CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 230012333000202500094011 Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK TESIS: NO SE CONFIGURÓ INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS PORQUE NO SE DESEMBOLSARON LOS HONORARIOS RECONOCIDOS NI SE CONFIGURÓ LA CONSECUENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY 136 DE 1994 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la solicitante contra la sentencia de 20 de agosto de 2025, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se denegó la pérdida de investidura de los concejales de Canalete (Córdoba), señores LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, ÁNGELA MARÍA MACHADO MORELO y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024-2027. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana VALERIA NISPERUZA JAYK, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura de los concejales de Canalete (Córdoba), señores LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, ÁNGELA MARÍA MACHADO MORELO y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024-2027, al considerar que incurrieron en la causal de pérdida de investidura establecida en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, y 48, numeral 4, de la 617 de 6 de octubre de 20003, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.
I.2.- En apoyo de su pretensión la solicitante adujo, en síntesis, que en el presente asunto el auxilio de transporte rural a los concejales se dirigió a un propósito no permitido o que, estando autorizado, no correspondía a la finalidad asignada. Y que los accionados como miembros de la mesa directiva del Concejo de Canalete (Córdoba), en calidad de ordenadores del gasto, incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, toda vez que autorizaron el pago de auxilios de transporte de zona rural al concejal de Canalete (Córdoba), señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, muy a pesar de estar reconocida su vecindad en la zona urbana de Montería (Córdoba), por un total de $1.400.000, en los períodos de agosto y septiembre de 2024, sin tener derecho a tales erogaciones, 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 “Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y en contravía de lo establecido en el Acuerdo 001 de 29 de abril de 2024. Sostuvo que para el segundo período de sesiones ordinarias realizadas en mayo de 2024, la mesa directiva del Concejo de Canalete (Córdoba), integrada por los accionados, expidió las resoluciones 004 de 10 de mayo de 2024 y 005 de 31 de mayo de 2024, por medio de las cuales se autorizó el pago de honorarios de sesiones a los concejales, en las que se hizo constar un total de 22 sesiones en todo el período ordinario desde el 1o. hasta el 31 de mayo de 2024; y que se evidenció que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, a pesar de haber asistido solamente a 5 de las 22 sesiones e incumplir con el promedio de asistencia que dispone el artículo 68 de la Ley 136, -es decir, por lo menos la tercera parte del período mensual de sesiones-, percibió tales honorarios, razón por la que los accionados incurrieron en la causal de indebida destinación de dineros públicos.
I.3.- Los concejales, a través del mismo apoderado, contestaron la solicitud y se opusieron a la desinvestidura, para lo cual adujeron que el reconocimiento de auxilio de transporte al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO no constituyó indebida destinación de recursos públicos, toda vez que si bien se le reconoció la suma de $1.500.000 por concepto de subsidio de transporte, dicho valor nunca fue pagado, como lo acepta incluso la actora en los hechos del libelo introductorio, esto es que no se produjo disposición efectiva de recursos públicos, ni afectación al erario.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Manifestaron que en mayo de 2024, al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO se le reconoció, solamente, la suma de $232.995, correspondiente a 5 sesiones asistidas, conforme a la Resolución 005 de 31 de mayo de 2024, y que no se evidencia pago por sesiones no asistidas, ni enriquecimiento sin causa, sumado a que la actora no especificó con claridad los meses ni las sesiones en las que supuestamente se incurrió en pagos indebidos.
Indicaron que tampoco se evidencia dolo, culpa grave ni beneficio indebido; y que si bien es cierto que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO solo asistió a 5 sesiones en mayo de 2024, también lo es que la inasistencia a las demás sesiones estaba justificada como lo concluyó el Tribunal de Córdoba en sentencia de 30 de enero de 2025, dentro del proceso de pérdida de investidura con radicación 23001233300020240021200.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, a través de sentencia de 20 de agosto de 2025, denegó la pérdida de investidura formulada contra los accionados, para lo cual indicó, en síntesis, que no se materializó el pago del reconocimiento de auxilio de transporte, tal como consta en los certificados suscritos por la Secretaría de Hacienda y Finanzas de Canalete (Córdoba) y la Secretaría del Concejo de ese municipio, por lo que no fue probada la afectación al patrimonio público como elemento ineludible para la configuración de la indebida destinación de dineros públicos.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que, en mayo de 2024, el Concejo de Canalete (Córdoba) realizó 22 sesiones, correspondiente a los días 1o., 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 y 31, a las que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO asistió solo a 5, según hace constar la Secretaría de esa corporación en certificado de 31 de mayo de 2024, tal como fue reconocido en las resoluciones 004 del 10 de mayo de 2024 y 005 del 31 de mayo de 2024; y que aunque no se aportó constancia del desembolso efectivo de tales emolumentos, los accionados en la respuesta al hecho vigésimo séptimo reconocieron el pago de honorarios al citado concejal por la suma de $232.995 pesos.
Indicó que no es adecuado aplicar objetivamente el contenido del artículo 68 de la Ley 136, pues está acreditado que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO justificó su inasistencia a las sesiones con incapacidad médica, desde el 21 al 30 de mayo de 2024, a las cuales, para dicha fecha, no se les había desvirtuado su autenticidad, aspecto este que no podía pasar por alto la mesa directiva del Concejo de Canalete (Córdoba), lo cual comportaba no reconocerle las sesiones a una persona porque estaba incapacitada; y que aunque no se hubiere declarado mediante acto administrativo, estaba incurso en causal de falta temporal en los términos del artículo 52, literal b), de la Ley 136, por lo que válidamente los Accionados pudieron colegir que el período de la incapacidad no debía ser tenido en cuenta para calcular la tercera parte de las sesiones de que trata el citado artículo.
Mencionó que, si en gracia de discusión, se coligiera que los accionados incurrieron en la causal de indebida destinación de Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dineros públicos por aplicar los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, al haber pagado honorarios a un concejal que asistió a menos de una tercera parte de las sesiones realizadas en el mes de mayo de 2024, tampoco se tendría satisfecho en este caso el elemento subjetivo, esto es, el actuar doloso o gravemente culposo de aquellos.
Agregó que no hay prueba acerca de una intención positiva de los accionados de lesionar un interés jurídico, y teniendo en cuenta que para la fecha del reconocimiento de los honorarios, el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO había presentado incapacidad médica desde el 21 al 30 de mayo de 2024, ello permite colegir que tampoco se acredita la culpa grave, pues, si bien podían conocer las normas que le impedían reconocer y pagar honorarios en las circunstancias planteadas, lo cierto es que obraron bajo la convicción de que no podían dejar al concejal sin honorarios, por los días en que asistió mientras no estuvo incapacitado o, al menos, no podrían haberle aplicado la regla de una asistencia mínima a la tercera parte de las sesiones mensuales.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La actora interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, en el que solicita revocarla y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de los accionados, para lo cual menciona, con relación al primer cargo de la solicitud, que la indebida destinación de dineros públicos se configura al haber ordenado un gasto que estaba prohibido o no autorizado por la ley, consistente en la erogación del Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 auxilio de transporte al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO por residir en zona urbana de Montería (Córdoba), sin estar previsto en el Acuerdo municipal 001 de 29 de abril de 2024, reglamento interno del Concejo de Canalete (Córdoba), ni en el artículo 67 de la Ley 136, pues estas hacen referencia, única y exclusivamente, al reconocimiento y pago del valor del transporte durante las sesiones plenarias y de comisión a los concejales que residen en zonas rurales y deban desplazarse hasta las corporaciones municipales que se encuentren en las cabeceras municipales.
Indica que se configuró un gasto prohibido o no autorizado por la ley, y está acreditado que los accionados, en calidad de miembros de la mesa directiva de esa corporación, reconocieron mediante resoluciones 015, 016 y 008 de 2024, al señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, y muy a pesar de estar reconocida su vecindad en zona urbana de Montería (Córdoba), un total de $1.400.000, en los períodos de agosto y septiembre de 2024, por concepto de auxilio de transporte en zona rural, sin tener derecho a tales erogaciones.
Aduce que no se justifica que los accionados hubiesen infringido una ley ordinaria como la Ley 136, así como el Acuerdo municipal 001 de 29 de abril de 2024 y el reglamento interno del Concejo de Canalete (Córdoba), -Acuerdo 011 de 17 de julio de 2020-, normas que no regulan el auxilio de transporte por desplazamientos desde la zona urbana de otro municipio, en este caso Montería (Córdoba), hacia el recinto de ese cabildo, sino solo desde la zona rural del propio municipio de Canalete (Córdoba).
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Manifiesta que no resulta aceptable que no se hubiera configurado la indebida destinación de dineros públicos, por el hecho de no haberse materializado el pago de tal erogación, pues el error en que se pudo hacer incurrir al tesorero del municipio fue más grave y en ningún lugar sirve de excusa, por desconocimiento de la ley, lo que demuestra un defecto sustantivo por interpretación errónea en la sentencia apelada.
En cuanto al segundo cargo de la solicitud, comenta que los accionados le reconocieron honorarios al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, a pesar de haber asistido a menos de la tercera parte de las sesiones realizadas en mayo de 2024, razón por la cual se encuentra probado el elemento subjetivo, pues la Secretaría del Concejo de Canalete (Córdoba), expidió la certificación de 31 de mayo de 2024, donde indica expresamente que dicho concejal solo acudió a 5 sesiones durante mayo de 2024, de las 22 que se celebraron en total.
Recalca que en el contenido de dicha certificación no se anotó ninguna excusa o motivo justificado para concederle el pago de honorarios por lo restante del período, (fecha en que supuestamente ya se conocían las excusas presentadas por las incapacidades falsas presentadas); y, además, constituye soporte de pago, la Resolución 006 de 31 de mayo de 2024, -acto administrativo que reconoció y pagó los honorarios al concejal por la suma de $500.000, por concepto de las 5 sesiones de mayo de 2024-, de modo que los concejales no eran ajenos a esa situación y conocían de primera mano que incumplió el deber de haber asistido por lo menos a una tercera parte de la sesiones celebradas durante ese período, lo que Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 da lugar a la pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.
Alega que, de conformidad con lo previsto en el artículo 68 de la Ley 136, para que un concejal tenga derecho al pago de honorarios debe asistir, como mínimo, a la tercera parte de las sesiones realizadas, lo que en el caso concreto equivalía a 8 sesiones, requisito que no fue cumplido por el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, pues según certificación expedida por la Secretaría del Concejo Municipal de Canalete el 31 de mayo de 2024, únicamente asistió a cinco (5) sesiones.
IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881 de 15 de enero de 20184, no fue descorrido por los accionados. IV.2.- Por su parte, el procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, como agente del Ministerio Público, a través del concepto 538 de 27 de octubre de 2025, solicita la confirmación de la sentencia apelada, para lo cual menciona que más allá de los posibles vicios de legalidad que pudieran tener las resoluciones 012, 015 y 016 de 2024 expedidas por la mesa directiva del Concejo de Canalete (Córdoba), no hubo una lesión real y cierta al patrimonio público, pues tales emolumentos nunca cumplieron con la destinación errada que se les iba a dar, siendo dable afirmar que no se ocasionó ningún perjuicio 4 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 indebido a las arcas municipales y, concomitantemente, tampoco hubo beneficio irregular a favor del concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO. A su vez, sostiene que es cierto que el señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO asistió solamente a 5 sesiones en mayo de 2024, pero que, en los términos del artículo 68, inciso final, de la Ley 136, sus inasistencias a las sesiones del Concejo de Canalete (Córdoba) estuvieron justificadas, debido a la compleja situación de seguridad que afecta al referido concejal, circunstancias que fueron objeto de análisis por el Consejo de Estado en sentencia de 9 de octubre de 2025, radicación 23001233300020240021201.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico En los precisos términos sostenidos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si los concejales de Canalete (Córdoba), señores LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, ÁNGELA MARÍA MACHADO MORELO y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ, durante el ejercicio de su período constitucional 2024-2027, incurrieron en la comisión de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, luego de intervenir en el reconocimiento y pago tanto del auxilio de transporte como de honorarios por concepto de asistencia a sesiones al concejal de Canalete (Córdoba), señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 V.2.- De la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de concejal5 Con relación a la controversia sometida al estudio de la Sala, se advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la presente solicitud es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 Artículo 55.
Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada.
En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 50001233300020200008001; 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101; y de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”6 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.
Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 20038 también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.
La Sentencia del 1 de noviembre de 20059 señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.
El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.
Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo10 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor 10 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01).
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”11 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citado anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”12, por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su indebida destinación13 son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.
Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos14. V.3.- Del derecho de los concejales a percibir honorarios por la asistencia comprobada a sesiones ordinarias y extraordinarias15 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Capítulos extraídos y citados, in extenso, de: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés y de 10 de febrero de 2022, número único de radicación 70001233300020210001501, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones ordinarias o extraordinarias, según se desprende del contenido de los artículos 312 de la Constitución Política, precepto interpretado armónicamente con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, y el artículo 58, de la Ley 617.
Las normas citadas son del siguiente tenor: […] Artículo 312, Constitucional. Modificado por el art. 5, Acto Legislativo 01 de 2007. <El nuevo texto es el siguiente> En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.
Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). […] Artículo 65, Ley 136. Reconocimiento de derechos. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.
Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
“[…] Artículo 66, Ley 136. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente16:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.
En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año. Parágrafo 1o.
Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992. Parágrafo 2o. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia. 16 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021.
El texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Parágrafo 3°.
En todo caso, los honorarios mensuales que devenguen los concejales no podrán ser inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. Parágrafo 4°. Las sesiones de comisiones permanentes a las que asistan los concejales serán remuneradas con el mismo valor de una sesión ordinaria y tendrán los mismos límites definidos en este artículo para las sesiones ordinarias.
Parágrafo 5°. Todo aumento en el valor que los concejales de municipio de categoría cuarta, quinta y sexta, que reciban por concepto de honorario en relación con la que actualmente perciben, estarán a cargo de las entidades territoriales […] (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[…] Artículo 58, Ley 617. Honorarios y seguros de concejales.
A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20). En todo caso el monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederá la remuneración mensual del alcalde mayor.
También tendrán derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud. El alcalde contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes. Cuando ocurran faltas absolutas, quienes llenen las vacantes correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo.
El pago de los honorarios y de las primas de los seguros aquí previstos estará a cargo del Fondo Rotatorio del Concejo […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). En este mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación expresó lo siguiente: Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 […] 1.
La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como un incentivo por su labor, sin que constituyan remuneración de carácter laboral, y señaló límites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales sean convocados; en caso contrario, deberá reconocérseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar. 2.
El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias de los períodos ordinarios o extraordinarios. 3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesión plenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo según el mismo reglamento (art. 31 ibídem).
En este caso, la asistencia debidamente comprobada se computará para el pago de los honorarios. 4. El artículo 23, parágrafo 1º, de la Ley 136 de 1994 dispone claramente que cada período ordinario “podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo”; de manera que la prórroga de las sesiones de los concejos municipales está autorizada por la ley hasta por diez días. 5.
El artículo 65, inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesas directivas de los concejos para reconocer los honorarios de los concejales, siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estén incluidos en los correspondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actos administrativos, una vez en firme, son obligatorios sin más requisitos y no requieren, por lo mismo, autorización del alcalde. 6.
Según los principios generales, contra los actos administrativos particulares, que pongan término a un proceso o actuación administrativa, proceden los recursos de la vía gubernativa, prescritos por los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, salvo excepción legal. En este orden de ideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, sólo procede el recurso de reposición -porque no tienen superior Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 jerárquico-, que los interesados pueden o no interponer.
Previa decisión del recurso de reposición o directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Además, cualquier persona, mediante acción pública o popular de nulidad, puede controvertir esos actos, en interés público general, ante la misma jurisdicción […]”17 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones18.
Esta Sección, entonces, en reiterada jurisprudencia19 ha considerado que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: […] De los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto con radicación núm. 631 de 24 de agosto de 1994, consejero ponente Humberto Mora Osejo. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2022, número único de radicación 70001233300020210001501, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 19 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 22 de febrero de 2018, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04038- 01, consejera ponente María Elizabeth García González; de 12 de julio de 2018, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04041-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López; de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; de 17 de febrero de 2022, número único de radicación 05001233300020200381801, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 (…) Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho.
Para la Sala, el análisis del acervo probatorio que obra dentro del expediente permite concluir que el presupuesto constitucional y legal que se exige para el reconocimiento de honorarios a quienes ostentan la condición de concejales, se encuentra satisfecho pues está acreditado con las actas de las sesiones del concejo municipal de El Colegio – Cundinamarca, con los registros de asistencia a las mismas y, con la certificación allegada por el Presidente de dicha Corporación, que el señor Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, en su condición de Concejal, asistió a las sesiones extraordinarias realizadas los días 8, 11 y 14 de marzo de 2016, así como a la sesión ordinaria que se celebró el 9 de mayo de 2016, en las cuales participó en la discusión de aspectos relacionados con el nombramiento del Personero Municipal y en la votación que en ellas se realizó. Vistas, así las cosas, el concejal Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, por haber asistido a las sesiones previamente referenciadas, sí tenía derecho a recibir, como contraprestación, los honorarios que en efecto le fueron reconocidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de El Colegio – Cundinamarca, mediante las Resoluciones nros. 027 de marzo 14 y 040 de mayo 31 de 2016.
Honorarios que se pagan con recursos presupuestados como gastos de funcionamiento de los Concejos y que se ubican dentro del concepto jurídico de “dineros públicos” conformados por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos de capital, los cuales deben cumplir con la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de conformidad con el mandato del artículo 345 de la Constitución Política […]20 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 218, radicado: 25000 2342 000 2017 04038 01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: concejal del municipio de El Colegio, MP: María Elizabeth García González.
Este criterio se reiteró en posterior sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 25000-23-42-000-2017-04041-01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: Juan Carlos Sosa Reyes, MP: Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Así lo determinó también la Corte Constitucional al considerar: “[…] 5.
Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinarlos casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”. “En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. […] Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”21.
En este sentido, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben publicarse en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente.
A su vez, en medio del análisis de la causal de indebida destinación de dineros públicos, con ocasión de unos honorarios reconocidos a unos concejales por la asistencia a unas sesiones sobre las cuales se cuestionaba su legalidad, la Sala determinó que: 21 Corte Constitucional, sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, expediente D-4169, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 “[…] De lo expuesto se desprende que los honorarios de los concejales constituyen una retribución por su asistencia a las sesiones plenarias, y, en esa medida, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha indicado que los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición de la que se haga desprender la causación del respectivo derecho22.
Por consiguiente, la Sala estima que en este caso no se incurrió en una indebida destinación de dineros públicos de manera directa o indirecta por el pago y cobro de los honorarios de los concejales respecto de las sesiones que se convocaron entre el 1 y el 10 de enero de 2024, dado que el requisito previsto en la ley para el reconocimiento de los honorarios es la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, lo que el solicitante no discute; por el contrario, lo que controvierte es que las referidas sesiones no podían llevarse a cabo y, por ende, tampoco era procedente el reconocimiento de honorarios, circunstancia que no se traduce en una indebida destinación de dineros públicos, pues los recursos fueron utilizados para remunerar la asistencia de los concejales a las sesiones que fueron convocadas y celebradas, el cual constituye el único requisito para proceder con el respectivo pago.
Así las cosas, el supuesto alegado por el solicitante, consistente en que, del artículo 23 de la Ley 136 de 1994 se desprende que para un municipio como Granada, Meta, el primer período de sesiones comienza el 1 de febrero y, por ende, los concejales no podían percibir los honorarios por la asistencia a la sesiones llevadas a cabo entre el 1 y el 10 de enero de 2024, no implica una indebida destinación de dineros públicos, puesto que, de conformidad con la ley, el pago de los honorarios se causa con la asistencia comprobada a las sesiones, lo que en este caso ocurrió. (…) Cabe precisar que tampoco se produjo una indebida destinación de recursos de manera indirecta, dado que, por el hecho de recibir el pago de los honorarios causados, los concejales no distorsionaron las finalidades del gasto, que es uno de los presupuestos que se requieren para que se configure la causal de pérdida de investidura, pues se destinó precisamente a reconocer la retribución por 22 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 50001233300020200075801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 su asistencia a las sesiones convocadas […]”23 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Del contenido de las normas y jurisprudencia transcritas, es dable colegir las siguientes reglas para la verificación del correcto reconocimiento de honorarios a los concejales, por la asistencia demostrada a sesiones ordinarias y extraordinarias: (i) El reconocimiento de honorarios a los concejales se causa por su asistencia comprobada a sesiones plenarias y de comisiones permanentes que se lleven a cabo en días distintos a los de aquellas, tanto ordinarias como extraordinarias, sin que la ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho;
(ii) el pago se hace con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales; (iii) el valor de los honorarios varía dependiendo de la categoría del municipio al que pertenecen; (iv) tales pagos resultan incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto en aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales;
(v) las resoluciones que para el reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, deben ser publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito y cualquier ciudadano o persona puede impugnarlas, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar curso a la investigación o procedimiento administrativo correspondiente, y (vi) la ley estableció un número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que deben celebrar los concejos 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2025, número único de radicación 50001-23-33-000-2024-00098-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 y que dan lugar al reconocimiento del pago de honorarios dependiendo de su categorización. V.4.- Del caso concreto La Sala, con fundamento en el acervo probatorio allegado al proceso24, y que guarda estrecha relación con el asunto sometido a controversia, pudo verificar que los accionados, en efecto, fueron elegidos concejales de Canalete (Córdoba), para el período constitucional 2024-2027, así: LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, en representación del Partido Cambio Radical;
ÁNGELA MARÍA MACHADO MORELO, en representación del Partido Cambio Radical; y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ, en representación del Partido Alianza Social Independiente ‘ASI’, según consta en el formulario E-26 CON de 7 de noviembre de 2023, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, acto administrativo en el que también se verifica la elección del señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, como concejal de Canalete (Córdoba), en representación del Partido Liberal Colombiano, por el derecho otorgado por el artículo 25 de la Ley Estatutaria 1909 de 9 de julio de 201825.
En Acta 01 de 2 de enero de 2024 del Concejo de Canalete (Córdoba), consta que los accionados fueron elegidos miembros de la mesa directiva de esa corporación, vigencia 2024, así: LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, presidente; ÁNGELA MARÍA MACHADO 24 Tal como se advirtió al inicio de esta providencia, todas las pruebas recaudadas en el proceso reposan en el sistema para la gestión judicial SAMAI. 25 “[…] Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes […]”.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 MORELO, primera vicepresidente; y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ, segundo vicepresidente. V.4.1.- Por una parte, el apelante circunscribe su recurso a la expedición de las resoluciones 015 de 2 de septiembre de 2024, 016 de 2 de septiembre de 2024 y 008 de 18 de junio de 2024, mediante las cuales los accionados, en su calidad de miembros de la mesa directiva del Concejo de Canalete (Córdoba), autorizaron el pago de honorarios de sesiones de transportes ordinarios de comisión a los concejales, correspondiente a unas reuniones de junio y agosto de 2024, incluyendo el reconocimiento del auxilio de transporte al señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, por los montos de $800.000, $200.000 y $500.000, respectivamente, para un total de $1.500.000.
En el certificado de vecindad de 20 de febrero de 2025, expedido por la inspectora Primera Urbana de Policía de Montería (Córdoba), el señor ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, manifestó, bajo la gravedad de juramento, que reside en un barrio de la zona urbana de Montería (Córdoba). Según tres certificaciones de 7 de julio de 2025, suscritas por la secretaria de Hacienda y Finanzas de Canalete (Córdoba), el 9 de agosto y 2 de septiembre de 2024 se realizaron, mediante transferencias electrónicas, los pagos por concepto de honorarios de transporte de sesiones ordinarias de los concejales que residen en zona rural de los días 1, 5, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 29, 30 y 31 de agosto de 2024, por las sumas de $5.000.000, $10.000.000 y $900.000, respectivamente, excluyendo como beneficiario de este pago al señor ARMANDO JOSÉ Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, debido a que en los soportes se evidenciaba que este concejal reside en la ciudad de Montería (Córdoba).
Para respaldar lo anterior, fueron adjuntados comprobantes de pago de 9 de agosto de 2024 por la suma de $5.000.000 y dos de 2 de septiembre de 2024, por valores de $10.000.000 y $900.000, respectivamente, en las que no fue incluido el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO. A su vez, con certificación de 7 de julio de 2025, la Secretaría General del Concejo de Canalete (Córdoba), hizo constar que al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, no se le reconoció el pago por el auxilio de transporte de la vigencia 2024 y lo corrido de la vigencia 2025, después de haber recibido la notificación de la administración municipal mediante oficio de 15 de noviembre de 2024, de que no se debería incluirlo en las resoluciones de pagos, por lo que desde tal fecha, sostiene, no se volvió a relacionar en estos.
Para la Sala, por lo tanto, resulta evidente que, al no haberse desembolsado los recursos que le fueron reconocidos por los accionados al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, por concepto de auxilio de transporte durante la vigencia 2024, no se materializó aquel requisito presupuestal, no hubo erogación y, por lo mismo, se trata de una circunstancia atípica que impide el análisis propuesto por la apelante, respecto de si es admisible, o no, reconocer y pagar auxilio de transporte a un concejal que si bien no vive en la zona rural de Canalete (Córdoba), sí lo hace en un Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 municipio como Montería (Córdoba), ubicado a una mayor distancia que aquella zona rural.
De manera que, en consonancia con el criterio de la Sección, permanece sin prueba el elemento objetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos respecto a este cargo de la solicitud, como quiera que el principal insumo que permitiría abordar su estudio, esto es un gasto imputable al erario, no concurrió en el caso concreto.
En un asunto similar, la Sala determinó: “[…] V.3.1.- Respecto de las circunstancias que giran en torno al concejal RAFAEL LEONARDO PÉREZ MOLINA, y tal como lo estableció el Tribunal, no se configuró objetivamente la causal de indebida destinación de dineros públicos, toda vez que la erogación nunca fue materializada, luego de que: (i) no tuviera lugar el cobro de los honorarios en exceso por parte de su beneficiario, (ii) se procediera a anular el cheque inicialmente expedido por la oficina pagadora y (iii) se emitiera un nuevo cheque a favor del mencionado concejal, esta vez, por la cifra correcta equivalente a 9 sesiones extraordinarias […]”26 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Es así como queda desvirtuado este argumento, ante las evidencias allegadas al expediente que certifican la ausencia de pago a favor del concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, por concepto de auxilio de transporte en la vigencia 2024, sumado a que no se aportó prueba en contrario por parte de la solicitante, todo lo cual conduce a confirmar la sentencia recurrida en este aspecto. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2025, radicación 81001233900020240005702, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 V.4.2.- Por otra parte, aparece copia de la Resolución 004 de 10 de mayo de 2024, suscrita por los accionados, por medio de la cual se autorizó el pago de honorarios de 7 sesiones ordinarias a los concejales de Canalete (Córdoba), correspondientes al 1o., 3, 6, 7, 8, 9 y 10 de mayo de 2024, en la que se relaciona sin asistencia el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO De igual forma, la secretaria del Concejo de Canalete (Córdoba), expidió constancia de 31 de mayo de 2024 en la cual señala que los concejales asistieron al segundo período de sesiones ordinarias realizadas del 11 al 31 de mayo del mismo año para un total de 15 sesiones ordinarias de transporte, presentó copia de asistencia de cada sesión de los honorables concejales en el periodo en mención, a las que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO asistió a 5 de estas.
Reposa copia de la Resolución 005 de 31 de mayo de 2024, expedida por los accionados, por medio de la cual se autorizó el pago de honorarios de 15 sesiones ordinarias a los concejales de Canalete (Córdoba), correspondientes al 11, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 y 31 de mayo de 2024, en la que reconoce al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO la suma de $232.995 por concepto de honorarios, así como el pago de seguridad social por la suma de $624.000 pesos, por su asistencia a 5 sesiones.
Mediante la Resolución 006 de 31 de mayo de 2024, se reconoció el pago de los honorarios de los concejales de Canalete (Córdoba), por su asistencia a 7 sesiones de transporte ordinarias de 11, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 y 31 de mayo de 2024, Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 coincidiendo la asistencia del concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, a las mismas 5 sesiones reconocidas en la Resolución 005 de 31 de mayo de 2024.
En efecto, está demostrado que el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, entre el 1o. y el 31 de mayo de 2024, solo asistió a 5 de 22 sesiones ordinarias, que fue lo que efectivamente se le pagó por valor de $232.995. La norma que invoca la solicitante como transgredida, y que en sus términos configura la segunda hipótesis de indebida destinación de dineros públicos en el caso concreto, es la prevista en el artículo 68 de la Ley 136, así: “[…] Artículo 68.- Seguros de vida y de salud.
Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde. Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este Artículo.
Sólo los concejales que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito. La ausencia en cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas, excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del período constitucional.
Parágrafo.- El pago de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 En este cargo se plantea que si en mayo de 2024 el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO solo asistió a 5 sesiones ordinarias, habiéndose llevado a cabo 22, su ausencia en ese período mensual ni siquiera equivalió a la tercera parte de ellas, (7.3 sesiones), razón por la cual ha debido excluirlo de percibir honorarios por el resto del período constitucional.
Para defenderse, los accionados acudieron a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 30 de enero de 2025, proceso de pérdida de investidura con radicación 23001233300020240021200, seguido contra el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, en el que, para denegar su desinvestidura, halló justificada sus ausencias a las sesiones ordinarias de 12, 13, 25, 26, 27, 28 y 29 de mayo de 2024, a partir de las siguientes consideraciones: “[…] Ahora, pese a que el demandado no asistió a las sesiones de comisión ya referidas, en el expediente no se acreditó que previamente se le haya citado a las mismas por parte del Secretario del Concejo Municipal, las cuales fueron llevadas a cabo los días 12, 13, 25, 26, 27, 28 y 29 de mayo de 2024; y en las sesiones plenarias tampoco se advierte citación alguna a sesión de comisión para las fechas mencionadas, por lo que, claramente ello implica la acreditación de fuerza mayor como causal justificativa de su inasistencia a esas sesiones, al darse el elemento de la imprevisibilidad, dado que acorde con el supuesto jurisprudencial en comento el hecho de no ser citado a las sesiones no le permitió prever o conocer anticipadamente al demandado la realización de la reunión respectiva.
Además, de lo anterior, se advierte que el demandado también alega como justificación de su inasistencia su calidad de sujeto de especial protección por haber padecido desplazamiento forzado y que adicionalmente tiene una situación de falta de protección a raíz del cambio efectuado a su esquema de protección mediante Resolución N° DGRP Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 003512 de 2024.
Sobre estos aspectos al proceso se aportó Resolución N°218-30541 de 16 de mayo de 2018 mediante la cual se incluyó al señor Armando Lambertinez Bolaño en el Registro Único de Víctimas junto a los demás miembros de su grupo familiar y se reconoció el hecho victimizante de desplazamiento forzado, así como también de amenaza, acto terrorista y abandono de bienes inmuebles.
Por su parte, fue aportada por la Unidad Nacional de Protección certificación y actos administrativos en donde consta las medidas de protección implementadas al señor Armando Lambertinez Bolaño con ocasión de las evaluaciones del riesgo realizadas por las amenazas padecidas, evaluaciones que datan desde el año 2015 y en donde se ha considerado que el demandado se encuentra en riesgo extraordinario en cada evaluación del riesgo realizada, otorgándosele distintas medidas de protección, iniciando con la Resolución N° S0341 de 31 de diciembre de 2015 en donde se le asignó mientras fungía como alcalde del municipio de Canalete como medida de protección un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección preventivamente y culminando con la Resolución N° DGRP 003512 de 16 de mayo de 2024 en la que se determinó que el mismo continua en riesgo extraordinario, sin embargo, el esquema de protección con que contaba, esto es, carro blindado, una persona de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación se modificó, decidiendo esa entidad que continuara con la persona de protección, el chaleco blindado y el medio de comunicación, situación que a juicio del demandado ha imposibilitado su asistencia al Municipio de Canalete.
Ahora, el demandado alega que su situación de falta de protección, más exactamente no contar con vehículo para desplazarse le ha impedido asistir a las reuniones del concejo municipal de Canalete como quiera que teme por su vida ante la situación de riesgo en la que se encuentra inmerso, situación que para la Sala Plena se enmarca dentro de lo considerado por la norma y la jurisprudencia como fuerza mayor, puesto que si bien en algunas ocasiones se ha movilizado con el cambio del esquema de protección para asistir a la sesiones del concejo en un vehículo que le presta el señor Mario Sinisterra, lo cierto es que requerirle que realice una exposición de ese tipo ante la situación tan clara de amenazas que padece resulta excesivo, máxime, cuando el mismo reconoció en el interrogatorio de parte rendido que: “tengo un vehículo que me lo presta el ingeniero Mario Sinisterra, el vehículo es de él y me lo presta cuando él puede, porque está en sus actividades y la persona que me Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 acompañan a mí, que me presta seguridad, es una seguridad privada, que yo la contrato, a esa persona le cancelo 100.000 pesos por día”, esto es, en algunas ocasiones ha logrado asistir al recinto del Concejo Municipal con el apoyo de amistades.
La anterior, situación es de conocimiento del Concejo Municipal en pleno, dado que el demandado informó el 1 de mayo de 2024 lo referente al cambio de su esquema de seguridad mientras se excusaba por la inasistencia a las sesiones extraordinarias realizada durante el mes de abril, situación que al persistir le impidió también presentarse a las sesiones del mes de mayo, así las cosas, ante el reconocimiento del señor Armando Lambertinez Bolaño como sujeto de especial protección, lo cual conlleva encontrarse en una situación de vulnerabilidad y teniendo en cuenta la acreditación del nivel de riesgo extraordinario con que cuenta, para la Sala dichas circunstancias de riesgo para la seguridad e integridad personal también tienen el carácter de fuerza mayor, y por ende es una causal justificativa de su inasistencia a las sesiones.
Poniendo de presente la Sala, que al tener conocimiento el concejo municipal de Canalete acerca de la modificación al esquema de protección del concejal, situación que ponía en riesgo su vida e integridad personal, no hizo uso de la facultad que le otorga el artículo 2° de la Ley 1148 de 2007 que adiciona un parágrafo al artículo 23 de la Ley 136 de 1994, emitiendo acto administrativo motivado en el cual procurara la participación de las sesiones de manera no presencial al concejal Armando Lambertinez Bolaño, quien se encontraba amenazado y ello le impedía presentarse en la totalidad de las sesiones convocadas.
De igual forma, a más de no adoptar las medidas pertinentes el Concejo municipal de Canalete de acuerdo a sus competencias, se observa que igualmente la Alcaldía del Municipio de Canalete no lo hizo, comoquiera que la Alcaldesa en el informe allegado producto del requerimiento efectuado indicó que tenía conocimiento sobre la Resolución N° DGRP 003512 de 16 de mayo de 2024 mediante la cual se modificó el esquema de protección del concejal demandado, no obstante, no realizó acuerdo o convenio en procura de implementar medidas de protección a favor del señor Armando Lambertinez Bolaño, limitándose a precisar que el ente territorial no contaba con los recursos presupuestales disponibles en la vigencia fiscal para la adopción de medidas de protección al funcionario.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 Conforme con todo lo antes expuesto, para la Sala Plena no se configuran los elementos objetivos de la causal de nulidad de que trata el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y por el contrario pese a la inasistencia comprobada a las sesiones de comisión realizadas durante el mes de mayo por parte del demandado, se acreditaron unas circunstancias de fuerza mayor que justifican su ausencia, razón por la que se sustrae la Sala de realizar análisis subjetivo de la conducta del demandado, conforme lo señalado.
Para la Sala la acreditación de fuerza mayor en el caso concreto da lugar a la negativa de las pretensiones de la demanda […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Tales conclusiones con origen en circunstancias de fuerza mayor, relativas a la indebida citación para sesionar durante tales reuniones, así como su calidad de víctima con riesgo excepcional de seguridad y la carencia total de un esquema de protección, fueron respaldadas por esta Sección al decidir el recurso de apelación interpuesto contra esa providencia, mediante sentencia de 9 de octubre de 2025, así: “[…] 39.1.
Al respecto, cabe señalar que aun cuando se probó que en esas 7 sesiones estuvo ausente el concejal demandado y se votaron proyectos de acuerdo municipal, lo cierto es que, como lo señaló el Tribunal, en el plenario no aparece prueba de que tales reuniones fueran citadas de manera verbal por el presidente de la comisión o por quien, dada su ausencia, hiciera sus veces; tampoco hay prueba de que habiendo estado ausente el concejal y presidente de dicha comisión, señor JOSÉ ARMANDO LAMERTINEZ BOLAÑO, se lo hubiera citado en los términos previstos en el artículo 62 del reglamento interno del Concejo de Canalete.
Por el contrario, las Actas núms. 01, 02, 03, 04, 05, 06 y 07, de 12, 13, 25, 26, 27, 28 y 29 de mayo de 2024, respectivamente, correspondientes a las sesiones de la comisión segunda de presupuesto, carecen de convocatoria o citación alguna, como se ve a continuación: (…) 39.2. Asimismo, tampoco aparece probado, mediante las actas que obran en el proceso o en los oficios allegados por el presidente Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 del cabildo que, en alguna de las sesiones plenarias de las realizadas en el mes de mayo de 2024, a las que asistió el concejal JOSÉ ARMANDO LAMBERTINEZ BOLAÑO, se hubiera convocado o citado a los miembros de la comisión segunda de presupuesto, para que se llevara a efecto alguna sesión de esa comisión. 39.3.
De igual forma, las actas indicadas supra corroboran que: (i) a las sesiones de la comisión segunda de presupuesto del Concejo de Canalete (Córdoba), realizadas los días 12, 13, 25, 26, 27, 28 y 29 de mayo de 2024 no asistió su presidente, el concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERETINEZ BOLAÑO; (ii) los integrantes de esa comisión dieron curso a las mencionadas sesiones, votaron los proyectos de acuerdo municipal, y, al finalizar cada sesión no realizaron ninguna precisión en cuanto citar día y hora en que se realizaría la próxima reunión; no consta en ninguna de las documentales del plenario, que por algún medio se hubiera citado al mencionado concejal ausente, informándole el día y la hora en que se realizarían dichas sesiones. 40.
Conforme con lo anterior, la Sala considera que, en el caso concreto y por lo menos en lo referente a las citaciones de los concejales que no están presentes, ninguna relevancia presenta el hecho de que el concejal ausente fuera el presidente de la comisión; lo anterior, en razón a que el artículo 62 del Acuerdo núm. 011 se refiere a la citación a las sesiones en general; dicho reglamento nada dispone sobre la forma en que debe operar la comisión cuando no asiste su presidente, o sobre quien debe hacer sus veces cuando no asiste.
(…) 56. Por dichas razones, la sala considera que la valoración probatoria realizada en la sentencia de 30 de enero de 2025 no fue indebida, ni que esa decisión omitiera valorar hechos probados de los que se pudiera derivar algún indicio que, estudiado en conjunto con el restante acervo probatorio, permitiera inferir que el concejal JOSÉ ARMANDO LAMBERTINEZ BOLAÑO, hubiera sido citado, o cuando menos informado por algún medio eficaz, sobre los días y horas en que sesionaría la comisión segunda de presupuesto, con el fin de votar los proyectos de acuerdo de competencia de esa comisión. En consecuencia, este primer cargo de la apelación no prospera.
(…) 79. Conforme con las pruebas indicadas supra y los hechos que ellas acreditan, la Sala coincide con lo concluido por el Tribunal, en Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 el sentido de que el concejal, señor JOSE ARMANDO LAMBERTINEZ BOLAÑO, para la época de los hechos se encontraba en una situación que justificaba sus ausencias, consistente en el riesgo de seguridad extraordinario que soportaba; de manera que se vio sobrevenido por una situación externa, relativa a la eliminación de su esquema de seguridad completo proporcionado por la UNP, por lo menos desde el 12 de abril de 2024, fecha en la que presentó una acción de tutela por tal motivo, y que, como mínimo se prolongó hasta el 22 de julio de 2024, cuando el municipio certificó que no contaba con recursos para sumir el esquema de seguridad recomendado. 80.
En ese orden, independientemente de que el concejal contara o no con un vehículo de protección para su desplazamiento; lo cierto es que estuvo carente de cualquier tipo de protección durante el lapso anteriormente mencionado, y en ese sentido, en la condición de riesgo extraordinario de seguridad en las que estaba, y como víctima de desplazamiento forzado, atentado terrorista y abandono de bienes del municipio de Canalete; exigirle cualquier desplazamiento al municipio de Canalete, más allá de sus propias posibilidades y sin atender al estado de zozobra y riesgo real que ello representa para cualquier persona en riesgo de seguridad extraordinario, no sería razonable ni proporcionado. 81.
Es decir, en el presente caso lo que cobra relevancia es que la situación del riesgo de seguridad y la carencia total de un esquema de protección, constituyeron una circunstancia externa, imprevisible e insuperable para el concejal, so pena de poner en riesgo su vida y su integridad personal; y en esa medida justifica las ausencias del concejal; por el contrario, no se trata de una evento de fuerza mayor en estricto sentido, como lo es la ausencia de citación de los concejales a las sesiones, o el naufragio, o una incapacidad médica debidamente acreditada. 82.
A lo anterior, se suma que el Concejo Municipal conocía la situación en la que se encontraba el concejal, porque así se los hizo saber desde el 1° de mayo de 2024, y solo la definió hasta el 23 de mayo siguiente, sin ejercer la facultad que le confiere la Ley 136, artículo 23, parágrafo 3°, en los siguientes términos: “[…] Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 podrán participar de las sesiones de manera no presencial […]”27 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Ambas providencias, proferidas en el proceso con radicación 23001233300020240021200, así como sus pruebas, fueron recaudadas a través de auto de 3 de julio de 2025, proferido por el Tribunal y permanecen en el expediente del caso concreto. Por lo tanto, para la Sala resulta palmario que están justificadas las ausencias del concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, a las 7 sesiones ordinarias del Concejo de Canalete (Córdoba), realizadas el 12, 13, 25, 26, 27, 28 y 29 de mayo de 2024, con ocasión de razones de fuerza mayor tales como que no fue citado, o cuando menos informado por algún medio eficaz, sobre los días y horas en que se sesionaría, así como su calidad de víctima con riesgo excepcional de seguridad y la carencia total de un esquema de protección por parte del Estado.
En consecuencia, queda descartado el argumento de la apelante, según la cual hubo una indebida destinación de dineros públicos por la ausencia del concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO a una tercera parte de las sesiones llevadas a cabo en mayo de 2024, habida cuenta que una vez demostrada la justificación en sede judicial de las ausencias a esas 7 sesiones ordinarias, quedó inoperante la consecuencia prevista en el artículo 68 de la Ley 136, y, por el contrario, habilitó a los accionados a realizar el correcto 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de octubre de 2025, número único de radicación 23001-23-33-000-2024-00212-01, consejero ponente Pablo Andrés Córdoba Acosta.
Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 reconocimiento y pago de tales honorarios por concepto de los 5 días a los que aquel sí asistió. V.4.3.- El elemento tipificador de la causal de indebida destinación de dineros públicos se encuentra en el hecho de que el servidor público de elección popular, en este caso, un concejal, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas28.
Es así como, con fundamento en lo examinado, la Sala encuentra que no está demostrada una indebida destinación de dineros públicos en cabeza de los accionados, por lo que la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada mediante la cual se denegó la pérdida de investidura de los concejales de Canalete (Córdoba), señores LUIS EDUARDO ESTRELLA MARTÍNEZ, ÁNGELA MARÍA MACHADO MORELO y ORLANDO MANUEL RAMOS MARTÍNEZ. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2022, número único de radicación 13001 2333 000 2021 00252 00, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 23001 23 33 000 2025 00094 01 Solicitante: VALERIA NISPERUZA JAYK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 27 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.