CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C. veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Jairo Benjamín Villegas Arbeláez Acto demandado: Resolución 810 de 3 de marzo de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo, «por la cual se establece el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado» Decisión: Negar la solicitud de medida cautelar -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1.

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, de acuerdo con los siguientes I.- ANTECEDENTES DEL CASO 1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO (REGLAMENTO) DEMANDADO 2. Se trata de la Resolución 810 de 3 de marzo de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo, para «establece[r] el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado», cuyo tenor es el siguiente: «EL MINISTRO DEL TRABAJO, en ejercicio de sus facultades legales y en especial, de las conferidas en los numerales 2, 5, 11 y 15 del artículo 6º del Decreto Nro. 4108 de 2011, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 39 de la Constitución establece el derecho de los trabajadores y empleadores de constituir sindicatos y asociaciones, sin intervención del Estado y, reconoce a los representantes sindicales el fuero y demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. Que el referido precepto constitucional, en cuanto a la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales, establece el marco en que se deben desarrollar, ya que los sujeta al orden legal y los principios democráticos.

Que el artículo 8º del Convenio 87 de la OIT dispone, que al ejercer los derechos que se les reconocen en ese convenio, los trabajadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Que el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 44 de la Ley 50 de 1990, señala que toda organización sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.

Que el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo establece que todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - hoy Ministerio del Trabajo - para lo cual, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante esta entidad solicitud escrita de inscripción en el registro sindical acompañada de los documentos señalados en la norma en mención. Que el artículo 372 del mismo Código, modificado por el artículo 6º de la Ley 584 de 2000 indica, que ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta inscripción. Que mediante Sentencia C-465 del 9 de julio de 2008, la Corte Constitucional declaró exequible de manera condicionada, el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio cumple exclusivamente funciones de publicidad.

RESUELVE

Artículo1º. Objeto. La presente resolución tiene por objeto reglamentar el procedimiento interno del registro sindical de las organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado en virtud de lo establecido en los artículos 364 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo. Artículo 2º. Definición [de] registro sindical. El registro sindical es el trámite administrativo mediante el cual el Ministerio del Trabajo inscribe a la organización sindical en el kárdex correspondiente, siempre que se cumpla con los requisitos establecidos por la Constitución y la ley.

Artículo 3º. Fines del registro sindical. El registro sindical cumple fines de publicidad, al tiempo que habilita la actuación de las organizaciones sindicales conforme lo establecido en sus propios estatutos, una vez materializada la inscripción respectiva. Artículo 4º. Requisitos para proceder al registro sindical. De conformidad con lo establecido en el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante este Ministerio, solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos: a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad; b) Copia del acta de elección de la junta directiva, suscrita por los asistentes con indicación de sus documentos de identidad; c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos; d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva; e) Nómina de la junta directiva, con indicación de sus documentos de identidad; 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) f) Nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente documento de identidad.

Artículo 5º. Adopción de formatos de registro sindical. Adóptense los formatos de las constancias de inscripción del acta de constitución de una organización sindical (A1), de depósito de reforma de estatutos (A2), de depósito de junta directiva (A3) y de modificación de juntas directivas de una organización sindical (A4), que hacen parte integral de la presente resolución, los cuales deberán utilizar a partir de la fecha las Direcciones Territoriales.

Artículo 6º. Causas para negar la inscripción en el registro sindical. De conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes: 1. Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución y la ley, y 2.

Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley. Parágrafo. En el evento que el funcionario competente evidencie la presencia de una de estas causales, se dejará constancia de los hechos que fundamentan la negativa en los formularios de depósito. Artículo 7º. Publicación. El acto administrativo por el cual se inscriba en el registro una organización sindical, deberá ser publicado por cuenta de esta, una sola vez, en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.

Un ejemplar del diario deberá ser depositado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes en el Registro Sindical, a cargo del Grupo de Archivo Sindical de este Ministerio. Artículo 8º. Efectos jurídicos de la inscripción. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio del Trabajo y sólo durante la vigencia de esta inscripción, cumpliendo este registro funciones exclusivas de publicidad, conforme lo señalado en Sentencia C-465 de 2008.

Artículo 9º. Inexistencia de control previo por parte de las autoridades administrativas del trabajo. Los funcionarios de este Ministerio no efectuarán control previo respecto de las actas de asamblea de constitución de las organizaciones sindicales, ni sobre el contenido de las solicitudes de reforma de estatutos o de juntas directivas y por tanto, no se realizarán observaciones ni solicitudes de modificación. En los casos en que se evidencie la existencia de alguna de las causales para negar la inscripción, se debe dejar la anotación respectiva dentro de los formatos de depósito, sin emitir juicios de valor sobre los documentos entregados por los peticionarios.

Artículo 10. Registro de novedades. El Grupo de Archivo Sindical podrá registrar, a solicitud de los interesados, las novedades presentadas en la última asamblea celebrada por la organización sindical que para tal efecto sea depositada en dicha dependencia. Artículo 11. Registro de directivas sindicales. Para efecto de la notificación de constitución de un sindicato o de los cambios totales o parciales en las juntas directivas, subdirectivas o comités seccionales, en las respectivas comunicaciones al empleador y al inspector del trabajo o alcalde, el sindicato 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) debe constatar y manifestar expresamente, que quienes harán parte de las mencionadas juntas o comités no ocupan cargos directivos o de representación en otros sindicatos.

Se exceptúan los cargos directivos o de representación en federaciones y confederaciones. Artículo 12. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.». 2.- LA DEMANDA DE NULIDAD 3. El señor Jairo Benjamín Villegas Arbeláez, en nombre propio e invocando el medio de control de Nulidad Simple, demandó la Resolución 810 de 2014 del Ministerio del Trabajo,1 anteriormente trascrita, argumentando en esencia, los siguientes dos reparos o inconformidades: 3.1.

Vulneración de los artículos 417 a 426 del CST. El demandante explicó y argumentó: (i) que a través de la referida Resolución 810 de 2014,2 el Ministerio del Trabajo sólo reglamentó lo atinente al registro de las asociaciones sindicales de primer grado, o sea, de los sindicatos de base o sindicatos propiamente dichos, omitiendo regular lo relacionado con el «registro de los comités ejecutivos o juntas directivas de las federaciones y confederaciones sindicales», es decir, de los comités ejecutivos de los sindicatos de segundo y tercer grado; y (ii) que esa supuesta «omisión reglamentaria» o «vacío normativo», vulnera los artículos 417 a 426 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), porque en estas normas -supuestamente- se consagra, entre otros, el deber del Gobierno Nacional de llevar el registro de los comités ejecutivos o juntas directivas de las federaciones y confederaciones sindicales. 3.2.

Vulneración del derecho a la igualdad, porque para el accionante, a través de la Resolución 810 de 20143 demandada, el Gobierno Nacional les prodiga a las federaciones y confederaciones sindicales, también conocidas como sindicatos de segundo y tercer grado, un trato discriminatorio respecto de los sindicatos de primer grado, cuyo registro sindical sí quedó regulado íntegramente en el reglamento demandado, no así para las federaciones y confederaciones sindicales. 4.

A partir de lo expuesto, en la demanda se solicitó entonces, que la sentencia que resuelva de fondo el presente asunto disponga lo siguiente:  Declarar que la Resolución 810 de 2014 del Ministerio del Trabajo,4 incurrió en el vicio de la «omisión reglamentaria» o «vacío normativo», porque al «establece[r] el trámite interno para el registro […] de organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado» el referido reglamento omitió regular lo relacionado con «el registro de los comités ejecutivos de las federaciones y confederaciones sindicales»; 1 Por la cual se establece el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado. 2 Ib. 3 Ib. 4 Ib. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019)  Declarar la nulidad de la supuesta «omisión reglamentaria» o «vacío normativo» que la demanda dice haber hallado en la Resolución 810 de 2014;5 y  Que en aplicación del artículo 187.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que permite «estatuir disposiciones nuevas», se ordene al Ministerio del Trabajo que agregue a la resolución demandada6 -para colmar el supuesto vacío normativo u omisión reglamentaria- un artículo adicional que regule el trámite interno de inscripción o registro de los comités ejecutivos o juntas directivas de los sindicatos de segundo y tercer grado, es decir, de las federaciones y confederaciones sindicales, cuyo texto incluso es sugerido en la demanda, en los siguientes términos: «Artículo 12.

Registro de los comités ejecutivos de las federaciones y confederaciones sindicales. Para efectos de la notificación de constitución de una federación y confederación sindical, o de los cambios totales o parciales en sus comités ejecutivos nacionales o seccionales, en las respectivas comunicaciones al empleador y al inspector de trabajo o al alcalde, la federación y confederación debe constatar y manifestar expresamente como requisito para la validez legal del registro, conforme al artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo, que quienes harán parte de sus comités ejecutivos, sean trabajadores miembros activos de una de las organizaciones afiliadas.

Parágrafo. La condición de ser miembro activo de una de las organizaciones afiliadas, no se toma en cuenta cuando se compruebe debidamente que el trabajador está amenazado, despedido o perseguido debido a su actividad sindical, lo cual deberá ser declarado por la mayoría absoluta de la asamblea general o congreso que haga la elección.». 3.- LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 5.

Con fundamento en los argumentos expuestos, el señor demandante solicita las siguientes dos medidas cautelares:  En primer lugar, que se decrete la suspensión provisional de la supuesta «omisión reglamentaria» o «vacío normativo» que el demandante dice haber hallado en la Resolución 810 de 2014 del Ministerio del Trabajo;7 y  En segundo lugar, que -en aplicación del artículo 230 del CPACA, que habilita al juez a «ordenar la adopción de una decisión administrativa» y a «impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes […] obligaciones de hacer»-, se ordene al Ministerio del Trabajo, que agregue o adicione a la resolución demandada,8 el artículo anteriormente trascrito, para que de manera preventiva y transitoria y, mientras se decide el fondo del asunto, se regule el trámite 5 Ib. 6 Resolución 810 de 3 de marzo de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo para «establece[r] el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado» 7 Por la cual se establece el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado. 8 Resolución 810 de 3 de marzo de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo para «establece[r] el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado» 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) interno de inscripción o registro de los comités ejecutivos o juntas directivas de los sindicatos de segundo y tercer grado, es decir, de las federaciones y confederaciones sindicales. 4.- LA OPOSICIÓN A LA DEMANDA Y A LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 6.

