Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: acto administrativo susceptible de control jurisdiccional. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de impugnación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafín Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Nelson Rentería, Javinson Palacios Palacios y Holly Aldrish Marmolejo presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, que consideraron vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de las sentencias que emitieron, respectivamente, el 19 de marzo de 2020 y el 14 de febrero de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 27001-33-33-004-2014-00451-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. Los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Holly Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aldrish Marmolejo Mosquera, Gabriel Forastero Chamorro, Yefferson Abadía Días, Nelson Rentería, Milton Palacios Asprilla y Javinson Palacios Palacios interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio Alto Baudó (Chocó). 3.
Formularon, como pretensiones, que se declarara: i) la nulidad de los actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo generado con la falta de respuesta de la entidad territorial a los escritos radicados el 11 de marzo de 2014, en los que solicitaron el reconocimiento y pago de salarios, auxilio a las cesantías, primas de vacaciones, semestral y/o de servicios y navidad, vacaciones indemnizadas, viáticos y gastos de viajes y sanción moratoria; y ii) la existencia de una relación laboral entre cada demandante con el municipio.
En consecuencia, que se ordenara el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tuvieran derecho. 4. El asunto correspondió resolverlo al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó que, en sentencia del 19 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Sustentó su decisión en que, respecto de los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios, no se probó el elemento de subordinación de la relación laboral; y frente a los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, encontró que tenían una relación legal y reglamentaria con el municipio Alto Baudó, entidad que les reconoció acreencias laborales en el Decreto núm. 105 del 30 de diciembre de 2011, y que estos no reclamaron en sede administrativa el pago de cesantías y sanción moratoria. 5.
Apelada la anterior decisión que negó las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo del Chocó la confirmó en fallo del 14 de febrero de 2025, con fundamento en que, si bien quedó probada la relación contractual entre los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios con la entidad, no ocurrió lo mismo con los elementos de la relación laboral, en particular, la subordinación, pues no bastaba con acreditar el cumplimiento de un horario de trabajo o que estaban bajo control y vigilancia de un superior para acreditar este requisito. 6.
En relación con los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, el Tribunal advirtió que el municipio del Alto Baudó, mediante Decreto núm. 105 del 30 de diciembre de 2011, reconoció a favor de estos primas, vacaciones, cesantías definitivas y salarios correspondientes al año 2011. 7.
Consideró que la parte actora incurrió en una contradicción, pues en el escrito de demanda indicó que con dicho decreto el municipio reconoció parte de las obligaciones debidas, lo aportó al proceso y posteriormente afirmó que no fue debidamente notificado; sin embargo, lo anterior permitía inferir que sí conocían la existencia del acto administrativo, de manera que debieron controvertirlo ante la jurisdicción para Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir las sumas allí reconocidas y alegar como causal de nulidad la falta de notificación. 8.
Por otra parte, el Tribunal expuso que, revisadas las pruebas del proceso, encontró que los demandantes no solicitaron en la petición del 11 de marzo de 2014 el reconocimiento y pago de las cesantías, y la sanción moratoria por el no pago de las mismas. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente:
PRIMERO: Instamos, Ilustrísimos Magistrados, Concedernos la ACCIÓN DE REFUERZO propuesta contra la SALA SEGUNDA DE DESICIÓN DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUÍTO DE QUIBDO, justamente. De igual forma, contra el tercero previsiblemente interesado MUNICIPIO DE ALTO BAUDO con NIT: 891 600 062 – 4 SEGUNDO: Incansable con lo antepuesto, suplicamos honorables Magistrados, dejar sin efecto, nulitar, total o parcialmente, las Sentencias # 31 del 19 de marzo de 2020, Proferida en Primera Instancia, al igual, que, la sentencia #12 - 14 /2025 Emitida por la Sala segunda de decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del chocó, donde confirmo la sentencia de la primera Instancia, al considerar que el acto administrativo a demandar era el Decreto # 105 de 2011 del 30 de diciembre, porque las obligaciones reclamadas por los censores accionantes, estaban reconocidas ahí (Titulo Ejecutivo).
Aclaramos, que, dicho decreto avista las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios, articulo 89 del decreto 111 de 1996 (Mandato legal impuesto) a todas las Entidades del Orden Nacional, Departamental, Municipal, como las descentralizadas por servicios. […]
SEXTO: perseverante con lo anterior, pedimos, muy respetuosamente, Ilustrísimos Magistrados, concedernos las suplicas de la demanda, total o parcialmente, teniendo de presente, el cambio Jurisprudencial recientemente, en cuanto al pago de la sanción Moratoria a título de Mora2. 10. De manera subsidiaria, solicitó que la autoridad accionada emita una nueva sentencia en la que tenga en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de la «acción dadivosa». 11.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que los jueces administrativos hicieron una indebida valoración respecto del acto demandado, pues consideraron que debió ser controvertido el Decreto 105 de 2011 en la medida en que en este el municipio reconoció obligaciones reclamadas en el proceso ordinario. Alegó que tampoco se apreciaron los testimonios rendidos por los señores Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería, allegados como prueba trasladada del expediente 2018-00077, que, junto con la circular 01 de 2009, probaban la «primacía de la realidad sobre las formas». 1 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-00024-00 índice 3, certificado núm. 40C15BD99DA28D0F E8FAD28073AEA5B7 3F7A94780B4AEAB2 C6164B1F31A364F7. 2 Se transcribe incluso con errores contenidos en el escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. La parte accionante argumentó que el municipio adelantó en el proceso un incidente de nulidad por falta de competencia y de jurisdicción ante la existencia de un título ejecutivo con obligaciones claras, expresas y exigibles, y de notificación del auto admisorio, el cual fue negado en su oportunidad; sin embargo, las sentencias objeto de reparos retomaron la tesis de la demandada para sustentar la decisión. 13.
Adujo que en el expediente obraban copias simples de resoluciones, certificaciones y/o constancias de reconocimiento y pago de cesantías definitivas de algunos de los demandantes, pero no de otras acreencias laborales como salarios, primas de navidad, vacaciones, servicio o semestral y vacaciones indemnizadas, y que no constituían título ejecutivo. 14.
Sostuvo que el Decreto 105 de 2011 no tiene fuerza vinculante de título ejecutivo, pues se trata del cumplimiento del mandato según el cual cada órgano deberá constituir al 31 de diciembre de cada año las cuentas por pagar, además de que es un acto administrativo de carácter general e impersonal que tiene la finalidad de informar los activos y pasivos a la Contraloría General de la República, departamentales y de todo el territorio colombiano. Asunto que había quedado claro con la negativa del incidente de nulidad que presentó el municipio del Alto Baudó. 15.
Indicó que se configuró un defecto fáctico porque el Decreto 105 de 2011 no era prueba del reconocimiento de las acreencias laborales reclamadas, no fue notificado, fue destinado a la Contraloría, tuvo fundamento en los decretos 111 y 568 de 1996 sobre el estatuto orgánico del presupuesto y no constituye título ejecutivo. También, toda vez que el municipio no reconoce derechos laborales por medio de decretos y que no se valoraron los testimonios aportados. 16.
Por otra parte, alegó que se configuraron los defectos procedimental y por error inducido, en la medida en que el municipio Alto Baudó planteó una nulidad bajo la tesis de que existía un título con obligaciones claras, expresas y exigibles, incidente que fue negado, pero luego los jueces acogieron dicha tesis. 17. La parte accionante argumentó se incurrió en un defecto sustantivo, ya que el decreto no cumplía los requisitos para ser título ejecutivo y porque se desconocieron presupuestos necesarios del acto demandado como el carácter particular y concreto y su debida notificación con constancia de ejecutoria; y no se tuvo en cuenta la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Además, en desconocimiento del precedente contenido en el fallo C-154 de 1997 de la Corte Constitucional que abordó el requisito de la subordinación de la relación laboral. 18. Por último, respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, refirió el procedimiento establecido para su reconocimiento y las sentencias emitidas en los expedientes 20001-23-31-002-2002-00012-01 y 52001-23-31-000-2002-00036- 01. 2.3.
Trámite procesal 19. El conocimiento de la acción correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad que profirió auto el 26 de marzo de 2025, en el que admitió la solicitud de tutela, vinculó al municipio del Alto Baudó, requirió al apoderado que aportara el poder conferido por los señores Ricardo Córdoba Murillo y Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Holly Aldrish Marmolejo Mosquera y requirió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó para que rendiera informe sobre los hechos de inconformidad y ordenó las notificaciones de rigor3. 2.4.
Intervenciones 20. El apoderado de la parte tutelante presentó memorial con el que aportó el poder conferido por el señor Holly Aldrish Marmolejo Mosquera e informó que el señor Ricardo Córdoba Murillo falleció y que, por lo tanto, no tenía la condición de accionante4. 21. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó afirmó que no incurrió en los defectos invocados en el escrito de tutela y que las sentencias objeto de reparos se ajustaron a las pruebas aportadas y las normas que regulan la materia.
Solicitó que se negara el amparo porque no se vulneraron los derechos fundamentales5. 22. El despacho del magistrado ponente emitió auto el 23 de abril de 2025 en el que ordenó la vinculación al trámite constitucional de los señores Gabriel Forastero Chamorro, Milton Palacios Asprilla y Yefferson Abadía Días6. En virtud de esta decisión, el apoderado de los accionantes indicó que los dos primeros fueron excluidos del proceso ordinario de «muchísimo tiempo, atrás»7. 23.
El Tribunal Administrativo del Chocó y el municipio de Alto Baudó, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio, guardaron silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 24. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de mayo de 20258, amparó el derecho fundamental al debido proceso de los Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios, por la configuración del defecto fáctico ante la falta de valoración de los testimonios, ordenó al Tribunal Administrativo del Chocó que emita una nueva decisión en la que tenga en cuenta esas pruebas; y negó la protección solicitada respecto de los demás defectos. 25.
El juez de tutela de primera instancia precisó que no efectuaría pronunciamiento frente a los cargos que versan sobre el título ejecutivo, por cuanto no corresponde con el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otro lado, estableció que el Tribunal accionado omitió valorar los testimonios sobre la subordinación como elemento de la relación laboral, en concreto, las versiones rendidas por los señores Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería, las cuales 3 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00 índice 7, certificado núm. 4CA6AA6F8B5B2718 1080EDAC1A6E2D0C 1022DA24613C3947 8AE522BE8C2AA75D. 4 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00 índice 11, certificado núm. 34EA7416C61577BB 39E419C0C03AEF8F 8A48963417179406 3F26E79F2BB9DA61. 5 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00 índice 13, certificado núm. 288F91DBEFE47531 A9B0A5734F05F451 A957B8C41BDF6DDB 194899CC310AA554. 6 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00 índice 17, certificado núm. 8629059BF899BBD9 478A0FC301E5CA3F F116A0F638401987 05C3EC9E755D86A2. 7 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00 índice 23, certificado núm. 30BB9F4A739DED31 461C3F734691AD12 CEE2BF6A41D69EA8 55E3AF5B384D3A5E. 8 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00, índice 27, certificado núm. 13197ABAAAAAC97C A43C2E2CD016B391 A5D26845B60C7744 C937B995111B90EB.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron incorporadas como prueba trasladada del expediente 27001-33-33-003-2013- 00415-00. Sobre este punto, indicó lo siguiente: 26.
En cuanto al reproche por la falta de notificación del Decreto 105 de 2011, el juez constitucional consideró que no resultaba irrazonable el análisis de la autoridad accionada, ya que, en efecto, era dable inferir que la notificación se dio por conducta concluyente, pues dicho decreto fue mencionado en la demanda ordinaria y aportado al proceso como prueba. 27.
También explicó que no evidenció la configuración del defecto procedimental por cuando no se apreció que el Tribunal hubiera desconocido alguna etapa propia del trámite procesal, y que, las reglas jurisprudenciales sobre el elemento de subordinación de la relación laboral deberán ser analizadas nuevamente en el caso concreto al valorar los testimonios en la nueva providencia que corresponda emitir. 28.
Finalmente, recordó que la autoridad judicial accionada no se pronunció de fondo sobre las pretensiones de reconocimiento de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, toda vez que se constató que esas prestaciones no fueron reclamadas en sede administrativa, por lo que había una incongruencia. 2.6. Impugnación 29.
La parte accionante presentó memorial en el que se limitó a manifestar que impugnaba la sentencia del 22 de mayo de 20259. Posteriormente, reiteró los argumentos iniciales y pidió que la nueva sentencia tenga en cuenta las consideraciones expuestas en el escrito de tutela, ya que la orden de amparo dejó «muy amplia» la discrecionalidad del Tribunal Administrativo de Chocó para darle cumplimiento; y que acceda a la protección de los derechos fundamentales de todos los tutelantes.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 31. La legitimación en la causa por activa de los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafín Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Nelson Rentería, Javinson Palacios Palacios y Holly Aldrish Marmolejo se encuentra acreditada, por cuanto fueron los demandantes dentro del 9 Samai. exp. 18001-23-33-000-2025-01643-00, índice 33, certificado núm. 2A1557514E930706 095FE090EA7A4EBC 16D99835007592EC 580E670F0EEDCDC7.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso con radicado núm. 27001-33-33-004-2014-00451-00 en el que fue emitida la sentencia del 14 de febrero de 2025 que, según afirmaron, vulneró sus derechos fundamentales. 32.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, porque fueron las autoridades que profirieron las sentencias que, sostuvieron los tutelantes, vulneraron sus derechos fundamentales. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33.
Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 34.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 35.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 36.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 37. Antes de analizar el cumplimiento de los requisitos generales en el caso concreto, es necesario precisar que, si bien el escrito de tutela atribuyó a las sentencias del 19 de marzo de 2020 y del 14 de febrero de 2025 la vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que el análisis de la Sala recaerá solo en el segundo fallo, porque fue aquel que puso fin al proceso con radicado núm. 27001-33-33-001-2014- 00451-01. 38.
Por otro lado, se observa que los accionantes adujeron la configuración de los defectos procedimental, fáctico, sustantivo, de desconocimiento del precedente y por error inducido. Sin embargo, los argumentos de tutela están relacionados con la falta de valoración de las pruebas trasladadas, la indebida valoración del Decreto 105 de 2011, la sanción moratoria y el trámite de nulidad. 39.
Al respecto, es preciso advertir que esta Sala coincide con la sentencia de primera instancia en que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo frente a los reparos que discuten si el Decreto 105 de 2011 es o no un título ejecutivo, por cuanto el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho no tuvo como finalidad definir ese asunto sino establecer si había lugar a declarar la nulidad de los actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo generado con la falta de respuesta de la entidad territorial a los escritos radicados el 11 de marzo de 2014, y ordenar el reconocimiento de derechos laborales. 40.
Dicho lo anterior, los argumentos atinentes a que los jueces administrativos acogieron la tesis del incidente de nulidad interpuesto por el municipio de Alto Baudó, en el proceso ordinario, serán abordados como un defecto fáctico, en el sentido de analizar si era posible concluir en las sentencias reprochadas que los demandantes debieron demandar el Decreto 105 de 2011. 41.
Similar situación ocurre con los cargos relacionados con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en la medida en que, a pesar de que la sentencia del 14 de febrero de 2025 indicó que no se pronunciaría sobre ese punto debido a que dicha sanción no fue reclamada directamente a la demandada, los accionantes se limitaron a reiterar que tenían derecho a su reconocimiento pero no explicaron si habían agotado o no las actuaciones administrativas o las razones por las cuales no era necesario hacerlo en el caso concreto. 42.
En consecuencia, la Sala encuentra que solo procede analizar la posible configuración del defecto fáctico, por un lado, en relación con la falta de valoración de la prueba trasladada, y, por otro lado, por la indebida apreciación del Decreto 105 de 2011. 43. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia14. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44. La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse probados los argumentos de amparo, el Tribunal Administrativo del Chocó habría incurrido en el defecto sustantivo al momento de definir si estaba probado el requisito de subordinación de la relación laboral frente a los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios, y si los demandantes debieron controvertir el Decreto 105 de 2011.
En este escenario estarían afectados los derechos fundamentales de los tutelantes, en particular, el debido proceso, para cuyo amparo acudieron a esta acción constitucional. 45. Respecto de los cargos atinentes al defecto fáctico, los accionantes no cuentan con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotaron las instancias respectivas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 46.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó reprochada fue emitida el 14 de febrero de 2025 y el escrito de tutela se presentó el 18 de marzo siguiente, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional15 y del Consejo de Estado16 como razonable. 47.
La parte actora, en el escrito de amparo, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales en relación con el defecto fáctico, y estos no exponen una posible irregularidad procedimental, dado que, como se indicó con anterioridad, los cargos de amparo serían abordados como la posible configuración del referido defecto.
Por último, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela. 48. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala tiene por superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de la causal específica en los términos planteados por la parte tutelante. 3.4. Problema jurídico 49. Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar el fallo de primera instancia del 22 de mayo de 2025, que solo amparó los derechos fundamentales de los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios y negó las demás pretensiones de tutela.
Para ello, deberá establecer si el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en un defecto fáctico por falta de valoración de las pruebas trasladadas y por indebida apreciación del Decreto 105 de 2011. La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 15 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.1. Generalidades del defecto fáctico 50. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»17.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»18 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 51. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»19.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»20. 52.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso21. 53.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial22, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23. 54.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 17 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 18 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 21 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 22 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]24. 3.5. Caso concreto 55. En el asunto bajo estudio, los ahora tutelantes y otros presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de Alto Baudó, con las pretensiones de que se declarara la nulidad de los actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo generado con la falta de respuesta de la entidad territorial a los escritos radicados el 11 de marzo de 2014; y ii) la existencia de una relación laboral entre cada demandante con el municipio.
En consecuencia, que se ordenara el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tuvieran derecho. 56. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 19 de marzo de 2020. Apelada esta decisión, el Tribunal Administrativo del Chocó la confirmó en fallo del 14 de febrero de 2025.
En concreto, el juez de segunda instancia sostuvo que no quedó probada la relación laboral entre los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios y la entidad, y que el municipio del Alto Baudó, mediante Decreto núm. 105 del 30 de diciembre de 2011, reconoció a favor de los demandantes primas, vacaciones, cesantías definitivas y salarios correspondientes al año 2011, motivo por el cual debió ser ese el acto controvertido. 3.5.1.
Cargos del defecto fáctico por omisión en la valoración de pruebas 57. En el escrito de tutela, la parte accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en un defecto fáctico al momento de analizar la relación laboral de los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios con la entidad territorial, pues no valoró los testimonios aportados al expediente ordinario como prueba trasladada.
Pues bien, revisada la sentencia objeto de reparos, la Sala observa que, frente a este asunto, en la sentencia del 14 de febrero de 2025 se indicó lo que se cita a continuación: En el presente asunto, se observa que el señor Nelson Rentería, suscribió el “contrato estatal de servicio de apoyo a la gestión administrativa nro. 038 de 2011” el 01 de febrero de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como bibliotecario por parte del contratista.
El valor del contrato ascendía a catorce millones setecientos mil pesos ($14.700.000), pagaderos en mensualidades vencidas de un millón cuatrocientos mil pesos de ($1.400.000), con plazo de ejecución de 10 de meses y 15 días a partir del 01 de febrero al 15 de febrero de 2011 (fol. 73 a 74). 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se evidencia que el señor Havinson Palacios Palacios, suscribió el contrato estatal de apoyo a la gestión administrativa nro. 094 de 2011, el 20 de mayo de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como Técnico de la UMATA del municipio del Alto Baudó. El valor del contrato ascendía a la suma de Tres millones cuatrocientos veintiséis mil pesos ($3.426.000), pagaderos en mensualidades vencidas por la suma de un millón ciento cuarenta y dos mil pesos ($1.142.000) y el plazo de ejecución se acordó en 3 meses, a partir del 20 de mayo al 20 de agosto de 2011.
Así mismo, obra circular suscrita por el Secretario de Gobierno y Gestión Administrativa, por medio de la cual informa a los funcionarios de la administración municipal el horario de trabajo de la entidad. En este contexto, la Sala resalta que, en efecto, los señores Nelson Rentería Muñoz y Havinson Palacios Palacios, celebraron contratos de prestación de servicios con el Municipio del Alto Baudó, regulados por la Ley 80 de 1993, por un periodo inferior a un (1) año. Sin embargo, es de advertir que en el presente caso no se probó de forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral.
Esto, en atención a que, si bien se configuraron los elementos de la prestación personal del servicio y la contraprestación económica, no sucedió lo mismo con el elemento de la subordinación. Toda vez, que, los demandantes no cumplieron con la carga procesal que les correspondía, en acreditar el cumplimiento de un horario estricto de trabajo y que la actividad desarrollada por ellos estaba bajo el control y vigilancia de su superior jerárquico.
Tampoco se infiere que hayan existido llamados de atención o cualquier otra conducta de la que se pudiere desprender una relación laboral. 58. Sin embargo, revisadas las actuaciones del proceso ordinario aportadas al expediente de tutela, se observa que en audiencia inicial llevada a cabo el 30 de noviembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Quibdó25 decretó como prueba trasladada los testimonios rendidos por los señores Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería en el proceso con radicado núm. 2013-00415-00, atinentes a la prestación del servicio en la entidad territorial.
Además, según la sentencia de primera instancia, en audiencia del 10 de junio de 2019 se recaudaron las pruebas decretadas en audiencia inicial. 59. De lo expuesto, la Sala encuentra que, en efecto, el Tribunal Administrativo del Chocó, si bien afirmó en la sentencia del 14 de febrero de 2025 que la parte demandante no acreditó el cumplimiento de un horario estricto de trabajo y que la actividad era desarrollada bajo la supervisión y control de un superior; para ello, nada dijo acerca de las mencionadas pruebas trasladadas ni expuso las razones de por qué dichos testimonios no resultaban suficientes, junto con el resto del acervo probatorio, para demostrar el elemento de subordinación de la relación laboral. 60.
En ese orden, se observa que, aunque los jueces cuentan con autonomía e independencia en la apreciación del material probatorio y pueden sustentar sus decisiones en las razones que consideren procedentes de cara a las reglas de la experiencia y a la sana crítica; lo cierto es que el derecho fundamental al debido proceso de los administrados exige a las autoridades judiciales que expongan en sus providencias los motivos por los cuales las pruebas decretadas y recaudadas en su 25 Resulta oportuno aclarar que, en principio, el proceso con radicado núm. 27001-33-33-004-2014-00451-00 lo conoció en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Quibdó, sin embargo, por medidas de descongestión, el expediente fue remitido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, autoridad que avocó conocimiento del asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunidad no resultan suficientes para demostrar los hechos por los cuales fueron solicitadas por las partes. 61.
En este punto, es preciso tener en cuenta que, de acuerdo con la sentencia de primera instancia del 23 de febrero de 2017 proferida dentro del proceso ordinario núm. 2013-00415-00, los referidos testigos informaron, precisamente, sobre el horario de trabajo y quién ejercía como jefe de los demandantes de ese caso, que eran compañeros de trabajo, y que, con otras pruebas, sirvieron para que se encontrara acreditado el elemento de subordinación de la relación laboral. 62.
Por lo tanto, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Chocó incurrió en un defecto fáctico, por cuanto omitió valorar y pronunciarse sobre las pruebas trasladadas oportunamente al proceso ordinario, al momento de definir si estaban probados los elementos de la relación laboral de los señores Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios con la entidad territorial. 63.
Así, se confirmará la sentencia de tutela de primera instancia en relación con el asunto bajo análisis, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios y ordenó a la autoridad accionada que emita una nueva decisión en la que se pronuncie frente a las mencionadas pruebas. De ser procedente, el Tribunal deberá realizar el análisis que la jurisprudencia exige para declarar la relación laboral encubierta. 64.
Cabe aclarar que, esta orden de amparo no puede invadir el ámbito de competencia del Tribunal Administrativo del Chocó y establecer la forma y las conclusiones que deben surgir de la valoración de las pruebas trasladadas, dado que es un asunto que le corresponde realizar al juez natural. 3.5.2. Cargos del defecto fáctico por indebida valoración del Decreto 105 de 2011 65.
En la sentencia objeto de reparos, el Tribunal Administrativo del Chocó indicó que el Decreto 105 de 2011 reconoció a favor de los actores las siguientes acreencias laborales: primas, vacaciones, cesantías definitivas y salarios correspondientes al año 2011; acto administrativo que quedó notificado a los demandantes por conducta concluyente, toda vez que lo mencionaron en el escrito de demanda y lo aportaron al proceso.
Además, sostuvo lo siguiente: De lo anterior, se colige que tanto el togado como los actores tenían pleno conocimiento de la existencia del Decreto 105 del 30 de diciembre de 2011, por lo tanto, de existir inconformidad con las sumas allí reconocidas lo procedente era demandar en su oportunidad este acto administrativo ante la jurisdicción de lo contencioso y no proceder como en este caso se hizo, buscando la expedición de un nuevo acto para con ello tratar de revivir términos caducos.
La Sala no pasa por alto las manifestaciones de la parte demandante en cuanto a que el acto administrativo, Decreto 105 de 2011, no le fue notificado debidamente, sin embargo, esta falencia se convertiría en uno de los cargos frente a una eventual demanda de nulidad frente al mismo, computando los términos de caducidad a partir del momento en que tuvo conocimiento de su existencia y no en una patente de corso para la presentación de nuevas solicitudes y la obtención de nuevos pronunciamientos por parte de la administración. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Con las pruebas aportadas al expediente de tutela se allegó el Decreto 105 de 2011, el cual dispone lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] […] […] […] […] […] […] […] […]. 67.
Como se observa, el Decreto 105 de 2011 fue proferido por el alcalde del municipio de Alto Baudó con fundamento en lo previsto en los decretos 111 y 568 de 1996, los cuales son normas orgánicas del presupuesto. En él se constituyeron las cuentas que quedaron pendientes por pagar de la vigencia del 2011 y se relacionaron, entre otros conceptos, sueldos de personal de nómina, vacaciones y primas, pagos directos a cesantías, primas legales, honorarios y personal supernumerario. 68.
Ahora bien, es preciso recordar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, frente a asuntos laborales, es el mecanismo de defensa judicial con el que cuentan las personas para solicitar al juez la nulidad de las decisiones de la administración, entendidas como actos administrativos particulares a través de las cuales se crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones, que lesionen un derecho subjetivo de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co índole laboral, y para pedir su restablecimiento.
También permite exigir la nulidad del acto general en los mismos términos. 69. En el presente asunto, la Sala advierte que en el Decreto 105 de 2011 se determinaron las cuentas pendientes por pagar del municipio de Alto Baudó correspondientes a la vigencia fiscal de 2011; no obstante, este no define la creación, modificación o extinción de derechos laborales, pues simplemente se limitó a realizar un balance de las obligaciones reconocidas legalmente y que no pudieron ser saldadas al 31 de diciembre de ese año, en cumplimiento de lo establecido en los decretos 111 y 568 de 1996. 70.
En particular, cabe resaltar que dichas cuentas, según el artículo 37 del Decreto 568 de 1996, son constituidas por «los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto», empleados que no tienen competencia para resolver sobre el reconocimiento de acreencias salariales y prestacionales. Así, ese decreto no puede ser entendido como la negación de todos los conceptos, y menos laborales, que no estén allí relacionados, sino, se reitera, como un balance contable de las cuentas de la entidad. 71.
De forma específica, esta Sala no encuentra que el Decreto 105 de 2011 haya resuelto para cada uno de los demandantes si tenían o no derecho al reconocimiento y pago de salarios, auxilio a las cesantías, primas de vacaciones, semestral y/o de servicios y navidad, vacaciones indemnizadas, viáticos y gastos de viajes y sanción moratoria.
En tal sentido, no constituye un acto administrativo de contenido particular, o general, que violara de manera directa un derecho subjetivo de los accionantes, sino un balance financiero de cara a las normas orgánicas de presupuesto. 72. Acoger la tesis del Tribunal accionado implicaría aceptar que la persona que considere tener un derecho frente las entidades públicas y que no haya sido relacionado en el decreto que anualmente se debe expedir con las cuentas por pagar de la vigencia fiscal que finaliza, debe entender que ese derecho fue negado y, por lo tanto, proceder a demandar el decreto, lo que resulta desproporcionado a la luz del debido proceso administrativo y judicial. 73.
Además de lo anterior, no se pasa por alto que el Tribunal Administrativo del Chocó, al fundamentar su decisión, expuso que, como el Decreto 105 de 2011 incluyó entre las cuentas por pagar algunos conceptos a favor de los demandantes, estos debieron demandarlo; empero, no realizó, por lo menos, un análisis profundo y específico para cada uno de estos respecto de los derechos reclamados, ya que la información contenida en el mencionado decreto es ambigua, poco precisa, no establece extremos temporales ni el origen de la obligación pendiente de pago. 74.
En consecuencia, esta Subsección considera que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en una indebida valoración probatoria del Decreto 105 de 2011 porque este no tenía los elementos necesarios que permitieran concluir que se trataba de un acto administrativo de contenido particular, o general, que afectara los derechos subjetivos de cada tutelante reclamados en las pretensiones de la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que se pudiera determinar que era esa la decisión de la administración que tenía que ser objeto de control jurisdiccional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. Cuestión distinta es el análisis que le corresponde realizar al Tribunal de los presupuestos de caducidad y prescripción de los derechos en relación con las pretensiones concretas de la demanda. 76.
Por lo anterior, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los derechos fundamentales de los tutelantes al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la sentencia del 14 de febrero de 2025, toda vez que, con fundamento en una indebida valoración probatoria, se abstuvo de emitir un pronunciamiento en relación con las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 77.
Por lo tanto, se le ordenará a la autoridad accionada que emita una nueva decisión en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta sentencia en relación con la valoración del Decreto 105 de 2011, esto es, que dicho decreto no puede ser considerado como el acto administrativo que debieron controvertir los demandantes. IV.
CONCLUSIÓN Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia del 22 de mayo de 2025, proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de amparar los derechos fundamentales de todos los accionantes al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y ordenar al Tribunal Administrativo del Chocó que emita un nuevo fallo en el que tenga en cuenta las consideraciones contenidas en esta providencia, atinente a la valoración de las pruebas trasladadas y del Decreto 105 de 2011.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, quedará así:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafín Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Nelson Rentería, Javinson Palacios Palacios y Holly Aldrish Marmolejo; y, en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 14 de febrero de 2025 emitida dentro del proceso con radicado núm. 27001-33- 33-001-2014-00451-01.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Chocó que, en el término de veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte un nuevo fallo en el que tenga en cuenta las consideraciones contenidas en esta sentencia en relación con la valoración de la prueba trasladada y el Decreto 105 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-01 Accionante: Patricia Rico Acevedo y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.