1 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial de nulidad y restablecimiento del derecho.
Impuesto de registro. Control judicial de las circulares. Ausencia de los defectos invocados. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 26 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual negó el amparo solicitado por la parte actora. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela La Constructora Torres de Lucerna S.A.S., por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por la expedición de la sentencia del 10 de febrero de 2022 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01, con la cual considera que aquel vulneró su derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad y reserva tributaria. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.1.
Las pretensiones La accionante, mediante su apoderado, formula las siguientes súplicas: 1. Declarar que la (sic) Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia del 10 de febrero de 2022, correspondiente al expediente 11001-33-37-042-2016-00197-01, violó el derecho al debido proceso de la sociedad CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. por haber incurrido en una vía de hecho por concepto de violación directa de la Constitución Política y por incursión en defecto sustancial. 2.
Se ampare el derecho al debido proceso de la sociedad CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., revocando la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, correspondiente al expediente 11001-33-37-042-2016-00197-01. 3. Se ampare el derecho al debido proceso de la sociedad CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., dejando en firme la sentencia del 27 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., Sección Cuarta, correspondiente al expediente 11001-33-37-042- 2016-00197-00. 1.1.2.
Los hechos El apoderado de la accionante narró como supuestos fácticos los siguientes: I) Para la época de los hechos, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. fungía como propietaria del inmueble con Matrícula Inmobiliaria 50s-40591231 y CHIP AAA0230XRWW, ubicado en la calle 58c # sur 82F 03, en el cual se desarrolló la urbanización denominada Conjunto Lucerna, por etapas.
II) A través de la Escritura Pública 3.940 de 2012, la Fase A de la I Etapa del Conjunto Lucerna se sometió al régimen de propiedad horizontal y se hicieron anotaciones en 241 unidades privadas. III) Mediante la Escritura Pública 1.737 de 2013, se adicionó la Fase A de la II Etapa al mencionado régimen y se hicieron anotaciones en las unidades privadas anteriores y en 96 unidades agregadas. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV) El 26 de noviembre de 2014, el director de Rentas de la Gobernación de Cundinamarca expidió la Circular Interna núm. 0033, con la que ordenó gravar con impuesto de registro todas las unidades privadas, en cuya matrícula se produce la inscripción de acto de constitución, modificación o adición del régimen de propiedad horizontal, aun cuando se refiera a un solo acto sujeto al tributo.
V) En la Circular referida se adoptó el contenido de la Asesoría núm. 011908 del 12 de abril de 2012 de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda, en la cual se precisa que aquella no es aplicable al caso bajo estudio, puesto que en ella se resuelve la consulta sobre liquidación de impuesto de registro en la inscripción de una providencia que se pronuncia en relación con la adjudicación de varios bienes inmuebles a los acreedores dentro de un proceso de liquidación y se concluye que, a pesar de tratarse de un mismo proveído, en este se incorporan diversos actos sujetos a registro, dado que a través de este se adjudican varios inmuebles.
VI) El 6 de marzo de 2015, mediante la Escritura Pública 726, se adicionó la Fase B de la I Etapa al régimen de propiedad horizontal y se hicieron anotaciones en las 310 unidades anteriores y 132 nuevas. VII) El 10 de marzo de 2015, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. efectuó la liquidación del impuesto de registro, mediante la Liquidación núm. 101813824, en la cual gravó como acto sin cuantía el inmueble y 469 unidades.
VIII) En igual fecha, aquella pagó, de buena fe, el valor determinado de forma incorrecta por la autoridad tributaria departamental, esto es, $ 40.437.000, a pesar de que únicamente correspondía el cobro de $ 86.000, por tratarse de la inscripción de un único acto de adición del régimen de propiedad horizontal que recaía sobre el inmueble previamente identificado, el cual no tiene cuantía. IX) El 22 de abril de 2015, mediante la Circular núm. 0027, la Gobernación de Cundinamarca suspendió, sin efectos retroactivos, la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 hasta tanto se realizara un estudio jurídico y económico sobre la materia. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co X) El 10 de mayo de 2015, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. formuló recurso de reconsideración en contra de la Liquidación Oficial del Impuesto de Registro núm. 101813824 del 10 de marzo de 2015, en el que solicitó revocarla y ordenar la devolución de la suma pagada en exceso por valor de $ 40.351.000.
XI) El 12 de noviembre de 2015, se suspendió definitivamente la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, sin efectos retroactivos. XII) En 2016, por medio de la Resolución núm. 00000986, la autoridad tributaria departamental resolvió el recurso referido, en el sentido de confirmar la Liquidación Oficial precitada. XIII) El 15 de septiembre de 2016, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Liquidación Oficial núm. 101813824 del 10 de marzo de 2015 del impuesto de registro y de la Resolución núm. 00000986, con fundamento en que esos actos están viciados de nulidad, dado que se expidieron con base en la Circular Interna núm. 33 del 26 de noviembre del 2014, la cual está falsamente motivada; inobservaron las normas en que debían fundarse (principios de progresividad, equidad y eficiencia tributaria); y violaron los principios de igualdad y favorabilidad tributaria de la Circular Interna núm. 0027 del 12 de noviembre de 2015.
XIV) El 27 de mayo de 2020, el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, dictó sentencia de primera instancia, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, determinó la obligación tributaria sustancial del impuesto de registro por la inscripción del acto de adición al reglamento de propiedad horizontal en la liquidación del gravamen en $ 86.000.
XV) La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia, en el que discutió, entre otros aspectos, que la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014 no fue demandada. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co XVI) El 10 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.3.
Los defectos invocados En sentir del apoderado de la accionante, en la sentencia del 10 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, incurrió en los siguientes defectos: 1.1.3.1. Violación directa de la Constitución Política I) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, vulneró el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso de la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., al concluir que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 debió ser demandada en el proceso, puesto que aquella no reúne los presupuestos de existencia, concretamente los requisitos formales, al no realizar una manifestación consciente e intencional para la producción de efectos jurídicos.
Siendo de esta forma, la Circular referida no es más que una simple recomendación interna de acoger la Asesoría núm. 011908 de abril de 2012 y remitirse a la Ley 1579 de 2012, para determinar la causación y liquidación del impuesto de registro. Lo anterior resulta evidente ante la ausencia de las exigencias formales que debe contener un acto administrativo; la inexistencia de una orden o mandato que defina inequívocamente la producción de efectos jurídicos hacia los contribuyentes de ese impuesto; y la finalidad de la Circular consistente en «resolver las inquietudes suscitadas en la liquidación del impuesto de registro de actos».
Al respecto, en las sentencias del 3 de febrero de 2000 y del 6 de diciembre de 2001, el Consejo de Estado precisó que las circulares de servicio son susceptibles de ser demandadas cuando contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos y, por tanto, tengan fuerza vinculante frente al administrado; sin embargo, cuando aquellas se circunscriben a reproducir lo previsto 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en otras normas o instancias para instruir a los funcionarios, no podrán ser objeto de control judicial.
Así las cosas, la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 no podía controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, debe tenerse presente que la administración puede exteriorizar su voluntad, sin adoptar alguna decisión, como lo hace con los conceptos, opiniones e instrucciones a asesores, los cuales no crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas y, en ese entendido, estos son actos de servicios o meros actos administrativos, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Ahora, si bien la última posición del máximo órgano de la mencionada jurisdicción señala que toda circular se encuentra sujeta al control de los jueces, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa, ello no quiere decir que el administrado se encuentre obligado a demandarlas. II) La autoridad judicial consideró que debió demandarse la nulidad de la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, a pesar de que ello constituye un imposible jurídico, dado que, a través de la Circular núm. 0014 del 21 de abril de 2015, se contempló la opción de reconsiderar la posición de adherirse a la Asesoría núm. 011908 del 2012, esto es, se apartó de las instrucciones previstas en aquella, y, luego, por medio de la Circular núm. 0027 del 12 de noviembre de 2015, se suspendió definitivamente la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014; por tanto, para la fecha en que se radicó la demanda esta última ya no existía en el mundo jurídico.
Además, la posición del Consejo de Estado ha sido establecer la posibilidad de demandar actos administrativos ya derogados que hayan creado situaciones jurídicas previas a su extinción, para debatir los efectos jurídicos de estas; sin embargo, resultaría ineficiente e inviable demandar una circular que, además, de no ser un acto administrativo, no generó efectos jurídicos individuales directos frente a los administrados, dado que los destinatarios no fueron estos, sino la propia administración. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, la Subsección accionada efectuó una interpretación reduccionista e insuficiente sobre la naturaleza de la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, con lo cual atentó contra el derecho a recibir una correcta atención en el servicio de la administración de justicia; adoptó la decisión que ahora se controvierte únicamente con fundamento en que dicha Circular era un acto administrativo y, por ende, debió demandarse; y soportó el fallo indebidamente en el imperio de la ley y con violación del principio de certeza y legalidad tributaria. 1.1.3.2.
Defecto sustantivo o material I) La autoridad judicial accionada omitió la interpretación correcta de las normas de carácter legal y reglamentario que regulan el impuesto de registro, puesto que no tuvo en cuenta que las escrituras de constitución, modificación o adición del régimen de propiedad horizontal, incluyendo los traslados de anotación en los folios de matrícula, son actos sin cuantía, al no incorporar un derecho pecuniario, en los términos de los artículos 226 de la Ley 223 de 1995 y 1.° y 2.° del Decreto 650 de 1996, del numeral 8 del artículo 193 de la Ordenanza 216 del 3 de junio de 2014 y de la Resolución 4978 del 30 de diciembre de 2014 Por consiguiente, cuando se realiza dicho traslado no es procedente aplicar el artículo 2.° del Decreto 650 de 1996, dado que se está ante un único acto efectuado sobre la propiedad horizontal y, en esa medida, la adición de una nueva etapa al régimen con la inscripción en una escritura pública es un acto que carece de cuantía. En ese entendido, la Subsección accionada extendió, sin autorización parlamentaria, el hecho generador del impuesto de registro, lo cual desconoce la norma constitucional 338, esto es, nullum tributum sine lege.
Adicionalmente, en el proceso se acreditó que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, a pesar de ser un acto de servicio, prevé la adopción de la Asesoría núm. 011908 de 2012 de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la liquidación el impuesto de registro, con la inobservancia de los postulados constitucionales de certeza y reserva de ley tributaria; motivo por el cual el actuar de la administración y la decisión de segunda 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia del medio de control representan una violación flagrante de esos principios y esta última se aparta del margen de interpretación razonable.
Así las cosas, el debate se limita a que la parte accionada, para adoptar la decisión, se fundamentó única y exclusivamente en el razonamiento de que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 debió ser objeto de demanda, lo que se aleja de una exégesis razonable de las normas legales y constitucionales que rigen la materia, dado que aquella no tenía la potestad para interpretar o modificar el hecho generador de un tributo, de conformidad con el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política.
II) El pago efectuado por la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. por concepto de impuesto de registro equivalente a $ 40.437.000 constituye un pago en exceso, puesto que, en atención a las normas aplicables, solamente le correspondía pagar $ 86.000, en la medida en que la operación se caracterizaba como un acto sin cuantía. Por tanto, el excedente debe serle devuelto a aquella, a título de restablecimiento del derecho. 1.2.
Actuación Procesal El 26 de julio de 2022, la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico de la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar del proveído a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, como accionados; al departamento de Cundinamarca, Secretaría de Hacienda, como tercero interesado en las resultas del proceso; y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el artículo 610 del Código General del Proceso; para que, dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.3.
Contestación de la acción 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, a través de la magistrada Gloria Isabel Cáceres Martínez, luego de hacer un 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recuento de las actuaciones principales adelantadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de las exigencias para la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, sostiene que en la sentencia censurada en esta sede no se incurrió en los defectos fáctico, material o sustantivo ni desconocimiento del precedente judicial y tampoco se vulneró el derecho fundamental al debido proceso.
En cuanto a ello, aduce que, de acuerdo con los argumentos del recurso de apelación de la parte demandada, en la decisión de segunda instancia, se planteó como problema jurídico determinar la naturaleza jurídica de la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 y si los actos administrativos demandados proferidos con fundamento en aquella incurrieron o no en la infracción de las normas en que debían fundarse.
Indica que, para resolver lo anterior, la Sala explicó que, de conformidad con el artículo 228 de la Ley 223 de 1995, el impuesto se causa al solicitar la inscripción en el registro y precisó que, en el caso, el 10 de marzo de 2015, se profirió la Liquidación correspondiente del impuesto de registro por la inscripción del acto de adición al reglamento de propiedad horizontal del Conjunto Lucerna Fase B Etapa I, contenido en la Escritura Pública núm. 726 del 6 de marzo de 2015 de la Notaría Sexta de Bogotá en la Matrícula Inmobiliaria núm. 50S-40591231, con fundamento en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, por lo que el 7 de abril de 2015 se realizó la anotación en el Folio de Matrícula Inmobiliaria y el 3 de mayo de 2016 se resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración. Igualmente, se aclaró que el director de Rentas y Gestión Tributaria de la Gobernación de Cundinamarca expidió la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, la cual no es una simple instrucción sobre el alcance o interpretación de algunas normas, sino que efectúa la determinación de un deber en cuanto a la forma de liquidación del impuesto de registro, en el sentido de esclarecer que si se trata de más de un inmueble, comoquiera que cada uno tiene su folio de matrícula, el tributo se debe cobrar en igual medida. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, se dilucidó que el 21 de abril de 2015 se dictó la Circular núm. 0014, a través de la que se suspendió la previamente citada, sin efectos retroactivos, y, posteriormente, el 12 de noviembre de 2015, se profirió la Circular núm. 0027, mediante la cual se definió que no se aplicaría la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, en adelante y con iguales efectos, a los actos sin cuantía en que exista traslado de la anotación, como la constitución, aclaración o modificación de los reglamentos de propiedad horizontal.
A partir de lo expuesto, se estableció que las circulares son actos administrativos generales susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a pesar de lo cual no se demostró que se hubiera ejercido medio de control alguno, ni en la demanda se cuestionó su legalidad, por lo cual no podía emitir juicios respecto de aquellas, las que, por encontrarse vigentes al momento de causación del impuesto, debían aplicarse.
Aunado a lo señalado, se definió que en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 se prevé que cuando el acto objeto de este se refiere a más de un inmueble, el tributo se puede cobrar en igual medida, por lo que, conforme a ello, se realizó la liquidación demandada, esto es, con el cobro del registro de cada acto sin cuantía en cada uno de los folios de matrícula correspondiente, es decir, el de la propiedad horizontal y el de los 469 bienes privados, razón por la cual no había lugar a la declaratoria de nulidad de los actos acusados, sino a la revocatoria de la sentencia de primera instancia, ante la prosperidad del argumento de apelación analizado.
Bajo ese entendido, no se demostró que se hubiere realizado una interpretación normativa irrazonada o arbitraria o se les hubiere otorgado un alcance diferente a las normas sustento de los actos administrativos demandados. Además, en la sentencia se tuvo en cuenta el material probatorio que sustentó la decisión y se expusieron los argumentos fácticos y jurídicos respectivos.
Por lo anterior, considera que con esta acción constitucional la accionante pretende controvertir el criterio jurídico expuesto en la providencia cuestionada, con lo cual desconoce que, al tratarse de un proveído de segunda instancia que puso fin al 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, no existe ningún recurso en su contra, y que este mecanismo no constituye una tercera instancia para discutir la interpretación razonable efectuada por el operador judicial, en virtud del principio de autonomía judicial.
En ese orden de ideas, estima que la acción debe ser declarada improcedente. 1.3.2. El departamento de Cundinamarca, por medio de apoderada judicial, afirma que el aserto de la parte actora consistente en que no era factible demandar la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, por cuanto la Circular núm. 0027 del 12 de noviembre de 2015 la suspendió de forma definitiva, es equivocado, porque, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es procedente demandar los actos administrativos de carácter general, aun cuando se encuentren derogados, para así analizar los efectos que produjeron mientras estuvieron vigentes, como ocurre en el asunto sub judice.
De ahí que, contrario a lo manifestado por la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., sí es viable demandar la nulidad de la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014, a pesar de que hubiere sido derogada. Aclarado ello, se tiene que la Liquidación núm. 101813824 del 10 de marzo de 2015 se generó en vigencia de aquella, por lo que el cobro del impuesto de registro se ajustó a las previsiones normativas que regían para esa fecha y, en razón al principio de la irretroactividad de la ley tributaria, no es procedente la devolución de lo pagado, como se explicó en la Resolución núm. 986 del 3 de mayo de 2016.
Al respecto, indica que las normas tributarias, para garantizar la seguridad jurídica, no tienen efecto retroactivo, toda vez que el Estado debe tener certeza acerca del recaudo de sus tributos, pues de ellos depende el gasto. Agrega que le asiste razón al Tribunal accionado, al considerar que la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014 es un acto administrativo, pues constituye una decisión por parte del director de Rentas y Gestión Tributaria sobre la forma como debe liquidarse el impuesto de registro, que fue trasmitida a todos los funcionarios de la dependencia. De otra parte, precisa que en el presente caso se configura la causal de improcedencia de la acción de tutela consagrada en el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991, ya que la parte actora tiene la posibilidad de formular el recurso 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión de que trata el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En vista de lo esgrimido, solicita se declaren improcedentes las pretensiones de la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., ante, itera, la ausencia de algún hecho que configure la violación del derecho fundamental al debido proceso y la existencia de otro medio de defensa judicial. 1.4. Sentencia impugnada El 26 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, negó el amparo solicitado en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos: I) En la sentencia controvertida en esta sede constitucional no se incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, puesto que no se evidencia una interpretación y/o aplicación indebida o irracional de las normas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, sino, por el contrario, un análisis soportado en una carga argumentativa válida y razonable que, además, se fundamentó en la jurisprudencia; estudio que le permitió colegir que las circulares núms. 33 del 26 de noviembre de 2014, 14 del 21 de abril de 2015 y 27 del 12 de noviembre de 2015 son actos administrativos generales susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a lo cual aquellas no fueron demandadas.
II) El juez constitucional, de conformidad con la posición de la Corte Constitucional, no puede suplantar al juez natural, máxime cuando la exegesis realizada es razonable y lo pretendido por la parte accionante es que se realice un nuevo examen de los aspectos definidos por la autoridad judicial ordinaria, como acontece en este asunto, en el que se expresaron los mismos argumentos que dieron lugar a la instauración de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, por demás, giró en torno a discusiones sobre la aplicación de normas puramente administrativas. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Impugnación La parte actora, mediante su apoderado, impugna la decisión de primera instancia en orden a que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones; para dichos efectos, insiste en los argumentos expuestos en el escrito inicial y, en suma, expone: I) No se tuvo en cuenta que la única intención de la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014 era adoptar internamente lo dispuesto en la Asesoría núm. 011908 del 12 de abril de 2012, tal y como consta en lo consignado en aquella, así: «esta Dirección comparte el concepto dado por el Ministerio de Hacienda y lo acoge para su aplicación en la Subdirección de Impuesto de Registro, reiterada en la Asesoría núm. 011908 del 12 de abril de 2012».
Así las cosas, insiste en que esa Circular no reúne los presupuestos de existencia de un acto administrativo, pues no cumple los requisitos formales y no realiza una manifestación unilateral de la voluntad de la administración ni impone una orden directa o indirecta para los administrados y, por consiguiente, es un simple acto de servicio, esto es, una recomendación con efectos internos, por lo cual no podía ser demandada.
En esa medida, señala que aquella no goza de las presunciones ni prerrogativas propias de los actos administrativos, como lo son la de legalidad y la ejecutividad, por lo cual no estaba obligada a discutirlas en sede judicial. II) La autoridad judicial accionada pretendía que discutiera la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014, pese a que esta se encontraba en un estado de inaplicabilidad, al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, porque había sido dejada sin efectos en virtud de la Circular núm. 0014 del 2015.
III) De otro lado, en el presente asunto se inobservaron las normas tributarias y no se dio estricta aplicación al hecho generador del impuesto, con lo cual se conculcó el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso y, por contera, los artículos 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995, en concordancia con el Decreto 650 de 1996.
Añade que no existe justificación para que la administración tributaria hubiere ido en contra de esas disposiciones legales, so pretexto de aplicar una 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circular que contiene recomendaciones que las extralimitan y crean una regulación sobre la cual se carecía de competencia, dado que esta recae en el legislador.
IV) La finalidad de la acción de tutela impetrada no es, como lo aseguró el juez colegiado de primera instancia, reabrir un debate ya finalizado, sino que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, ante la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, de imponerle a la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. la obligación de demandar la Circular núm. 33 del 26 de noviembre de 2014, aun cuando no era procedente y, de hecho, resultaba imposible fácticamente.
De esa manera, a modo de conclusión, precisa que el acto objeto de litigio debió ser calificado como uno sin cuantía para efectos del impuesto de registro, por lo cual el pago realizado por la sociedad fue en exceso y tiene derecho a su devolución. En consecuencia, depreca revocar la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso de la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S.; revocar la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A; y dejar en firme la decisión de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y el inciso 2 del artículo 25 del Acuerdo núm. 080 de 20191, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es 1Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente para conocer de la impugnación formulada en contra de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia para controvertir la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante y se incurrió en violación directa de la Constitución Política y en defecto sustantivo. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución Política.
No obstante, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 2005,3 donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio ius fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución Política; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias 2T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-11se8 de 1995, T-492 de 1995, T- 567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de proveídos que resulten violatorios de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados en la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados Del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 016, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 5 de septiembre de 2016, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Cundinamarca, Secretaría de Hacienda, en la que solicitó la nulidad de la Liquidación núm. 101813824 del 10 de marzo de 2015 del impuesto de registro como consecuencia de la inscripción del acto de adición al reglamento de propiedad horizontal del inmueble contenido en la Escritura Pública núm. 726 del 6 de marzo de 2015 y de la Resolución núm. 00000986 del 3 de mayo de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra del anterior acto. 2.4.2.
El 12 de octubre de 2016, el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá admitió la demanda; ordenó notificar al gobernador de Cundinamarca o a quien hiciera sus veces y al señor agente del Ministerio Público; fijó los gastos ordinarios del proceso; corrió traslado de la demanda por el 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Expediente en copia digital obrante en el índice 14 de SAMAI. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término de 30 días al demandado y al Ministerio Público; y reconoció personería jurídica a la apoderada judicial de la parte actora. 2.4.3.
El 27 de mayo de 2020, el Juzgado precitado dictó sentencia de primera instancia, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; a título de restablecimiento del derecho, determinó que la obligación tributaria sustancial del impuesto de registro, por la inscripción del acto de adición al reglamento de propiedad horizontal contenido en la Escritura Pública núm. 726 del 6 de marzo de 2015 de la Notaría Sexta de Bogotá, asciende a $ 86.000; y negó las demás pretensiones del medio de control. 2.4.4.
El 21 de septiembre de 2020, el ente territorial demandado interpuso recurso de apelación en contra del anterior proveído, en el que indicó que la Liquidación núm. 101813824 controvertida se generó con fundamento en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, la cual se encontraba vigente para esa época, pues no fue demandada, suspendida ni anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.4.5.
El 10 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, revocó la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 2.5. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedibilidad Esta Sala considera cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, con base en los siguientes razonamientos: I) El caso bajo estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso,7 pues, según los alegatos de la parte actora expuestos en el recurso de 7 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impugnación, la litis fue resuelta con violación directa de la Constitución Política y con incursión en un defecto sustantivo, eventos que, de encontrarse acreditados, conducirían a considerar lesionado el derecho previamente mencionado.
II) Se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que la decisión cuestionada es una sentencia que puso fin a la discusión planteada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01, frente a la cual no procede ningún recurso. III) Se satisface la exigencia de la inmediatez, pues la sentencia objeto de censura data del 10 de febrero de 2022 y la presente acción de tutela fue instaurada el 11 de julio de esa anualidad, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.8 IV) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis jurisprudencial.
V) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, identificó los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución Política y sustantivo.
VI) En el sub judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01. su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 8 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala responde de forma afirmativa al interrogante que se planteó primigeniamente y continúa con la solución del segundo problema, para lo cual efectuará el estudio de los defectos invocados por la parte actora en el recurso de impugnación formulado en contra de la sentencia de primera instancia emitida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación. 2.6.
Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela 2.6.1. Desarrollo normativo y jurisprudencial de la violación directa de la Constitución Política La jurisprudencia constitucional ha explicado que se configura esta causal cuando un juez ordinario adopta una decisión que desconoce la carta política, ya sea porque deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución Política.
En el primer evento, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela cuando I) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; II) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez, en sus resoluciones, vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución Política9.
En el segundo evento, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que esta última es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar sus disposiciones con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad10. La violación directa de la Constitución Política ha sido tratada como una causal específica autónoma de procedencia del amparo contra una decisión judicial —pese a tener una relación directa con otros yerros, tales como el sustantivo o el desconocimiento del precedente jurisprudencial—, dado el valor normativo que tiene. 9 Sentencia SU-198 de 2013. 10 Ibídem. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.2.
Desarrollo normativo y jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional, en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas en la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.11 2.7.
Análisis del caso concreto En el recurso de impugnación formulado en contra de la sentencia de primera instancia de la acción de tutela de la referencia, la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. insiste en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, incurrió en violación directa de la Constitución Política y en defecto sustantivo en la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01.
Para soportar el anterior aserto, la parte actora afirma, en síntesis, que aquel vulneró su derecho fundamental al debido proceso y el principio de legalidad tributaria, previstos en los artículos 29 y 338 constitucionales, respectivamente, de un lado, al 22 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluir que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 es un acto administrativo y debía ser demandado, a pesar de que no cumple los presupuestos para ello, y, de otro, inobservar las normas tributarias y no dar estricta aplicación al hecho generador del impuesto, con lo cual transgredió, además, los artículos 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995, en concordancia con el Decreto 650 de 1996.
Pues bien, con la finalidad de resolver los anteriores disensos, resulta necesario analizar los argumentos esgrimidos por la autoridad judicial accionada, para revocar la sentencia del 27 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
Sobre el particular, la Sala advierte que aquella, luego de establecer los hechos probados en el plenario, precisó el alcance del impuesto de registro en los términos de los artículos 226, 228 y 232 de la Ley 223 de 1995 y 4.° de la Ley 1579 de 2012 y de la constitución del régimen de propiedad horizontal de conformidad con la Ley 675 de 2001; y, posteriormente, evidenció que los actos acusados fueron proferidos con base en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, por lo cual resultaba imprescindible definir si esta debió ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo expuso el ente territorial recurrente.
Para el efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, consideró necesario determinar la naturaleza jurídica de la mencionada circular, para lo cual citó dos sentencias de esta corporación sobre la materia, a partir de las que concluyó que en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 se efectuó una definición de un deber acerca de la forma en que debía liquidarse el impuesto de registro, en el sentido de precisar que si esa inscripción se refiere a más de un inmueble, el tributo debe cobrarse de igual forma, pues cada uno tiene su folio de matrícula inmobiliaria.
En ese orden de ideas, aquel estimó que la precitada Circular contiene una decisión de la administración que produce efectos jurídicos frente a los administrados, porque la obligación allí fijada gobierna el actuar de los funcionarios del departamento de Cundinamarca en cuanto a la liquidación del impuesto de registro y, por consiguiente, 23 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye un acto administrativo general, susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; conclusión que, según explicó, también resulta aplicable para las circulares núms. 0014 del 21 de abril de 2015 y 0027 del 12 de noviembre de 2015.
Esclarecida la anterior discusión, la autoridad judicial advirtió que esas circulares no fueron demandadas y que si bien la parte demandante cuestiona su legalidad, lo cierto es que las súplicas no se dirigieron en contra de aquellas ni se presentó acumulación de pretensiones de nulidad con nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no era procedente realizar juicios de legalidad en cuanto a esos actos.
En ese entendido, concluyó que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 debía ser aplicada por la autoridad tributaria para liquidar el impuesto de registro, como, ciertamente, ocurrió. Precisados los razonamientos realizados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, resulta necesario examinar si le asiste razón a la parte actora con los cuestionamientos que plantea en esta sede constitucional.
Así, se denota que la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S., en primer lugar, aduce que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, contrario a lo colegido por la aquí accionada, no es un acto administrativo y, por tanto, no debía ser demandado, comoquiera que no contiene una voluntad de la administración, sino que se trata de recomendaciones internas.
Sobre el disenso previo, esta Sala debe indicar que la Circular precitada sí constituye un acto administrativo, tal y como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, puesto que, a través de esta, el director de Rentas y Gestión Tributaria de la Gobernación de Cundinamarca impartió lineamientos sobre la forma como debía liquidarse el impuesto de registro cuando los actos sujetos a inscripción se referían a más de un inmueble, y definió que, en atención a que los folios de matrícula inmobiliaria son asignados a cada bien, la causación del impuesto se genera en igual medida. 24 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, si bien es cierto que la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 está dirigida a los funcionarios de la Dirección referida, no lo es menos que, como la Subsección accionada lo estimó, esa decisión de la administración tiene efectos jurídicos que repercuten en los administrados, pues los funcionarios liquidan el impuesto de registro conforme a los parámetros allí establecidos; por consiguiente, si la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. no estaba de acuerdo con la determinación allí adoptada, debía demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declarara la nulidad de aquella; sin embargo, no era viable que el juez examinara la legalidad de circulares que no fueron objeto de controversia, pues ello desconocería el derecho de defensa de la parte demandada.
De otra parte, tampoco resulta de recibo el argumento esgrimido por la sociedad accionante consistente en que, teniendo en cuenta que en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014 se acogió la Asesoría núm. 011908 del 12 de abril de 2012 del Ministerio de Hacienda, aquella no era susceptible de control judicial, porque, se itera, fue con la expedición de esa Circular que se determinó la forma en que debía liquidarse el impuesto de registro en esa Dirección de Rentas y Gestión Tributaria de la Gobernación de Cundinamarca.
Igualmente, no puede aceptarse la premisa de la CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. de que no era viable demandar la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, comoquiera que a través de la Circular núm. 0027 del 12 de noviembre de 2015 se suspendió definitivamente, pues, como la propia sociedad lo reconoce, esta surtió efectos jurídicos que son precisamente con los que está en desacuerdo y, por tanto, se insiste, si no estaba conforme con la resolución allí adoptada, debió controvertirla judicialmente.
Por último, en lo atinente al argumento de la accionante sobre el desconocimiento de las normas tributarias, concretamente, los artículos 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995, en concordancia con el Decreto 650 de 1996, y la no aplicación estricta del hecho generador del impuesto de registro, con lo cual, a su juicio, se conculcó el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso, debe aclararse que, como lo explicó la autoridad judicial aquí accionada, los actos administrativos demandados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya 25 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de segunda instancia es objeto de discusión, se expidieron con fundamento en la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014, por lo que cualquier discusión sobre la forma en la liquidación del impuesto de registro tenía que suscitarse en el medio de control de nulidad que debió presentarse en contra de la Circular núm. 0033 del 26 de noviembre de 2014.
Siendo de esta forma, la Sala no evidencia la configuración de la violación directa de la Constitución ni el defecto sustantivo invocados, que habiliten la procedencia del amparo deprecado, sino que, por el contrario, observa que la autoridad accionada adoptó la decisión en atención al desarrollo normativo y jurisprudencial aplicable a la materia y, en consecuencia, no advierte vulneración del derecho fundamental reclamado en protección. En esa medida, se repara en que lo pretendido por la parte actora, a través de esta acción constitucional, es imponer la exégesis que estima es la adecuada, a pesar de que la autoridad judicial accionada sustentó razonablemente la decisión adoptada en la sentencia del 10 de febrero de 2022, lo cual no puede ser avalado por este juez de tutela. 3 Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctico y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en la providencia del 10 de febrero 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, dentro del medio de control con radicado 11001 33 37 042 2016 00197 01, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, no se incurrió en los defectos invocados por la parte actora.
En tal sentido, la Sala procederá a negar el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 26 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03784 01 Demandante: CONSTRUCTORA TORRES DE LUCERNA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A: Primero: Confirmar la sentencia del 26 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que negó el amparo solicitado a través de la acción de tutela de la referencia, dadas las consideraciones que anteceden.
Segundo: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P. C. L.