Para defender la legalidad del acto administrativo cuestionado y oponerse a los razonamientos del señor demandante, el Ministerio del Trabajo argumentó lo siguiente, tanto en la contestación a la demanda,9 como en la respuesta a la solicitud de medida cautelar:10 6.1. En primer lugar, el Ministerio manifestó disentir del auto admisorio de la demanda porque en su criterio, «la acción de Nulidad, como medio de control, no es procedente en el presente caso», ya que «de acuerdo con las pretensiones de la demanda», se advierte que «el demandante no pretende en sí que se declare la nulidad» del reglamento cuestionado, «ni que este salga el ordenamiento jurídico», sino que lo que «busca es que se reglamente un tema, que a juicio del accionante, no se reguló en la resolución demandada», es decir, que se «adicione puntualmente o que se complemente una norma reglamentaria vigente».

En ese sentido señaló, que el artículo 187 del CPACA no permite establecer normas nuevas o adicionar una reglamentación existente, como lo alega el demandante, puesto que (i) dicha disposición sólo puede ser utilizada para «restablecer el derecho particular», es decir, que únicamente es aplicable en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y (ii) que la norma en comento no permite adicionar o complementar los actos administrativos generales, sino que únicamente habilita al juzgador a «estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». 6.2.

Sin embargo, pese a que en un primer momento el Ministerio cuestionó la procedencia del medio de control de Nulidad en el presente caso, y por ende, la procedencia de la figura de la «omisión reglamentaria», a renglón seguido la cartera ministerial sostuvo que en el sub judice no se cumplieron los requisitos erigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración de la omisión reglamentaria,11 porque la resolución demandada es completa, coherente y suficiente ya que «no le falta ningún ingrediente o condición especial» en lo que tiene que ver con «las tareas internas de carácter operativo del archivo sindical». 6.3.

En lo atinente al desconocimiento de las normas del CST que regulan las «federaciones» y «confederaciones», el Ministerio sostuvo que contrario a lo 9 Folios 101 a 107 del cuaderno principal. 10 Folios 35 a 38 del cuaderno de medidas cautelares. 11 No cita la radicación de la sentencia, pero enlista los siguientes requisitos para que haya lugar a la omisión reglamentaria, a saber: (i) que exista una norma sobre la que se pueda predicar el cargo;

(ii) que la norma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que siendo asimilables debían incluirse en el texto normativo demandado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición, que constitucionalmente resulte indispensable para armonizar el texto legal con sus mandatos; (iii) que dicha exclusión carezca de razón suficiente;

(iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos una desigualdad negativa; (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber legal o constitucional; (vi) que la omisión sea palmaria o manifiesta; y (vii) que se este ante una situación donde hay una regulación completa, coherente y suficiente. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) afirmado en la demanda, de acuerdo con el artículo 423 ibídem, «[p]ara la inscripción en el registro sindical de una federación o confederación se procederá en la misma forma que para los sindicatos, en lo pertinente», por lo que en consecuencia, el trámite del registro sindical de una organización sindical de segundo o tercer grado, se haría en forma homogénea al procedimiento interno del registro de una organización sindical de primer grado, bajo el rigor de lo previsto en los artículos 417 y ss del CST.

De esta manera, para el Ministerio, el reglamento demandado sí reguló el procedimiento interno del registro sindical de las organizaciones sindicales de primero, segundo y tercer grado, en virtud de los establecido en los artículos 364 y ss del CST, pues lo hizo de forma homogénea para todas las organizaciones sindicales, es decir, los sindicatos, federaciones y confederaciones, en concordancia con las normas del CST.12 6.4.

Frente a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, el Ministerio señaló: (i) que la norma acusada establece un procedimiento para el registro de los sindicatos de primer, segundo y tercer grado, sin que se genere en modo alguno, desigualdad frente al registro de los diversas organizaciones sindicales, por lo que el procedimiento se aplica frente a todas ellas sin distinción, de manera que no hay una desigualdad negativa como se alega en la demanda;

(ii) que el Ministerio no puede ejercer ningún tipo de control de legalidad sobre la creación de los sindicatos, así como tampoco sobre sus actos, ni negar la solicitud de registro; (iii) que el Ministerio no puede hacer control de legalidad sobre los trámites de depósito que realizan las organizaciones sindicales ante el archivo sindical que administra la entidad, porque ese trámite sólo tienes fines de publicidad. 6.5.

Finalmente, el Despacho resalta que al contestar la demanda, el Ministerio propuso las excepciones de «legalidad y plena validez del acto administrativo demandado» y «cumplimiento del deber legal». II.- CONSIDERACIONES 1.- COMPETENCIA 7. Este Despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 229 del CPACA, que en su orden señalan, que «será de competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia», y que «podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», eso si «a petición de parte debidamente sustentada». 2.- CUESTIÓN PREVIA: LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LA OMISIÓN REGLAMENTARIA 8.

Como viene expuesto, el primer contraargumento del Ministerio del Trabajo al contestar la demanda y la solicitud de medida cautelar, tiene que ver con que para esa cartera ministerial -en el presente caso- el medio de control de Nulidad 12 Artículos 417 a 428. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) es improcedente, porque la demanda que originó este proceso «no pretende en sí que se declare la nulidad» del reglamento cuestionado, sino que lo que «busca es que se reglamente un tema, que a juicio del accionante, no se reguló en la resolución demandada», es decir, que se ordene al Ejecutivo que «adicione puntualmente o que se complemente» la resolución demandada.

En ese sentido, el Ministerio también señaló, que el artículo 187 del CPACA no permite establecer normas nuevas o adicionar una reglamentación existente, como lo alega el demandante, puesto que (i) dicha disposición sólo puede ser utilizada para «restablecer el derecho particular», es decir, que únicamente es aplicable en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y (ii) que la norma en comento no permite adicionar o complementar los actos administrativos generales, sino que únicamente habilita al juzgador a «estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». 9.

Sobre el particular, el Despacho anota -antes que nada-, que como la referida inconformidad busca atacar la procedibilidad o procedencia misma del medio de control invocado, ello pudo ser alegado por el Ministerio (i) primero, recurriendo en reposición el auto admisorio de la demanda, solicitando el rechazo de la demanda, porque el asunto no es susceptible de control judicial, de conformidad con los artículos 169 y 242 del CPACA; y (ii) segundo, proponiendo en la contestación a la demanda la excepción previa de ineptitud de la misma, de acuerdo con los artículos 175 del CPACA y 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 10.

Así las cosas, pese a que el Ministerio no hizo uso de ninguna de las dos oportunidades señaladas, el Despacho procede a estudiar el punto en discusión pero como una cuestión previa, en aras de salvaguardar el principio de la tutela judicial y, en desarrollo de las potestades de saneamiento procesal, dispuestas en el artículo 207 del CPACA, en atención a que los argumentos del Ministerio anteriormente expuestos, tienen que ver con los presupuestos tanto materiales como procesales, del medio de control. 2.1.

Necesaria referencia a la jurisprudencia constitucional de la omisión legislativa 11. La doctrina de la «omisión reglamentaria» ha sido construida por la jurisprudencia del Consejo de Estado, a partir de los desarrollos teóricos que la Corte Constitucional ha elaborado sobre la «omisión legislativa», a los que la Sala se referirá a continuación de manera breve. 12.

De manera pacífica, reiterada y uniforme, la Corte Constitucional ha señalado desde sus inicios, que su competencia para controlar la constitucionalidad de los instrumentos legislativos cubre, además del contenido expreso del enunciado normativo puesto bajo su consideración, las «omisiones» en que haya incurrido el legislador al formularlo.

Lo anterior debido a que las normas con fuerza de ley, pueden violar la Constitución no solo a partir de lo que en ellas «dice» el Legislador, sino que también, y en casos muy específicos o excepcionales,13 a partir de lo que «no dice» u omite la norma y, siempre y cuando, ello conlleve desconocer un mandato constitucional.14 Ha dicho la 13 C-044 de 2017. 14 C-209 de 2016, SU-214 de 2016, C-356 de 2019. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Corte, que este fenómeno, que ha sido denominado por la doctrina15 y la jurisprudencia constitucional como «omisión legislativa», puede manifestarse de manera «absoluta» o en forma «relativa», como pasa a explicarse: (i) la «omisión legislativa absoluta» se presenta cuando no existe norma, evento en el que la Corte ha considerado, que no tiene competencia para desarrollar el control de constitucionalidad, debido al «vacío legislativo absoluto»,16 es decir, a la ausencia de una disposición legal a comparar con la Constitución, y en consecuencia, según la Corte, lo que procede en estos casos es la inhibición;17 (ii) por otra parte, la «omisión legislativa relativa o parcial» se presenta en aquellos casos en que el Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial, insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, o un supuesto de hecho, o una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en la Constitución, deberían hacer parte del desarrollo de un determinado valor, principio, derecho o mandato constitucional, y por ende, es posible activar la competencia de la Corte como guardiana del Texto Superior, con el fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una violación de un derecho fundamental, y si en consecuencia, la omisión deviene inconstitucional.18 13.

En términos generales, la Corte Constitucional ha establecido cuatro requisitos, presupuestos, elementos o exigencias para que una demanda de inconstitucionalidad lleve a declarar la existencia de una «omisión legislativa relativa»:19 (i) que exista una norma con fuerza material de ley sobre la cual se 15 Sobre el particular puede consultarse a Franz Wessel, en «Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsbeschwerde»; a Villaverde Menéndez Ignacio, en «La inconstitucionalidad por omisión»; y a Miranda Jorge, en «Manual de Direito Constitucional». 16 C-337 de 2011. 17 En los siguientes casos, la Corte Constitucional se ha declarado inhibida al considerar que la omisión legislativa demandada es absoluta: C-146 de 1998, C-745 de 1998, C-369 de 1999, C-675 de 1999, C- 867 de 1999, C-956 de 1999, C-1549 de 2000, C-041 de 2002, C-085 de 2002, C-284 de 2002, C-285 de 2002, C-208 de 2003, C-311 de 2003, C-402 de 2013, C-780 de 2003, C-230 de 2004, C-562 de 2004, C-1116 de 2004, C-123 de 2005, C-178 de 2005, C-592 de 2005, C-800 de 2005, C-1009 de 2005, C-1047 de 2005, C-1154 de 2005, C-1236 de 2005, C-045 de 2006, C-116 de 2006, C-422 de 2006, C- 454 de 2006, C-475 de 2006, C-890A de 2006, C-930 de 2006, C-1043 de 2006, C-516 de 2007, C-542 de 2008, C-552 de 2007, C-864 de 2008, C-374 de 2009, C-558 de 2009, C-578 de 2009, C-665 de 2009, C-805 de 2009, C-013 de 2010, C-029 de 2011, C-128 de 2011, C-259 de 2011, C-262 de 2011, C-373 de 2011, C-460 de 2011, C-545 de 2011, C-634 de 2011, C-823 de 2011, C-489 de 2012, C-642 de 2012, C-096 de 2013, C-083 de 2013, C-331 de 2013, C-352 de 2013, C-1020 de 2012.

C-841 de 2013, C-031 de 2014, C-017 de 2015, C-291 de 2015, C-447 de 2015, C-497 de 2015, C-584 de 2015, C-617 de 2015, C-085 de 2016, C-422 de 2016, C-493 de 2017, C-085 de 2019 y C-437 de 2019. 18 La Sentencia C-543 de 1996 sentó las bases del examen que la Corte Constitucional realiza actualmente para determinar si existe una omisión legislativa relativa y planteó la diferencia entre omisiones legislativas absolutas y relativas, tal y como perdura en la jurisprudencia hasta la actualidad.

Antes de que fuera proferida la providencia mencionada, la Corte ya había encontrado que existía la posibilidad de que se declarara la «inconstitucionalidad por omisión» del Legislador y no solo por acción, por ejemplo, en las sentencias C-108 de 1994, C-555 de 1994 y C-188 de 1996. Desde el momento en que fue proferida la Sentencia C-543 de 1996 ya mencionada, la postura aquí expuesta ha sido reiterada de manera pacífica, entre muchas otras, en providencias como las siguientes: C-405 de 1997, C-407 de 1998, C-067 de 1999, C-427 de 2000, C-1255 de 2001, C-809 de 2002, C-157 de 2003, C-371 de 2004, C-1266 de 2005, C-192 de 2006, C-864 de 2008, C-029 de 2009, C-942 de 2010, C-100 de 2011, C-911 de 2012, C-330 de 2013, C-833 de 2013, C-767 de 2014, C-658 de 2016, C-401 de 2016, C-352 de 2017, C-359 de 2017, C-133 de 2018 y C-191 de 2019. 19 Sobre los presupuesto de la omisión legislativa pueden consultarse las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-247 de 1995, C-098 de 1996, C-101 de 1996, C-690 de 1996, C-221 de 1997, 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) predique necesariamente la supuesta omisión, la cual puede manifestarse en dos formas: (a) que dicha norma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos supuestos de hecho o casos equivalentes o asimilables a los que efectivamente regula o contempla -evento que la Corte denomina como juicio de omisión legislativa relativa por infracción del mandato de trato igual-,20 o (b) que la norma no incluya determinado elemento o ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulte esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;

(ii) que los supuestos de hecho o casos excluidos del texto normativo examinado, o la no inclusión del elemento o ingrediente normativo esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta, implique o signifique el incumplimiento o desconocimiento de un deber específico, directo y concreto, impuesto directamente por el Constituyente al Legislador;

(iii) que además de constituir un incumplimiento de un deber constitucional específico, concreto y directo, la omisión del Legislador carezca de un principio de razón objetiva suficiente; y (iv) que en los eventos donde se excluyan varios supuestos de hecho o sujetos de la disposición normativa, la ausencia de un principio de razón objetiva suficiente genere una desigualdad negativa o discriminación injustificada, frente a los que se encuentran amparados por la norma examinada. 14.

La jurisprudencia constitucional también ha señalado, que una vez detectada y declarada, la Corte es competente para «reparar» o «remediar» la «omisión legislativa», e incluir en el ordenamiento jurídico, por vía judicial, lo que se ha omitido en la norma legal evaluada, a través de lo que la Corte ha denominado como una «sentencia integradora de tipo aditiva»,21 en la que en términos generales pueden establecerse las siguientes disposiciones: (i) declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada en cuanto a la omisión; y (ii) ordenar la «adición de las materias excluidas»,22 de manera que se «incorpore el elemento faltante en la disposición».

Para ello, la Corte ha considerado que se C-405 de 1997, C-423 de 1997, C-470 de 1997, C-092 de 1998, C-563 de 1998, C-080 de-132 de 1999, C-215 de 1999, C-427 de 2000, C-535 de 2000, C- 646 de 2000, C-007 de 2001, C-246 de 2001, C-410 de 200, C-739 de 2001, C-920 de 2001, C-1064 de 2001, C-1177 de 2001, C-1218 de 2001, C-1255 de 2001, C-1297 de 2001, C-090 de 2002, C-155 de 2002, C-871 de 2002, C-528 de 2003, C-1017 de 2013, C-016 de 2004, C-155 de 2004, C-374 de 2004, C-509 de 2004, C-281 de 2004, C-865 de 2004, C-1125 de 2004, C-1172 de 2004, C-034 de 2005, C-061 de 2005, C-674 de 2005, C-823 de 2005, C-879 de 2005, C-038 de 2006, C-193 de 2006, C-370 de 2006, C-421 de 2006, C-423 de 20006, C-575 de 2006, C-664 de 2006, C-737 de 2006, C-739 de 2006, C-826 de 2006, C-833 de 2006, C-516 de 2007, C-699 de 2007, C-811 de 2007, C-831 de 2007, C-1004 de 2007, C-1005 de 2007, C-225 de 2008, C-463 de 2008, C-1011 de 2008, C-149 de 2009, C-314 de 2009, C-444 de 2009, C-520 de 2009, C-522 de 2009, C-666 de 2009, C-637 de 2009, C-173 de 2010, C-868 de 2010, C-914 de 2010, C-936 de 2010, C-100 de 2011, C-127 de 2011, C-250 de 2011, C-260 de 2011, C-490 de 2011, C-539 de 2011, C-577 de 2011, C-600 de 2011, C-619 de 2011, C-816 de 2011, C-881 de 2011, C-395 de 2012, C-533 de 2012, C-632 de 2012, C-715 de 2012, C-782 de 2012, C-895 de 2012, C-1053 de 2012, C-120 de 2013, C-262 de 2013, C-351 de 2013, C-359 de 2013, C-837 de 2013, C-839 de 2013, C-883 de 2013, C-935 de 2013, C-091 de 2014, C-179 de 2014, C-234 de 2014, C-239 de 2014, C-416 de 2014, C-505 de 2014, C-586 de 2014, C-594 de 2014, C-616 de 2014, C-727 de 2014, C-767 de 2014, C-871 de 2014, C-583 de 2015, C-668 de 2015, C-006 de 2016, C-159 de 2016, C-233 de 2016, C-257 de 2016, C-298 de 2016, C-330 de 2016, C-389 de 2016, C-390 de 2016, C-471 de 2016, C-473 de 2016, C-496 de 2016, C-603 de 2016, C-666 de 2016, C-667 de 2016, C-005 de 2017, C-107 de 2017, C-189 de 2017, C-211 de 2017, C-221 de 2017, C-341 de 2017, C-389 de 2017, C-010 de 2018, C-031 de 2018, C-220 de 2019, C-329 de 2019 y C-356 de 2019. 20 Al respecto se puede consultar la sentencia C-911 de 2012. 21 C-002 de 2018, C-110 de 2018 y T-381 de 2018. 22 C-083 de 2018. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) debe tener en cuenta, que en una omisión legislativa la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado.

Por lo que: (a) si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de adicionar e integrar a la norma aquello que el legislador obvió; (b) si la deficiencia no es mínima pero tampoco total, sino que es media, se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del Legislador; y (c) si la deficiencia es total y, solo en caso de ser necesario, la Corte, respetando el clásico principio de la separación de los poderes públicos, deberá instar al Legislador para que desarrolle la regulación pertinente.23 15.

Por último, es importante destacar que la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que la labor de la Corte no es la de cuestionar las razones de necesidad o conveniencia que tenga el Legislador de abstenerse de regular una determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada; sino la de reprochar el incumplimiento de una exigencia derivada de manera directa de la Carta Política, cuya falta de previsión genera una «norma implícita de exclusión» que desconoce un deber predeterminado por el Texto Superior, y que a su vez, vulnere valores y/o derechos fundamentales, como los de la igualdad y debido proceso.24 2.2.

La doctrina de la jurisprudencia contenciosa de la omisión reglamentaria 16. La jurisprudencia sobre la «omisión reglamentaria» en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se inició con la sentencia de 9 de octubre de 2008 proferida por el pleno de la Sección Segunda,25 en la que el Consejo de Estado señaló, que para la definición de los elementos estructurales de la «omisión reglamentaria», se deben tener en cuenta «mutatis mutandis», los mismos presupuestos teóricos desarrollados por la Corte Constitucional para la figura de la «omisión legislativa». 23 Sobre las opciones aplicables al propósito de reparar una omisión legislativa contraria a la Constitución, se puede consultar las sentencias C-555 de 1994, C-100 de 2001, C-814 de 2001, C-875 de 2005, C-891A de 2006, C-208 de 2007, C-394 de 2007, C-864 de 2008, C-442 de 2009, C-449 de 2009, C-728 de 2009, C434 de 2010, C-831 de 2010, C-090 de 2011, C-283 de 2011, C-792 de 2014, y C-191 de 2019. 24 Sentencias C-083 de 2013, C-494 de 2016, C-088 de 2019 y C-188 de 2019. 25 En el expediente 11001-03-25-000-2004-00092-00 (1017-04) con ponencia del Consejero de Estado Jesús María Lemus Bustamante.

En esa oportunidad, el Consejo de Estado estudió de fondo una demanda de Nulidad Simple contra los Decretos 805 de 2000 y 1578 de de 2001, por los cuales la Nación asumió parcialmente las obligaciones pensionales de la liquidada empresa «Álcalis de Colombia». Para la Corporación, pese a que dichas normas reglamentaria sólo cobijaron a los trabajadores de la aludida empresa que figuran en el cálculo actuarial aprobado en el año 2000 por la Superintendencia de Sociedades, dejando por fuera a más de 100 empleados, no se configuró una «omisión reglamentaria» porque, los decretos demandados lo que hacen es incorporar a las obligaciones del tesoro público las obligaciones pensionales de la mencionada empresa, que estuvieren previamente delimitadas y cuantificadas, a través del cálculo actuarial, de acuerdo con la prelación de créditos aplicable a las empresas en liquidación. Reiterada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 27 de agosto de 2020.

Rad. 11001-03-25-000-2013-01011-00(2268-13). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) 17. En ese sentido, el Consejo de Estado ha definido,26 en resumen, que «la omisión reglamentaria» se configura cuando: «[…] la Autoridad Administrativa al reglamentar una disposición omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución y/o la Ley, sería exigencia esencial para armonizar con ella.

Lo que puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide un Decreto que si bien desarrolla un deber impuesto por la Ley, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional o legal, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una disposición legal omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución o la Ley reglamentada”».27 18.

Así pues, de manera general podría señalarse, que la doctrina de la «omisión reglamentaria» ha sido elaborada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, (i) en primer lugar, sin acudir a la previsión normativa contenida en el artículo 187 del CPACA al que se refirieron las partes; (ii) en segundo lugar, que la figura de la «omisión reglamentaria», tal como la ha construido la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, constituye un recurso o instrumento metodológico para desarrollar o realizar el control de legalidad sobre los actos administrativos generales, como es el caso de los reglamentos, y finalmente (iii) en tercer lugar, que en virtud de la fundamentación conceptual que el Consejo de Estado le ha dado a la teoría de la «omisión reglamentaria», dicha categoría viene a comprender un subgénero de vicio o causal de nulidad de los actos administrativos generales, que puede ser encuadrado en la causal tradicional de «infracción de normas», establecida en el artículo 137 del CPACA. 19.

Por lo tanto, contrario a lo afirmado por el Ministerio del Trabajo y, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, es perfectamente viable o procedente impugnar o cuestionar un acto administrativo general ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de Nulidad Simple, sustentando la respectiva demanda en la doctrina o teoría de la «omisión reglamentaria». 20.

En consecuencia, el Despacho considera que los razonamientos de la parte demandante relacionados con la improcedencia de la doctrina de la «omisión reglamentaria», no dan lugar a señalar la existencia de vicios, circunstancias o deficiencias procesales que deban ser saneado en este momento, por lo que se procede entonces a formular y resolver el problema jurídico que surge del desacuerdo de las partes. 3.- PROBLEMA JURÍDICO 21.

Del análisis de los argumentos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, e igualmente, del estudio de los razonamientos del 26 Sobre la «omisión reglamentaria», ver las sentencias del Consejo de Estado: 11001-03-25-000-2005- 00010-00(0177-05) de 25 de marzo de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; 11001-03-25-000- 2010-00058-00(0458-10) de 28 de febrero de 2013, C.P. Gustavo Gómez Aranguren; 11001-03-25-000- 2008-00029-00 (0862-08) de 28 de febrero de 2013, C.P. Bertha Lucía Ramírez; 11001-03-25-000- 2010-00059-00(0459-10) de 1.° de agosto de 2013, C.P. Bertha Lucía Ramírez; 11001-03-25-000-2009- 00077-00(1091-09) de 18 de septiembre de 2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; 27 Sección Segunda, Subsección B, sentencia de Simple Nulidad de 27 de abril de 2017.

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00348-00(1346-12) 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Ministerio de Trabajo, encuentra la Ponente que, en esta etapa cautelar, se debe resolver los siguientes problemas jurídicos:  Determinar si la Resolución 810 de 2014 del Ministerio de Trabajo, debe suspenderse provisionalmente como medida cautelar, como lo solicita la parte demandante: (i) porque al «establece[r] el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado», el Gobierno supuestamente incurrió una «omisión reglamentaria», debido a que solo reguló lo atinente al registro de las asociaciones sindicales de primer grado, o sea, de los sindicatos de base o sindicatos propiamente dichos; y (ii) porque la presunta omisión reglamentaria, vulnera los artículos 417 a 426 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) y el derecho a la igualdad de las federaciones y confederaciones sindicales.  De encontrarse acreditada la omisión reglamentaria descrita en la demanda y, de verificarse que ello es vulneratorio de los artículos 417 a 426 del CST y el derecho a la igualdad de las federaciones y confederaciones sindicales, también deberá el Despacho establecer si como medida cautelar, es procedente que -en aplicación del artículo 230 del CPACA, que habilita al juez a «ordenar la adopción de una decisión administrativa» y a «impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes […] obligaciones de hacer»-, se ordene al Ministerio del Trabajo, que agregue o adicione a la resolución demandada,28 un nuevo artículo, para que de manera preventiva y transitoria y, mientras se decide el fondo del asunto, se regule el trámite interno de inscripción o registro de los comités ejecutivos o juntas directivas de los sindicatos de segundo y tercer grado, es decir, de las federaciones y confederaciones sindicales. 23.

Con miras a resolver los anteriores planteamientos, se expondrá de manera resumida los aspectos más relevantes del régimen de medidas cautelares establecido en Ley 1437 de 2011.29 4.- LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 24. El artículo 229 de la Ley 1437 de 201130 señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». «Artículo 229.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. 28 Resolución 810 de 3 de marzo de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo para «establece[r] el trámite interno para el registro […] de [las] organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado» 29 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 30 Ib. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.». 25. En atención al artículo 230 de la codificación en mención, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del Juez o Magistrado Ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se consagró un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

El tenor literal de la norma en mención consagra lo siguiente: «Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.». 26.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos atendiendo al tipo de medida cautelar que se pretenda. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos31.

La norma señala expresamente lo siguiente: 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 17 de marzo de 2015. Ref.: Expediente Nº 11001-03-15-000-2014-03799-00. Actor: Gustavo Francisco Petro Urrego. C/. Procuraduría General de la Nación. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) «Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.». 27.

De las normas antes analizadas32 se desprende, que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos.33 Veamos: 28.

Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. Son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares y son de «índole formal», en la medida que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo, material o sustancial. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes,34 de índole formal,35 son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o que tengan por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo;36 y (2) debe existir solicitud de parte37 debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los 32 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 33 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905- 2014. Demandante: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO. 34 En la medida que se exigen para todas las medidas cautelares. 35 En la mediad en que estos requisitos únicamente exigen una corroboración formal y no un análisis valorativo. 36 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 37 De conformidad con el parágrafo del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las únicas medidas que pueden ser declaradas de oficio por el juez son las «medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio.38 29.

Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. Son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida que exigen por parte del juez un análisis valorativo, material o sustancial. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes,39 de índole material,40 son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia;41 y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.42 29.1.

Respecto del primer requisito de procedencia, general o común, de índole material, esto es, que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso, la Ponente aclara, que el «objeto del proceso», desde un primer nivel de significación, que se corresponde con la teoría procesalista clásica, es la materia o cuestión del litigio, el «thema decidendi» que se somete a consideración de la jurisdicción, e involucra, no sólo las pretensiones, sino que también hace referencia a los hechos, normas y pruebas en que estas se fundan. 29.2.

Ahora bien, desde un punto de vista constitucional de aplicación del principio de primacía del derecho sustancial,43 el «objeto del proceso», y en general «de todo proceso que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», también comprende, en armonía con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011,44 la finalidad de asegurar la «efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la Ley y la preservación del orden jurídico».

Dicho de otro modo, el objeto de todo proceso judicial es en últimas, garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales. En ese sentido, el decreto y ejecución de una medida cautelar también debe conciliarse con el postulado superior relativo al respeto de los derechos fundamentales de las personas, siempre que estos no estén en discusión. 29.3.

Así pues, es claro, que el juez contencioso debe evaluar con especial cuidado si la medida cautelar solicitada en verdad está orientada a garantizar el objeto del proceso, puesto que al ordenar su decreto, también se pueden lesionar las prerrogativas fundamentales de los perjudicados con las medidas cautelares. Ante tales circunstancias, las autoridades judiciales deben propender por aplicar las normas pertinentes al caso concreto, de manera tal 38 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 39 En la medida que se exigen para todas las medidas cautelares. 40 En la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. 41 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 42 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 43 Artículo 228 de la Constitución Política de 1991.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. 44 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) que logre el menor perjuicio posible a los derechos fundamentales, siempre que estos no estén en discusión, se reitera. 29.4.

Finalmente, ya para agotar lo que tiene que ver con el primer requisito de procedencia, general o común, de índole material, la Ponente precisa que respecto de la exigencia de que la medida cautelar solicitada esté orientada a garantizar la efectividad de la sentencia, ello se explica en razón de que con las cautelas se busca asegurar el cumplimiento de las decisiones del juez, es decir, que propenden por la seriedad de la función jurisdiccional, y por esta vía, guardan relación directa con los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, en la medida que con las medidas cautelares también se asegura que las decisiones de los jueces sean ejecutadas y cumplidas. 30.

Requisitos de procedencia específicos. Son «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las diferentes medidas cautelares enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA: 30.1. Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda45 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud;46 y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios.47 30.2.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas-48 a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que de al no otorgarse la medida se cause un perjuicio 45 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 46 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 47 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 48 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios.49 31.

Para mayor claridad, a continuación se esquematiza la clasificación realizada de los requisitos de las medidas cautelares, en los siguientes dos cuadros, el primero, referido a los requisitos de procedencia, generales o comunes, y el segundo, relacionado con los requisitos específicos: REQUISITOS PARA EL DECRETO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERALES O COMUNES DE ÍNDOLE FORMAL Debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 229, Ley 1437 de 2011) Debe existir solicitud de parte50 debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio (artículo 229, Ley 1437 de 2011).

DE ÍNDOLE MATERIAL La medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 229, Ley 1437 de 2011). La medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria entre la medida a decretar y las pretensiones de la demanda (artículo 230, Ley 1437 de 2011).

REQUISITOS PARA EL DECRETO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES SUSPENSIÓN PROVISIONAL Si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, la cual puede surgir: a) tras confrontar el acto demandado con estas b) tras confrontar, las normas superiores invocadas, con las pruebas.

Si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende Además de verificarse que exista una violación de las normas superiores 49 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 50 De conformidad con el parágrafo del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las únicas medidas que pueden ser declaradas de oficio por el juez son las “medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios… invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011) Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes a la de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; b) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados; c) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y d) Que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011). 32.

Teniendo entonces claridad sobre los requisitos exigidos por la Ley 1437 de 201151 para decretar las medidas cautelares, procede la Sala a estudiar los argumentos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de las cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia.

5. RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 33. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, el Despacho se referirá a los siguientes tópicos: (i) la facultad reglamentaria y sus características; (ii) el margen de configuración legislativa y reglamentaria frente a la organización y el funcionamiento interno de las organizaciones sindicales;

(iii) la personería jurídica y el registro sindical; (iv) las Federaciones y Confederaciones u organizaciones sindicales de segundo y tercer grado; (v) la verificación de la existencia de la «omisión reglamentaria» en el caso en concreto; y (vi) en caso de que no se encontrare configurado el fenómeno de la «omisión reglamentaria», se procederá a estudiar si el reglamento acusado, desconoce las normas del Código Sustantivo del Trabajo que regulan la constitución, funcionamiento y registro de las organizaciones sindicales, y si vulnera el derecho a la igualdad de las federaciones y confederaciones sindicales. 5.1.

La facultad reglamentaria 34. La facultad o potestad reglamentaria, es una función administrativa atribuida por el Constituyente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, para lograr la correcta y cumplida ejecución de las leyes, tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991. El texto original del artículo 120 numeral 3 de la Constitución de 1886, en su tenor literal disponía que: «corresponde al Presidente 51 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) de la República como suprema autoridad administrativa: […] ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes».

Por su parte, el artículo 189 numeral 11 de la Constitución de 1991, señala que: «corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.». 35.

En ese sentido, la potestad reglamentaria ha sido definida por la jurisprudencia de esta Corporación como: «[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance».52 36.

En cuanto a las características o rasgos distintivos de la potestad o facultad reglamentaria, el Consejo de Estado ha señalado en varias oportunidades, y de manera uniforme, las siguientes:53  Conlleva el ejercicio de una función administrativa.54  Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente.55  Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto,56 los cuales, cuando son dictados por el señor Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios.  El acto que resulta de su ejercicio, es decir, el decreto reglamentario, no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta.57 52 Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado del 18 de febrero de 2016, proferida por la Sección Primera en el exp 2013-18; del 20 de noviembre de 2014, expedida por la Sección Primera en el exp 2010-119; del 21 de agosto de 2014, expedida por la Sección Segunda en el exp 2009-95 (1280-09); y del 12 de marzo de 2015, proferida por la Sección Segunda en el exp 2008-60(2174-12). 53 En el Concepto de 19 de septiembre de 2017, proferido en el exp 2016-220(2318), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Germán Bula Escobar, el Consejo de Estado estudió y explicó las notas esenciales de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional. 54 «El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función administrativa que se sujeta, por definición, a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213). 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 56 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Corte Constitucional. Sentencia del 1 de agosto de 2001, C-805-01. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019)  Promueve la organización y el funcionamiento de la administración.58  Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo.59  Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados.60  No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.61  No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada.

En esta dirección, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución (límite por necesidad).62 Asimismo se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma.

En el mismo sentido, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo.63 Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley,64 tanto desde el punto de vista jerárquico65 como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia),66 así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.67 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00054-00(21025). 60 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014.

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213). 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12). 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2013.

Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293)A. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016.

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2007- 000630-00(1299-07). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00128-00. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 65 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 18 de junio de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-000193-00(2143). 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 1º de agosto de 2013.

Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06). 67 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019)  Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita de norma legal expresa que la confiera, ni puede ser limitada en cuanto a la materia y el tiempo en que pueda utilizarla, mientras continúe vigente la norma legal a reglamentar; por ello, esta facultad no es susceptible de renuncia, transferencia o delegación por el Gobierno Nacional a otro órgano del Estado.  Además, el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria, de manera que si éste establece en la ley que el mismo reglamentará la materia, dicha indicación debe entenderse simplemente como el reconocimiento de que para su efectivo cumplimiento es necesaria la expedición de una reglamentación, bajo el concepto de colaboración armónica que sustenta la estructura y el funcionamiento del Estado.  La facultad o potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, no radica exclusivamente en el señor Presidente de la República, pues existen reglas de excepción en materia reglamentaria, que son de mandato constitucional, y que autorizan a algunos otros organismos del Estado para dictar normas con carácter general en asuntos de su competencia.68 Al respecto, se tiene que los entes autónomos tienen una potestad de configuración reglamentaria, en asuntos definidos por la Constitución Política, que debe ser respetada por el Congreso y el Presidente. 37.

Luego de estudiar de manera breve lo relacionado con la facultad reglamentaria y sus características, a continuación, la Sala se referirá al margen de configuración legislativa y reglamentaria frente a la organización y el funcionamiento interno de las organizaciones sindicales. 5.2. El margen de configuración legislativa y reglamentaria frente a la organización y el funcionamiento interno de las organizaciones sindicales 38.

El artículo 39 de la Constitución consagra el derecho a la asociación sindical para todos los trabajadores y empleados, quienes pueden constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su consagración constitucional persigue hacer operativo y potencializar el derecho fundamental a la libertad de constituir organizaciones de trabajadores o de patronos: «Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.

Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2019.

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01218-00(3070-13); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 14 de abril de 2010. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31223). En estas sentencias, se mencionaron como ejemplos las facultades reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, de la Junta Directiva del Banco de la República, entre otras entidades. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.».

(Subraya la Ponente). 39. Por su parte, los artículos 353 y 354 del CST, señalan: «Artículo 353. Derecho de asociación. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> 1. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí. 2.

Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto concierne al orden público. Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a éstas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

(Subraya el Despacho). Artículo 354. Protección del derecho de asociación. <Artículo modificado por el artículo 39 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. En los términos del artículo 292 del Código Penal queda prohibido a toda persona atentar contra el derecho de asociación sindical. 2. Toda persona que atente en cualquier forma contra el derecho de asociación sindical será castigada cada vez con una multa equivalente al monto de 5 a 100 veces el SMLMV más alto vigente, que le será impuesta por el respectivo funcionario administrativo del trabajo.

Sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Considérense como actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical, por parte del empleador: a). Obstruir o dificultar la afiliación de su personal a una organización sindical de las protegidas por la ley, mediante dádivas o promesas, o condicionar a esa circunstancia la obtención o conservación del empleo o el reconocimiento de mejoras o beneficios; b) Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de los trabajadores en razón de sus actividades encaminadas a la fundación de las organizaciones sindicales; c).

Negarse a negociar con las organizaciones sindicales que hubieren presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales; d). Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de su personal sindicalizado, con el objeto de impedir o difundir el ejercicio del derecho de asociación, y e). Adoptar medidas de represión contra los trabajadores por haber acusado, testimoniado o intervenido en las investigaciones administrativas tendientes a comprobar la violación de esta norma».

(Subraya la Ponente). 40. Este derecho se encuentra reforzado en el orden interno a través del llamado «bloque de constitucionalidad»,69 en virtud del cual se integran diferentes instrumentos de derecho internacional que directa o indirectamente consagran 69 Corte Constitucional. Sentencia C-401 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) esta prerrogativa, tales como los Convenios de la OIT números 8770, «sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación», y 98 «sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva».71 Del primero de ellos, en lo que se refiere a la libertad y autonomía sindical, resultan destacables los siguientes artículos: «Artículo 2.

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Artículo 3. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2.

Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Artículo 4. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Artículo 7. La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio.

Artículo 8. 1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad. 2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio».

(Se resalta). 41. De las normas en cita, se establece entonces que los trabajadores: (i) sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas; (ii) tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción;

(iii) tienen derecho a la adquisición de la personería jurídica por los sindicatos, así como de las federaciones y las confederaciones, sin que pueda condicionarse por los límites a las disposiciones anteriores del citado convenio. 70 Adoptado en San Francisco en la 31ª reunión del CIT celebrada el 9 de julio de 1948. 71 En sentencia C-401 de 2005, la Corte Constitucional reconoció la pertenencia de los Convenios 87 y 98 de la OIT al bloque de constitucionalidad. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) 42.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,72 el derecho de asociación sindical tiene el carácter de fundamental, y constituye una modalidad de los derechos de libertad de pensamiento, expresión y asociación, y además, es inherente al derecho al trabajo, pero también comporta una función estructural en el seno de la sociedad y de la democracia, 73 en cuanto constituye una forma de realización y de reafirmación del Estado Social y Democrático de Derecho,74 porque permite la integración de individuos a la pluralidad de grupos, y por lo tanto, debe ser especialmente reconocido y protegido por todas las ramas y órganos del Poder Público. 43.

La Corte Constitucional también ha tenido el cuidado de conceptualizar alrededor de las relaciones entre el derecho de «asociación sindical» y el de «libertad sindical», precisando para el efecto,75 que en el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. 44.

Como todo derecho fundamental y principio democrático, el de asociación sindical no es absoluto y, por ende, admite restricciones, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial. El mismo inciso segundo del artículo 39 de la Constitución consagra un condicionamiento a su ejercicio, al señalar que «la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos».

(Subraya el Despacho). No se trata de una proyección, asimilación o traslado de la parte orgánica de la Constitución, ni de sustentar su legitimación a partir del carácter expansivo y universal de los pilares de la democracia. Lo que se prevé en el Texto Superior es una habilitación y restricción directa, para ser aplicada por el Legislador en una categoría especial de forma asociativa, como lo son las organizaciones sindicales, de donde emana una clara diferencia entre el derecho de asociación en general y el derecho de asociación sindical, pues mientras que el primero admite esquemas de formación dotados de mayor libertad, el segundo anula la adopción de cualquier técnica de ordenación que sea distinta a la búsqueda o realización de los elementos o bases del sistema democrático. 45.

En la identificación de los pilares que desarrollan el citado principio, el Congreso es titular de un amplio margen de configuración, en el que no solo caben aquellos que expresamente se señalan en la Constitución (como ocurre con la participación y el pluralismo en el Título de los principios fundamentales),76 o que se especifican y perfilan en la parte orgánica, sino también aquellos otros que procedan de la conceptualización de la democracia, sin importar si gozan o no de consagración normativa, tanto en la norma superior como en instrumentos internacionales.77 De esta manera, si bien la 72 T-115 de 1992, T-441 de 92, C-085 de 1994, C-385 de 2000, T-512 de 2001, T-527 de 2001, T-678 de 2001, T-733 de 2001, T-1328 de 2001, T-077 de 2003, T-133A de 2003, T-367 de 2017 73 C-1491 de 2000. 74 T-082 de 2002. 75 C-385 de 2000. 76 Constitución Política, artículo 1º. 77 Colombia ha ratificado (i) el Protocolo de Cartagena de Indias, que reforma la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en donde se reitera la importancia de la democracia 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) parte orgánica de la Carta es una fuente importante para la individualización de los estándares democráticos, y es normal que así lo sea, al organizarse el Estado colombiano en forma de República, se admiten otras valoraciones por parte del Legislador en ejercicio de su principio básico de autonomía legislativa. 46.

Por consiguiente, se tiene que el margen de configuración del legislador, aunque es amplio, se restringe en comparación con el derecho de asociación, pues únicamente le está permitido establecer regulaciones que cumplan con los requisitos previamente mencionados, esto es, que se soporten en mandatos de la norma superior, que no constituyan una injerencia indebida en la autonomía y libertad de los sindicatos, que su fin apunte al desarrollo de principios democrático, y que su alcance sea razonable y proporcional, pues de este modo se preserva la autonomía de dichos órganos sociales, la cual se expresa en su capacidad para dictar los estatutos propios que permitan su funcionamiento, en aspectos tales como su objeto, condiciones de admisión, obligaciones y en el número, período, funciones y denominación de los cargos de su junta directa. 47.

En conclusión, la autonomía y libertad que implica la protección de la libre determinación de los trabajadores y del sindicato, no excluye la atribución del legislador ordinario y extraordinario de establecer algunos requisitos mínimos y límites vinculados con la forma como opera la constitución, organización y funcionamiento de la organización sindical.

Por ejemplo, como se verá más adelante, pese a que la personería jurídica del sindicato surge por el solo hecho de su fundación, sin intervención del Estado,78 se exige la inscripción de su acta de constitución, por vía legal, para efectos de darle oponibilidad a sus actos.79 Lo mismo ocurre cuando se adelantan modificaciones a los estatutos del sindicato, en los que la producción de sus efectos se vincula con la publicidad de su registro.80 5.3.

La personería jurídica y el registro sindical 48. Como viene expuesto, el artículo 39 superior contempla que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. Sobre el particular, el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo, prevé que las organizaciones sindicales adquieren la personería jurídica a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, es decir, desde su fundación; norma que en términos de la Corte Constitucional cumple con los presupuestos del artículo 39 de la Constitución Política,81 en cuanto los sindicatos y asociaciones sindicales «se constituye por sí y ante sí, y únicamente por los trabajadores, sin intervención del Estado, y con el solo hecho de su fundación, en la respectiva asamblea constitutiva, en la que naturalmente quedará el acta de constitución.»82 representativa; y (ii) el Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano de 1991, en el que se reafirmó el vínculo entre la democracia y los derechos humanos. 78 Art. 364 del CST. 79 Art. 372 del CST.

Esta dosposición desarrolla lo previsto en el inciso 1º del artículo 39 de la Constitución, conforme al cual, su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. 80Art. 370 del CST. 81 Sentencia C-385 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 82 Sentencia C- 567 de 2000, MP: Alfredo Beltrán Sierra. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) 49.

El artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo83, reguló el registro sindical, en los siguientes términos: «Artículo 365. Registro Sindical. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos: a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad; b) Copia del acta de elección de la junta directiva, con los mismos requisitos del ordinal anterior; c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos; d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva; e) Nómina de la junta directiva y documento de identidad. f) Nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente documento de identidad.» 50.

La Corte Constitucional[16] ya se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas que exigen la inscripción de los sindicatos en el «registro sindical» al señalar que «(…) no infringe el artículo 39 de la Constitución, ni las normas citadas en el Convenio 87, el hecho de que en la ley se establezca que la organización sindical recién creada y que ya tiene personería jurídica, cumpla con posterioridad, con unos requisitos legales paras que sea inscrita ante la autoridad correspondiente, para los efectos mencionados de publicidad, seguridad y prueba de su existencia». 51.

Luego de ello, la ley prevé el registro del acta de constitución como requisito para adquirir el reconocimiento jurídico de la organización sindical, a saber: «Artículo 372. Efecto jurídico de la inscripción. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta inscripción.» (Resaltado fuera del texto original). 52.

Este artículo fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-695 de 9 de julio de 2008,84 bajo el entendido que «la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice a dicho ministerio para realizar un control previo sobre el contenido de la misma», con base en las siguientes consideraciones: «De acuerdo con estas disposiciones, es claro que jurídicamente los sindicatos existen en forma válida en virtud de su constitución, sin intervención o autorización previa por parte del Estado, mediante una declaración de voluntad colectiva, emitida en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, 83 Modificado por el artículo 4° de la Ley 584 de 2000 «Por la cual se derogan y se modifican algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo» 84 M.P. Jaime Araújo Rentería 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) declaración que por exigencia constitucional debe constar en un acta que debe inscribirse en el registro correspondiente.

Ello implica que dicha declaración de voluntad colectiva produce sus efectos jurídicos entre las partes de la misma, o sea, entre los fundadores del sindicato, a partir del momento de su emisión, como ocurre en general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos. En cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del sindicato sólo produce efectos jurídicos, esto es, sólo les es oponible a partir de la comunicación de la misma a ellos, en forma particular o en forma general, esto último mediante publicación. Este es el efecto propio del principio de publicidad, que tiene predominantemente un fundamento racional, en cuanto en forma general los actos jurídicos sólo producen efectos a partir de su conocimiento, real o presunto, por parte de sus destinatarios, como ocurre por ejemplo con las leyes y los actos administrativos, con los actos procesales según los diversos códigos de procedimiento y con los actos de los particulares en el ámbito contractual.

La relevancia jurídica del principio de publicidad explica su garantía a nivel constitucional como uno de los componentes del debido proceso (Art. 29 C. Pol.) y como uno de los principios que rigen las actuaciones de la Administración Pública (Art. 209 ibídem). En este orden de ideas, la expresión “su reconocimiento jurídico [del sindicato] se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”, contenida en el Art. 39 de la Constitución, debe interpretarse en armonía con el principio de publicidad, en el sentido de que dicho reconocimiento no consiste en el otorgamiento de personería jurídica al sindicato, ni tampoco en un acto declarativo de su existencia válida, por parte del Estado, sino en la oponibilidad o producción de los efectos jurídicos de dicha constitución respecto del Estado, como tercero que es, comprendidas todas sus entidades, frente a los partícipes en la declaración de voluntad colectiva de constitución, o sea, frente a los fundadores del sindicato, y en relación con todos los demás terceros, entre ellos en primer lugar el empleador, a partir de la mencionada inscripción. Con base en lo anterior, teniendo en cuenta que el Art. 372, inciso 1°, del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el Art. 50 de la Ley 50 de 1990 y modificado expresamente por el Art. 6° de la Ley 584 de 2000, puede ser interpretado en el sentido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social es un requisito de existencia o de validez del sindicato, lo cual sería contrario a lo dispuesto en el Art. 39 de la Constitución Política y en el Art. 2° del Convenio 87 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad, esta corporación declarará exequible en forma condicionada tal expresión, por los cargos examinados en esta sentencia, en el entendido de que la citada inscripción cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al ministerio mencionado para realizar un control previo sobre el contenido del acta de constitución.» 53.

En conclusión, las organizaciones sindicales adquieren personería jurídica desde su fundación, a partir de la fecha de la asamblea de constitución, de tal manera que, la exigencia de inscripción del acta de constitución de un sindicato ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social -actualmente, Ministerio de la 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Protección Social- para que pueda actuar como tal, solo tiene fines de publicidad, sin que implique control alguno por parte de la citada cartera ministerial, debido al mandato constitucional de no injerencia del Estado en el derecho de constituir una organización sindical. 54.

Por consiguiente, este registro sindical que cumple funciones de publicidad, debe surtirse en la creación de sindicatos, en la modificación de estatutos y en los cambios de juntas directivas, según la ley, como pasa a exponerse:  En la creación de sindicatos. El artículo 365 del CST prevé que el sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tal efecto lleva el Ministerio de Trabajo.

Al efecto, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, debe presentar ante el Ministerio del Trabajo, la solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañada de los siguientes documentos: (i) Copia del acta de elección de la junta directiva, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad;

(ii) Copia del acta de asamblea en que fueron aprobados los estatutos; (iii) Un ejemplar de los estatutos del sindicato autenticados por el secretario de la junta directiva; (iv) La nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente documento de identidad; y (v) Adicionalmente, el registro sindical se debe publicar por parte del sindicato, una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los 5 días siguientes a la solicitud de inscripción. Un ejemplar del diario debe depositarse dentro de los 5 días siguientes en el registro sindical del Ministerio del Trabajo.  En la modificación de los estatutos.

El artículo 369 del CST contempla que toda modificación a los estatutos debe ser aprobada por la asamblea general del sindicato y remitida, para efectos del registro correspondiente, al Ministerio del Trabajo dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de su aprobación, con copia del acta de la reunión donde se haga constar las reformas introducidas y firmadas por todos los asistentes.

Para el registro, se seguirá en lo pertinente, el trámite previsto en el artículo 366 ibídem.85 85 ARTICULO 366. TRAMITACIÓN. 1) Recibida la solicitud de inscripción, el ministerio del trabajo y seguridad social, dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical. 2) En caso de que la solicitud no reuna los requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formulara por escrito a los interesados las objeciones a que haya lugar, para que se efectúen las correcciones necesarias.

En éste evento el Ministerio de Trabajo dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud corregida, para resolver sobre la misma. 3) Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social se pronuncié sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente. 4) Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes: a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la Ley; b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley, PARAGRAFO.

El incumplimiento injustificado de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) 55. El artículo 369 del CST fue estudiado por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 797 de 29 de junio de 2000, 86 en la cual se determinó que «no se opone a la Constitución la exigencia relativa a que toda modificación de los estatutos, para efectos del registro correspondiente, se remita en el plazo señalado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con copia de los documentos correspondientes, porque dentro de las atribuciones del legislador se encuentra la de asegurar que las reformas estatutarias de los sindicatos, por razones de publicidad y para proteger derechos de terceros, sean registradas oportunamente». 56.

Ahora bien, el artículo 370 original del Código Sustantivo del Trabajo establecía que para que tuvieran validez las modificaciones efectuadas a los estatutos sindicales era necesario que contaran con la aprobación del Ministerio del Trabajo, así: «Artículo 370. Validez de la modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez sin la aprobación del Ministerio del Trabajo; una vez aprobada se harán las anotaciones del caso en los respectivos expedientes.» 57.

En el año 1990, el Congreso de la República expidió la Ley 50 de 1990, «por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones», tal como lo señala la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Ministro del Trabajo y Seguridad Social, la propuesta de reforma tenía por fin «adecuar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los convenios de la OIT, ya que, en forma reiterada, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de dicho organismo, ha venido formulando observaciones en el sentido de que la legislación nacional no está acorde con los postulados de los precitados convenios».87 58.

El artículo 49 de la Ley 50 de 199088 modificó el artículo 370 original del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de establecer que para que las modificaciones de los estatutos sindicales fueran válidas y empezaran a regir era necesario que se efectuara su inscripción en el registro que formaba el Ministerio del Trabajo, tal como se transcribe a continuación: «Artículo 370.

Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe su inscripción en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.» 59. En el 2000, el Congreso de la República expidió la Ley 584 de 2000, «por medio de la cual se derogan y modifican algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo».

En la exposición de motivos del proyecto de ley que fue presentada por el Ministro del Trabajo y Seguridad Social se expuso que la propuesta tenía «por objeto primordial modificar y derogar varios artículos del Código Sustantivo del Trabajo, que se oponen de forma directa a la Constitución Política de Colombia, al ser restrictivos de la libertad de asociación y que en criterio de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se la Organización Internacional del Trabajo, OIT, no consultan los textos de los convenios 87 y 98 ratificados por 86 M.P. Antonio Barrera Carbonell 87 Véase la «Compilación de la Reforma Laboral» publicada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en Bogotá, en 1991.

P. 61. 88 «por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones» 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) Colombia, relacionados con la libertad sindical y de negociación colectiva, respectivamente».89 60. En el proyecto inicial no se contemplaba la reforma del artículo 370 del CST, pero durante el curso de la propuesta por el Congreso de la República se decidió brindar espacio a las organizaciones sindicales para que expresaran sus opiniones y presentaran propuestas adicionales.

Con base en esas propuestas, en la ponencia para segundo debate, el Senado incorporó una modificación, de manera que este estableciera que ninguna modificación de los estatutos sindicales tendría validez ni entraría a regir hasta que no se efectuara su depósito ante el Ministerio del Trabajo,90 sin que en las Gacetas del Congreso se registrara argumento alguno que justificara el cambio propuesto. 61.

Finalmente, en el artículo 5 de la Ley 584 de 2000, «por la cual se derogan y se modifican algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo», se determinó el texto actual del artículo 370, en los siguientes términos: «Artículo 370. Modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social». 62.

De lo anterior, se puede concluir que el artículo 370: (i) inicialmente estableció que la modificación de los estatutos de las organizaciones sindicales requería de la aprobación del Ministerio del Trabajo para poder entrar en vigor; (ii) luego, mediante el artículo 49 de la Ley 50 de 1990,91 se dispuso que la enmienda de los estatutos debía inscribirse en el registro que formaba el Ministerio del Trabajo.

A su vez, el artículo 48 de la misma ley, atrás transcrito y que modificó el artículo 369 del CST, estableció los requisitos que debían cumplirse para reformar los estatutos sindicales y fijó la obligación de inscribir los cambios ante el Ministerio, para lo cual dispuso que «se seguirá en lo pertinente, el trámite previsto en el artículo 366 de este Código». 63.

Tal como se ha señalado, lo anterior significaba que los sindicatos debían presentar ante el Ministerio las modificaciones que hubieren acordado para sus estatutos, con el objeto de lograr su inscripción en el registro. A su vez, el Ministerio podía admitir la inscripción de la reforma u objetarla por el incumplimiento de alguno de los requisitos establecidos, e incluso negarla si consideraba que ella era contraria a la Constitución Política o a la ley.

Sin embargo, esta exigencia fue eliminada por el artículo 5º de la Ley 584 de 2000. En el nuevo texto del artículo 370 se suprimió toda referencia al registro. En su lugar, se estableció que para que la modificación entre en vigor es suficiente con que la organización sindical «efectúe su depósito» ante el mismo Ministerio del Trabajo. 64.

Por consiguiente, el Ministerio del Trabajo ya no puede negar la inscripción en el registro de las modificaciones de los estatutos de las organizaciones sindicales que sean depositadas ante él. Si la obligación del sindicato es simplemente la de «depositar» la modificación de los estatutos ante el Ministerio 89 Gaceta del Congreso N° 26 de 1999, p. 9. 90 Gaceta del Congreso 403 de 1999, pp. 1-9. 91 «por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones» 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) – lo que implica también depositar los documentos que acrediten que la modificación se realizó de acuerdo con las exigencias legales -, el Ministerio no puede entrar a juzgar si esas enmiendas se ajustan a la Constitución o a la ley.

De esta manera, si el Ministerio considera que las reformas introducidas son inconstitucionales o ilegales tendrá que acudir a la jurisdicción laboral para que así lo declare.92 65. Ahora bien, la Corte Constitucional93 señaló frente a la contradicción que existe actualmente entre los artículos 369 y 370 del CST94, que debe ser la norma posterior, que es la que fue dictada a través de la Ley 584 de 2000, es decir, el actual artículo 370 del CST, al considerar lo siguiente: «Esta oposición no se presentaba en el momento de la expedición de la Ley 50 de 1990, cuyos artículos 48 y 49 modificaron, respectivamente, los aludidos artículos 369 y 370 del Código.

Ciertamente, en ese punto del tiempo, los dos artículos coincidían en exigir que las modificaciones de los estatutos fueran inscritas en el registro que adelanta el Ministerio de la Protección Social, para lo cual se seguiría el trámite descrito en el artículo 366. Sin embargo, la coordinación entre los dos artículos del Código desapareció con la expedición de la Ley 584 de 2000, pues ella solamente modificó el artículo 370 del CST.

De esta manera, mientras el artículo 369 – el artículo 48 de la Ley 50 de 1990 – exige la inscripción de la modificación de los estatutos y remite para ello al trámite fijado en el artículo 366, el artículo 370 establece que para que las reformas estatutarias sean válidas es necesario que ellas sean depositadas en el Ministerio, lo cual significa que el Ministerio ya no puede negar la inscripción de las mismas.

La pregunta que surge es cuál de las normas debe aplicar el operador jurídico. Para la Corte es claro que debe ser la norma posterior, que es la que fue dictada a través de la Ley 584 de 2000, es decir el actual artículo 370 del CST. Los actores de la demanda que se analiza manifiestan que el artículo 370 del CST vulnera el Convenio 87 de la OIT y la Constitución, por cuanto restringe el derecho de las organizaciones sindicales de darse sus propios estatutos, sin injerencia por parte del Estado.

En realidad, como consecuencia de un rezago hermenéutico de la legislación anterior, el depósito de la reforma estatutaria puede ser interpretado como un trámite administrativo al cual queda condicionada la validez y vigencia de las modificaciones estatutarias. Dicho trámite administrativo crea el riesgo claro de que la administración ejerza cierto control sobre tales reformas so pretexto de verificar el cumplimiento de requisitos.

No obstante, tal como lo muestra el análisis realizado, los cambios normativos que ha experimentado el artículo 370 del CST han conducido a que en este momento las reformas estatutarias de los sindicatos entren a regir con el simple depósito de las mismas - y de los documentos que acrediten que fueron tramitadas debidamente. Esto significa que el Ministerio de la Protección Social 92 Corte Constitucional.

Sentencia C-465/08. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 93 Ibídem 94 Pues mientras el artículo 369 exige que toda modificación de los estatutos sindicales debe ser registrada ante el Ministerio, el cual puede admitirlas, objetarlas o denegarlas, el artículo 370 establece que las modificaciones estatutaria simplemente deben ser depositadas ante el mismo Ministerio 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) ya no está autorizado para denegar la inscripción de las reformas en el registro, con el argumento de que ellas vulneran la Constitución o la ley.

De esta manera, la acusación de los actores acerca de que el art. 370 permite que el Ministerio interfiera en las decisiones propias del sindicato no debe conducir inexorablemente a la inexequibilidad de la norma acusada. Tal como se expresó, actualmente, si el Ministerio estima que algunas modificaciones de los estatutos sindicales no están en armonía con la Constitución o la ley debe acudir ante la justicia para que sea ésta la encargada de definir sobre el punto.

Ante las divergencias interpretativas y el riesgo de que el requisito del depósito opere como un trámite de control previo administrativo, la Corte declarará que el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo es constitucional, por el cargo que fue analizado, pero con un condicionamiento que excluya cualquier interpretación que transforme el depósito en una autorización previa de tipo administrativo.

El depósito solo cumple una función de publicidad, compatible con la autonomía sindical. Entonces, la Corte declarará la constitucionalidad de la norma acusada en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente con el fin de darle publicidad a la reforma, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma estatutaria.

En concordancia con lo anterior, y con el objeto de dejar claro el sentido constitucional del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, desde la perspectiva de la autonomía sindical, también se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones "Validez de la", contenida en el título del artículo, y "tiene validez ni", que se encuentra dentro del texto de la norma, por cuanto ellas podrían dar pie a la interpretación según la cual el Ministerio de la Protección puede ejercer un control previo administrativo sobre la modificación de los estatutos antes de que esta entre en vigor.» 66.

Cambios en la junta directiva. El artículo 371 del CST consagra que cualquier cambio total o parcial, en la junta directiva de un sindicato debe ser comunicado por escrito al respectivo empleador y al Ministerio del Trabajo, y en su defecto, al alcalde del lugar, con la declaración de los miembros e identificación de cada uno de los miembros de la junta directiva.

El alcalde a su vez, lo comunicará dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. A partir de la inscripción se surten los efectos legales. 67. Esta disposición también fue declarada condicionalmente exequible por la sentencia C-465 de 2008,95 en el entendido de que la comunicación al Ministerio del Trabajo acerca de los cambios en la junta directiva de un sindicato cumple exclusivamente funciones de publicidad y de que el fuero sindical opera inmediatamente después de la primera comunicación, por cuanto en el caso de que el primer notificado hubiere sido el empleador éste adquiere desde el mismo momento de la comunicación la obligación de respetar el fuero sindical de los nuevos dirigentes. 5.4.

Las Federaciones y Confederaciones u organizaciones sindicales de segundo y tercer grado 68. Los sindicatos sin limitación alguna, tienen la facultad de unirse en federaciones locales, regionales, nacionales, profesionales o industriales, de 95 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) manera que, las también denominadas organizaciones sindicales de segundo grado están conformadas por la unión de sindicatos de trabajadores o de primer grado.96 En Colombia, algunos ejemplos son: La Federación Gremial de Trabajadores de la Salud (FEDESALUD), la Unión de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos (UTRADEC), la Federación Nacional de Trabajadores al servicio del Estado (FENALTRASE), entre otras. 69.

A su vez, a partir de la unión de federaciones se pueden conformar las confederaciones, e inclusive ésta últimas pueden afiliar sindicatos u organizaciones sindicales de primer grado, siempre que así lo permitan sus estatutos. Algunos ejemplos de las organizaciones sindicales de tercer grado son: La Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Confederación General del Trabajo (CGT), la Confederación Nacional de Trabajadores (CTC), la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT), la Confederación de Servidores Públicos y de los Servicios Públicos de Colombia (CSPC), entre otras. 70.

Lo anterior, conforme lo previsto en el artículo 417 del CST, que consagra el derecho de federación, en los siguientes términos: «1. Todos los sindicatos tienen, sin limitación alguna, la facultad de unirse o coaligarse en federaciones locales, regionales, nacionales, profesionales o industriales, y éstas en confederaciones. Las federaciones y confederaciones tienen derecho al reconocimiento de personería jurídica propia y las mismas atribuciones de los sindicatos, salvo la declaración de huelga, que compete privativamente, cuando la ley la autoriza, a los sindicatos respectivos o grupos de trabajadores directa o indirectamente interesados. 2.

Las confederaciones pueden afiliar sindicatos, si sus estatutos lo permiten.» 71. Esta disposición fue demandada la expresión «al reconocimiento» contenida en el artículo 417 es inconstitucional porque las federaciones y confederaciones, al igual que los sindicatos, tienen derecho al reconocimiento automático de su personería jurídica, sin la intervención del Estado (art. 39 C.P. Convenio 87 de la OIT).

Al respecto, la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-797 de 2000,97 consideró lo siguiente: «Si bien las federaciones y confederaciones tienen los mismos derechos de los sindicatos conforme se ha precisado, hay que entender cuál es el papel que cumplen unos y otras. En efecto: Los sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses comunes de los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta primordialmente en la integración de comisiones de diferente índole, en la designación de delegados o comisionados, en la presentación de pliego de peticiones, en la negociación colectiva y la celebración de convenciones colectivas y contratos colectivos, en la declaración de huelga y la designación de árbitros de acuerdo con las previsiones de los artículos 373 y 374 del C.S.T. En cambio las federaciones y confederaciones son uniones sindicales de segundo y tercer grado, que desarrollan funciones de asesoría de sus 96 Servais, Jean Michel.

Labour law and cross-border cooperation among Unions, ILR Press, 2000, PP. 44 – 59- 97 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores en la tramitación de sus conflictos y frente a las autoridades o terceros de cualesquiera reclamaciones y adicionalmente pueden, según sus estatutos, atribuirse "las funciones de tribunal de apelación contra cualquier medida disciplinaria, adoptada por una de las organizaciones afiliadas; la de dirimir las controversias que se susciten entre los miembros de un sindicato afiliado por razón de las decisiones que se adopten, y la de resolver las diferencias que ocurran entre dos o mas organizaciones federales" (arts. 418 y 426 C.S.T.).

La representación directa de los trabajadores en el conflicto económico que han planteado al empleador a través del pliego de peticiones corresponde exclusivamente a los sindicatos. Igualmente son los trabajadores sindicalizados, reunidos en asamblea, los que toman la decisión de declarar la huelga, cuando no es posible solucionar el conflicto por la vía directa.

En tales circunstancias, se justifica constitucionalmente, que las federaciones y confederaciones estén excluidas de una decisión, como es la declaración de huelga, que es una cuestión que toca de manera directa y sustancial con los intereses de los trabajadores afiliados y aun con los no afiliados. Ello es así, si se tiene en cuenta que eventualmente podrían presentarse conflictos de intereses entre los trabajadores afiliados al sindicato o no afiliados y la federación o confederación correspondiente, en el evento de que aquéllos hayan decidido declarar la huelga o no declararla y ésta adopte una determinación contraria.

Otro argumento que se puede dar en beneficio de esta restricción, consiste en que la decisión de irse o no a la huelga, compete de manera privativa a los trabajadores que se encuentran vinculados a la empresa, y son éstos y no las organizaciones de segundo y tercer nivel, quienes en su fuero interno pueden determinar en toda su dimensión los efectos económicos y jurídicos que se producen con la declaratoria de huelga y en relación con su contrato de trabajo, v. gr., cesación de pago de sueldos y prestaciones.

En síntesis, estima la Corte razonable y proporcionada la restricción mencionada, que corresponde a la facultad del legislador para reglamentar el ejercicio del derecho de huelga. En tal virtud, será declarada inexequible la expresión "al reconocimiento" y exequible la expresión "salvo la declaración de huelga que compete privativamente, cuando la ley la autorice a los sindicatos respectivos o grupos de trabajadores directa o indirectamente interesados" antes mencionada.» (Resaltado fuera del texto original). 72.

De acuerdo con lo expuesto, se establece que las federaciones y las confederaciones tienen derecho al reconocimiento de la personería jurídica propia y las mismas atribuciones de los sindicatos de trabajadores u organizaciones sindicales de primer grado, salvo la declaración de huelga, que compete privativamente, cuando la ley lo autoriza, a los sindicatos respectivos o grupos de trabajadores directa o indirectamente interesados.

El legislador previó que las federaciones y confederaciones u organizaciones sindicales de segundo y tercer grado tienen las siguientes funciones:  En los estatutos respectivos pueden atribuirse a éstas las funciones de tribunal de apelación contra cualquier medida disciplinaria adoptada por una de las organizaciones afiliadas;98 98 Artículo 418 del CST 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019)  Dirimir las controversias que se susciten entre los miembros de un sindicato afiliado por razón de las decisiones que se adopten, y la de resolver las diferencias que ocurran entre dos o más de las organizaciones federadas;99  Resolver las diferencias que ocurran entre dos o más de las organizaciones federadas;100  Redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos, los cuales deben contener como mínimo, los siguientes elementos: (i) el período de las directivas o comités ejecutivos reglamentarios, las modalidades de su elección y la integración, (ii) la integración de los mismos, el quórum y la periodicidad de las reuniones, de las asambleas y/o congresos, y (iii) la vigencia de los presupuestos y los requisitos para la validez de los gastos;101  Asesorar a sus organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores en la tramitación de sus conflictos, y también ante las autoridades o ante terceros respecto de cualquier reclamación.102 73.

En lo concerniente a la inscripción en el registro sindical de una confederación o confederación, el artículo 423 del CST, contempla que «se procederá en la misma forma que para los sindicatos, en lo pertinente». 5.5. Verificación de la existencia de la «omisión reglamentaria» en el caso en concreto 74. Se reitera, que en términos generales, para el Consejo de Estado la «omisión reglamentaria» se configura cuando la Autoridad Administrativa, al reglamentar una disposición «omite una condición o un ingrediente», que de acuerdo con la Constitución y/o la Ley, es esencial o necesario, lo que puede ocurrir entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando se expide un acto administrativo que si bien desarrolla un deber impuesto por la Ley, favorece sin justificación alguna, a ciertos sectores y perjudica a otros;

(ii) cuando la administración adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional o legal, pero sin justificación, excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando la administración al desarrollar una disposición legal omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución o la Ley reglamentada. 75.

En el presente caso, la Resolución 810 de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo, «por la cual se establece el trámite interno para el registro sindical de organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado», estableció que su objeto es reglamentar el procedimiento interno de registro de los sindicatos, las federaciones y las confederaciones, en los siguientes términos: «Artículo 1º.

Objeto. La presente resolución tiene por objeto reglamentar el procedimiento interno del registro sindical de las organizaciones sindicales de 99 Ibídem 100 Artículo 417 del CST 101 Artículo 425 del CST 102 Artículo 426 del CST 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) primer, segundo y tercer grado en virtud de lo establecido en los artículos 364 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo». 76.

Como se verá, en esta etapa preliminar, las disposiciones de la resolución fueron expedidas con base en las normas del Código Sustantivo del Trabajo y las sentencias de exequibilidad de la Corte Constitucional, señaladas en precedencia, según se expone en el siguiente cuadro comparativo: Código Sustantivo del Trabajo Resolución 810/14 (acto acusado) Art. 372.

Efecto jurídico de la inscripción. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta inscripción. Declarado condicionalmente exequible en el entendido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice a dicho ministerio para realizar un control previo sobre el contenido de la misma.'.

Art. 3º. Fines del registro sindical. El registro sindical cumple fines de publicidad, al tiempo que habilita la actuación de las organizaciones sindicales conforme lo establecido en sus propios estatutos, una vez materializada la inscripción respectiva. Artículo 8o. Efectos jurídicos de la inscripción. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio del Trabajo y sólo durante la vigencia de esta inscripción, cumpliendo este registro funciones exclusivas de publicidad, conforme lo señalado en Sentencia C-465 de 2008 Artículo 365.

Registro Sindical. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos: a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad; b) Copia del acta de elección de la junta directiva, con los mismos requisitos del ordinal anterior; c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos; d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva; e) Nómina de la junta directiva y documento de identidad. f) Nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente documento de identidad.

Artículo 4o. Requisitos para proceder al registro sindical. De conformidad con lo establecido en el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante este Ministerio, solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos: a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad; b) Copia del acta de elección de la junta directiva, suscrita por los asistentes con indicación de sus documentos de identidad; c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos; d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva; e) Nómina de la junta directiva, con indicación de sus documentos de identidad; f) Nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente documento de identidad.

Artículo 366. Tramitación. (…) Artículo 6o. Causales para negar la inscripción en el registro sindical. de 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) 4) Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes: a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la Ley b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley, PARAGRAFO.

El incumplimiento injustificado de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente. conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes: 1.

Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución y la ley, y 2. Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley.

PARÁGRAFO. En el evento que el funcionario competente evidencie la presencia de una de estas causales, se dejará constancia de los hechos que fundamentan la negativa en los formularios de depósito. Artículo 367. Publicación. El acto administrativo por el cual se inscriba en el registro una organización sindical, deberá ser publicado por cuenta de ésta una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.

Un ejemplar del diario deberá ser depositado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes en el registro sindical del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Artículo 7º. Publicación. El acto administrativo por el cual se inscriba en el registro una organización sindical, deberá ser publicado por cuenta de esta una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.

Un ejemplar del diario deberá ser depositado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes en el Registro Sindical, a cargo del Grupo de Archivo Sindical de este Ministerio. Artículo 370. Modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Artículo declarado condicionalmente exequible, por el cargo analizado, apartes tachados inexequibles, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-465/08 'en el entendido de que le depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma'.

Artículo 9º. Inexistencia de control previo por parte de las autoridades administrativas del trabajo. Los funcionarios de este Ministerio no efectuarán control previo respecto de las actas de asamblea de constitución de las organizaciones sindicales, ni sobre el contenido de las solicitudes de reforma de estatutos o de juntas directivas y por tanto, no se realizarán observaciones ni solicitudes de modificación. En los casos en que se evidencie la existencia de alguna de las causales para negar la inscripción, se debe dejar la anotación respectiva dentro de los formatos de depósito, sin emitir juicios de valor sobre los documentos entregados por los peticionarios 77.

De acuerdo con lo anterior, el Despacho concluye -de manera preliminar- que en el presente caso, el Gobierno Nacional no incurrió en una «omisión reglamentaria», toda vez que, tal como lo señala el Ministerio del Trabajo en la contestación de la demanda y a la solicitud de medida cautelar, el artículo 423 del Código Sustantivo del Trabajo consagra que «[p]ara la inscripción en el registro sindical de una federación o confederación se procederá en la misma forma que para los sindicatos», para fines únicamente de publicidad, conforme lo previsto en el artículo 365 del CST, reproducido por el 4º de la Resolución 810 11001-03-25-000-2019-00029-00 (0091-2019) de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo,103 de tal manera que el Gobierno Nacional no excedió ni omitió lo previsto en la ley, pues, excluyó a las federaciones y confederaciones, del trámite de depósito o registro sindical. 78.

Lo anterior, como ya se expresó, máxime cuando el artículo 39 de la Constitución Política y el Convenio 87 de la OIT prevén un mandato de no injerencia del Estado en el derecho de constituir una organización sindical y organizar su administración, en la medida en que el registro sindical solo cumple una función de publicidad, compatible con el derecho fundamental y el principio democrático de la autonomía sindical. 79.

Por las razones expuestas, el Despacho negará la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante; decisión que como lo señala el artículo 229 del CPACA, no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, la Consejera de Estado Ponente

RESUELVE

PRIMERO. - NEGAR la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante en este proceso, señor Jairo Benjamín Villegas Arbeláez. SEGUNDO.- La presente decisión no implica prejuzgamiento, como lo señala el artículo 229 del CPACA. TERCERO.- Notifíquese, publíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado 103 Por la cual se establece el trámite interno para el registro sindical de organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado.