20001233900020170016901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 20001-23-39-000-2017-00169-01 (1264-2019) Demandantes: Virgilio Segundo Calderón Peña Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de suspensión convertida a multa Actuación: Decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar1, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 231 a 251). El señor Virgilio Segundo Calderón Peña, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declaren nulos: (i) el acto administrativo de 29 de agosto de 2014, proferido por el procurador delegado para la economía y la hacienda pública de la Procuraduría General de la Nación (PGN), mediante el cual sancionó al señor Virgilio Segundo Calderón Peña, como director general de la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CorpoCesar), con suspensión en el ejercicio del cargo por tres (3) meses, convertida en multa de $12.861.8402; y (ii) la decisión de 30 de junio de 2016, con la que la sala disciplinaria de la entidad confirmó la sanción y aclaró que la multa corresponde a $15.861.8403.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la PGN a que le reintegre el valor de la multa impuesta y elimine de sus registros los antecedentes disciplinarios causados por la sanción demandada. 1 Folios 1501 a 1516. 2 Folios 1280 a 1315. 3 Folios 1372 a 1394. 2 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 1.3 Fundamentos fácticos.

En la demanda, se efectúa un recuento del trámite del procedimiento disciplinario desarrollado hasta la expedición de los actos acusados. Afirma el accionante que el pliego de cargos inicialmente imputado fue declarado nulo el 30 de noviembre de 2013, por violación del debido proceso, y el que se le formuló de nuevo, que lo fue el 27 de diciembre de ese año, violó el término de los 12 meses, consagrado en el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011, puesto que superó 42 meses contados desde que se abrió la investigación disciplinaria.

Que el pliego de cargos fue confuso, toda vez que en una parte indicó que el disciplinado «invirtió recursos de destinación específica» y en la imputación se refirió a «UTILIZAR INDEBIDAMENTE RENTAS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA». Acota que el presupuesto que se comprometió, para el contrato con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, correspondía a recursos propios de compensación del carbón, incluidos en el proyecto denominado «Fortalecimiento del control ambiental a través de los procesos misionales en la jurisdicción de Corpocesar», aprobado por el consejo directivo.

Asegura el actor que fue investigado dos veces por los mismos hechos, puesto que, por una parte, la procuraduría delegada para la economía y la hacienda pública lo investigó y sancionó en la actuación disciplinaria 161- 6061(IUS2011-76166 IUCD-2011-792 -366661), con decisión de 29 de agosto de 2014 (ff. 25 a 43) y, por otra, en el expediente IUS-2011-349399IUC48- 444395, en el que también estaba involucrado el contrato 19-6-0004-2009, suscrito con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira (ff. 162 a 211).

Por último, alega que operó la prescripción de la acción disciplinaria de 5 años, en razón a que el cuestionado contrato data de 17 de marzo de 2009 y el acto sancionatorio de primera instancia se profirió el 29 agosto de 2014. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación, en 2016, sancionó al demandante, en primera y segunda instancias, con suspensión en el ejercicio del cargo por tres (3) meses, convertida en multa de $15.861.840, como director general de la Corporación Autónoma Regional del Cesar.

Lo anterior, en razón a que lo halló disciplinariamente responsable por «invertir» o «utilizar» «indebidamente recursos o rentas de destinación 3 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación específica», provenientes de regalías o recursos de compensación del carbón (RCC).

De conformidad con el artículo 20 del Decreto 416 de 2007, reglamentario de la Ley 141 de 19914 (imputado en el pliego de cargos), los RCC «deberán destinarse forzosamente a inversión en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones» (se destaca). El mandato implica destinación específica en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones, no para gastos de funcionamiento (servicios personales) de CorpoCesar; no obstante, el demandante utilizó $4.740.000 para el pago de honorarios del contrato de prestación de servicios profesionales que suscribió el 17 de marzo de 2009 con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, con cargo a los «Recursos de Compensación del Carbón, (RCC)», según el certificado de disponibilidad presupuestal 140 de 3 de marzo de 2009, expedido por el coordinador de la subárea financiera de CorpoCesar, con el que respaldó la remuneración a la contratista por 6 mensualidades de $790.000 cada una, para «Apoyar a la Coordinación de Seguimiento Ambiental» en las funciones de planta.

Tipificó la conducta en la falta descrita en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, según el cual «Son faltas gravísimas las siguientes: […] 20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley». La entidad calificó y sancionó la falta como grave, a título de culpa, con sustento en el artículo 43 de la Ley 734, que preceptúa: «[…] 9.

La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 52 de la Ley 1474 de 2011; 12, 94, 97 y 153 de la Ley 734 de 2002. Para sustentarlo, reiteró las inconformidades que planteó en los hechos de la demanda. 1.5 Contestación de la demanda.

La PGN, por medio de apoderado, sostiene que los actos acusados se expidieron con apego a las normas superiores y respeto de los derechos y garantías del demandante. 4 «Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones». 4 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Que el desconocimiento de los términos procesales durante la actuación disciplinaria no comportó inobservancia de garantías sustanciales del actor.

Que los recursos de compensación del carbón constituyen transferencias que realiza la Nación a CorpoCesar, con destinación específica; por consiguiente, no constituyen patrimonio de la Corporación, de modo que no los podía utilizar para gastos de funcionamiento. Que, en un principio, al señor Calderón Peña se le investigó en dos procedimientos disciplinarios por la suscripción del contrato de prestación de servicios profesionales 19-6-0004-0- 2009 con la ingeniera Gnecco Rivadeneira, pero en «fallo» disciplinario de 12 de enero de 2017 se excluyó el mencionado contrato de la investigación disciplinaria IUS2011-349399IUC-D- 48 444395 (161-6188), dado que había operado la cosa juzgada, por tal razón, no se le vulneró el principio de non bis in idem, alegado por el actor.

Acerca de la prescripción de la acción disciplinaria, afirma que no se configuró, al tratarse de una conducta continuada por el uso de los recursos para el pago de las mensualidades vencidas del contrato de prestación de servicios profesionales con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, que suscribió el 17 de marzo de 2009. 1.6 La providencia apelada (ff. 1501 a 1516).

El Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de sentencia de 22 de noviembre de 2018, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al actor. Concluyó que la actuación de la entidad se ajustó a derecho. Estableció que, pese a que en el procedimiento disciplinario se superó el término de los 12 meses para formular el pliego de cargos, previsto en la versión inicial del artículo 156 de la Ley 734 de 2002 (que es el aplicable al caso), ese exceso no comportó violación de las garantías sustanciales del demandante, toda vez que se le respetaron, en todo momento, los derechos de contradicción y defensa.

Que el pliego de cargos no fue confuso, como lo alega el actor, de manera errada, comoquiera que a lo largo del procedimiento disciplinario se sostuvo que «la falta imputada al señor CALDERÓN PEÑA, siempre fue la contemplada en el artículo 49 numeral 20 de la Ley 734 de 2002, esto es, “UTILIZAR INDEBIDAMENTE RENTAS QUE TIENEN DESTINACIÓN ESPECÍFICA EN LA CONSTITUCIÓN O EN LA LEY”» (f. 1513, vuelto). 5 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Concluyó que los recursos de compensación del carbón (RCC), que administra CorpoCesar, no son propios de ella, sino que provienen de regalías de la Nación y tienen destinación específica, para proyectos relacionados con el objeto y funciones de esa Corporación, condición que vulneró el actor, toda vez que con ellos sufragó gastos de funcionamiento, en este caso, financió el contrato de prestación de servicios profesionales por $4.740.000, suscrito el 17 de marzo de 2009 con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira.

Lo anterior, en oposición al artículo 20 del Decreto 416 de 2007, según el cual «Los recursos asignados directamente por la Ley 141 de 1994 a las Corporaciones Autónomas Regionales deberán destinarse forzosamente a inversión en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones. Los recursos administrados por esas Corporaciones en virtud de lo previsto en el segundo inciso del parágrafo 5° del artículo 16 de la Ley 756 de 2002, deberán ser utilizados en la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión de impacto regional en los municipios de su jurisdicción».

Determinó que no se desconoció el principio de non bis in idem, puesto que quedó demostrado que, aunque la PGN adelantó varias investigaciones contra el demandante, en las que involucraban el contrato de prestación de servicios 19-6-0004-0-2009, que suscribió con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, solo fue dentro del procedimiento disciplinario que se expidieron los actos administrativos aquí demandados en el que se decidió de fondo el asunto.

En lo concerniente a la prescripción de la acción disciplinaria que plantea el demandante, concluyó el Tribunal que no se configuró, puesto que la falta por la cual se investigó y sancionó al señor Calderón Peña es de carácter continuado, en razón a que el pago del aludido contrato de prestación de servicios, de 17 de marzo de 2009, se pactó por mensualidades vencidas, por el tiempo de su duración, que fue de seis (6) meses, y el acto sancionatorio de primera instancia se notificó al accionante el 24 de septiembre de 2014, antes de los cinco (5) años de prescripción consagrados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 (sin la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011). 1.7 El recurso de apelación (ff. 1522 a 1524).

El demandante, por medio de apoderado, solicita se revoque el fallo del Tribunal, para cuyo efecto invocó los mismos fundamentos que planteó en la demanda contra los actos acusados, que el Tribunal le negó. Así lo expresó: «Reitero los conceptos expresados en la demanda y en los alegatos de conclusión». 6 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Sin embargo, agrega que el funcionario de CorpoCesar responsable de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal para el pago del cuestionado contrato de prestación de servicios profesionales era el señor Pablo Emilio Valverde Ferrer, con amplia experiencia en el tema, y si hubiera tenido duda de la legalidad, lo habría expresado al director de la Corporación, y si no era conforme a derecho, aquel «sería el autor de la falta disciplinaria», puesto que «determinó a mi defendido a cometer la falta disciplinaria» (f. 1523).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de enero de 20195 y admitido por esta Corporación a través de auto de 6 de noviembre de ese año6, en el que se ordenó la notificación personal al respectivo agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al correspondiente agente del Ministerio Público con auto de 15 de febrero de 20217, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que solo aprovechó la accionada, para insistir en la legalidad de los actos administrativos acusados y oponerse a las pretensiones de la demanda por las mismas razones que planteó en la contestación (índice 12 del aplicativo SAMAI de esta Corporación).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Acto administrativo de 29 de agosto de 2014, proferido por el procurador delegado para la economía y la hacienda pública de la Procuraduría General de la Nación (PGN), mediante el cual sancionó al señor Virgilio Segundo Calderón Peña, como director general de la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CorpoCesar), con suspensión en el ejercicio del cargo por tres (3) meses, 5 Folio 1526. 6 Folio 1531. 7 Folio 1537. 7 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación convertida en multa de $12.861.8408. 3.2.2 Decisión de 30 de junio de 2016, con la que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó la sanción9. 3.3 Problema jurídico.

La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si la entidad accionada incurrió en violación del derecho al debido proceso por: (i) desconocimiento de los términos procesales, (ii) imprecisión del pliego de cargos, (iii) ausencia de ilicitud sustancial de la conducta sancionada, (iv) infracción del principio de non bis in idem y (v) prescripción de la acción disciplinaria, según lo plantea el recurrente en su memorial de alzada; o si los actos acusados son legales, como lo concluyó el a quo. 3.4 Pruebas relevantes.

Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en escrito de apelación, así: 1. El señor Virgilio Segundo Calderón Peña se desempeñó como director general de la Corporación Autónoma Regional del Cesar desde el 1° de enero de 2004 hasta el 21 de mayo de 2012, según lo certificó la entidad y lo reconoce él (ff. 365 y 611). 2.

Reposa en el expediente copia del contrato de prestación de servicios profesionales 19-6-0004-0-2009, suscrito el 17 de marzo de 2009, entre el demandante, como director general de CorpoCesar, y la señora Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, por valor total de $4.740.000, pagadero a razón de $790.000 mensuales, cuyo objeto era la «Prestación de servicios Profesionales de un Ingeniero Ambiental y Sanitario como Auxiliar de Ingeniería, para el apoyo a la Coordinación de Seguimiento Ambiental.

SEGUNDA: ALCANCES DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. 1. Apoyar a la Coordinación de Seguimiento Ambiental, en el desarrollo de sus actividades. 2. Adelantar la revisión y evaluación de los expedientes a cargo de la Coordinación de Seguimiento Ambiental con el fin de poder definir y desarrollar las acciones a seguir en cada caso particular (cancelación valor de seguimiento ambiental, visita técnica de control y seguimiento, evaluación de informe de visita, requerimientos o solicitud de apertura de investigación de 8 Folios 1280 a 1315.

Notificado personalmente el 24 de septiembre de 2014 (f. 1368). 9 Folios 1372 a 1394. Notificado de manera personal el 27 de julio de 2016 (f. 1396). 8 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación carácter administrativo ambiental)» (sic).

En la cláusula vigésima se estipuló: «REGISTRO Y APROPIACIÓN PRESUPUESTAL. El valor del presente contrato de prestación de servicios se imputará al rubro indicado en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 0140 de Marzo 3 de 2009, suscrito por el Coordinador de la Sub Área Financiera de la Corporación» (sic para toda la cita) [ff. 359 a 363]. 3.

El demandante solicitó del coordinador de la subárea financiera de CorpoCesar, el 3 de marzo de 2009, que expidiera certificado de disponibilidad presupuestal (CDP), «Con el propósito de viabilizar la elaboración de un Contrato, […] con cargo al siguiente Rubro: 123.900.4 Fortalecimiento del Control Ambiental a Través de los procesos Misionales en la Jurisdicción de Corpocesar.

ACTIVIDAD: Adelantar Actividades de Control, Preservación, Defensa del Medio Ambiente, Actividades de Control y Vigilancia Ambientales, Incluye Evaluación, Seguimiento y Atención de Quejas, Mediante el Apoyo del Personal Operativo y Técnico de la Corporación y con Contratos Personales de Servicios. Recursos de Compensación del Carbón, (RCC)» (sic para toda la cita) [f. 374]. 4.

Obra en el plenario copia del certificado de disponibilidad presupuestal 140 de 3 de marzo de 2009, expedido por el coordinador de la subárea financiera de CorpoCesar, por $4.740.000, con el objeto de «celebrar contrato», con cargo a «Vigencia: 2009, Sección 321900, Programa 123, SubPrograma 900, Proyecto: 4 Fortalecimiento del Control Ambiental a Través de los Procesos Misionales en la Jurisdicción de Corpocesar.

A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables, que se traducen, entre otras 9 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes10: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias11: “(i) el principio de legalidad de la 10 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 11 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 10 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 12. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación. La Sala confirmará la sentencia impugnada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.6.1 De antemano, reitera esta Corporación que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)13, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa material, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.

De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello, no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. 3.6.2 Se respetaron los derechos de contradicción y defensa del disciplinado; no existieron irregularidades sustanciales por inobservancia de los términos procesales.

Aduce el apelante que el pliego de cargos se le formuló el 27 de diciembre de 2013 y superó el término de los 12 meses, consagrado en el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011, puesto que sobrepasó 42, contados desde que se abrió la investigación disciplinaria, que lo fue el 17 de junio de 2011. Destaca la Sala que, en el marco jurídico sancionatorio, el debido proceso es condición necesaria del derecho disciplinario y halla su fundamento en el principio de legalidad, previsto en la Ley 734 de 2002, así: «ARTÍCULO 4o.

LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este 12 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 13 «Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 11 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».

La versión inicial del artículo 156 de la Ley 734 de 2002 (sin la modificación del 52 de la Ley 1474 de 12 de julio de 2011), aplicable al actor14, preceptúa: «El término de la investigación disciplinaria será de doce meses, contados a partir de la decisión de apertura […]. Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias.

Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación». No obstante, la jurisprudencia ha reiterado que la sola violación de los términos procesales durante la actuación disciplinaria no comporta anulabilidad de los actos administrativos, salvo que implique vulneración de derechos sustanciales del disciplinado.

La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-901 de 2005, sobre los efectos del incumplimiento de términos en la actuación disciplinaria, sostuvo: De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.

Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.

De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos 14 La investigación disciplinaria se abrió el 17 de junio de 2011, antes de que se promulgara la Ley 14774 del 12 de julio siguiente. 12 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, éstas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento.

(…) Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas.

Sobre el particular, esta Sala15, desde la aplicación de la Ley 200 de 1995, ha dicho que «[…] el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala16, las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el 15 Sentencia de 8 de noviembre de 2007, expediente 47001-23-31-000-2001-00955- 01(3834-04); ver también sentencia de 17 de agosto de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2013-00591- 00 (1152-2013). 16 En sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente 760012331000200303595 01 (2250-2006) Actor: Nelly Caicedo Lourido.

C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, precisó la Sala: “La Corte Constitucional mediante la sentencia C-720 de 2000, declaró la exequibilidad de la norma en mención (Art. 141 de la Ley 200 de 1995) y al respecto estableció que el legislador en ejercicio de su libertad configurativa está facultado para fijar las diferentes etapas y términos de los procesos disciplinarios.

No obstante lo anterior, el vencimiento del plazo no implica como lo señala la parte recurrente la pérdida de competencia para actuar porque las normas disciplinarias que contemplan el factor de la competencia previstas en los artículos 55 y s.s. de la Ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida del poder de continuar conociendo del asunto y tampoco se prevé como causal de nulidad del proceso disciplinario el adelantamiento de actuaciones después del plazo anterior a voces del artículo 131 y s.s. ibídem.

Además, como la misión de la autoridad disciplinaria durante el trámite de la indagación preliminar es establecer si se presentó una actuación constitutiva de falta disciplinaria y a quien podría imputársele la autoría de ese comportamiento, esa misma autoridad estaría abocada a ver comprometida su conducta disciplinaria con el desconocimiento de los términos para cumplir la función inherente a esta etapa”. 13 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos. […]».

En vigencia y para la aplicación de la Ley 734 de 2002, la Sala también ha insistido en que el vencimiento del plazo señalado para las etapas del procedimiento disciplinario acarrea sanciones para el funcionario que tiene a cargo realizar las diligencias y por descuido deja superar el término, pero no es causal de nulidad de los actos recurridos, si no se presenta violación del debido proceso en aspectos sustanciales de índole iusfundamental, y tampoco implica la pérdida de competencia del servidor que adelanta el procedimiento17.

Revisada la actuación administrativa, evidencia la Sala que, en efecto, la investigación disciplinaria se abrió mediante acto de 17 de junio de 2011 (ff. 374 a 379) y el pliego de cargos se formuló al accionante el 27 de diciembre de 2013 (ff. 44), es decir, que se le presentó por fuera del período de los 12 meses previsto para ello en la versión inicial del artículo 156 de la Ley 734 de 2002, aplicable al actor18, que vencieron el 17 de junio de 2012.

Lo anterior, ab initio, constituiría violación del debido proceso; no obstante, al examinar el expediente administrativo en conjunto, la Sala observa que no representó irregularidad sustancial alguna que afectara derechos iusfundamentales del señor Virgilio Segundo Calderón Peña, máxime cuando la tardanza tuvo lugar, entre otras razones, porque el pliego de cargos de 31 de enero de 2013, inicialmente presentado, fue anulado por la autoridad disciplinaria (f. 1511), precisamente, para garantizar derechos y prerrogativas del actor.

Ahora bien, más allá del solo desconocimiento formal de los términos procesales, el accionante tampoco sustentó que esta irregularidad adjetiva comportara para él grave afectación de garantías constitucionales y que, como consecuencia, toda la actuación cumplida carezca de validez. Se limitó a expresar que con ello se presentó «en general un claro quebrantamiento del derecho fundamental al debido proceso» (f. 386), sin que presentara alguna 17 Sentencia de 17 de agosto de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2013- 00591-00 (1152-2013).

Véase igualmente el fallo de 18 de agosto de 2011, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25 000-2007-00753-01 (0532-08), entre otras. 18 La investigación disciplinaria se abrió el 17 de junio de 2011, antes de que se promulgara la Ley 14774 del 12 de julio siguiente. 14 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación justificación concreta que evidencie la trasgresión de derechos sustanciales y la Sala tampoco la encuentra.

Recuérdese que la Ley 734 de 2002 (artículo 143) preceptúa que es causal de nulidad de la actuación disciplinaria «3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso» (se destaca), y este no es el caso. El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 143 (numeral 3) del Código Disciplinario Único19, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero con la condición de que «La solicitud de nulidad […] deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten» (artículo 146 ibidem), lo que precisamente el apoderado no satisfizo en la demanda.

En suma, la Sala arriba a la convicción de que la actuación disciplinaria objeto de examen se ajustó a derecho y no se comprobó la existencia de irregularidades medulares que infrinjan el debido proceso y el derecho de defensa o las demás prerrogativas del investigado. Esta Corporación ha reiterado que «[…] no cualquier motivo de desavenencia que se plantee puede tener el alcance para configurar la nulidad de los actos impugnados, debe tratarse de supuestos que sean posibles de demostrarse y que además resulten relevantes jurídicamente con los que se pueda vislumbrar una vulneración protuberante a los derechos fundamentales de los disciplinados, no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia, en donde se debatan nuevamente las pruebas»20.

Por consiguiente, el cargo de nulidad por violación de términos procesales de la actuación disciplinaria no está llamado a prosperar. 3.6.3 El pliego de cargos se estructuró de manera precisa. Se respetó el principio de congruencia entre aquel y la sanción. Para el demandante, fue confusa la imputación de los cargos, toda vez que la entidad lo acusó de que «invirtió recursos de destinación específica- compensaciones carbón para financiar el Contrato de Prestación de Servicios profesionales de un ingeniero ambiental y sanitario como auxiliar de ingeniería» y en la decisión de segunda instancia se refirió a «UTILIZAR INDEBIDAMENTE RENTAS DE 19 «Son causales de nulidad las siguientes: […] 3.

La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso». 20 Sentencia de 18 de febrero de 2016, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente 11001-03-25-000-2011- 00276-00(0986-11) 15 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación DESTINACIÓN ESPECÍFICA».

Para resolver, advierte la Sala que el principio de congruencia se expresa en diferentes artículos de la Ley 734 de 2002; así por ejemplo, el 165 dispone una limitación según la cual «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente […]», lo que supone que, de no darse las hipótesis previstas en la norma, la congruencia entre los cargos formulados y la sanción debe mantenerse y respetarse rigurosamente, en garantía de los derechos del debido proceso, defensa y contradicción del investigado.

Por su parte, el artículo 170 (numeral 4) de la misma Ley 734 de 2002 lleva implícito también el principio de congruencia en cuanto establece como uno de los requisitos de la decisión o «fallo» disciplinario «4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas», es decir, se plantea un silogismo que sustancialmente debe resultar lógico y válido desde el inicio de la investigación disciplinaria hasta la decisión que imponga la sanción, si hay lugar a esta, puesto que no puede ser admisible, en el Estado social de derecho, que el servidor público sea penado por una conducta no atribuida como falta disciplinaria desde el comienzo de la actuación, o que se haya variado la imputación fáctica o jurídica al margen de las causas, de las oportunidades y sin las formalidades previstas en la ley.

Esto socava, en grado sumo, valores superiores fundantes del Estado, como los de la democracia y el respecto a la dignidad humana (artículo 1° de la Constitución Política) y sus fines esenciales, para el caso, los de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de los ciudadanos y «asegurar la vigencia de un orden justo» (artículo 2°, ibidem).

En el asunto sub examine, la alegada confusión del pliego de cargos no existió. Además, se observó, en rigor, la congruencia entre la acusación y la sanción. En primer lugar, el pliego de cargos satisfizo los presupuestos del artículo 163 de la Ley 734 de 200221, por cuanto la PGN lo estructuró así: 21 «Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos.

La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.

La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 16 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación En este caso, el Director General de Corpocesar destinó la suma de $4.740.000, la cual corresponde a recursos de compensación del carbón para financiar el contrato de prestación de servicios, suscrito con la contratista KELLY JOHANNA GNECCO RIVADENEIRA con duración de seis (6) meses; entonces teniendo dichos recursos origen en la compensación del carbón, la destinación debió ser en programas o proyectos de impacto regional en medio ambiente, de conformidad con la normativa aplicable, pero la inversión se tipifica en gastos de funcionamiento, debido a que la contratista realizó labores netamente administrativas y rutinarias que en nada guardan relación con los proyectos o programas de medio ambiente con impacto regional […]. lo cual es suficiente para estimar que al parecer dicho funcionario, ejecutó estos recursos contrariando lo previsto en el artículo 20 del Decreto 416 de 2007, en concordancia con lo señalado en la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, artículos 14 y 15, y lo previsto en el numeral 20 de la Ley 734 de 2002 […].

Entonces, de conformidad con lo previsto en los artículos 42 y 43, numeral de la Ley 734 de 2002, la falta se califica provisionalmente a título de CULPA GRAVE, teniendo en cuenta que el citado numeral establece “La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, se considera falta grave”. En ese orden de ideas, el doctor VIRGILIO SEGUNDO CALDERÓN PEÑA, en condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cesar, incurrió presuntamente en falta gravísima, de conformidad con lo señalado en el numeral 20 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, toda vez que invirtió recursos de destinación específica – compensaciones carbón para financiar el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales de un ingeniero ambiental y sanitario como auxiliar de ingeniería, el cual tenía como fin, apoyo a la Coordinación de Seguimiento Ambiental en el desarrollo de sus actividades y adelantar la revisión y evaluación de los expedientes a cargo de la Coordinación de Seguimiento Ambiental con el fin de poder definir y desarrollar las acciones a seguir en cada caso en particular (cancelación valor de seguimiento ambiental, visita técnica de control y seguimiento, evaluación de informe de visita, requerimientos o solicitud de apertura de investigación de carácter administrativo ambiental), hechos que tuvieron ocurrencia del 17 de marzo al 17 de septiembre de 2009, vigencia del contrato de prestación de servicios con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 140 del 3 de marzo de 2009, financiado con recursos de compensación de carbón, los cuales tenían destinación específica por disposición constitucional y legal, falta que por disposición legal es gravísima (sic para toda la cita) [ff. 48, vuelto y 49]. 6.

La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». 17 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Obsérvese que nada de confuso tiene la acusación, puesto que, para el caso, «invertir» o «utilizar» «indebidamente recursos o rentas de destinación específica», en un contrato de prestación de servicios para desarrollar labores meramente administrativas, como ocurrió, no comporta imprecisión alguna o anfibología de la acusación, que impidiera ejercer, de manera real y material, los derechos de contradicción y defensa, que, con ahínco desarrolló el apoderado del accionante durante la actuación disciplinaria, amén de que el actor no especificó el alcance de la confusión que pregona.

La afirmación fue lacónica, generalizada y carente de sustentación. Además, la PGN reiteró y justificó que la falta atribuida es la consagrada en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que preceptúa: «Son faltas gravísimas las siguientes: […] 20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley»; no obstante, el ente estatal calificó y sancionó la falta como grave, a título de culpa, con sustento en el artículo 43 de la misma Ley, que establece: «[…] 9.

La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave». Por otra parte, el acto sancionatorio de segunda instancia (del que también cuestiona imprecisión), al confirmar la sanción impuesta al accionante, guardó congruencia con el pliego de cargos, puesto que no desbordó la imputación fáctica y jurídica inicial.

Concluyó la PGN en segundo grado que «Esta instancia comparte las conclusiones a las que llegó la Procuraduría Delegada para la Hacienda Pública, pues, en efecto, se configuró la falta gravísima endilgada al investigado, consistente en la utilización indebida de rentas que tienen destinación específica, ya que en su calidad de director general de Corpocesar, para la vigencia de 2009, y con ocasión de la celebración del contrato de prestación de servicios 19-6-0004-0-2009, usó los recursos de compensación del carbón (RCC), que ascienden a $4.740.000 para financiar gastos de funcionamiento, al pagarle a la contratista las acordades mensualidades vencidas equivalentes a $790.000 para poyar, como auxiliar de ingeniería, las funciones de la Coordinación de Seguimiento Ambiental, las cuales están consideradas como labores relacionadas con el giro ordinario de la Corporación […] como ordenador del gasto, le dio una indebida destinación a los recursos de compensación del carbón, transgrediendo con dicha conducta los artículos 48-20 de la Ley 734 de 2002 y 20 del Decreto 416 de 2007» (ff. 1391 y 1302). 18 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Lo expuesto resulta suficiente para concluir que el reproche sobre imprecisión del pliego de cargos durante la actuación disciplinaria carece de fundamento.

No se demostró, ni lo advierte esta Corporación. Con todo, al repasar el contenido de los actos sancionatorios, la Sala comprueba que se colmaron los presupuestos formales y sustanciales previstos en el artículo 17022 de la Ley 734 de 2002, alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, toda vez que la autoridad disciplinaria analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos, las pruebas y las alegaciones presentadas (ff. 1299), relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido (f. 1309), fundamentó la calificación de la falta grave y culposa (ff. 1310 a 1312), y expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su graduación (f. 1314).

Asimismo, efectuó un análisis en general de las piezas procesales y explicó y justificó ampliamente por qué dio credibilidad a unas y se apartó de otras, y el hecho de que la parte actora esté en desacuerdo con ese razonamiento, no implica que las decisiones sean contrarias a derecho. 3.6.4 Se estableció la comisión de la falta disciplinaria, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad de la demandante.

Asegura el demandante que el presupuesto que se comprometió para el pago del contrato de prestación de servicios profesionales de la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, correspondía a recursos propios de compensación del carbón (RCC), incluidos en el proyecto denominado «Fortalecimiento del control ambiental a través de los procesos misionales en la jurisdicción de Corpocesar», aprobado por el consejo directivo.

Agrega que la vinculación contractual de la mencionada ingeniera «se dio porque en la planta de personal de la institución no existía el perfil profesional de Ingeniero Ambiental que se encargara de desarrollar algunas actividades técnicas- ambientales propias de la Coordinación de Seguimiento Ambiental […] existen en su planta de personal muchos perfiles profesionales de carácter técnico, pero curiosamente no está el perfil profesional de Ingeniero Ambiental» (f. 239) La justificación expuesta por el demandante corrobora la responsabilidad 22 ARTÍCULO 170.

CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.

El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. 19 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación disciplinaria por la cual resultó sancionado.

El Decreto 416 de 2007, inobservado por el actor, preceptúa: Artículo 20. Destinación de los recursos administrados por las corporaciones autónomas regionales. Los recursos asignados directamente por la Ley 141 de 1994 a las Corporaciones Autónomas Regionales deberán destinarse forzosamente a inversión en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones.

Los recursos administrados por esas Corporaciones en virtud de lo previsto en el segundo inciso del parágrafo 5° del artículo 16 de la Ley 756 de 2002, deberán ser utilizados en la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión de impacto regional en los municipios de su jurisdicción. De conformidad con el anterior Decreto, reglamentario de la Ley 141 de 199123, los recursos o regalías de compensación del carbón (RCC) «deberán destinarse forzosamente a inversión en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones» (se destaca).

El mandato implica destinación específica en proyectos relacionados con la naturaleza de su objeto y funciones, no para gastos de funcionamiento (servicios personales) de CorpoCesar, como lo realizó el demandante, al vincular por contrato de prestación de servicios profesionales a la ingeniera ambiental Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, con cargo a los «Recursos de Compensación del Carbón, (RCC)», como lo demuestra el certificado de disponibilidad presupuestal 140 de 3 de marzo de 2009, expedido por el coordinador de la subárea financiera de CorpoCesar, por $4.740.000 (f. 375), con el que respaldó el pago de los honorarios a la contratista por 6 mensualidades de $790.000 cada una (f. 361).

Recuérdese que los gastos de funcionamiento tienen que ver con aquellos destinados a financiar el talento humano al servicio de los entes estatales, vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato, y en este caso lo fue para uno de prestación de servicios personales profesionales, con la excusa de que «en la planta de personal de la institución no existía el perfil profesional de Ingeniero Ambiental».

En este contexto, no hay duda de la comisión de la falta disciplinaria. Según la Corte Constitucional, «los gastos de funcionamiento,… son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales»24; para el caso en cuestión, se trató de honorarios de la contratista, se 23 «Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones». 24 Sentencia C-189 de 2019 20 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación itera, que, igual, se enmarcan dentro de los mencionados gastos, para los cuales no están previstos los RCC, máxime cuando el objeto de contrato indica que no fue para un proyecto específico relacionado con el objeto y funciones de la Corporación, sino para el soporte operativo de una dependencia, esto es, para «1.

Apoyar a la Coordinación de Seguimiento Ambiental, en el desarrollo de sus actividades. 2. Adelantar la revisión y evaluación de los expedientes a cargo de la Coordinación de Seguimiento Ambiental con el fin de poder definir y desarrollar las acciones a seguir en cada caso particular (cancelación valor de seguimiento ambiental, visita técnica de control y seguimiento, evaluación de informe de visita, requerimientos o solicitud de apertura de investigación de carácter administrativo ambiental)» (sic para toda la cita) [ff. 359 a 363], es decir, para apoyar actividades administrativas y de planta.

Lo anterior, para concluir que la conducta irregular reprochada al accionante se demostró, que se tradujo en incumplimiento de los deberes funcionales imputados en el pliego de cargos y corresponde, en efecto, a la descripción típica de carácter grave y culposo que prevé el régimen disciplinario, como lo concluyó y sancionó la PGN en las dos instancias 3.6.5 No se demostró vulneración del principio de non bis in idem.

Asegura el actor que fue investigado dos veces por los mismos hechos, puesto que, por una parte, la procuraduría delegada para la economía y la hacienda pública lo investigó y sancionó en la actuación disciplinaria 161-6061(IUS2011-76166 IUCD-2011-792 -366661), con decisión de 29 de agosto de 2014 (ff. 25 a 43), demandada en el presente proceso, y, por otra, lo hizo en el expediente administrativo IUS-2011-349399IUC48-444395, en el que también estaba involucrado el contrato 19-6-0004-2009, suscrito con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira (ff. 162 a 211).

Sobre la materia, destaca la Sala que el artículo 29 de la Constitución Política preceptúa que «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. […] Quien sea sindicado tiene derecho a […] no ser juzgado dos veces por el mismo hecho». La jurisprudencia ha reiterado que la prohibición del doble enjuiciamiento o principio de non bis in idem busca evitar que las personas estén sujetas a investigaciones permanentes por un mismo acto; este principio no se restringe al ámbito penal, sino que se hace extensivo a todo el universo del derecho 21 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación sancionatorio, del cual hacen parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional y el derecho disciplinario25.

En el presente asunto, el actor no fue sancionado dos veces, o más, por el mismo hecho. Al revisar el expediente administrativo, encuentra la Sala que la actuación disciplinaria que motivó la expedición de los actos administrativos aquí demandados correspondió al expediente de la Procuraduría General de la Nación GN IUS2011-76166 IUCD-2011-792 -366661, mientras que en el de la actuación IUS-2011-349399IUC48-444395, que también estaba involucrado el contrato 19-6-0004-2009, suscrito con la ingeniera Kelly Johanna Gnecco Rivadeneira, el órgano de control no profirió por los mismos acontecimientos decisión de fondo, absolutoria o sancionatoria.

Por el contrario, para garantizar que no existiera doble enjuiciamiento disciplinario, en este último la PGN declaró que «ha operado el fenómeno de la cosa juzgada» respecto de la sanción aquí demandada, impuesta al señor Calderón Peña dentro del primero de los expedientes atrás mencionados, determinación que adoptó con acto de 12 de enero de 2017 (ff. 311 a 319), que es posterior a los cuestionados en el presente asunto.

De modo que el demandante no demostró que fuera sancionado en sede administrativa dos veces por los hechos que motivaron el presente proceso. Por consiguiente, el cargo de violación del principio de non bis in idem tampoco prospera. 3.6.6 La acción disciplinaria no prescribió; la actuación administrativa se decidió en primera instancia dentro de los 5 años establecidos en la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, aplicable al caso.

Por último, aduce el demandante que operó la prescripción de la acción disciplinaria de 5 años, en razón a que el cuestionado contrato de prestación de servicios data de 17 de marzo de 2009 y el acto sancionatorio de primera instancia se profirió el 29 agosto de 2014. Reitera la Sala que la prescripción está consagrada en el artículo 29 de la Ley 734 de 200226 como una de las causales de extinción de la acción disciplinaria 25 Corte Constitucional, sentencia C- 88 de 2002. 26«ARTÍCULO

29. CAUSALES DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: 1. La muerte del investigado. 2. La prescripción de la acción disciplinaria.

PARÁGRAFO. El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria.» 22 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y ocurre cuando dentro del término legal fijado no se adelantó ni definió el procedimiento disciplinario.

En la presente controversia, resulta necesario hacer remisión, por ser aplicable, a la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 200227, por la fecha de ocurrencia de los hechos sancionados (año 2009), que establecía: Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.

En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique [aparte tachado, inexequible]. Obsérvese que la normativa en cita determinó el momento a partir del cual comienza a contarse el término de prescripción de la acción, pero no especificó el que debe tenerse por interrumpido.

En vista de lo anterior, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 200928, precisó: En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa […] Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro 27 Esta disposición fue modificada por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 –Estatuto Anticorrupción-, y quedó así: «La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.

Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique». 28 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 23 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

Y en fallo de 28 de julio de 201429, reiteró que «[L]a Jurisprudencia vigente de la Sala Plena del Consejo de Estado en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria30, señala que dentro del término prescriptivo establecido por la ley, la autoridad competente debe concluir únicamente la actuación administrativa expidiendo y notificando el acto que resuelve la situación disciplinaria del encartado sin que comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal que impone la sanción disciplinaria al investigado, con los cuales se agotaría la vía gubernativa» (se destaca).

Añadió que, por consiguiente, es equivocado considerar que el término de prescripción de la acción disciplinaria comprenda la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta (o del auto de apertura de la acción disciplinaria), significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

La misma tesis fue corroborada por esta Colegiatura en sentencia de 13 de abril de 2018, que resolvió un recurso extraordinario de revisión31. Indistintamente de que se trate de faltas disciplinarias «instantáneas» o «de carácter permanente o continuado» señaladas en la norma trascrita, la prescripción se interrumpe con «el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria», incluida su notificación, «sin que 29 Sección segunda, subsección B, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), expediente 11001-03-25-000- 2011-00365-00 (1377-11). 30 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 31 Sala veinticinco especial de decisión, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2014- 00915-00 (REV). 24 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal».

En tales circunstancias, la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, acerca de la manera de estructurar la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria continúa vigente y, como se anotó, ha sido acogida en decisiones posteriores emitidas por esta Corporación32.

En caso sub examine, el actor parte de una premisa equivocada para sustentar la prescripción, al afirmar que «el contrato de la Ingeniera Ambiental KELLY JOHANNA GNECCO RIVADENEIRA, … se firmó en marzo de 2009, por lo que la prescripción se dio desde marzo de 2014 y la fecha del fallo de primera instancia ya había superado los cinco (5) años» (f. 248).

Sin embargo, destaca la Sala que el actor no fue sancionado por celebración indebida del aludido contrato, sino por haber incurrido en la falta prevista en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, esto es, «20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley», dado que utilizó indebidamente presupuesto o rentas de destinación específica, representados en recursos de compensación del carbón (RCC) provenientes del regalías por ese concepto, para el pago del contrato de prestación de servicios en cuestión, que es un asunto separable y cuya ejecución y remuneración no fueron instantáneos, sino por instalamentos de 6 mensualidades vencidas, cada una de $790.000, que tuvo como fecha de partida el acta de iniciación de actividades, la cual, según el contrato de 17 de marzo de 2009 (cláusula cuarta, parágrafo 2°), «se firmará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al cumplimiento de los requisitos de ejecución y afiliación al sistemas de riesgos profesionales» (f. 361), o sea, en el mejor de los casos, el 25 de los mismos mes y año, aspecto que el demandante no precisó. En tales circunstancias, el pago de la última mensualidad a la contratista, en gracia de discusión, se realizó el 25 de septiembre de 2009 y el acto sancionatorio de primer grado se notificó al actor el 24 de septiembre de 2014, 32 Por ejemplo, en sentencias de 12 de abril de 2018, subsección A, expediente11001-03-25-000-2014-01086- 00(3378-14); 18 de mayo de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2012-00303- 00(1167-12); 30 de junio de 2016, sección segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 2011- 00170; y 19 de julio de 2019, subsección B, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 25000-23-42-000- 2014-00863-02 (1931-2017), entre otras. 25 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación es decir, dentro de los 5 años de prescripción que señala la ley.

El demandante no demostró cosa distinta. Conforme a lo expuesto, el cargo de violación del debido proceso por prescripción de la acción disciplinaria tampoco está llamado a prosperar. De manera que la sanción impuesta al accionante está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad.

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.

No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación33, la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. 3.7.2 Reconocimiento de personería. En vista de que la Nación – Procuraduría General de la Nación constituyó nuevo mandatario, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario del poder visible en el índice 12 del aplicativo SAMAI de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 33 Sentencia de 18 de febrero de 1999; radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque. 26 Expediente: 20001-23-39-000-2014-00169-01 (1264-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación FALLA: 1°.

Confírmase la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Virgilio Segundo Calderón Peña contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, conforme a la parte motiva. 2°. Sin condena en costas. 3°.

Reconócese personería, como nuevo mandatario de la Nación – Procuraduría General de la Nación, al abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró, con cédula de ciudadanía 80.086.070 y tarjeta profesional 134.997 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el poder que obra en el índice 12 del expediente digital del aplicativo SAMAI de esta Corporación. 4º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS