía. Preguntado: Señora Jamie, una última pregunta» Preguntado: «¿usted podría narrar a este despacho judicial quién era su apoderado judicial dentro de esa demanda?» Contestó: «el señor Iván González». 0984-201524 Prestar orientación, información y atender los SQS y el SIDBA en la SDS, CADES y SUPERCADES y/o demás espacios en los que la secretaría haga presencia institucional, para garantizar el acceso a los servicios de salud en el Distrito Capital. 13/05/2015 12/04/2016 $35.013.000 M/cte.

Interrupción de 33 días hábiles 777-201625 Prestar los servicios profesionales para la gestión de los sistemas de información de la Dirección de Servicio a la ciudadanía (Sistema Distrital de Quejas y Soluciones- SIDBA) 01/06/2016 30/10/2016 $16.180.000 M/cte. Interrupción de 17 días hábiles 1622-201626 Prestar los servicios profesionales para la gestión de los sistemas de información de la Dirección de Servicio a la ciudadanía (Sistema Distrital de Quejas y Soluciones- SIDBA) 25/11/2016 24/04/2017 $16.180.000 M/cte.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 62. Precisado lo anterior, con el material probatorio allegado al proceso se evidencia que la actora cumplió con la carga de demostrar la prestación personal del servicio como auxiliar de atención de usuarios del servicio de salud que acudían a la Secretaría Distrital de Salud con el objeto de que les fuera prestado el servicio, lo anterior desde el 16 de marzo de 2020 y hasta el 24 de abril de 2017, interrumpidamente. 63.

Por otra parte, la contraprestación que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas advierte la Sala que, a partir de los contratos de prestación de servicios, se extraen los honorarios mensualmente recibidos por la demandante por la ejecución de su labor. Con lo que se acredita este requisito. 64.

En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. Para verificar este requisito, la Sala tendrá en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 65.

Así pues, sobre los testigos traídos al proceso se destaca que la señora Jeimmy Acosta Bustos laboró en la Secretaría de Salud en el período de 2012 a 201628, específicamente en el área de atención al usuario del edificio administrativo de la entidad, época en la que fue compañera de trabajo de la actora29. 66. Igualmente, se tiene que la declarante Encis Adiela Cuero Castillo, también prestó sus servicios en el área de atención al ciudadano, sitio en el que conoció a la demandante a partir del año 201030. 67.

En consecuencia, es claro que las testigos tuvieron contacto directo con los hechos que motivan la demanda, pues presenciaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que la demandante ejerció su labor. 28 La magistrada sustanciadora le preguntó «¿Usted la podría informar al despacho? Si conoce a la señora Blanca Nubia Salas, en caso afirmativo, informarle al despacho cómo la conoció, dónde la conoció.}», manifestando que «yo conozco a la señora Blanca Nubia desde la Secretaría de Salud, yo trabajé con ella en el periodo del 2012 al 2016.

Ella ya se encontraba trabajando en la Secretaría. Ella fue la que me realizó la inducción cuando yo recién ingresé a trabajar, ella era la profesional encargada de hacerme la inducción, así que yo compartí con ella todo ese tiempo, todo el tiempo de la inducción. Desde ahí la conozco». 29 Al respecto, el apoderado de la parte demandada realizó las siguientes preguntas: «usted compartió lugar de trabajo con la señora Blanca Nubia, ¿es verdad?» Contestó: «Sí, señor» Preguntado: «¿Dónde trabajaba?» Contestó: «En el primer piso del edificio administrativo de la Secretaría Distrital de Salud, en atención al usuario» Preguntado: «Señora Jaime, pero usted también menciona que la señora Blanca Nubia tenía que desarrollar unos trabajos en CADES o SUPERCADES, que le entendí» Contestó: «Sí, ella era profesional de servicio al ciudadano y ella tenía que estar dispuesta para hacer atención en REDCADES, SUPERCADES, centros dignificar y en ferias de servicio al ciudadano que se realizaban los sábados». 30 Sobre el punto, la magistrada sustanciadora realizó las siguientes preguntas: «Señora Ensis, cuéntale al despacho, ¿cómo conociste a la señora Blanca?».

Contestó: «La conozco hace por lo menos 15 años, trabajando en la Secretaría de Salud, en Servicios Ciudadanos. Compañera de trabajo». Preguntado: «¿Podría indicarle al despacho de qué año a qué año laboraran juntas?». Contestó: «2010, no, mentiras. 15 años no, 2010 a 2018. Yo entré a Secretaría en el 1996, pero yo estaba primero que ella». […] Preguntado: «Señora Ensis, usted dice que les tocaba, es decir, que usted tenía las mismas funciones y el mismo objeto contractual que la señora Blanca».

Contestó: «Sí, trabajábamos en la misma área, Servicios Ciudadanos». Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 68. En esos términos, con las pruebas aportadas se probó que, como lugar de trabajo, la actora tuvo las instalaciones de la Secretaría Distrital de Salud y lugares externos como Cades, SuperCades y sectores en los que la autoridad administrativa hiciera presencia institucional en la ciudad de Bogotá31. 69.

Además, la declarante Jeimmy Acosta Bustos indicó que la accionante «era profesional de servicio al ciudadano y ella tenía que estar dispuesta para hacer atención en red Cades, SuperCades, centros dignificar y en ferias de servicio al ciudadano que se realizaban los sábados», motivo por el que el apoderado de la parte demanda le preguntó «¿y cómo era ese trabajo? ¿cada cuánto tenía que ir a estos lugares?», y ella contestó que «cada vez que el jefe lo dispusiera». 70.

Coincidió con esa afirmación la deponente Encis Adiela Cuero Castillo al explicar que la actora prestaba sus servicios en las instalaciones de la entidad pública o en los sitios en los que hiciera presencia la institución32, de hecho, aclaró que no se podía disponer en cual lugar atender a los usuarios, sino que el jefe informaba a la coordinadora el lugar en el que trabajarían33. 71.

Al igual que la demandante, pues a pregunta formulada por el apoderado de la parte demandada relacionada con detallar si el servicio «se prestaba en un lugar específico abierto a la atención al ciudadano», ella expresó que «donde la Secretaría de Salud hacía su presencia, yo estuve cinco años en la Secretaría, otro año en Cades, SuperCades y terminé en el centro dignificar de Bosa».

Luego, la magistrada sustanciadora le preguntó a la demandante, «o sea, ¿no era durante un contrato completo que usted estaba en Cades, SuperCades, sino cuando la enviaban?», y ella contestó que «cuando me enviaban, sí, señora». 72. Sobre el horario de labores, la testigo Jeimmy Acosta Bustos expresó que el horario de la actora era de 7:00 a.m. a 4:30 p.m. en jornada laboral de lunes a sábado que eran los espacios de atención al público de la dependencia34, lo anterior fue ratificado por la declarante Encis Adiela Cuero Castillo cuando relató que la interesada cumplía el horario de «7 de la mañana a 4 y media de la tarde o 4 de la tarde».

Inclusive, en el interrogatorio de la parte demandante, el 31 Así se estableció en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 0987-2014 y 0984-2015. 32 Al respecto, afirmó que «trabajábamos dentro de las instalaciones o donde nos asignaran, donde la Secretaría de Salud hacía presencia para atender estos casos.

Entonces, si nos asignaban en, digamos, en un SUPERCADE, nos tocaba ir a un SUPERCADE, es decir, donde fuéramos asignadas». 33 Sobre el particular, la apoderada de la parte demandante formuló los interrogantes que a continuación se señalan: «¿De qué dependía, señora Ensis, esta asignación o cada cuánto se hacían estas asignaciones? ¿Mensualmente había un cambio o cada cuánto eran estas asignaciones que usted indica?» Contestó: «No, a veces, digamos, pronto no había necesidad, pues no se rotaba, pero como les digo, trabajábamos dentro de Secretaría, en primer piso, o a veces nos rotábamos, nos rotaban.

Porque en todas las localidades hay presencia de Secretaría de Salud, entonces nos rotábamos. No tengo, no me acuerdo o no tengo preciso decirles si cada mes, cada 15 días, cada dos meses, pero sí rotábamos. Y en los listados aparece». Preguntado: «¿De qué dependía? Señora Ensis, podría ser más clara en cuanto a esta asignación. ¿Usted misma podría hacer esta rotación o era determinado por alguien más y en caso afirmativo por quién era asignada?».

Contestó: «Por el jefe inmediato, el jefe inmediato le iba a la coordinadora para que nos, para que hiciéramos la rotación. Había, a veces que durábamos mucho tiempo en un, digamos, en un punto, pero eso dependía del jefe inmediato que hacía la rotación, si había necesidad». 34 En efecto, indicó que «entonces ella lo que hacía era básicamente realizar atención al usuario de lunes a sábado, en el periodo de tiempo de siete a cuatro y media de la tarde».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 apoderado de la entidad le preguntó «o sea que, por la necesidad del servicio, usted tenía que ir a la Secretaría Distrital de Salud en esos horarios», afirmó la actora que «claro, porque la hora laboral empezaba a las 7 de la mañana». 73.

De otro lado, la testigo Jeimmy Acosta Bustos sostuvo que no se contaba con la posibilidad de proponer otro horario, dado que este era preestablecido y si requería ausentarse debía comunicarlo a la jefe inmediata que era la señora Luz Mila Buitrago35. 74. En consecuencia, se tiene que la demandante ejecutaba su labor en un horario de 7:00 a.m. a 4:30 p.m., el cual era asignado por la autoridad administrativa y se ajustaba a la jornada de lunes a sábado en la que prestaba sus servicios a los usuarios. 75.

En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido36. 76.

En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera irresoluta por la entidad contratante. 77.

La entidad pública alegó que las pruebas aportadas al expediente no acreditaron que en la prestación del servicio de la demandante hubo falta de autonomía técnica y directiva en la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 78. Sin embargo, la Sala considera que, con las pruebas recaudadas existen los elementos de juicio suficientes para considerar que la actora prestó sus servicios 35 Al respecto, la apoderada de la parte demandante le preguntó «usted indicaba que la señora Blanca Nubia tenía un horario de siete a cuatro de la tarde.

A cuatro y media. A cuatro y media. ¿Le podría indicar al despacho si había la posibilidad de que la señora Blanca hiciera algún cambio de este horario?», relatando la declarante que «no, no, no se había. Si algo, tenía que notificar al jefe directo, que era la señora Luzmila Buitrago Jaime, pero pues no se podía hacer ningún cambio porque eso acarreaba problemas y llamados de atención». 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 bajo una influencia decisiva de la entidad demandada; y por lo tanto, permiten advertir la existencia del elemento de la subordinación. 79.

En efecto, en los múltiples contratos de prestación de servicios se puntualizaron entre otras, las siguientes obligaciones a cargo de la contratista: i) Adelantar todas las actividades necesarias para proporcionar un servicio de orientación e información con calidez, oportunidad y resolutividad a la ciudadanía conforme a los lineamientos señalados por la Secretaría Distrital de Salud y la normatividad vigente en el lugar indicado por el supervisor del contrato37. ii) Realizar el registro diario de la información relacionada con los motivos de orientación e información, así como el tipo de barreras de acceso detectadas a través de los diferentes canales de atención de Servicio al Ciudadano en el Sistema de Información de Barreras sectoriales de Acceso a Servicios de Salud con el fin de contar con hechos y datos que permitan impactar en la operatividad de las estrategias de comunicación a información y gestión territorial integral de la política distrital de participación social en salud y servicio al ciudadano38. iii) Registrar, consolidar y reportar a la dependencia de Servicio al Ciudadano de la SDS las inconsistencias detectadas en el comprobador de Derechos en Salud de Bogotá, con el fin de contar con hechos y datos que permitan liderar y adelantar desde servicio al ciudadano de nivel central las acciones institucionales necesarias, en aras del mejoramiento de los sistemas de información e impactar en la disminución de las barreras de acceso a los servicios de salud39. iv) Asistir, participar y adelantar las actividades asignadas en todos los espacios programados por la DPS y SC y en los demás a los que sea convocado de acuerdo con la naturaleza del contrato40. v) Asistir, participar y adelantar las actividades asignadas en relación con la planeación, funcionamiento y/o operación y evaluación del Subsistema de Peticiones, Quejas y Reclamos y/o el Sistema Único Distrital de Quejas y Soluciones41. vi) Articular la gestión de servicio al ciudadano como garante del derecho a los servicios de salud y el fortalecimiento de la ciudadanía42. vii) Asistir, participar y adelantar las actividades asignadas en los puntos por el derecho a la salud a nivel local, en todos los espacios programados y/o 37 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 0987-2014, 0987-2015, 0777-2016, 1622-2016. 38 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 0987-2014. 39 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 0987-2014. 40 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 0987-2015, 0777-2016. 41 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 323-2010, 0090-2011, 1385-2011, 389-2012, 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 0987-2014, 0987-2015, 0777-2016, 0777-2016. 42 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 389-2012, 1423-2012, 103-2013.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 liderados por la dirección de participación social servicio al ciudadano, así como en los que sea convocado de a acuerdo con la naturaleza del contrato43. viii) Registrar, consolidar y reportar al responsable de servicio al ciudadano de la SDS las inconsistencias detectadas en el comprobador de derechos en salud de Bogotá, con el fin de contar con hechos y datos que permitan liderar y adelantar desde servicio al ciudadano de nivel central las acciones intrainstitucionales e interinstitucionales necesarias, en aras del mejoramiento de los sistemas de información e impactar en la disminución de las barreras de acceso a los servicios de salud44. ix) Asistir, participar y adelantar las actividades asignadas en relación con la planeación, funcionamiento y/o operación y evaluación del subsistema de peticiones, quejas y reclamos y/o el sistema único distrital de quejas y reclamos45. x) Consolidar, registrar y reportar la información relacionada con los motivos de orientación e información, así como el tipo de barreras de acceso detectadas al sistema de información de barreras sectoriales de acceso a servicios de salud y las inconsistencias detectadas en el comprobador de derechos en salud de Bogotá46. 80.

Con relación a la prueba testimonial, se tiene que la testigo Encis Adiela Cuero Castillo expresó que las personas de atención al usuario llevaban a cabo el servicio personalizado de aquellos que se acercaban a la entidad en búsqueda de soluciones a sus problemas y les colaboraban en la gestión médica a fin de que recibieran la atención adecuada47.

También afirmó que la actora no contaba con la autonomía para decidir cuál día estaría en la Secretaría Distrital de Salud, en el Cade o los SuperCades y complementó que la asignación estaba a cargo de la jefe inmediata que le comunicaba a la coordinadora de atención al usuario el sitio en el que se llevarían a cabo las funciones48. 81.

Respecto a las órdenes recibidas por la demandante, la testigo señaló como jefe a una señora de nombre Beatriz y a la coordinadora que llamó Paula afirmó que la coordinadora de atención al usuario realizaba los listados de cumplimiento de tareas, verificaba su acatamiento y que se acudiera a la dependencia o a los puntos asignados49. 43 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 1423-2012, 103-2013, 1461-2013, 1461-2013, 0987- 2014, 0987-2014. 44 Obligación pactada en el contrato de prestación de servicios 1461-2013, 0987-2014. 45 Obligación pactada en el contrato de prestación de servicios 1461-2013. 46 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 0987-2015, 0777-2016, 0777-2016. 47 Al respecto, la testigo manifestó que «una atención personalizada con la persona que llegaba, atender sus problemas y todos los inconvenientes de la problemática de salud.

Ayudarle en la gestión médica. Era, digamos, ¿qué? Éramos como la puerta de entrada, digamos, para pelear con las EPS a favor de ellos, o sea, nos tocaba siempre estar dispuestas a colaborarle al usuario en todo lo que necesitaban». 48 Al respecto, la apoderada de la parte demandante le preguntó «de qué dependía Señora Ensis, podría ser más clara en cuanto a esta asignación. ¿usted misma podría hacer esta rotación o era determinado por alguien más y en caso afirmativo por quién era asignada?», relatando la testigo que «por el jefe inmediato, el jefe inmediato le iba a la coordinadora para que nos, para que hiciéramos la rotación. Había, a veces que durábamos mucho tiempo en un, digamos, en un punto, pero eso dependía del jefe inmediato que hacía la rotación, si había necesidad». 49 En efecto, manifestó que «bueno, nuestra jefe mediata era la señora Beatriz, ¿no? Y en ese caso, había una coordinadora que era la que, Paula, no recuerdo el apellido, y era la que hacía los listados de cumplimiento, entonces, ella era una de las que estaba pendiente del cumplimiento, del llegar temprano y de acudir a los puntos».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 82. De la misma manera, la deponente Jeimmy Acosta Bustos agregó que la actora realizaba labor de atención al ciudadano50, dependencia que tenía una instrucción consistente en que el usuario que fuese atendido y presentara alguna situación médica delicada debía ser remitido a ella, de allí que la demandante tenía que comunicarle esa situación y la acompañaba hasta que se terminara la gestión, es decir, verificar a qué institución sería remitido el usuario y en qué condiciones se atendería51.

Añadió sobre el control de las funciones52, que se efectuaba a través de la plataforma de barreras de acceso en el que se diligenciaban los registros de los usuarios atendidos y los direccionamiento o manejo dado al asunto53. 83. Esta testigo expresó también que las personas encargadas de vigilar las actividades de la actora eran la jefe y la coordinadora de atención al usuario a quienes identificó como Luz Mila Buitrago Jaime y Paula Fernanda Álvarez Pinto54. 84.

Y la demandante en su interrogatorio aseveró que sus labores consistieron en «orientar, apoyar y direccionar toda la prestación de servicio a los ciudadanos que se acercaban a los puntos de Secretaría de Salud para la prestación de servicios y para apoyarlos cuando había incumplimiento de entrega de medicamentos o tenían dificultades en las citas o no eran atendidos».

Y que su coordinador era directamente «el jefe de oficina de la atención al ciudadano», explicando que las instrucciones que recibió eran sobre el apoyo y direccionamiento al ciudadano, gestionar su solicitud si no había sido atendido, remitirlo al hospital o a la EPS correspondiente, colaborarle en obtener la cita médica, comunicarse con el dispensario de la EPS si al usuario no le entregaban sus medicamentos o gestionar dentro de la misma Secretaría de Salud la 50 Sobre el punto, la apoderada de la parte demandante le preguntó «¿recuerda usted las funciones que desarrollaba la señora Blanca y podría describirlas en el caso de que la recuerde?», contestando la testigo que «sí, hacíamos trabajadora social.

En Servicios Ciudadanos atendíamos toda la parte de todo lo del régimen subsidiado en salud, derechos y derechos de los ciudadanos. Nos tocaba trabajar dentro y fuera de la secretaría donde nos asignaron». 51 Sobre el particular, la deponente indicó que «yo compartía con ella casi todos los días, yo estaba en la parte de adentro donde estaba toda la parte de los teléfonos, los coordinadores y afuera hay una fila de gente que se dedica a atención al usuario, de atender al usuario, entonces ellas tenían una directriz especial, que es que un paciente que llegue descompensado de salud, ellos tenían que comunicármelo a mí, porque había el caso de que pasaba que el paciente salía y en la esquina se desmayaba.

Entonces ellos tenían que estar muy pendientes de eso. Y especialmente por la señora Nubia tenía la suerte de que siempre llegaban las mujeres gestantes y una mujer gestante no se podía dejar salir sola a la calle. Entonces ella siempre me las pasaba a mí, estábamos como a dos metros. Y pues básicamente yo me tenía que quedar a veces hasta las 5 o 6 de la noche cuadrando con la dirección de urgencias y emergencias si eso necesitaba una atención hospitalaria o no. Pero el profesional de módulo pues también se tenía que quedar conmigo porque yo no me podía hacer la gestión sola.

Entonces yo tenía la señora Nubia y yo pues nos quedábamos hasta esas horas de la tarde gestionando la atención del paciente, yo miraba qué hospital lo mandaban y ella miraba con qué EPS lo iban a mandar a cargo, ella miraba pues lo que ella sabía de su función administrativa, de cómo iban a atender al usuario. Entonces compartíamos casi día a día». 52 Puntualmente le preguntó «tiene conocimiento, señora Jaime, si a la señora Blanca Nubia Salas ¿se le realizaba algún control en cuanto a sus funciones?». 53 Sobre el punto, la declarante expresó que «eso se controla mediante el SISVA, que es el Sistema de Información de Barreras de Acceso, entonces usted tiene ese programa descargado en su computador para atender al usuario, entonces cada persona que usted va guardando se va guardando con su usuario y con su contraseña, por lo tanto, pues hay un registro de las personas que usted atiende mensualmente, de los casos que usted lleva, de los casos pendientes». 54 Sobre el punto, la apoderada de la parte demandante le preguntó «¿usted nos podría indicar los nombres de esas personas que usted nos está indicando, del jefe y del coordinador?», señalando la testigo que «el jefe era Luzmila Buitrago Jaime y la coordinadora era Paula Fernanda Álvarez Pinto».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 atención prioritaria con las auxiliares de enfermería o profesionales de la salud por las condiciones de salud que presentara el usuario55. 85.

De otro lado, la magistrada sustanciadora le pidió aclarara si cuando laboraba en los Cades y SuperCades contaba con un jefe o representaba por cuenta propia a la Secretaría de Salud, la accionante señaló que «el jefe es el coordinador del Cades, o del SuperCades, en el centro dignificar, el coordinador del centro dignificar, entonces, es el jefe inmediato, y cuando hay alguna dificultad o algo, ese jefe llama al jefe de la Secretaría, en este caso mi jefe de la secretaría de salud», motivo por el que la contrainterrogó así: «pero ese jefe en el Cade y el centro dignificar no pertenece a la secretaría», precisó la demandante que «pertenece a la alcaldía, eso es, (sic) pertenece a la alcaldía, pero son los responsables del centro de atención, y ellos se coordinan con los jefes de la secretaría». 86.

Estas afirmaciones permiten concluir que durante el tiempo en que prestó sus servicios, la demandante actuó bajo dependencia, pues de acuerdo con la naturaleza de las labores desempeñadas, el control que se ejercía sobre las mismas y las obligaciones impuestas es evidente que tenía que circunscribirse a las instrucciones de la entidad, específicamente a sus horarios y necesidades. 87.

Lo anterior, no implica que la demandante obtenga la categoría de empleada pública, pues no median los componentes necesarios para la existencia de una relación legal o reglamentaria en los términos del artículo 122 de la Carta Política. 2.5. Análisis de la Sala frente al segundo problema jurídico 88. Una vez comprobada la existencia de la relación laboral encubierta entre la contratista y la entidad pública, corresponde determinar si esta fue objeto o no de interrupción. 89.

En este aspecto, la parte demandante reprochó que, si bien hubo algunas interrupciones superiores a 30 días hábiles, éstas fueron breves, por lo que no hubo solución de continuidad y se ejecutaron las labores de forma ininterrumpida desde el 16 de marzo de 2010 hasta el 24 de abril de 2017. 90. Pues bien, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 se fijó el período de 30 días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de 55 Al respecto, la magistrada sustanciadora le preguntó a la demandante «dice que su relación con sus jefes era la normal de un jefe empleado.

¿A qué se refiere su jefe? ¿Le daban órdenes, inscripciones? ¿Le pedían hacer alguna función distinta a las propias del contrato?», contestando que «eso sí se cumplió, o sea, porque era la prestación de direccionamiento y apoyo al ciudadano. O sea, no, porque ya era implícita, por ejemplo, si llegaba un ciudadano y no había sido atendido, pues se gestionaba, se llamaba al hospital, se le ayudaba o a la EPS, se le ayudaba a conseguir la cita o si no le habían entregado medicamentos, se llamaba al dispensario de la EPS y se gestionaba eso, o si estaba en la Secretaría de Salud y se llamaba al grupo para que bajaran y ya estaba la persona correspondiente que era la enfermera o la profesional de salud que estaba ahí en atención al usuario.

Y hacían las sesiones, no les pasaba, mire, le paso esto a Tata, o ciudadano, o a veces que llegaba desplazados y venían con, entonces todo se gestionaba y se pasaba ahí». Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 servicios, no obstante, dicho tiempo no es «camisa de fuerza» para determinar si acaeció o no la solución de continuidad de la relación laboral. 91.

De esa manera, según las circunstancias del caso se podrá flexibilizar el requisito y superar el término siempre y cuando se acrediten circunstancias especiales. En consecuencia, se verificará si se presentaron situaciones especiales. 92. Al respecto, a la declarante Jeimmy Acosta Bustos la apoderada de la demandante le preguntó «usted le manifestaba al despacho que laboró con la señora Blanca del 2012 al 2016.

¿podría indicarnos si este periodo fue continuo o de pronto hubo algún periodo de tiempo donde ella no asistiera a laborar por algún motivo?», explicó que en algunas oportunidades asistían a la oficina porque la jefe lo solicitaba56, en ese sentido, la mandataria le pidió que aclarara si le constaba respecto a la demandante, y la testigo reconoció que «no, en este momento no recuerdo, o sea, no tengo presente la fecha exacta». 93.

En similar sentido, le formuló el mismo interrogante a la declarante Encis Adiela Cuero Castillo quien manifestó que no le recordaba y que en su situación particular el tiempo en el que más permaneció sin contrato fue un mes, haciendo énfasis en que no conocía la situación de la actora, puntualmente señaló que «no recuerdo. A mí la vez que más me dejaron sin contrato creo que fue un mes.

Digo en mi caso personal, yo no sé el caso de Nubia, yo no veo los contratos de ella». 94. Igualmente, la accionante afirmó en el interrogatorio de parte que durante los tiempos en los cuales no estaba vigente el contrato de prestación de servicios no laboraba y únicamente se acercaba a la entidad pública a preguntar por el trámite contractual57. 95.

Conforme a las afirmaciones que preceden es claro que la demandante no prestó ninguna labor en los lapsos de interrupción y tampoco acreditó una circunstancia especial que conduzca flexibilizar el término de interrupción como lo pretende la recurrente. 96. De tal manera que, en este caso se dieron cinco relaciones laborales encubiertas, pues hubo entre ellas interrupciones superiores a 30 días, la primera 56 Sobre el punto, la testigo indicó que «no, que yo recuerdo cuando se suspendía el contrato, cuando se acababa el contrato, a veces dejaba unos días de ir, pero pues el jefe nos pedía que ayudáramos.

Para que no se quedara en la oficina sola y fueran los profesionales y fueran a servicio del ciudadano a atender a los usuarios». 57 Al respecto, el apoderado de la parte demandada efectuó las siguientes preguntas: «y entre el contrato y el contrato, ¿había periodos en los que usted no tuviese contrato?». Contestó: «Lo que se demoraba, lo que se demoraba, lo que se demora, cuando uno radica, radica los papeles, lo que se demora en pasar de oficina a oficina de contratación a la parte jurídica para llegar al despacho.

Sí, lo máximo que duré sin contrato fueron 20 días». Preguntado: «y usted en ese interludio, ¿estaba obligada a ir a la secretaría?». Contestó: «Claro, para averiguar en qué iba el proceso del contrato». Preguntado: «¿Y cómo le llaman ese registro, esa obligación de tener que ir?». Contestó: «Pues no, o sea, el hecho de, tenía que ir a preguntar, porque a uno le decían, tiene que estar viniendo a preguntar.

Y entonces uno iba y preguntaba. No como una obligación de castigo de que usted, no. Pero si a uno le dicen, tiene que estar viniendo para saber si ya salió el contrato, pues uno va». Preguntado: «O sea, usted tenía que ir a verificar en qué estaba el trámite de su nuevo contrato. Contestó: «Ajá». Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 entre el 16 de marzo de 2010 y el 15 de enero de 2011; la segunda desde el 2 de marzo de 2011 y el 9 de julio de 2013; la tercera entre el 30 de agosto de 2013 y el 24 de marzo de 2014; la cuarta desde el 13 de mayo de 2015 y el 12 de abril de 2016; y la quinta entre el 1° de junio de 2016 al 24 de abril de 2017. 97.

En ese orden, la demandante tenía para la presentación de la reclamación administrativa para el primer período de la relación laboral hasta el 15 de enero de 2014; para el segundo hasta el 9 de julio de 2016; para el tercero hasta el 24 de marzo de 2017; para el cuarto hasta el 12 de abril de 2019 y para el quinto hasta el 24 de abril de 2020. 98.

Empero, la petición de reconocimiento de la relación laboral encubierta y el consecuente pago de acreencias laborales ante la entidad territorial demandada se radicó el 1° de marzo de 201958, y la demanda fue presentada el 5 de septiembre de 201959, por lo tanto, operó el fenómeno prescriptivo del tercer período contractual hacia atrás, razón por la cual únicamente hay lugar a reconocer las prestaciones sociales del período comprendido entre el 13 de mayo de 2015 al 24 de abril de 2017, salvo interrupciones, tal y como lo determinó el aquo. 99.

No obstante, la demandante tiene derecho a que la entidad demandada realice las cotizaciones a pensión, por todo el tiempo de la relación laboral, por tratarse de un derecho imprescriptible. 2.6. Análisis de la Sala frente al tercer problema jurídico. Del reconocimiento de las prestaciones sociales ordenadas en la sentencia de primera instancia. 100.

El a quo ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de orden legal percibidas por un funcionario de plata o equivalente de la entidad, liquidadas con fundamento a los honorarios contractuales. 101. Para la Sala, esta orden plantea serias dificultades de ejecución y genera incertidumbres respecto de su alcance. En efecto, no resulta claro quién debe definir, ni bajo qué criterios cuál sería el servidor público con el que debe equipararse el contratista y, si tal determinación se delega a la entidad demandada, surgen inmediatamente unos interrogantes relevantes: ¿deberá acudir al contrato y, a partir de allí, revisar el manual de funciones para establecer cuál servidor cumplía funciones similares?, ¿La comparación debe hacerse conforme al perfil profesional del demandante?, ¿Deberá tener en cuenta únicamente la formación del beneficiario de la orden, su experiencia, o solo el monto de los honorarios que devengaba? 58 Reclamación administrativa observada en los folios 19 a 21 del expediente. 59 Según el sello de recibido visto en el folio 1 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 102. Este grado de indeterminación vulnera los principios de seguridad jurídica y ejecutoriedad de las decisiones judiciales, por cuanto no obra en el expediente prueba suficiente que permita establecer con certeza cuál sería el cargo de planta con el cual deba efectuarse la equiparación. En esas condiciones, cualquier decisión en ese sentido devendría incierta, impidiendo su cumplimiento material y efectivo. 103.

Además, debe destacarse que aun en los escenarios en que la posible equivalencia se encontrase acreditada, la orden impartida en ese sentido implicaría que se superó el análisis pormenorizado de la estructura de los cargos de que dispone la entidad. En este punto, es pertinente advertir que ni siquiera en aquellos eventos en que se persigue la nivelación salarial este es un ejercicio posible pues, aunque la parte cumpla algunas funciones similares a las de un cargo de igual jerarquía, ello no implica que haya identidad total entre ambos para que sea procedente, ya que para reconocerla es necesario probar el cumplimiento total de las funciones del cargo frente al cual se reclama la nivelación. 104.

Respecto de la equivalencia de esquemas remunerativos cuando se alega el desempeño de facto de una misma posición jerárquica al interior de una entidad, pero con menor salario al de su par, esta Subsección ha desarrollado jurisprudencia sobre las condiciones de procedencia de las pretensiones, al indicar60: «(…) Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.

El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos (…)» (negrilla de la Sala). 105.

En materia de pruebas, en la misma providencia se expresó: «(…) Conforme a lo esbozado, se precisa que quien pretenda el pago de una diferencia en su remuneración porque considera que las funciones y demás condiciones que cumple resultan asimilables a las de otro empleo cuya asignación es mayor, debe acreditar necesariamente que existe un 60 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado: 25000-23-42- 000-2018-01389-01 (3074-2021), posición reiterada en sentencia del 29 de febrero de 2023 radicado 25000-23-42-000- 2018-01454-01 (3652-2022).

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 criterio de igualdad entre los dos para poder evidenciar si se presenta un trato disímil injustificado, aspecto que solo se logra si se comprueba fehacientemente que quien está en la supuesta situación desfavorable: a) cumplía las mismas funciones y tenía iguales responsabilidades que las de la plaza comparada, b) contaba con idéntica preparación o perfil al de un funcionario que ocupa el cargo contrastado, y c) acreditaba la totalidad de requisitos exigidos para desempeñar el empleo cotejado» 106.

La Corte Constitucional también ha precisado:61 «(…) En estas condiciones, “el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones”. Sin embargo, es preciso advertir que la igualdad predicada obedece a criterios objetivos y no meramente formales, aceptando entonces homogeneidad entre los iguales, pero admitiendo también diferenciación ante situaciones desiguales ” […] 7.- Respecto del tema específico de la igualdad en materia salarial, ya la Corte se pronunció para determinar los eventos en los cuales ella debe ser igual entre dos trabajadores.

Esto ocurre cuando se reúnen los siguientes presupuestos fácticos: i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, cuando (v) las responsabilidades son iguales. (…)» (Negrilla de la Sala). 107. Para la Sala, es claro, que si tratándose de relaciones laborales regulares, esto es cuando los servidores de los que se predica la igualdad fueron vinculados mediante nombramientos presumidos de legalidad es tan riguroso el análisis de los requisitos de la igualdad, mucha más dificultad se presenta cuando uno de ellos está vinculado mediante contrato de prestación de servicio. 108.

Ahora, una situación diferente se presentaría, si en cada caso el juez realizara el análisis que propone la sentencia citada y encuentra las equivalencias a que se refiere dicha sentencia, pero es claro que en este caso y en los que se vienen fallando, ese análisis se deja en manos de la entidad y con esa situación, considera la Sala que las sentencias que se están profiriendo no solucionan 61 Sentencias T- 027 de 1997, SU-111 de 1997 y T-272 de 1997 Corte Constitucional.

Esa Corporación también señaló al respecto en la sentencia del 19 de julio de 2007 Radicado 454 A-2007 lo siguiente: «Al respecto, se ha afirmado que ''en materia salarial, si dos o más trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno o varios de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo'' Sentencia SU-519 de 1997 […]».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 definitivamente el conflicto y lejos están de prestar mérito ejecutivo para hacerse efectivas, veamos: 109. El principal propósito del proceso judicial es poner fin a los conflictos de manera pacífica y definitiva.

En particular, el proceso ordinario tiene como finalidad establecer de manera cierta y concluyente el derecho reclamado y por ello, la sentencia que se profiera debe ser de tal claridad que el obligado a cumplirla y su beneficiario tengan certeza de qué se debe dar, hacer o no hacer. De manera más contundente, dicha claridad debe permitir que, en caso de incumplimiento, pueda ordenarse su ejecución de manera eficaz a través de un proceso ejecutivo, el cual está concebido para hacer efectivo de manera breve y sumaria un derecho ya declarado y definido; no para determinar o encontrar este derecho. 110.

Considera la Sala que decisiones como la que hoy se revisa no solo, son inejecutables, sino que, en lugar de solucionar el conflicto, generan otro debate que es ajeno al proceso ejecutivo, como es el de probar con posterioridad a la sentencia estos asuntos que debieron definirse en ella. Podríamos decir que se están dictando sentencias incompletas, para que sea la administración la que las complete y sin darle elementos claros de cómo hacerlo, porque eso corresponde al Juez. 111.

Como se dijo esto genera falta de claridad en la sentencia y al no ser clara, la administración tiene muchas opciones para escoger ese equivalente en su planta y de no ser compartida esa elección por el demandante, debe acudir al proceso ejecutivo y solicitar el mandamiento de pago realizando en la demanda el análisis de a cuál cargo debe asimilarse, convirtiendo el ejecutivo en un trámite ordinario para completar la sentencia. 112.

Este tipo de decisiones además comporta otra dificultad, y es que no hay forma de saber si se está fallando infra petita perjudicando al trabajador, porque no hay posibilidad de comparar entre los honorarios y el salario al cual se equipara; dificultad que se traslada al recurso de apelación, porque si hay apelante único no es posible saber si adoptando una u otra forma de liquidación, cual podría ser más desfavorable a ese apelante único. 113.

En consecuencia, para corregir estas situaciones y garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia en condiciones de igualdad para ambas partes, la Sala modificará la sentencia de manera que solucione definitivamente el conflicto y preste verdadero mérito ejecutivo teniendo en cuenta los honorarios pactados y liquidará la condena de manera concreta.

Dichos honorarios constituirán la base para calcular las prestaciones sociales a que haya lugar conforme lo dispuesto en los Decretos 1042 y 1045 de 1978 que regulan el régimen prestacional aplicable a los empleados públicos. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 114.

Estas, corresponden a aquellas a cargo del empleador y a las que tiene derecho un servidor público vinculado a una entidad pública del orden territorial, por ser la demandada de tal orden, según las exigencias previstas en las normas antes citadas, es decir, cesantías, intereses a las cesantías, las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios subsidio de alimentación de que trata el Decreto 2531 de 2014, a partir de 2015. 115.

En ese sentido, se verificará si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la dotación y calzado con base en la comparativa establecida entre los dos salarios mínimos legales mensuales vigentes con el promedio de los honorarios pactados en cada uno de sus contratos entre el 13 de mayo de 2015 al 24 de abril de 2017: Año Monto del salario mínimo Doble salario mínimo Monto mensual de honorarios pactados en cada contrato 2015 $644.350 $1.288.700 $3.183.00062 2016 $689.454 $1.378.908 $3.236.00063 $3.236.00064 2017 $737.717 $1.475.434 $3.236.00065 116.

En ese orden, según la Ley 15 de 1959 y los Decretos 2553 de 2015, 2210 de 2016 y 2270 de 2017, al auxilio de transporte tienen derecho los empleados que devenguen hasta dos salarios mínimos mensuales legales vigentes y la demandante percibió una cifra superior a ellos. Lo que igualmente ocurre con el subsidio de alimentación consagrado en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 117.

Tampoco se reconocerá el subsidio familiar, pues la demandante no satisface los requisitos señalados en la Ley 21 de 1982, que reguló este como una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad.

Conforme al artículo 20 ibídem tienen derecho a este los trabajadores 62 En la cláusula quinta del contrato de prestación de servicios 0987-2015 se estableció que «el valor del presente contrato se pagará de la siguiente manera: ONCE (11) mensualidades vencidas cada una por valor de TRES MILLONES CIENTO OCHENTA Y TRES MIL PESOS ($3.183.000) M/CTE […]». 63 En la cláusula quinta del contrato de prestación de servicios 0777-2016 se estableció que «EL FONDO pagará a el CONTRATISTA el valor del presente contrato en mensualidad vencidas de TRES MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL PESOS ($3.236.000) […]». 64 En la cláusula quinta del contrato de prestación de servicios 1622-2016 se estableció que «EL FONDO pagará a el CONTRATISTA el valor del presente contrato en mensualidad vencidas de TRES MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL PESOS ($3.236.000) […]». 65 En la cláusula quinta del contrato de prestación de servicios 1622-2016 se estableció que «EL FONDO pagará a el CONTRATISTA el valor del presente contrato en mensualidad vencidas de TRES MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL PESOS ($3.236.000) […]».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepase el límite de treinta y cuatro mil doscientos pesos ($ 34.200.00) o la suma que equivalga a cuatro veces el salario mínimo legal que rija en el lugar donde se realice el pago, superando la demandante dicho valor, de allí que no se reconozca este subsidio, sumado a que no acreditó haber tenido personas a cargo. 118.

En cuanto a la dotación de calzado y vestido de labor se tiene que esta fue prevista en la Ley 70 de 1988 para ser suministrados a los empleados del sector público. El Decreto 1978 de 1989, por medio del cual se reglamentó parcialmente la aludida ley, determinó que los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria, o por contrato de trabajo, tienen derecho a que las entidades (territoriales o nacionales) les suministren de forma gratuita cada 4 meses un par de zapatos y un vestido, siempre y cuando devengaran una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos vigentes y hayan trabajado en la entidad por lo menos 3 meses de forma ininterrumpida.

El suministro de los elementos se debe hacer los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año. Y como quedó demostrado la demandante superó el monto indicado en la norma para hacerse merecedor de tal emolumento. 119. Ahora, la actora solicitó en el recurso de apelación el reconocimiento del auxilio de cesantías por todo el período de la relación laboral al considerar que a la prestación social no la afecta la prescripción extintiva del derecho.

Para tal fin, soportó su argumentó en la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 por el Consejo de Estado66. 120. La Sala considera pertinente precisar que en la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 dictada dentro del expediente 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15) en lo concerniente a la prescripción fijó como regla que «quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual». 121.

En ese sentido, no es dable analizar de forma independiente la prescripción extintiva del derecho del auxilio de cesantías como lo pretende la demandante en su recurso de apelación, dado que, a partir de la terminación de la relación contractual que consideró el contratista como lesiva de sus derechos de carácter laboral, surge la potestad de reclamar a la administración el amparo de éstos. 122.

Ahora bien, en la sentencia que la recurrente invocó se estudió la demanda de la señora Aracely Elisabeth Vallejo en la que solicitó el reconocimiento del auxilio de cesantías anualizadas y la sanción moratoria por la omisión de 66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Expediente 52001-23-33- 000-2013-00218-01 (4327-2014).

CP Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 consignación de éstas, en efecto, la corporación determinó que «ha de concluirse que respecto de las cesantías anualizadas, en el marco de la Ley 50 de 1990, no se aplica el fenómeno de prescripción, pues la obligación de su consignación en una fecha determinada surge de pleno derecho, en virtud de lo dispuesto en la ley, que le concede al empleador un término perentorio para realizar el depósito en el fondo administrador al que esté afiliado el empleado y la omisión en el cumplimiento de ese término no puede redundar en la afectación de los derechos del empleado». 123.

Sin embargo, esta decisión no es aplicable al caso por cuanto el litigio surgió por la falta de reconocimiento de la prestación social a una empleada con vinculación legal y reglamentaria a una entidad territorial del orden municipal, y no por el encubrimiento de una relación laboral derivada de contratos de prestación de servicios. 124.

De tal manera que, el reconocimiento de las cesantías en este caso solo aplicará para el período que no se encuentra afectado por el fenómeno de la prescripción. 125. Frente a la sanción moratoria la jurisprudencia67 de esta Sección ha sido clara en señalar que la sentencia que declara el encubrimiento de una relación laboral es constitutiva y, en ese entendido, es a partir de ella que nacen los derechos laborales exigidos en el proceso.

Razón por la cual, no es posible ordenar el pago de esta sanción por la no consignación o pago de las cesantías, o de otras prestaciones a favor de la demandante, porque la parte demandada no ha incurrido en mora en tanto que, es a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia de un contrato realidad que surge para la entidad la obligación de pagar las prestaciones sociales en los términos señalados en el CPACA y demás normas concordantes. 126.

En cuanto a las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses sobre las cesantías, la demandante sí tiene derecho a ellas por estar consagradas como prestaciones sociales en el artículo 5° del Decreto 1045 de 197868 y la beneficia en los términos del Decreto 1919 de 200969. 67 Ver entre otras, las sentencias del 28 de septiembre de 2023, expediente 20160006001. 68 Decreto Ley 1045 de 1978. «Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional».

Artículo 5. De las prestaciones sociales. «Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2 de este Decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: […] c) Vacaciones […] e) Prima de navidad […] i) Auxilio de cesantía […]». 69 Decreto 1919 de 2002. «Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial».

Artículo 1. «A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas». Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 127. Frente a la prima de servicios, se tiene que para el sector territorial se otorgó el derecho a su reconocimiento a partir de la anualidad de 2015 con ocasión de la expedición del Decreto 2351 de 201470, motivo por el cual, se estima que en el proceso se acreditó la relación laboral encubierta a partir del 13 de mayo de 2015, la señora Blanca Nubia Salas Sanabria tiene derecho a percibirla. 128.

En cuanto a la bonificación por servicios prestados, se advierte que con el Decreto 2418 de 2015, se otorgó a los empleados públicos del nivel territorial el derecho a percibir tal emolumento a partir del año 2016, razón por la cual se reconocerá a partir del 12 de abril de 2016 a la demandante en el 35%. 129. Aclarado lo anterior, se procede a la liquidación de los emolumentos mencionados.

Liquidación de prestaciones sociales Desde IPC IPC # Dias por año # meses complpor año HONORARIO MENSUAL CESANTIA CESANTIA INTERES SOBRE LA CESANTIA INDEXADA Año FINAL INICIAL INDEXADA 2015 151,5 91,63 330 11 3.183.000 3.260.588 5.391.020 593.012 2016 151,5 92,62 180 5 3.236.000 1.703.246 2.786.027 167.162 2016 151,5 95,91 180 5 3.236.000 1.703.246 2.690.458 161.427 TOTAL $10.867.505 $921.601 VACACION VACACION PRIMA DE VACACION PRIMA DE VACACION BONIFICA- CIÒN POR SERVICIO BONIFICA- CIÓN POR SERVICIO INDEXADA INDEXADA INDEXADA 1.535.280 2.538.415 1.535.280 2.538.415 371.350 613.986 834.925 1.365.700 834.925 1.365.700 471.917 771.922 834.925 1.318.852 834.925 1.318.852 471.917 745.442 TOTAL $5.222.967 $5.222.967 $2.131.350 130.

La demandante tiene derecho a $24.366.390 por concepto de las prestaciones sociales mencionadas. 70 Decreto 2351 de 2014. «Por el cual se establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones». Artículo 1°. «Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan».

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 2.7. De la condena en costas en segunda instancia 131. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 132. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 133. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, aplicable por la integración normativa autorizada en el artículo 306 del CPACA; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 134.

En consecuencia, no se impondrá costas porque no hubo parte vencida, dado que ninguno de los recursos prosperó. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral quinto literal a) de la sentencia de 12 de diciembre de 2023 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: a. Ordenar a la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ D.C., reconocer a la señora BLANCA NUBIA SALAS SANABRIA una suma equivalente a Veinticuatro Millones Trescientos Sesenta y Seis Mil Trescientos Noventa Pesos ($24.366.390) liquidada de conformidad a los honorarios pactados, por el concepto de prestaciones sociales por el período comprendido entre el 13 de mayo de 2015 y el 24 de abril de 2017, salvo interrupciones.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01305-01 (2765-2024) Demandante: Blanca Nubia Salas Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.