CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00278-01 Interno: 2900-2021 Actor: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Demandado: Blanca Cecilia González Molano Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Ley 1437 de 2011 TEMA: ACCIÓN DE LESIVIDAD – RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – ASUNTO Se desata los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Pretensiones COLPENSIONES[1], por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución GNR 287300 de 15 de agosto de 2014 y GNR 35495 de 2 de febrero de 2016, por medio de las cuales reliquidó la pensión de la accionada con el 75% de los factores reportados en el último año de servicios.
A título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene a la demandada realizar la devolución de lo pagado a partir de la inclusión en nómina de pensionados la Resolución GNR 35495 de 2 de febrero de 2016 y hasta que se ordene la suspensión provisional del acto o se declare su nulidad. También solicita que SALUD COMPENSAR devuelva el dinero pagado por concepto de salud de la señora Blanca Cecilia González Molano a COLPENSIONES, a partir de la inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 35495 de 2 de febrero de 2016.
Así mismo solicitó, que todas las sumas que resulten reconocidas en favor de la entidad demandante, se cancelen de forma retroactiva e indexada. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: La señora Blanca Cecilia González Molano nació el 9 de noviembre de 1957. EL 4 de octubre de 2013 pidió el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, la cual le fue concedida a través de la Resolución GNR 69944 del 28 de febrero de 2014 en aplicación de la Ley 797 de 2003 con una tasa de reemplazo del 77.37%, contra la cual interpuso recurso de reposición, siendo resuelto a través de la Resolución GNR 287300 del 15 de agosto de 2014, en la cual se ordenó reliquidar la pensión con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
La entidad de previsión social el 10 de diciembre de 2015, solicitó a la demandada el consentimiento para revocar la Resolución GNR 287300 de 15 de agosto de 2014, quien manifestó su negativa para revocar. Por Resolución GNR 35495 de 2 de febrero de 2016, la entidad demandante incluyó en nómina de pensionados a la accionada, y se le reliquidó la pensión de conformidad con la Ley 33 de 1985 con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
El 22 de junio de 2016 la señora González Molano solicitó la reliquidación de la pensión, siendo negada por Resolución GNR 229123 de 4 de agosto de 2016, y confirmada mediante Resolución VPB 40432 del 26 de octubre de 2016. El 13 de septiembre de 2017 se le solicitó nuevamente el consentimiento a la demandada para revocar el acto administrativo lesivo, a lo cual no dio respuesta. 2.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante señaló como disposiciones infringidas la Constitución Política, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993. Como concepto de violación señaló que las Resoluciones GNR 287300 de 15 de agosto de 2014 y GNR 35495 de 2 de febrero de 2016 no se encontraban ajustadas a derecho, debido a que se había reconocido la pensión de vejez con el IBL del último año de servicios “sin que este fuera un aspecto que hiciera parte del régimen de transición establecido en el artículo 21 y en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, toda vez que lo correcto era haber liquidado la pensión con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento pensional. 2.
Contestación de la demanda Blanca Cecilia González Molano[2] contestó extemporáneamente la demanda. Compensar EPS se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no tenía competencia para pronunciarse en lo referente al reconocimiento pensional debatido. Sumado a que, en lo atinente al restablecimiento del derecho pretendido; esto es, en cuanto al reintegro de los dineros pagados en exceso por concepto de salud no era posible, teniendo en cuenta que esos recursos no se encontraban en su poder sino que habían sido girados al fondo del régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud - ADRES antes Fosyga.
Propuso los medios exceptivos que denominó (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) prescripción para la devolución de aportes por parte de la entidad cobro de lo no debido y (iii) genérica. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia proferida en el 21 de mayo de 2021, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y negó las demás pretensiones de la demanda.
Iteró que en el presente caso no se discute si la señora Blanca Cecilia González Molano es o no beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino si procede reliquidar la pensión a ella reconocida por la entidad demandante en aplicación de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios o por el contrario debe liquidarse como lo establece la Ley 100 de 1993.
Luego hizo un análisis normativo y jurisprudencial de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que fijó la regla jurisprudencial en cuanto a la interpretación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así: (i) para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 el período para liquidar la pensión es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo, si les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, pues en caso contrario, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión con base en la variación del índice de precios al consumidor certificados por el DANE, y (ii) que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de jubilación o vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición, son nicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Por lo que, consideró que no cabe duda que la Administradora Colombiana de Pensiones "Colpensiones" está condicionada por los lineamientos jurisprudenciales en mención, y por ende, se debe efectuar el reconocimiento de la pensión de jubilación en aplicación del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, únicamente en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto, pues la liquidación de la prestación debe efectuarse con el promedio de los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 durante los últimos diez años anteriores al retiro del servicio.
Sostuvo que si bien es cierto, la Resolución GNR 35495 de 2 de febrero de 2016 acertó en que el ingreso base de liquidación se calcula de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993; es decir, con el promedio de lo devengado o cotizado durante los últimos diez años o el de toda la vida laboral si cuenta con 1.250 semanas o más; lo cierto es, que la entidad demandante en la misma resolución advirtió que por un error involuntario la prestación se liquidó con los factores devengados en el último año de servicios, y que en virtud de los principios de favorabilidad y de reformatio in pejus se le debía mantener la pensión bajo los presupuestos en que le había sido reconocida.
Resaltó que el control del juez de lo contencioso administrativo está limitado a los derechos jurídicos invocados por la entidad accionante cuando se trate del control de los actos administrativos, usualmente llamado como principio de la justicia rogada, pues aquello que no sea solicitado no puede ser concedido, teniendo en cuenta que el operador judicial no puede resolver aspectos que por alguna razón fueron excluidos de la demanda, pues de no ser así, se vulneraría el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Por ello, precisó que las Resoluciones GNR 287300 de 15 de agosto de 2014 y GNR 35495 de 02 de febrero de 2016 resultan contrarias a la normatividad y a los criterios expuestos por las altas cortes, razón por la cual, declaró su nulidad; aclarando que, el derecho pensional reconocido a la demandada por Resolución GNR 69994 del 28 de febrero de 201437 de conformidad con la Ley 797 de 2003 (teniendo en cuenta como IBL el 77,37% de los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1990), queda en firme, al no haber sido objeto de controversia en la presente litis.
En lo que hace referencia a la devolución de los excedentes pagados de más en la liquidación de la mesada pensional, decidió no ordenar el reintegro, teniendo en cuento lo dispuesto en el literal c) del Art. 164 del C.P.A.C.A., puesto que la entidad demandante no demostró la mala fe de la demandada y negó la condena en costas. 5. Recursos de apelación Colpensiones[3] solicita que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó la devolución del dinero pagado de más en la liquidación de la prestación de la demandada[4].
Blanca Cecilia Gonzalez Molano[5], pide se revoque el numeral primero de la sentencia proferida por el a quo, al considerar que al momento de expedirse la Resolución GNR 287300 de 15 de agosto de 2014, a través de la cual la demandante reliquidó la prestación pensional de su poderdante con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo hizo acogiéndose al precedente jurisprudencial de esta Colegiatura vigente para la época.
Por lo que, en este momento no se puede entrar a desconocer las condiciones de pensión reconocida a la accionada que impliquen la disminución en el valor de la mesada pensional. 6. Alegatos de conclusión Las partes demandante, demandada y Ministerio público guardaron silencio[6]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará sí es procedente o no dejar sin efectos los actos que modificaron y liquidaron inicialmente la pensión de vejez de Blanca Cecilia González Molano, y si como consecuencia de ello, se debe ordenar la devolución de las diferencias de las mesadas pensionales reconocidas con el promedio de lo devengado dentro del último año de servicio, de conformidad con lo normado en la Ley 33 de 1985. 2.3.
Hechos probados Se tienen como probados los siguientes hechos: La señora Blanca Cecilia González Molano nació el 9 de noviembre de 1957[8]. Prestó sus servicios en las siguientes entidades[9]: [pic] Que el 4 de octubre de 2013 solicitó el reconocimiento pensional, siendo concedido por Resolución GNR 69994 de 28 de febrero de 2014[10] de conformidad con la Ley 797 de 2003, teniendo en cuenta como IBL el 77,37% de los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1990, condicionada al retiro del servicio.
Presentó recurso de reposición contra la decisión anterior, siendo resuelto mediante Resolución GNR 287300 de 15 de agosto de 2014, en la que se ordenó modificar el acto anterior, y en su lugar reliquidar la pensión de conformidad con la Ley 33 de 1985 y el promedio de lo devengado en el último año de servicio, siendo notificada el 29 de agosto de 2014[11].
El 23 de diciembre de 2014 la señora Blanca Cecilia González Molano solicitó la actualización del valor a pagar en la nómina de pensionados, siendo resuelta por la entidad pensional por Resolución GNR 35495 del 2 de febrero de 2016, en la que el IBL se calculó teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicios, con una tasa de reemplazo del 75% a partir del 1 de diciembre de 2014, tal y como se evidencia a continuación: [pic] [pic] 2.4 Solución del problema jurídico Según lo probado en el proceso, no es objeto de discusión que Blanca Cecilia González Molano es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La controversia gira en que la entidad pensional pretende la declaratoria de nulidad de los actos enjuiciados que modificación la liquidación de la prestación pensional reconocida a la accionada; dado que, aquella no debió liquidarse de conformidad con lo normado en la ley 33 de 1985; esto es, con el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Ahora bien, se advierte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[12], fijó como regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición, que: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: “(…) 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…)” La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: “(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)” La segunda subregla es “que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. Esta subregla se sustenta, así: “(…) 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)”.
De acuerdo con las reglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de “edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
En este orden de ideas, se precisa que COLPENSIONES debió reconocer la pensión de jubilación de Blanca Cecilia González Molano en los términos definidos en la Ley 33 de 1985, cuyo monto corresponde al 75% (tasa de remplazo), sobre el IBL regulado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de diez años para adquirir el derecho, por ello, su ingreso de liquidación equivale “promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión (…) actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
En cuanto a los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar el IBL, de acuerdo con la regla jurisprudencial aplicada al caso particular, son aquellos sobre los cuales se realizó cotización al sistema general pensiones durante los últimos 10 años de servicios. Ahora bien, esta Sala precisa que en el Sub judice se evidencia una indebida aplicación de la norma; dado que, el régimen de transición respeta edad, tiempo de servicio y monto de la pensión del régimen anterior, advirtiendo que el Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido al régimen de transición. Por lo tanto, es menester remitirse al régimen general de pensiones; esto es; al artículo 21 e inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que destaca que se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, tal y como lo establece la sentencia de unificación señalada en líneas atrás. Por lo que, en atención al principio de favorabilidad y reformatio in pejus se mantendrá el reconocimiento pensional otorgado a la accionada por Resolución GNR 6994 de 28 de febrero de 2014 (Ley 797 de 2003 – IBL 77.37% de los factores salariales normados en el Decreto 1158 de 1994), tal y como así lo indicó el Tribunal.
Frente al reintegro de los dineros pagados de más, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. La Corte Constitucional en la sentencia C - 1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
(…)”. El literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, señala que: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Entonces, la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[13].
Por su parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017, al estudiar la buena fe simple, consideró que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y es de competencia del Estado desvirtuarla. Dijo así la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil ha desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.
Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. ( ) De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.
Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.
Puestas, así las cosas, se destaca que en el derecho contencioso administrativo; si bien, el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas; lo cierto es que, el legislador impone un límite consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por consiguiente, es de competencia de la administración probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento y posterior reliquidación pensional cuestionada. Con todo, en el caso bajo estudio Colpensiones estimó que la señora González Molano debe reintegrar los valores que se pagaron de más por concepto de reliquidación de la mesada pensional ya que “(…) la mala fe se evidencia (…) desde el momento en el que se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo (…) la demandada tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho”.
Empero, esto per se no puede considerarse mala fe, pues el solo hecho de haber varias interpretaciones jurisprudenciales al respecto genera un manto de duda sobre la forma adecuada de liquidar la prestación objeto de debate, en tal medida la accionada tenía el derecho de que fuera un juez quien decidiera la forma adecuada de liquidar su pensión de jubilación: Máxime que, esta Subsección no observa ningún tipo de conducta dolosa que lleve a un engaño o un error que conlleve a que la entidad pensional liquidara o reliquidara indebidamente la mesada pensional.
Por lo tanto, se reitera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, en consecuencia, debe desvirtuarse por quien la alega. Por lo que, es de competencia de Colpensiones acreditar para el momento en que se solicitó el reconocimiento y posterior reliquidación de la pensión reconocida a la demandada, que no obró con lealtad, rectitud y honestidad; sino que, contrario sensu acudió a maniobras engañosas o documentos falsos para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales con el fin de obtener la reliquidación de su prestación social.
Por consiguiente, no basta la sola afirmación efectuada por la entidad demandante referida a la ilegalidad en el reconocimiento y la posterior reliquidación prestacional realizada en la pensión de vejez de la demandada, para que sea procedente el reintegro de los dineros cancelados ilegalmente; por lo que, es necesario, que obren las pruebas que permitan establecer que la conducta de la demandada se apartó del postulado constitucional de la buena fe, supuesto que no fue probado en el curso del proceso y que hace imposible acceder a la pretensión del reintegro ante la anulación de los actos administrativos demandados realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó la solicitud de reintegro de los dineros pagados por Colpensiones, respecto al reconocimiento y posterior reliquidación de la pensión de jubilación realizada a Blanca Cecilia González Molano, por las razones expuestas en líneas anteriores.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 21 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folio 6 a 20 [2] Folio 204 [3] Folio 275 y 276 [4] Numeral segundo de la sentencia “Negar las demás pretensiones de la demanda”. [5] Folio 266 a 273 [6] Folio 284 [7] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [8] Cd folio 21 [9] Resolución GNR 69994 de 28 de febrero de 2014 Cd folio 21 [10] Folio 21 [11] Folio 59 a 63 y 64 Cdno 2 [12] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)”. - Según se señala en esa sentencia de unificación, aquella se aplicaría con efectos retrospectivos “(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. [13] M.P. Clara Inés Vargas