CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00915-00 Nº interno: 3159-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Héctor Manuel Sandoval Flórez Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó la sentencia del 25 de agosto de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez El señor Héctor Manuel Sandoval Flórez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 027726 de 19 de junio de 2013 y RDP 036735, mediante las cuales, respectivamente se negó la reliquidación de la pensión y se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida por la entidad demandada, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y con reajustes anuales de ley a que haya lugar, así como el reconocimiento y pago de la actualización de las diferencias causadas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor certificado por el DANE y de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 al 195 del CPACA y se condene en costas a la entidad accionada.
Lo anterior, bajo el argumento que el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que tenía derecho a que su pensión de jubilación se reconociera en los términos de la Ley 33 de 1985. En virtud de lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de jubilación mediante la Resolución UGM 043375 de 23 de abril de 2012, en cuantía de $780995, efectiva a partir del 2 de marzo de 2008.
Posteriormente, el 18 de abril de 2013 se solicitó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, petición que fue negada por la UGPP a través de la Resolución RDP 027726 de 19 de junio de 2013. Contra la anterior decisión e interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto de forma negativa en la Resolución RDP 036735 de 12 de agosto de 2013. 2.
La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que, en virtud de las normas contenidas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las normas aplicables al caso del demandante son las contenidas en la Ley 33 de 1985, en concordancia con la Ley 62 de 1985 respeto el IBL para las personas que so beneficiarias del régimen de transición, teniendo en cuenta los factores de salarios previstos en el Decreto 1158 de 1994, dentro de los cuales no están enlistadas las primas de vacaciones, de navidad y de servicios, desempeño grupal, factor nacional de diciembre, factor nacional de junio, factor salarial vacaciones, incentivo de desempeño de gestión y la bonificación por recreación, por o que no pueden ser incluidas en la liquidación del monto pensional.
Señaló que de manera oficiosa la entidad ha efectuado los reajustes legales consagrados en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Propuso como excepciones: (i) cobro de lo no debido; (ii) legalidad de las actuaciones y buena fe; (iii) prescripción; (iv) imposibilidad de condena en costas; (v) inexigibilidad de la obligación de pagar intereses moratorios;
(vi) imposibilidad de incluir algunos conceptos reclamados por la parte demandante; (vii) solicitud genérica. 3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1] El Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, en sentencia del 1 de julio de 2015, decidió: (i) declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad;
(ii) declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 0027726 de 19 de junio de 2013 y RDP 036735 del 12 de agosto de 2013; (iii) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de vejez reconocida al demandante, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 24 de marzo de 1992 y el 23 de marzo de 1993, sobre los factores de: sueldo básico, (1/12) bonificación por servicios, (1/6) prima de productividad, (1/12) prima de vacaciones, (1/12) prima de servicios y (1/12) prima de navidad, sumas que se ordenarán a partir del 1 de julio de 2012, aplicando los reajustes legales correspondientes;
(iv) pagar al demandante la diferencia que resulte entre la liquidación ordenara y las sumas canceladas por concepto del incremento o reajuste anual de la pensión de vejez desde el 1 de julio de 2012, previo el descuento por concepto de aportes dejados de realizar y que corresponden a los factores cuya inclusión se ordena, siempre que no hayan sido objeto de descuento y en proporción a la parte que corresponde al trabajador;
(v) actualizar las sumas que resulten de la condena. Indicó que, dentro del expediente administrativo existe certificación emitida por el Director de la Fiscalía General de la Nación, en donde se demuestra que el señor Héctor Sandoval Flórez durante el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio (1 de julio de 2011 al 30 de junio de 2012) devengó sueldo básico, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
Agregó que, de conformidad con las normas y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, se encontró que los actos administrativos acusados fueron proferidos con desconocimiento de los derechos laborales consagrados en la Constitución Política y con violación a la ley, al no darse aplicación integral al inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Señaló que, como la UGPP puede verse afectada porque el demandante no realizó los aportes sobre todos los valores devengados, o la respectiva pagaduría no efectuó el descuento, por lo mismo, se debe ordenar que de la nueva liquidación que se disponga se haga el descuento del valor de los aportes no realizados sobre los factores salariales certificados y en la proporción que le corresponde al trabajador 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4.1. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que, si se permitiese que el pensionado tenga derecho a ser liquidado pensionalmente con un amplio abanico de factores salariales no consagrados en la normativa aplicable, se desconocería el régimen legal en derecho aplicable y se afectaría el principio de sostenibilidad fiscal que se profesa para la dinámica pensional.
Igualmente, solicitó que se dé aplicación a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, en la cual se efectúa una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es de obligatorio cumplimiento. 4.2. El apoderado de la parte demandante interpuso también recurso de apelación, para que se corrija la sentencia y se ordene la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de junio de 2012. 5.
Sentencia objeto de revisión[2] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 28 de abril de 2016, modificó el numeral tercero del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar a UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez, en un monto del 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicio, es decir, durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de junio de 2012, teniendo en cuenta los siguientes factores: sueldo básico, (1/12) bonificación por servicios, (1/12) prima de productividad, (1/12) prima de vacaciones, (1/12) prima de servicios y (1/12) prima de navidad, efectiva a partir del 1 de julio de 2012, aplicando los reajustes legales.
Señaló que el actor adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que la pensión debe ser liquidada de forma integral según lo establecido en la Ley 33 de 1985, razón por la cual no es aplicable lo considerado en la sentencia SU-230 de 2015, pues como el demandante cumplió los 20 años de servicio antes del 1 de abril de 1994, no se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Advirtió que, de conformidad con el certificado de información laboral del 14 de mayo de 2012, el demandante realizó aportes al Instituto de Seguros Sociales entre el 25 de enero de 2011 y el 30 de junio de 2012. Indicó que, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda el 4 de agosto de 2010, el IBL de la pensión del demandante se debe calcular con el 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios.
Advirtió que, según lo probado en el proceso a liquidación de la pensión se debe efectuar teniendo en cuenta los factores salariales percibidos entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de junio de 2012, al servicio de la Fiscalía General de la Nación. Afirmó que en virtud del artículo 17 de la Ley 549 de 1999, era procedente solicitar a Colpensiones que entregue las cotizaciones para pensión que recibió del señor Héctor Manuel Sandoval Flórez.
Señaló que en la decisión de primera instancia se dispuso la inclusión de la prima de productividad en una sexta parte, sin embargo, como fue devengada por el demandante en el último año de servicio en diciembre de 2011 y en junio de 2012, debe ordenarse que se tenga en cuenta al momento de reliquidar la pensión en una doceava parte de todo lo percibido en el último año de servicio. 6.
El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 28 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá del 1 de julio de 2015, modificada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declare que se debe reliquidar la mesada pensional del señor Héctor Manuel Sandoval conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional y se incluya en el IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, con tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 1985.
Señaló que, el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez nació el 2 de marzo de 1953 y laboró en las siguientes entidades: (i) Armada Nacional, entre el 1 de julio de 1972 y el 30 de junio de 1974; (ii) Instituto Colombiano Agropecuario ICA, entre el 26 de agosto de 1974 y el 23 de marzo de 1993; y (iii) Fiscalía General de la Nación, entre el 25 de enero de 2011 y el 30 de junio de 2012, último cargo en el cual ocupó el cargo de Conductor III Seccional de Bogotá. Indicó que el señor Héctor Sandoval Flórez adquirió el estatus pensional el 2 de marzo de 2008.
Que mediante la Resolución PAP 024099 de 29 de octubre de 2010 Cajanal negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez, bajo el argumento que no se allegaron los documentos requeridos. Posteriormente, en la Resolución UGM 43375 de 23 de abril de 2012, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, en el cual se revocó lo resuelto inicialmente y, en su lugar, se reconoció una pensión de vejez al señor Héctor Sandoval, en cuantía de $780.995, efectiva a partir del 2 de marzo de 2008, con el 75% del promedio de salarios sobre los cuales cotizó en los últimos 10 años de servicio, es decir, entre el 24 de marzo de 1983 y el 23 de marzo de 1993, incluyendo como factores la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad.
Señaló que el causante solicitó la reliquidación de la pensión, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 027726 de 19 de junio de 2013, y confirmada en la Resolución RDO 036735 de 12 de agosto de 2013. Que, contra los anteriores actos administrativos, el causante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En dicho proceso el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó parcialmente lo resuelto. En cumplimiento de las decisiones proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se expidió la Resolución RDP 016241 de 20 de abril de 2017, en la cual se reliquidó la pensión de vejez del señor Héctor Manuel Sandoval con el promedio del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.524.607, efectiva a partir del 1 de julio de 2012.
Frente a la primera causal, indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el debido proceso y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, con lo cual se genera una afectación grave del erario. Señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación. En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido, de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que se acreditó en el proceso que el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 2 de marzo de 1953 y para el 1 de abril de 1994 tenía más de 40 años, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso es la Ley 33 de 1985 en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho.
Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues el causante adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. 7. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante providencia del 31 de octubre de 2019 se admitió el recurso extraordinario de revisión[4].
La UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto que rechazó por improcedente la medida cautelar[5]. En auto del 21 de mayo de 2021 se decidió no reponer el auto de 31 de octubre de 2019[6]. A través de providencia del 24 de febrero de 2022 se prescindió del máximo periodo probatorio[7]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[8] El señor Héctor Manuel Sandoval Flórez se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 se estableció expresamente que los casos ya juzgados son inmodificables.
Señaló que no existe violación al debido proceso porque el fallo se dictó con fundamento en la jurisprudencia que regía para la interpretación de la Ley 33 de 1985, como es la sentencia del 4 de agosto de 2010. Indicó que no es cierto que se afecta la sostenibilidad financiera, pues el fallo ordenó descontar los aportes que no habían sido pagados por el mandante, precisamente con el fin de evitar la supuesta afectación alegada. 9.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 19 de junio de 2018 pues la sentencia recurrida se dictó el 28 de abril de 2016, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la sentencia de segunda instancia y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modificó el fallo dictado el 1 de julio de 2015 por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 28 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[9].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[10] y sus causales generales[11] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[12], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[13]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[14].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[15].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[16].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.
Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[17].” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”[18]. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se produjo con violación al debido proceso, por cuanto lo procedente era que se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores a tener en cuenta para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación. Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de segunda instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez.
A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previsto en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor del señor Héctor Manuel Sandoval Flórez en la Resolución 043375 de 23 de abril de 2012[19], sino la decisión adoptada por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y modificada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales se declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 027726 de 19 de junio de 2013 y RDP 036735 de 12 de agosto de 2013, en las cuales se negó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y sin tener en cuenta la fecha de retiro.
Se observa que en la sentencia recurrida el Tribunal consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] Caso concreto. Con respecto a los factores salariales para obtener el ingreso base de liquidación, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, antes transcrita, corresponde al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios.
Se tiene entonces que lo que hizo la demandada fue reconocer al demandante su pensión de vejez con el 75% del promedio de lo cotizado entre el 24 de marzo de 1983 y el 23 de marzo de 1993, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación servicios prestados y la prima de antigüedad. Ahora, de conformidad con oficio DAFSB-22-003147 del 13 de marzo de 2013 suscrito por el Director Administrativo y Financiero Seccional Bogotá de la Fiscalía General de la Nación (fls. 94-95 cd.
Expediente administrativo), el demandante percibió también durante el último año de servicio, desde el 1° de julio de 2011 hasta el 20 de junio de 2012, las primas de productividad, servicios, navidad y vacaciones. En este acápite es de señalar que le asiste razón al apoderado de la parte demandante cuando manifiesta que el último año de servicio y que debe ser tenido en cuenta para efectos de la reliquidación reclamada transcurrió desde el 1° de julio de 2011 hasta el 30 de junio de 2012.
Es también se señalar que en la parte resolutiva de la decisión impugnada se ordena incluir como factor de liquidación la prima de productividad en una sexta parte, pero se observa que dicho factor fue devengado por el demandante en el último año de servicio en diciembre de 2011 y junio de 2012, por lo que a criterio de la Sala para evitar inconvenientes al momento de reliquidar la prestación, debe ordenarse que dicho factor debe ser tenido en cuenta en una doceava tomando todo lo percibido en el último año de servicios.
En otras palabras, la demandada reconoció al demandante su pensión de vejez conforme a los parámetros en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo para la conformación del IBL señalados en la Ley 33 de 1985, por ser el régimen anterior a él aplicable, pero para calcular su monto en cuanto al tiempo y los factores salariales para tener en cuenta en el IBL echó mano de las prescripción establecidas en la Ley 100 de 1993, escindiendo la norma que le era aplicable a la demandante en su integralidad, como lo es la Ley 33 de 1985, en lo referente al monto de la misma.
Ahora, la parte demandante se retiró del servicio el 30 de junio de 2012 (fl. 94 lb), elevó la solicitud de reliquidación pensional el 18 de abril de 2013 (fls. 2-3 cd. ppal.) y la demanda fue presentada el 15 de mayo de 2014 (fl. 27 lb.), no alcanzado a transcurrir un periodo superior a tres (3) años entre el retiro del servicio y la solicitud de reliquidación, de lo que se concluye que en el presente caso no operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de mesadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
La UGPP expone que la parte demandante adquirió su status jurídico de pensionado en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que la pensión debe ser liquidada con el IBL que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994. Lo anterior no resulta aplicable al presente caso, ya que como se dijo, la parte demandante es beneficiaria de la Ley 33 de 1985 en su integridad, puesto que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 la parte demandante ya había consolidado el derecho.
Debe indicar la Sala que lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015 acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición, no resulta aplicable al caso sub-lite, por cuanto la citada providencia se refiere a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y para el presente caso como la parte demandante cumplió los 20 años de servicio como servidor públicos antes del 1° de abril de 1994, quedó sometida en su integridad a la Ley 33 de 1985, que en los términos de la IBL de derecho al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios. […]”.
Pues bien, a través de la Resolución RDP 016241 de 20 de abril de 2017[20], la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los siguientes términos: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZAD| | | | | |O | |2011|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |9,028,512.|9,028,512.|9,028,512.| | | |00 |00 |00 | |2012|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |9,557,652.|9,557,652.|9,557,652.| | | |00 |00 |00 | |2012|BONIFICACIÓN SERVICIOS |557,529.00|557,529.00|557,529.00| | |PRESTADOS | | | | |2012|PRIMA DE NAVIDAD |1,917,142.|1,917,142.|1,917,142.| | | |00 |00 |00 | |2012|PRIMA DE SERVICIOS |819,701.00|819,701.00|819,701.00| |2012|PRIMA DE VACACIONES |920,228.00|920,228.00|920,228.00| |2012|PRIMA NACIONAL |1,592,942.|1,592,942.|1,592,942.| | |PRODUCTIVIDAD |00 |00 |00 | IBL: 2,032,809 X 75.0 = $1,524,607 SON: UN MILLÓN QUINIENTOS VEINTICUATRO MIL SEISCIENTOS SIETE PESOS M/CTE.
Que para calcular la mesada, se toma el valor del IBL multiplicado por la tasa de reemplazo según el régimen aplicable. […]”. Se evidencia que, al efectuarse la reliquidación de la pensión de jubilación, en cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la cuantía de la pensión quedó en $1.524.607, efectiva a partir del 1 de julio de 2012 (teniendo en cuenta el retiro del servicio); mientras que la reconocida inicialmente por Cajanal, efectiva a partir del 2 de marzo de 2008, fue en cuantía de $780.995.
La Sala advierte que, en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación a favor del señor Héctor Manuel Sandoval Flórez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.
Esta situación afecta de manera significativa la mesada pensional que en derecho corresponde, pues la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de la reliquidación y la suma reconocida con posterioridad a la misma, es de $743.612, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 95.21% aproximadamente.
A su vez, se encuentra probado que el causante, el señor Héctor Manuel Sandoval Flórez, laboró en diferentes entidades del Estado, entre ellas, la Armada Nacional, el Instituto Colombiano Agropecuario y en la Fiscalía General de la Nación, siendo el último cargo ocupado el de Conductor, sin que se evidencie un incremento considerable en el sueldo básico que devengaba el causante.
Ahora bien, se observa que en la liquidación inicial efectuada por Cajanal el IBL se calculó sobre los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, devengados entre el 24 de marzo de 1983 y 23 de marzo de 1993, pero no se tuvo en cuenta el periodo laborado entre el 25 de enero de 2011 y el 30 de junio de 2012. Igualmente, se evidencia que en las sentencias proferidas por los jueces de instancia se dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado.
Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[21]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[22]: “65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[23] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[24].”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval, no muestra un incremento excesivo, por lo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, o un acrecimiento injustificado de la mesada pensional que demuestre un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Pues bien, visto lo anterior, como quiera que en el asunto sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida al señor Héctor Manuel Sandoval Flórez fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Salvamento de voto ----------------------- [1] Folios 163-170. [2] Folios 171-177. [3] Folios 178-212. [4] Folios 227-228 reverso. [5] Folios 232-237. [6] Folios 240-242 [7] Folios 246-reverso. [8] Índice 21 de SAMAI al consultar el expediente de la referencia. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [10] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [11] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [12] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [13] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [14] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [15] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [16] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [17] Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [18] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [19] Folios 93-97 reverso. [20] Folios 124-129 reverso. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [22] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [23] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [24] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.