Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Demandante: Blanca Inés Cortés de Díaz Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Se encuentra probada la excepción de cosa juzgada.
Elementos de la figura y análisis de la identidad de objeto y causa exclusivamente conforme a los reparos de la apelación. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada.
ANTECEDENTES La señora Blanca Inés Cortés de Díaz instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 7692 del 25 de marzo de 2020, (ii) RDP 010333 del 27 de abril de 2020, y (iii) RDP 010784 del 30 de abril de 2020; por medio de las cuales le fue negado el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 19 de enero de 2010, reajustada y con la debida indexación sobre las sumas adeudadas por este concepto, junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y que asuma las costas a que haya lugar.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 16 de mayo de 1955, e inicialmente se desempeñó al servicio del departamento de Boyacá como docente oficial con vinculación desde el 8 de junio de 1973 hasta el 27 de febrero de 1975. Que luego fue nombrada por esa misma autoridad entre el 10 de octubre de 1991 y el 15 de enero de 2012.
Que, el 15 de enero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución RDP 7692 del 25 de marzo de 2020, confirmada con las Resoluciones RDP 010333 del 27 de abril de 2020 y RDP 010784 del 30 de abril de 2020, con las que se resolvieron los recursos de reposición y apelación, indicando que los períodos de labor oficial habían sido como educadora nacional.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928: 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Que, de las pruebas documentales aportadas, se pudo establecer con certeza que su tipo de vinculación durante la totalidad del tiempo de servicio prestado fue de carácter nacionalizado, razón por la cual, como cumplió con el requisito de edad y con los 20 años de servicio, observando una buena conducta en su labor, era evidente que la entidad demandada estaba en la obligación, sin traba alguna, de efectuar el reconocimiento y pago de la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 2 de octubre de 2020 fue admitida la demanda.2 Se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, una vez revisado el expediente administrativo, se encuentra un certificado de tiempos de servicios expedido por la Secretaría de Educación de 2 Ibid. 3 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Boyacá del 17 de diciembre de 2019, en el cual se expresa que los tiempos laborados por la actora desde el 8 de junio de 1973 hasta el 27 de febrero de 1975, y del 10 de octubre de 1991 al 15 de enero de 2012 son del orden nacional como docente en básica secundaria, por lo que, debido a que la pensión gracia es una prestación dirigida a los maestros del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, resulta necesario negar el reconocimiento de este derecho.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) cosa juzgada, (ii) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, (iii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (iv) prescripción de mesadas, y (v) genérica. El 27 de enero de 20234 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas solicitadas, las cuales fueron practicadas en la audiencia de pruebas celebrada el 5 de junio de 2023,5 donde finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 11 de agosto de 2023 declaró probada la excepción de cosa juzgada, afirmando que entre el actual proceso y el anterior con radicado 15001-33-31-002-2011-00092-00, existe identidad de partes por tratarse de la misma demandante y entidad demandada, en este último caso, asumida por la UGPP luego de la liquidación de Cajanal EICE.
Que, adicionalmente, los actos administrativos demandados a pesar de ser distintos en ambos litigios, lo cierto es que contienen la misma decisión, de manera que el objeto de las dos demandas de nulidad y restablecimiento no varían, por el contrario, coinciden plenamente, pues están dirigidas exclusivamente a que se declare la nulidad de la negativa al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y a que se reconozca esta prestación a partir de la fecha de la adquisición del estatus, así como el valor de las mesadas pensionales adiciones y los ajustes de valor correspondientes.
Que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado que debe declararse la excepción de cosa juzgada cuando se demanda por segunda vez un nuevo pronunciamiento de la administración sobre el reconocimiento de la pensión gracia sin que haya variado el estatus jurídico del solicitante, como puede suceder con aspectos relativos al incremento del tiempo de servicio computable para efectos del reconocimiento de la prestación o el cumplimiento de la edad requerida legalmente para el efecto. 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Que, en el presente caso no se observa que haya variado el estatus jurídico de la accionante, pues ambos procesos fundamentaron las solicitudes correspondientes en que la señora Blanca Inés Cortés de Díaz prestó servicios como docente territorial desde junio de 1973 hasta febrero de 1975 y desde octubre de 1991, en contraposición a lo decidido por la administración, la cual consideró que la vinculación fue nacional.
Que cuando se presentó la demanda en 2011, la reclamante no se había retirado del servicio, mientras que en la actuación de la referencia se alegó que continuó laborando hasta el 15 de enero de 2012. Sin embargo, esta situación no modificó su estatus jurídico, ya que lo relevante en este caso radica en la clase de su vinculación, la cual ya fue definida con fuerza de cosa juzgada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá en Descongestión, mediante las sentencias de 11 de diciembre de 2012 y 5 de junio de 2014 respectivamente, dictadas en el proceso 2011-00092-00.
RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante interpuso recurso de apelación afirmando que, en la medida en que está suficientemente probado que sus vinculaciones fueron del orden nacionalizado, la negativa de la UGPP resulta ilegal al haberlas estimado como nacionales, por lo que resultaba pertinente presentar una segunda solicitud, tal como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 10 de abril de 2003 (0544– 01), pues el objeto de esta nueva reclamación es llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Que, si bien es cierto cursó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en contra de la actual autoridad accionada, también lo es que los actos administrativos que se demandaron en esa oportunidad (Resoluciones PAP 016003 del 30 de septiembre de 2010 y PAP 040347 del 25 de febrero de 2011), son diferentes a las que actualmente son sujeto de control de legalidad (RDP 7692 del 25 de marzo de 2020, RDP 010333 del 27 de abril de 2020, RDP 010784 del 30 de abril de 2020).
Que, a pesar de que las pretensiones de la demanda en el presente proceso están encaminadas en concordancia con varios de los hechos presentados en su momento en la anterior actuación, su formulación en esta nueva oportunidad incluye otros actos administrativos y situaciones de hecho divergentes como la novedad de una nueva línea de interpretación desarrollada en la sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 que aclara la situación de la actora y permite que no exista un error interpretativo de la norma y su ámbito de aplicación, en aras de garantizar sus derechos fundamentales. 7 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Que, en tal sentido, la presente controversia judicial tiene un sustento jurisprudencial y unas manifestaciones administrativas diferentes a las inicialmente presentadas, al punto de que se trata de una demanda completamente disímil que impide declarar probada la excepción de cosa juzgada por falta de identidad de objeto y de causa.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 10 de julio de 20248 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El Ministerio Público9 solicitó que se confirme el fallo apelado, para lo cual manifestó que en ambos procesos se evidenció que la identidad jurídica de las partes era la misma; que en ambas actuaciones se solicitaba el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues, además, se constató que, en las dos controversias, las pretensiones se encuentran siempre dirigidas a la negativa administrativa para el reconocimiento del derecho en mención. Que, en todo caso, en el actual litigio no existe un nuevo hecho ocurrido con posterioridad a la sentencia proferida el 18 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá; más allá de los argumentos escasos del apoderado de la parte actora, en señalar como “hecho nuevo” la existencia de jurisprudencia, diferente a la inicialmente presentada, postura que como ya lo ha señalado el Consejo de Estado, no tiene fuerza suficiente para desvirtuar los efectos jurídicos de la cosa juzgada.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que resolverá la Subsección es determinar si conforme a los reparos del recurso de apelación, existe diferencia de objeto y causa entre el presente litigio y el proceso anterior promovido por la actual demandante, esto por tratarse de distintos actos administrativos demandados y por haberse proferido una sentencia de unificación posterior al fallo dictado en la primera actuación. En caso afirmativo, de no configurarse la excepción de cosa juzgada, se verificará si la actora cumplió con todos los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Marco normativo y jurisprudencial 8 Ver índice 6 de SAMAI. 9 Ver índice 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto.
Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del recurso extraordinario de revisión como lo consagra el artículo 303 del CGP.10 10 «[…] Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Por su parte, el inciso 4.° del parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA consagró que, entre otras, la excepción de cosa juzgada se declarará fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral 3.° del artículo 182A, el cual también dispuso que, en todo caso, tal medio de defensa podrá resolverse en cualquier estado del proceso si se encuentra demostrado, tanto así que puede ser decretado de oficio conforme al artículo 187 de la misma norma, en el que se señaló que la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez advierta probada.
Ahora, en relación con los requisitos para su configuración, el Consejo de Estado11 los ha precisado de la siguiente forma: «[…] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» […] 17.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […]» Resolución del caso concreto Es sabido que cuando solo una de las partes apela la sentencia de primera instancia, en atención al principio de congruencia previsto en el artículo 328 del 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2024.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) CGP,12 la competencia del superior se ve enmarcada exclusivamente en los reparos y fundamentos de impugnación que haya presentado el recurrente.
En tal sentido, si la parte apelante no expone una inconformidad explícita o por lo menos general y abstracta contra la totalidad del fallo y su argumentación, se deberá entender que aquel únicamente busca revocar o modificar la decisión con base en los planteamientos específicos que hayan sido materia expresa del recurso, pues en lo demás sobre lo que haya guardado silencio se entenderá que se encuentra conforme.
Por tanto, para guardar la coherencia del debate en segunda instancia, el análisis en esta oportunidad deberá enfocarse en el único motivo de censura de la parte actora, el cual se centra y limita en rebatir la declaración de la excepción de cosa juzgada con base en dos planteamientos muy concretos: (i) que no existe identidad de objeto entre los dos procesos analizados por tratarse de actos administrativos distintos, y (ii) que no se configura identidad de causa por advertirse la expedición de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 con posterioridad al fallo en el primer litigio en firme.
Ahora, con los supuestos de hecho y de derecho de la presente actuación, así como de los expuestos y verificados en el proceso anterior promovido por la actual reclamante bajo el radicado 15001-33-31-002-2011-00092-00 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá,13 lo que la Subsección puede concluir en el litigio bajo estudio es que sí se configuró la excepción de cosa juzgada conforme al examen del juez de origen.
Lo anterior toda vez que, tal como lo reconoce la misma recurrente sin ningún tipo de confrontación, para ambos procesos se observa con claridad que las controversias judiciales se generaron entre las mismas partes, esto es, la señora Blanca Inés Cortés de Díaz y la UGPP (como sucesora directa de la entonces Cajanal EICE -En Liquidación-, en virtud del Decreto 2040 de 2011, quien había sido inicialmente demandada en el litigio primigenio). 12 «[…] Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. […]» (Líneas de la Sala). 13 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Adicionalmente, al margen del argumento de la apelante, estos casos sí comparten idéntico objeto, pues si bien pueden existir diferencias en cuanto a la redacción de las pretensiones, en esencia estas son iguales, ya que el derecho en tensión es exactamente el mismo, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913.
Ello se afirma incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes como lo alega la actora, pues es claro que las dos negativas de la administración fueron provocadas a través de peticiones radicadas en momentos diferentes, dada la posibilidad de solicitar lo propio en cualquier tiempo y en múltiples ocasiones al tratarse de una prestación periódica, pero que, en el fondo, cuando es negada, siempre implicarán una sola manifestación de voluntad.14 Precisamente, aun en el entendido de que en el proceso 2011-00092 la solicitud de nulidad se había formulado contra las Resoluciones PAP 016003 de 30 de septiembre de 2010 y PAP 040347 de 25 de febrero de 2011, proferidas por la entonces Cajanal EICE, mientras que en esta causa judicial se pretende anular las Resoluciones RDP 7692 del 25 de marzo de 2020, RDP 010333 del 27 de abril de 2020, y RDP 010784 del 30 de abril de 2020 emanadas de la UGPP, ello no implica que no exista una igualdad en el objeto o finalidad de ambas controversias.
Al respecto debe tenerse en cuenta que, tal como fue analizado por el tribunal de primera instancia, en la actuación anterior se buscaba retirar del ordenamiento unos actos que le habían negado el reconocimiento pensional, aspecto que también es discutido en el asunto bajo estudio con fundamento en idénticos presupuestos a los de la decisión anterior, esto es, que para ambas autoridades en mención los tiempos laborados por la accionante eran del orden nacional, lo que le impedía consolidar el derecho reclamado.
Por tanto, al evidenciarse que en los dos procesos comparados las pretensiones giraron en torno al reconocimiento de la pensión gracia, se concluye que la finalidad de estas demandas comparadas siempre ha sido una sola, pues en ambos eventos la prestación fue negada conforme a una motivación similar, incluso pese a que tal decisión fue dictada por entidades existentes en momentos disímiles, lo que hace que el objeto de cada medio de control necesariamente deba ser el mismo.
Además, también se verifica una identidad de causa entre los casos examinados, pues los supuestos de hecho que se alegaron y se examinaron en el inicial, se relacionan directamente con los requisitos para acceder a la pensión gracia que igualmente se pretenden estudiar en la presente contienda judicial, a saber: la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de una vinculación antes del 31 de diciembre 14 Tesis reiterada de esta misma Subsección, por ejemplo, en sentencia del 27 de febrero de 2025 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-04350-01 (1174-2018).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) de 1980, que los vínculos sostenidos hayan sido del orden territorial o nacionalizado, y que se acreditara un buen comportamiento en el ejercicio de su cargo. Sin embargo, no es procedente en esta instancia analizar la correspondencia de cada una de estas exigencias, toda vez que la parte apelante en su recurso expresamente afirmó que, la única razón para no poder predicar una causa igual entre los dos asuntos contrastados, es que con posterioridad al fallo ejecutoriado dictado el 5 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso 2011-00092-00, el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, la cual definió aspectos claves de interpretación sobre la pensión gracia que no pudieron ser tenidos en cuenta en el primer litigio, constituyendo un hecho nuevo y diferente para resolver el presente proceso.
Aun así, lo cierto es que la existencia de un argumento o de un sustento jurídico sobreviniente traído en una demanda posterior a la resuelta previamente con sentencia en firme, no tiene la capacidad de desvirtuar la figura de la cosa juzgada en lo relacionado con la identidad de causa, porque este postulado se refiere únicamente a los planteamientos de hecho que fundamentan las pretensiones, no frente a las normas violadas y el concepto de violación, así como tampoco respecto del respaldo jurisprudencial que pudiera o no tener la tesis del demandante, dado que para discutir tales puntos, eventualmente existirían otros mecanismos.15 De hecho, la mencionada providencia de unificación en su parte resolutiva, así como la CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 que también fue posterior a la decisión en firme en comento, fueron claras en disponer que su observancia y aplicación solo se daría de manera retrospectiva, no retroactiva, es decir, solo para los casos pendientes de definición judicial que se encuentren en curso de un proceso, mas no para aquellos que ya hubiesen hecho tránsito a cosa juzgada como sucedió con el primer litigio de la reclamante al haberse dictado una sentencia de fondo debidamente ejecutoriada. 15 Esta tesis también fue ratificada por esta Subsección en sentencia del 2 de octubre de 2024, dictada en el proceso con radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022). 16 En la sentencia del 21 de junio de 2018 se indicó en el ordinal segundo lo siguiente: «[…] 2.º Adviértese a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva.
De igual manera, se precisa que los casos resueltos respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]». En la sentencia del 11 de agosto de 2022 se señaló en el ordinal segundo: «[…]
SEGUNDO. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024) Como se observa, en procura de evitar la vulneración del principio de la seguridad jurídica de las partes, lo cual es la finalidad de la cosa juzgada, resulta claro que la Sala no podrá pronunciarse sobre el cumplimiento o no de los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues este debate ya fue dado en su debida oportunidad y escenario.
Incluso, es de resaltar que la presentación de la demanda correspondiente al asunto de la referencia tuvo lugar el 13 de julio de 2020,17 es decir, después de que hubiese cobrado firmeza el fallo de segunda instancia proferido el 5 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el primer proceso promovido por la actora, lo que significa que cuando radicó la segunda demanda, la figura jurídica en mención ya había cobrado plenos efectos de inmutabilidad respecto de lo resuelto inicialmente.
En consecuencia, al tenerse demostrada esta excepción como se expuso previamente y como lo manifestó el Ministerio Público en su concepto, la cual fue decretada por el tribunal de origen, se confirmará la providencia recurrida. Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Ahora, al verificarse que la pretensión propuesta en el presente asunto ya fue resuelta en un proceso anterior, es decir, se encontró probada la excepción de cosa juzgada como lo indicó el Tribunal, carece de sustento jurídico el recurso de apelación propuesto. En consecuencia, se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte apelante. 17 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2020-01848-01 (0875-2024)
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 4 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente