Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: CIELO DALY GARCÍA GÓMEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E” Y JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral. Defecto fáctico y violación directa de la Constitución SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Cielo Daly García Gómez, quien actúa a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 14 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de noviembre de 2024, la señora Cielo Daly García Gómez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de que el juez constitucional acceda a la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Solicito al Honorable CONSEJO DE ESTADO el amparo de los derechos fundamentales de CIELO DALY GARCÍA GÓMEZ al debido proceso por defecto fáctico por inobservarse por las demandadas las pruebas existentes en el proceso con fecha del 11 y 29 de noviembre del 2010, junto con todos los contratos y adiciones presupuestales del periodo del octubre de 1999 al 28 de febrero del 2013 en el caso sub-lite, omisión y valoración probatoria irrazonable de las accionadas que afectó gravemente el resultado de los fallos, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, generando un en deterioro a los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, al derecho a la igualdad y desconocimiento al precedente jurisprudencial vertical, y directa de la constitución(art. 13, 29 Y 53 de la C.N ), pese a estar probada una relación laboral basada en la supremacía en el principio de la realidad sobre las formas art. 53 C.N., que disfrazo el HOSPITAL DE MEISSEN- hoy “SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD DEL SUR-ESE”, basado en sesenta y dos (62) supuestos contratos de prestación de servicios por más de 14 años que se utilizó en abuso de esta figura y perjuicios a los derechos laborales y fundamentales de la accionante, que fueron determinantes para resolver el caso en concreto, los cuales desconocieron las demandadas en sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E”- MAGISTRADO PONENTE: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN de fecha 27 de septiembre del 2024 dentro de proceso No.11001-33-35-010- 2019-00464-00, y en la sentencia de primera instancia del 25 de septiembre del 2023 del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro de MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con RADICADO No.11001-33-35-010-2019-00464-00, sentencias violatorias de derechos fundamentales antes mencionados.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, solicito se revoque parcialmente el numeral primero del fallo del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, de fecha 25 de septiembre del 2023 en la parte que negó por prescripción las acreencias de orden prestacional y laboral solicitadas por la señora CIELO DALY GARCIA GOMEZ, providencia que fue confirmada en segunda instancia por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA de la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” MAGISTRADO PONENTE: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, declarando la excepción de prescripción de las sumas reclamadas y causadas entre el 7 de octubre de 1999 al 31 de octubre de 2010; en el numeral segundo del resuelve de la sentencia con fecha 27 de septiembre del 2024; ya que no existe prescripción e interrupción de acuerdo a las pruebas allegadas al plenario como contratos y adiciones presupuestales de octubre de 1999 al 28 de febrero del 2013 y que no se analizó las del 11 y 29 de noviembre del 2010, que inobservaron y no valoraron los jueces y magistrados en las sentencias demandadas, en violación al debido proceso por defecto fáctico e igualdad, por lo que solicito en su lugar SE DECLARE EL PAGO Y RECONOCIMIENTO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES Y LABORALES A LA ACCIONANTE CIELO DALY GARCIA GOMEZ, sumas debidamente indexadas de cesantías, intereses sobre las cesantías, indemnización moratoria, prima de servicios de junio y diciembre de cada año trabajado, bonificación por servicios prestados, primas de carácter extralegal de navidad de cada año, primas de carácter extralegal de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, a caja de compensación familiar, entre otros, con los intereses e indexación correspondiente, ya que no existe prescripción de ellas de acuerdo a las pruebas allegadas al plenario DE NOVIEMBRE 11 Y 29 DE 2010 y todos los contratos del periodo de octubre 07 de 1999 hasta el 28 de febrero del 2013.
TERCERA: Como consecuencia del reconocimiento de la pretensión primera de esta tutela, solicito se revoque parcialmente el numeral primero del resuelve de la sentencia de segunda instancia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” MAGISTRADO PONENTE: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, que modifico el numeral segundo del fallo de primera instancia del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, de fecha 25 de septiembre del 2023, en la parte que modifico la fecha de reconocimiento y pago de los aportes a pensión desde el 7 de octubre de 1999 al 28 de febrero de 2013, fallo irrazonable de segunda instancia, y aportes a pensión que había reconocido el juez de primera instancia en el numeral segundo del fallo del JUZGADO 10 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, planteando en segunda instancia por el tribunal que no existió subordinación en los contratos en el periodo entre el 04 de enero del 2011 al 28 de febrero del 2013 con EL HOSPITAL DE MEISSEN II NIVEL E.S.E., Hoy SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR- E.S.E; desconociendo las pruebas obrantes en el plenario como contratos y adiciones presupuestales desde 0ctubre 31 del 2010 hasta el 28 de febrero del 2013, por los jueces y magistrados en las sentencias demandadas, EN VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR DEFECTO FACTICO, al PRECENDENTE JURISPRUDENCIAL Y EL DERECHO A LA IGUALDAD, y en su lugar SE DECLARE EL PAGO Y RECONOCIMIENTO DE la totalidad de LOS APORTES A PENSIONES DE CIELO DALY GARCIA GOMEZ entre el periodo del 7 de octubre de 1999 al 28 de febrero de 2013, debidamente indexadas con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de los servicios por EL HOSPITAL MEISSEN II NIVEL E.S.E actualmente fusionada a LA SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. - UNIDAD DE SERVICIOS DE SALUD MEISSEN NIT: 900958564- 9, y a los que accedió el juez de primera instancia en el literal “i” del numeral cuarto, por la inexistencia de prescripción y la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad de acuerdo a las pruebas de contratos y adiciones presupuestales en ese periodo y allegadas al plenario, que desconocieron los jueces y magistrados en las sentencias demandadas, en violación al debido proceso por defecto fáctico e igualdad, Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CUARTA: Como consecuencia del reconocimiento de la pretensión primera de esta tutela, solicito se revoque parcialmente el numeral primero del resuelve de la sentencia de segunda instancia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” MAGISTRADO PONENTE: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, que modifico el numeral tercero, cuarto y quinto del fallo de primera instancia del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, de fecha 25 de septiembre del 2023, en la parte que modifica la existencia de una relación laboral entre las partes en el periodo del 07 de octubre de 1999 al 28 de febrero de 2013, a solo reconocer un vínculo laboral entre el periodo de octubre 07 del 1999 hasta el 31 de octubre del 2010, en un fallo irrazonable de segunda instancia; desconociendo las pruebas obrantes en el plenario como contratos y adiciones presupuestales de noviembre 11 y 29 del 2010 y todos los 62 contratos, adiciones presupuestales que demuestran una relación subyacente entre las partes, una subordinación de la accionante en ese lapso y la no solución de continuidad de los contratos firmados entre CIELO DALY GARCIA GOMEZ Y EL HOSPITAL DE MEISSEN-ESE: en el periodo del 07 de octubre 31 del 2010 hasta el 28 de febrero del 2013, que fue desconocido por los jueces y magistrados en las sentencias demandadas, en violación al debido proceso por defecto fáctico, al precedente jurisprudencial y el derecho a la igualdad. por lo que solicito en su lugar SE DECLARE EL PAGO Y RECONOCIMIENTO DE la totalidad de LAS PRESTACIONES SOCIALES Y LABORALES, JUNTO CON LOS APORTES A PENSIONES (que son imprescriptibles) DE CIELO DALY GARCIA GOMEZ entre el periodo del 7 de octubre de 1999 al 28 de febrero de 2013, debidamente indexadas con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de los servicios por EL HOSPITAL MEISSEN II NIVEL E.S.E actualmente fusionada a LA SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. - UNIDAD DE SERVICIOS DE SALUD MEISSEN NIT: 900958564-9, por la existencia de una relación laboral encubierta de la accionante con el hospital para ese periodo, dentro del principio de la supremacía de la realidad sobre las formas establecidos en el artículo 53 de la C.N, y que no existe prescripción e interrupción de los derechos solicitados, por el contario se demuestra una relación laboral encubierta, donde se violaron todos los derechos laborales a la accionante.
QUINTA: Solicito se revoque el numeral séptimo que “niega las demás pretensiones de las demandas por las motivaciones antes mencionadas” por parte del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, en sentencia de primera instancia del 25 de septiembre del 2023 y en su lugar solicito se reconozcan las pretensiones solicitadas en el escrito de la demanda por las razones expuestas, que demuestran la inexistencia de prescripción de los derechos e interrupción de los contratos.
SEXTA: Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” MAGISTRADO PONENTE: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, que en el marco de su competencia, en el término de 10 días a partir de su notificación, profiera una nueva decisión en lo atinente a su sentencia a la inexistencia de prescripción de las prestaciones laborales solicitadas en el periodo del 07 de octubre del 1999 hasta el 28 de febrero del 2013, junto con el reconocimiento y pago de los aportes a pensión, liquidados de acuerdo al valor total de honorarios e indexados a la fecha de la providencia, y se modifique el fallo de segunda instancia reconociendo la existencia de subordinación en la relación laboral para el mismo periodo, revocando parcialmente la sentencia de segunda instancia en estas negativas y revoque las del JUZGADO DÉCIMO (10.) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, de fecha 25 de septiembre del 2023, que en un aparte del numeral primero del fallo declaró la existencia de la prescripción de las acreencias de orden prestacional y en aquellos numerales que hablen de ello en ese fallo, y que se revoque parcialmente los numerales 3, 4 Y 5 de la sentencia ( FALLO) de primera instancia, donde se hable “salvo interrupciones”, ya que no existen tales interrupciones, modificando las sentencias y en su defecto reconocer el pago de las prestaciones laborales, el reconocimiento y pago de los aportes a pensión en el periodo del 07 de octubre del 1999 hasta el 28 de febrero del 2013, por la existencia de un contrato realidad sin solución de continuidad en ese periodo, que deben reconocerse por inexistencia de prescripción e interrupción de los contratos”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2. Hechos La accionante manifestó que laboró para el Hospital de Meissen II Nivel E.S.E. desde el 7 de octubre de 1999 hasta el 28 de febrero de 2013, en el cargo de secretaria vinculada a través de contratos de prestación de servicios.
Afirmó que el 24 de noviembre de 2015 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Hospital Meissen II Nivel E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, con el fin de que se declarara la nulidad del acto mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las acreencias laborales.
Adujo que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá por medio de sentencia de 25 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, luego de considerar que se logró establecer la relación laboral encubierta en los contratos; sin embargo, declaró la prescripción al advertir lo siguiente: “De las pruebas documentales aportados al proceso se colige que la demandante estuvo vinculada hasta el 28 de febrero del 2013 y que presentó la reclamación de las acreencias laborales y prestaciones sociales por el tiempo laborado ante el Hospital de Meissen II Nivel los días 22 y 26 de mayo del 2014, interrumpiendo así el término prescriptivo por un periodo igual es decir tres (3) años.
La entidad hospitalaria destinataria de la solicitud no se había reorganizado en la Subred Sur cuando dio respuesta negativa el día 11 de junio del 2014, lo que conllevó a que la interesada presentara la demanda ante los Juzgados Laborales de Bogotá el 24 de noviembre del 2015, estando igualmente dentro del término de los 3 años. Sin embargo, el 23 de marzo del 2017 ante la creación de las Subredes en Distrito Capital, la parte demandante solicitó nuevamente el reconocimiento de las acreencias laborales y prestaciones sociales ante la Subred por el tiempo laborado en el Hospital de Meissen II Nivel; reclamación que fue resuelta negativamente mediante Oficio OJU- E-774 del 2017 del 21 de abril del 2017.
Este último acto administrativo, como se dijo anteriormente, fue demandado en este proceso, razón por la cual surge el interrogante de si se logró interrumpir nuevamente el fenómeno prescriptivo con la petición formulada en el año 2017, teniendo en cuenta el caso laboral que sirve de antecedente a este proceso. Siguiendo con la teleología de la prescripción que castiga a quien no ejerce las acciones o los derechos en el plazo que indica la ley, el Juzgado considera que la actora solo interrumpió el prenotado fenómeno por una sola vez en el año 2014.
En este caso, la prescripción empezó a contar a partir del 23 de mayo del 2014 (día siguiente a la radicación de la petición) por lo que la parte actora contaba hasta el 23 de mayo del 2017 para presentar la demanda. Pese a que la actora ya contaba con un pronunciamiento de la administración que denegó el reconocimiento de la relación laboral encubierta, optó por formular una reclamación para obtener un nuevo acto administrativo (Oficio OJU-E-774 del 2017 del 21 de abril del 2017), lo que revela con total claridad que la actora renunció a la interrupción de la prescripción y por lo tanto debe atenerse a las consecuencias jurídicas que tal actuación conlleva: los emolumentos perseguidos en la demanda, distintos a los aportes para pensión, desaparecieron por el fenómeno jurídico anotado”.
En ese orden, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá únicamente ordenó el pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones entre el 7 de octubre de 1999 y el 28 de febrero de 2013. Por último, aseveró que con ocasión al recurso de apelación presentado por las partes contra la decisión de primera instancia, la Subsección “E” de la Sección Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 27 de septiembre de 2024 modificó la decisión apelada, al considerar que frente al periodo comprendido entre 4 de enero de 2011 y el 28 de febrero de 2013 no existió material probatorio suficiente que permitiera establecer el elemento de la subordinación y confirmó la declaratoria de la prescripción de las sumas declaradas entre el 7 de octubre de 1999 y el 31 de octubre de 2010. 3.
Fundamentos de la acción La accionante manifestó que se cumplieron los requisitos generales para acudir al amparo constitucional contra sentencias judiciales. En lo atinente a la relevancia constitucional indicó que las actuaciones realizadas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, al dejar de valorar las pruebas allegadas al proceso, en especial las adiciones al contrato 3-006-2010, que demostraban que en noviembre y diciembre de 2010 se encontraba trabajando para el hospital, elementos probatorios que permitían demostrar la existencia de un contrato laboral sin solución de continuidad.
En ese orden de ideas, respecto de las causales especiales de procedibilidad explicó que se configuró el defecto fáctico, al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inobservó las pruebas obrantes en los folios 245 y 247 del cuaderno 03, que contienen las adiciones al contrato 3-006-2010, en las que se observa que se ampliaron las funciones al objeto del contrato, tales como “participar activamente en las actividades de divulgación del subsistema interno de gestión documental y archivo y aplicar correctamente y periódicamente los cinco principios de las 5s en su lugar de trabajo”.
Así las cosas, indicó que contrario a lo manifestado por el Tribunal, dichas adiciones demostraban que para noviembre y diciembre del año 2010 se encontraba laborando para la entidad y se comprobó la subordinación. Asimismo, se indicó que se adicionarían las sumas de $2.335.205 en noviembre 11 de 2010 y le pagaron mediante adición $3.502.807, pagos que denotan que el mes de noviembre y diciembre del 2010 se encontraba laborando.
Aseveró que la anterior situación demostró la continuación del contrato 3-006-2010 hasta diciembre de 2010, el cual se renovaba mes a mes hasta el 31 de febrero de 2013, por tanto no existió la interrupción que aseveró el Tribunal ni la prescripción de las pretensiones laborales, sociales y el reconocimiento y pago de los aportes pensionales.
Sobre el testimonio de la señora María Esperanza Lozano de Rojas, el Tribunal realizó un análisis errado al inferir que la testigo al estar pensionada en los últimos dos días a su salida de la entidad no podía conocer esa etapa, pese a que continuaban viéndose por el vínculo laboral que existió. En ese orden, consideró que el Tribunal accionado no analizó las pruebas en conjunto y planteó un fraccionamiento del vínculo laboral inexistente, situación que lo llevó a concluir de forma irracional la inexistencia del material probatorio y “que no existió subordinación en periodo del 04 de enero del 2011 al 28 de febrero del 2013 de los contratos A586 -2012, A 731 -2012, 1202 -2012;92-2013 y 484 del 2013, al plantear que no hay material probatorio, en desconocimiento a más de 62 supuestos contratos de prestación de servicios que la demuestran en las tareas asignadas una subordinación permanente y falta de autonomía e independencia de la accionante en sus labores desempeñadas”.
De otra parte, alegó la configuración de la violación directa de la Constitución, al no aplicar los efectos de la falta de competencia, específicamente, el artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 teniendo en cuenta que para los casos en los que se declare la falta de jurisdicción o competencia, se debe tener en cuenta la fecha de presentación inicial de la demanda, por lo que debía entenderse interrumpida la prescripción, cuando radicó la demanda en el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, que remitió el proceso por competencia al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho que conoció la demanda hasta el año 2019.
Así las cosas, expuso que la reclamación la efectuó dentro de los tres años contados a partir de la última finalización de la relación contractual -febrero 28 del 2013- y se radicó la demanda laboral el 24 de noviembre del 2015 ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, que fue remitido por competencia a la jurisdicción administrativa a quien le correspondía decidir si el medio de control se presentó en término. Finalmente, manifestó que existen incoherencias entre el fallo de primera y el de segunda instancia, teniendo en cuenta que el Tribunal “al manifestar en su fallo en la página 10, el carácter permanente de la actividad desarrollada por la señora Cielo Daly García Gómez, manifestando que prestó servicios como secretaria y técnica administrativa entre el periodo del 07 de octubre del 1999 y 31 de octubre del 2010, que demuestra una verdadera relación laboral de ascensos propios de los contratos de trabajo, pero por arte de magia se desconoce esa figura de los ascensos propia de una relación laboral encubierta cuando la nombran profesional administrativa su científica del 04 de enero del 2011 hasta el 31 de febrero del 2013, manifestando no haber suficiente material probatorio, pese a mencionar los contratos y olvidando de tajo el carácter permanente de las tareas asumidas y labores de trabajo misionales de la entidad por más de 14 años en el Hospital de Meissen y haberla puesto a firmar nada menos que 62 supuestos contratos de prestación de servicios para encubrir la relación laboral”. 4.
Oposición 4.1. Respuesta de la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que carece de relevancia constitucional, en tanto el debate propuesto por la accionante es meramente legal, al encontrarse en desacuerdo con los fundamentos de las decisiones que controvierte.
En ese orden, aseguró que la actora pretende convertir el presente mecanismo constitucional como una tercera instancia, para que se analicen los argumentos que ya fueron objeto de pronunciamientos en las instancias ordinarias correspondientes, en las que se concluyó que operó la prescripción sobre las acreencias laborales que reclama, teniendo en cuenta que se acreditó que la terminación “del contrato No. 3-006- 2010 el día 31 de octubre de 2010 y el inicio del contrato 4-030-2011 el 3 de enero de 2011, transcurrieron 43 días hábiles, sin que en dicho periodo de tiempo se hayan suscrito entre las partes prórrogas u otros contratos de prestación de servicios que tengan la virtualidad de extender el vínculo en ese lapso”.
Aseguró que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho analizó de manera cuidadosa los extremos contractuales que sostuvo la señora Cielo Daly García Gómez con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. –Hospital Meissen II Nivel E.S.E., y resolvió todos los argumentos planteados en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación. En relación con las adiciones de los contratos por los valores de $2.335.205 y $3.502.807 suscritas el 11 y el 29 de noviembre de 2010, indicó que si bien se Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 encuentran en el expediente, de su lectura no fue posible concluir que el vínculo contractual se extendió en dicho lapso.
Por otro lado, indicó que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, en razón a que la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión, específicamente, la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. En ese contexto, aseguró que la sentencia que se cuestiona no es violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, debido a que fue proferida conforme a la normatividad aplicable al caso concreto, el análisis de las pruebas aportadas e incorporadas al proceso, acatando la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 4.2.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, pese a que remitió copia digital del expediente ordinario, guardó silencio frente a los argumentos de la tutela. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 14 de febrero de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no cumplió con el requisito de relevancia constitucional y resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Cielo Daly García Gómez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección E y el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. Indicó que la pretensión de la parte actora es reabrir el debate de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria, para que se realice un nuevo análisis distinto al efectuado por la autoridad judicial accionada relacionado con la contabilización de la prescripción y la imposibilidad de declarar la existencia de una relación laboral desde el año 2010, hasta la fecha de desvinculación de la demandante.
Asimismo, sostuvo que la actora no demostró un actuar caprichoso o arbitrario por parte de las autoridades judiciales accionadas, motivo por el cual indicó que también resulta improcedente evaluar la interpretación y el alcance otorgado por el juez natural de la causa, en razón a que la acción de tutela no está prevista para desconocer la autonomía e independencia de los jueces naturales.
Por último, refirió que frente a la pretensión de ordenar a las autoridades judiciales proferir una nueva decisión en la que se reconozca unas acreencias y otros emolumentos en su favor, se trata de una petición netamente económica y de naturaleza legal que se escapa de la órbita del juez de tutela. 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, a considerar que la solicitud cumple con el presupuesto de relevancia constitucional necesaria para su estudio de fondo, pues alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad por la violación directa de la Constitución, la inaplicación del precedente judicial, de manera particular la sentencia de unificación del Consejo de Estado 01143 de 2021, sobre el contrato realidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese contexto, reiteró los argumentos de la acción de tutela en el sentido de indicar que se desconocieron las adiciones de los contratos No. 3-006-2010 de noviembre 11 y 29 del 2010, error que tuvo efectos graves ante la inobservancia e irrazonable valor probatorio que afectó gravemente el resultado de los fallos y ello demuestra la relevancia constitucional. 7.
Trámite procesal en segunda instancia Teniendo en cuenta que el proyecto de sentencia presentado no alcanzó la mayoría requerida para su aprobación en la Sala celebrada el 22 de mayo de 2025, mediante auto de esa misma fecha se ordenó efectuar el sorteo de dos (2) conjueces para conformar debidamente el quórum decisorio, y mediante acta de sorteo de conjueces celebrada el 27 de mayo de 2025 fueron designados los doctores Juan Camilo Serrano Valenzuela y Lucy Cruz de Quiñones 1.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si debe revocar la sentencia de 14 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se declaró improcedente por falta de relevancia constitucional el amparo solicitado, y de encontrarse cumplidos los restantes requisitos generales de procedencia, si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. 1 En Sala de 10 de julio de 2025, atendiendo el artículo 53 del Reglamento Interno de esta Corporación, se relevó del análisis del caso a la doctora Lucy Cruz de Quiñones, por existir cuórum aprobatorio. 2 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico7;
(ii) Defecto procedimental absoluto8; (iii) Defecto fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente13 y (viii) Violación directa de la Constitución 14. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 8 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 9 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 12 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 13 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional y los demás requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, contrario a lo resuelto en la sentencia impugnada, los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional, en tanto se debe determinar si en la decisión de segunda instancia proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante la cual la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Cundinamarca modificó la decisión parcialmente favorable de primera instancia, al considerar que frente al periodo comprendido entre 4 de enero de 2011 y el 28 de febrero de 2013, no existió material probatorio suficiente que permitiera establecer el elemento de la subordinación y confirmó la declaratoria de prescripción de las sumas declaradas entre el 7 de octubre de 1999 y el 31 de octubre de 2010, limitó el contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, a lo que se agrega que la solicitud de amparo no se propone como una instancia adicional, ni se plantea con la intención de reabrir el debate o se desarrollan unos argumentos de naturaleza legal.
Por el contrario, cuenta con la suficiente carga argumentativa y explicativa por lo que se trata de un genuino debate constitucional, en el que se deberá determinar si la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Igualmente, (ii) contra la providencia objetada la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, en tanto ya se resolvió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y la inconformidad no se trata de aquellas contra las que procedería el recurso extraordinario de revisión o de unificación de jurisprudencia (iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 17 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional18;
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en la violación directa de la Constitución A juicio del accionante, el fallo objeto de tutela incurre en violación directa de la Constitución al no aplicar los efectos de la falta de competencia, concretamente el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que para los casos en los que se declara la falta de jurisdicción o competencia, se debe tener en cuenta la fecha de presentación inicial de la demanda, por lo que debía entenderse interrumpida la prescripción. 17 La providencia objetada se profirió el 27 de septiembre de 2024, mientras que la acción de tutela se instauró el 27 de noviembre de 2024, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 18 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Lo anterior, teniendo en cuenta que la reclamación administrativa la efectuó dentro de los tres años contados a partir de la última finalización de la relación contractual -febrero 28 del 2013- y radicó la demanda laboral el 24 de noviembre del 2015 ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, el cual remitió el proceso por competencia a la jurisdicción contencioso administrativa a quien le correspondía decidir si el medio de control se presentó en término. Ahora bien, sobre los fundamentos expuestos por la demandante frente a la violación directa de la Constitución, la Sala realizará un recuento de las actuaciones relevantes, a partir de lo reseñado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2019-00464-00 y de la relación fáctica expuesta en el auto de 20 de agosto de 2021, por medio del cual la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la providencia proferida en audiencia inicial del 21 de diciembre de 2020 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó la suspensión del proceso identificado con el radicado 2017- 00333-02, por pleito pendiente, y declaró probada de oficio la prescripción extintiva del derecho.
Actuaciones surtidas en la jurisdicción ordinaria laboral • El 20 y 26 de mayo de 2014, la accionante presentó ante el Hospital de Meissen II Nivel E.S.E, solicitud de pago de sus prestaciones sociales por el tiempo laborado en dicha entidad. • En respuesta de 11 de junio de 2014, la entidad negó la petición de la señora Cielo Daly García Gómez, por lo que la actora presentó demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral contra la entidad hospitalaria el 24 de noviembre de 2015. • El estudio del proceso correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá con el radicado 2015-1044-01, que mediante auto de 20 de febrero de 2017 declaró la falta de jurisdicción. • Apelada dicha decisión, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en proveído de 27 de junio de 2017 se abstuvo de resolver el recurso y ordenó remitir el proceso al juzgado de origen para que fuera enviado a la jurisdicción contencioso administrativa. • Conforme a lo anterior, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá remitió el proceso por competencia a la jurisdicción contencioso administrativa. • Repartido el proceso correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá bajo el radicado n.° 2017-00333-00.
Actuaciones surtidas ante la jurisdicción contencioso administrativa Proceso 2017-00333-00, tramitado en el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá • En audiencia inicial celebrada el 21 de septiembre de 2020, negó la suspensión del proceso por pleito pendiente entre las partes y declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho.
Esa decisión fue objeto de recurso de apelación por la parte demandante. • La Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto de 20 de agosto de 2021 declaró probada la excepción de pleito pendiente, al encontrar que en el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá -radicado n.° 11001333501020190046400-, cursaba otro proceso con Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 identidad de partes, pretensiones y hechos, por lo que, en consecuencia, declaró terminado el proceso.
Proceso 2019-00464-00, tramitado en el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá • El 28 de noviembre de 2019, a través de acta individual de reparto se asignó la demanda al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, quien por auto de 12 de febrero de 2020 inadmitió la demanda y ordenó que se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. • En el escrito de subsanación, la parte demandante indicó que el acto administrativo demandado correspondía al oficio No. OJUE-774 de 21 de abril de 2017 y no el oficio proferido el 11 de junio del 2014, que había dado respuesta a la primera reclamación administrativa. • Por medio de sentencia de 25 de septiembre de 2023, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la prescripción respecto del reconocimiento de las acreencias laborales diferentes a los aportes pensionales, al considerar que “la actora solo interrumpió el prenotado fenómeno por una sola vez en el año 2014.
(…) la prescripción empezó a contar a partir del 23 de mayo del 2014 día siguiente a la radicación de la petición) por lo que la parte actora contaba hasta el 23 de mayo del 2017 para presentar la demanda. Pese a que la actora ya contaba con un pronunciamiento de la administración que denegó el reconocimiento de la relación laboral encubierta, optó por formular una reclamación para obtener un nuevo acto administrativo (Oficio OJU-E-774 del 2017 del 21 de abril del 2017), lo que revela con total claridad que la actora renunció a la interrupción de la prescripción y por lo tanto debe atenerse a las consecuencias jurídicas que tal actuación conlleva”.
En ese orden de ideas, la Sala observa que en el escrito de adecuación de la demanda, la señora Cielo Daly García Gómez decidió no controvertir el acto administrativo a través del cual la entidad demandada respondió a su primera solicitud de pago de sus prestaciones sociales por el tiempo laborado en dicha entidad, la cual interrumpía por única vez el término de prescripción. Bajo ese contexto, resulta claro que las prestaciones reclamadas por la actora, para el periodo comprendido entre el 7 de octubre de 1999 al 31 de octubre de 2010 prescribieron, conforme lo concluyó la autoridad judicial accionada, en tanto su vínculo laboral finalizó el 31 de octubre de 2013 y la última reclamación frente a la cual orientó la adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ocurrió el 21 de abril de 2017, es decir, vencido el término de tres años. 4.3.
La Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto fáctico La accionante sostuvo que el Tribunal demandado en sentencia de 27 de septiembre de 2024 incurrió en un defecto fáctico, porque inobservó las adiciones al contrato 3-006-2010, en las que se observa que se ampliaron las funciones al objeto del contrato, tales como “participar activamente en las actividades de divulgación del subsistema interno de gestión documental y archivo y aplicar correctamente y periódicamente los cinco principios de las 5s en su lugar de trabajo”, las cuales demostraban que para noviembre y diciembre del año 2010 se encontraba laborando para la entidad y se comprobó la subordinación. Afirmó que quedó clara la continuación del contrato 3-006-2010 hasta diciembre de 2010, el cual se renovaba mes a mes hasta el 31 de febrero de 2013.
Por tanto, consideró que no existió la interrupción que se indicó en la sentencia objetada ni la Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 prescripción del derecho a acceder a las prestaciones laborales, sociales y el reconocimiento y pago de los aportes pensionales.
Bajo ese contexto, afirmó que existió una incoherencia “al manifestar en su fallo en la página 10, el carácter permanente de la actividad desarrollada por la señora CIELO DALY GARCIA GOMEZ, MANIFESTANDO QUE PRESTO servicios como secretaria y técnica administrativa entre el periodo del 07 de octubre del 1999 y 31 de octubre del 2010, que demuestra una verdadera relación laboral de ascensos propios de los contratos de trabajo, pero por arte de magia se desconoce esa figura de los ascensos propia de una relación laboral encubierta cuando la nombran profesional administrativa su científica del 04 de enero del 2011 hasta el 31 de febrero del 2013, manifestando no haber suficiente material probatorio, pese a mencionar los contratos y olvidando de tajo el carácter permanente de las tareas asumidas y labores de trabajo misionales de la entidad por más de 14 años en el Hospital de Meissen y haberla puesto a firmar nada menos que 62 supuestos contratos de prestación de servicios para encubrir la relación laboral”.
Finalmente, expuso que ante el testimonio de la señora María Esperanza Lozano de Rojas, el Tribunal realizó un análisis errado al inferir que la testigo al estar pensionada para el periodo comprendido entre el 4 de febrero de 2011 y el 28 de febrero de 2013, no podía evidenciar las condiciones en las que ejecutó sus funciones, pese a que continuaban viéndose por el vínculo laboral que compartieron.
En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución19, o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 20.
Es decir, que dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 19 Sentencia T-781 de 2011.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Con todo, el defecto fáctico por no valoración del acervo probatorio se presenta cuando el juez, a pesar de contar con elementos de prueba acreditados en el expediente, no los tiene en cuenta al momento de fundamentar la decisión. Del análisis de los argumentos que soportan el defecto fáctico alegado, la Sala evidencia que, en efecto, en la sentencia objeto de tutela la autoridad judicial accionada desestimó los contratos relacionados en el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, específicamente, los suscritos entre enero de 2011 y octubre de 2013 y el testimonio rendido por la señora María Esperanza Lozano de Rojas, pruebas sobre las cuales concluyó que no se logró demostrar la subordinación. Ahora bien, al momento de realizar el análisis en la precitada sentencia se advierte lo siguiente: “Respecto de este derrotero, como quedó establecido en el plenario, la accionante desarrolló labores de secretaria, técnica y profesional administrativo en SISSS-ESE, cargos en los que según lo establecido en los contratos de prestación de servicios debía desarrollar las siguientes funciones: Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ”.
Asimismo, sobre la labor permanente y similar a las asignadas a los funcionarios de planta, sostuvo que la demandante fue contratada por un periodo de 13 años y 4 meses en labores administrativas y operativas, las cuales se debían ejecutar en el hospital para su normal funcionamiento y la prestación del servicio de salud. De igual forma, sostuvo que las labores que fueron pactadas por las partes en los 62 contratos de prestación de servicios suscritos eran similares al personal de planta, situación que evidenció con el testimonio rendido por la señora María Esperanza Lozano Rojas, quien había ejercido las mismas funciones que la demandante y se encontraba vinculada en carrera administrativa hasta la fecha que término su vínculo laboral al obtener su pensión. Bajo ese contexto, sostuvo que “las labores asignadas a la demandante estaban relacionadas con el objeto institucional de la entidad demandada y el giro ordinario de su actividad, pues entre ellas se encuentran las actividades inherentes a la organización administrativa de los servicios prestados, motivo por el cual estaban encomendadas en el manual de funciones a empleados de planta.
Finalmente, en este punto, se resalta que a pesar que en el plenario no obra copia del manual de funciones del Hospital Meissen II Nivel E.S.E., las normas jurídicas no requieren ser probadas y deben ser valoradas teniendo en cuenta para el efecto lo establecido en el artículo 177 del CGP que establece: “no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad pública correspondiente”, regla que el mismo artículo hace extensiva a las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades administrativas”.
Sin embargo, al momento de referirse al recurso de apelación presentado por la entidad demandada cuyo argumento principal fue que no se demostró la subordinación, el Tribunal aseguró que para el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2011 al 28 de febrero de 2013, no obró material probatorio suficiente para establecer el elemento de la subordinación, al considerar que para esa fecha la señora María Esperanza Lozano de Rojas, quien rindió testimonio, ya que se Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 encontraba pensionada, motivo por el cual no podía evidenciar las condiciones en las que la demandante ejecutó las funciones por ese lapso.
No obstante, para la Sala dicha consideración no puede constituirse en una justificación válida para efectuar el estudio del elemento de la subordinación en ese periodo de tiempo, en tanto fue el único motivo que diferenció la negativa frente a las labores realizadas por la actora entre enero de 2006 al 31 de octubre de 2010, desconociendo los demás elementos de prueba conducentes, pertinentes y útiles allegados legal y oportunamente al expediente, tales como los contratos de prestación de servicios, sobre los cuales ya había concluido que las actividades realizadas por la demandante, eran de aquellas que debían ser permanentes y requeridas para el cumplimiento de “la misión encomendada a la entidad demandada, lo que desde ya desnaturaliza la relación contractual que sostuvieron las partes”.
En efecto, la autoridad judicial accionada había indicado que las actividades desempeñadas por la señora Cielo Daly García Gómez requerían el acatamiento de órdenes o de instrucciones, debido a que sus labores consistían en “organización de reuniones de acuerdo a la agenda de compromisos, recibir, contestar y transmitir mensajes, tramitar correspondencia y documentación oficial, elaborar inventarios, consolidar información y rendir informes en su calidad de secretaria y técnica administrativa; por otro lado, como profesional administrativa se encargaba de dar apoyo a las diferentes áreas de la institución en el estudio de costos, rendir informes de costos, diligenciar formularios solicitados por entes externos y efectuar la revisión de contratos a proveedores”.
Ahora bien, en relación con los contratos de adición referenciados por la demandante, la Sala advierte que a pesar de que el Tribunal indicó que no obraban en el expediente, en el folio 163 del mismo se allegó acta de adición del contrato de prestación de servicios de carácter privado 3-006-2010, a través de la cual se le adicionaron dos funciones: “participar activamente en las actividades de divulgación del Subsistema interno de Gestión Documental y Archivo” y “aplicar correctamente y periódicamente los cinco principios de las 5s en su lugar de trabajo”, cuya fecha de suscripción fue el 11 de noviembre de 2010.
Asimismo, en el folio 164 del expediente reposa otra acta de adición del contrato 3-006-2010, por medio de la cual se adicionan otras dos actividades, a saber: “participación en las campañas de valores y vocación de servicio de la subdirección” y “aplicar a cada uno de los servicios los objetivos de la Plataforma Estratégica Institucional”, la cual fue suscrita el 29 de noviembre de 2010.
De esta manera, la Subsección “E” de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico por no valorar los referidos contratos de adición, los cuales fueron allegados al trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho. De igual manera, para la Sala el Tribunal accionado con la decisión de desestimar el elemento subordinación para el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2011 y el 28 de febrero de 2013, desconoció los contratos de prestación de servicios 4- 030-2011 y 4-027-2012, dentro de los cuales se describieron como funciones las siguientes: “1.
Diligenciar todos los registros, libros, formatos y demás reportes relacionados con el cumplimiento de sus funciones, con el fin de dejar constancia de las labores realizadas. 2. Reportar por escrito a quien ejerce el control de ejecución del contrato sobre las novedades que tengan lugar durante el ejercicio de sus actividades y que vayan en contra de los valores corporativos institucionales. 3.
Consolidar la información para la elaboración de informes. 4. Ejecutar labores técnico administrativas que faciliten el desarrollo y el control de los servicios para la prestación de servicios de salud en el Hospital. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 5.
Mantener permanente comunicación con los niveles superiores y los demás asistentes administrativos, de orden asistencial y administrativo, a fin de realizar los mecanismos de ajuste requeridos que permitan un manejo uniforme de las actividades. 6. Participar en la programación de actividades y en la elaboración de proyectos de presupuesto de la subdirección. 7.
Realizar estudios y análisis para el desarrollo de las actividades relacionadas con la elaboración, administración y control de presupuesto. 8. Supervisar y evaluar el desarrollo de los planes, programas y funciones propias de la jefatura a fin de informar a los niveles superiores las gestiones y actividades desarrolladas y sobre los ajustes que deban efectuarse. 9.
Analizar en coordinación con el subdirector científico y los coordinadores de servicios los informes presentados. 10. Levantar la estructura de procesos y procedimientos de las áreas asignadas a la subdirección ambulatoria. 11. Ejecutar directamente los trabajos de orden profesional en el área financiera y/o administrativa, en los que se requiera su participación para el desarrollo de las políticas y programas asignados a la subdirección ambulatoria. 12.
Consolidación de información de actividades (Formatos de producción de servicios, o, Fichas técnicas, rendimiento y productividad y Costos). 13. Participar activamente en el proceso de mejoramiento Normas ISO 9000. 14. Conocer y aplicar la misión, visión, política de calidad y objetivos de calidad. 15. Trabajar en equipo, ser cordial con los demás compañeros, colaborar y apoyarse mutuamente, así como con el personal del Hospital. 16.
Realizar las demás actividades que le sean asignadas por quien ejerce el control del contrato acordes con el objeto. 17. Prestar asesoría programa VIHI como soportar la subdirección ambulatorios en lo referente a la normatividad salud, tutelas, entre otros”. De igual manera, en los contratos A586-2012, A731-2012, 1202-2012, A1599-2012 y 92-2013, se hace referencia a las labores de la señora Cielo Daly, en los siguientes términos: “EL CONTRATISTA obliga a cumplir con las siguientes actividades: 1.Dar apoyo a las diferentes áreas de la institución en el estudio de costos. 2.
Realizar informes de costos de la institución con el apoyo de las áreas involucradas. 3. Diligenciar formatos solicitados por entes externos con respecto a los costos de la institución. 4. Realizar revisión de los diferentes contratos de proveedores quienes tienen contrato con la institución con el fin de cubrir las necesidades de insumos en la institución. 5.Apoyar a la subdirección científica en la entrega de informes solicitados. 6.
Apoyar al área de mercadeo en sus decisiones de venta de servicios con respecto a los costos. 7. Asistir a las diferentes reuniones tanto internas como externas 8.Responder por los elementos que le hayan sido entregados para el desarrollo de sus actividades en concordancia con el inventario individual. 9. Realizar las demás actividades que le sean asignadas por quien ejerce el control de la ejecución del contrato, acordes con el objeto”.
En ese sentido, si bien el Tribunal hizo referencia al elemento subordinación al señalar que “de manera que, la conclusión a la que se logra arribar es que la naturaleza del servicio contratado, era propio del objeto misional de la entidad demandada, aunque no directo, pues como quedó establecido en el plenario, la accionante desarrolló labores secretariales y administrativas, para el efecto, es menester recordar que de conformidad con el numeral 2.º del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 2.º del Decreto 1876 de 1994, el objeto de las E.S.E., como la aquí demandada, es la prestación de los servicios de salud.
En tal entendido, las funciones que cumplía la demandante no eran especializadas, temporales o ajenas al giro ordinario del establecimiento de salud, por el contrario, eran de aquellas permanentemente requeridas para el cumplimiento de la misión encomendada a la entidad demandada, lo que desde ya desnaturaliza la relación contractual que sostuvieron las partes”.
Además afirmó que “tales funciones a su vez, por el carácter de subordinadas, requerían el acatamiento de órdenes o de instrucciones, pues a la demandante le correspondía, entre otros, la organización de reuniones de acuerdo a la agenda de compromisos, recibir, contestar y transmitir mensajes, tramitar correspondencia y Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 documentación oficial, elaborar inventarios, consolidar información y rendir informes en su calidad de secretaria y técnica administrativa; por otro lado, como profesional administrativa se encargaba de dar apoyo a las diferentes áreas de la institución en el estudio de costos, rendir informes de costos, diligenciar formularios solicitados por entes externos y efectuar la revisión de contratos a proveedores”.
Empero, concluyó que no contaba con los elementos probatorios que demostraran la subordinación y evidenciaran las condiciones en las que la demandante ejecutó sus funciones para el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2011 al 28 de febrero de 2013, en tanto explicó que el testimonio rendido por la señora María Esperanza Lozano de Rojas, no podía tenerse en cuenta debido a que para esas fechas ya se encontraba pensionada.
Bajo ese contexto, la Sala echa de menos los argumentos por los cuales el Tribunal decidió no tener en cuenta los contratos de prestación de servicios 4-030-2011, 4- 027-2012, A586-2012, A731-2012, 1202-2012, A1599-2012 y 92-2013, suscritos entre la señora Cielo Daly García Gómez y la entidad hospitalaria demandada a partir del 4 de enero de 2011, aunado a que tampoco explicó los motivos por los cuales desestimó las funciones que la demandante desempeñó cuando ocupó el cargo de profesional administrativa subcientífica, pese a que cuando los analizó en conjunto con los demás contratos, ya había afirmado que esas actividades también demostraban el carácter subordinado, tal y como quedó evidenciado en precedencia. La Sala precisa que el amparo concedido se limita a declarar la existencia de un defecto fáctico en su dimensión negativa, razón por la cual será la autoridad judicial accionada quien en el marco de su autonomía judicial realice nuevamente la valoración probatoria y adopte la decisión a que haya lugar.
Por las razones expuestas la Sala revocará la sentencia de 14 de febrero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará la solicitud de amparo respecto a la configuración de la violación directa de la Constitución y amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora Cielo Daly García Gómez, por las razones expuestas.
En consecuencia, se dejará sin efecto los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-010-2019-00464-01, y se ordenará a esa autoridad judicial que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta decisión profiera una decisión complementaria, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 14 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones aquí expuestas.
En su lugar, Radicación: 11001-03-15-000-2024-06509-01 Demandante: Cielo Daly García Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Segundo.- Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Cielo Daly García Gómez, quien actúa a través de apoderado judicial, respecto del defecto fáctico en su dimensión negativa, por las razones expuestas.
En consecuencia, Tercero.- Dejar sin efecto los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-010-2019-00464-01. Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta decisión profiera una decisión complementaria, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. Quinto.- Negar la acción de tutela en relación con el defecto por violación directa de la Constitución. Sexto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Séptimo.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Octavo.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO SERRANO VALENZUELA Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx