CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: AUTO QUE ADMITE TUTELA Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia1, que consideró vulnerados por la sentencia del 8 de septiembre de 2022, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-006-2017-00306-01.
Verificado el escrito de tutela, se observa que, a título de medida provisional, la accionante solicitó que: (…) se SUSPENDA la ejecución de la sentencia del 8 de septiembre de 2022 mientras se resuelve esa acción tutelar en aras de evitar la configuración de un perjuicio que se generará mes a mes con el pago de una mesada pensional gracia en un monto superior al que realmente tiene derecho la señora MARIA EUGENIA.
Debe advertirse H. Magistrados que en ese caso no se afecta ningún derecho de la señora MARÍA EUGENIA STELLA DE ORTIZ en razón a que está activa en la nómina de pensionados de la UGPP devengando la mesada pensional tal como se encontraba antes de la expedición de la sentencia del 8 de septiembre de 2022, lo que hace que no cumplir aún con el fallo controvertido hoy no le genere ninguna afectación a su mínimo vital. 1 La entidad también solicitó que se garantizara el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Actor: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: auto que admite tutela y decide medida cautelar II. CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley.
El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante». Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Actor: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: auto que admite tutela y decide medida cautelar inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente.
La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio2.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela.
En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»3. La Corte Constitucional4 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en 2 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 3 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 4 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Actor: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: auto que admite tutela y decide medida cautelar violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.
III. CASO CONCRETO En el caso particular, el propósito de la medida cautelar solicitada por la UGPP consiste en que se suspenda le ejecución de la sentencia del 8 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se condenó a la entidad accionante a reliquidar la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz, con inclusión de la prima de navidad como factor salarial.
A juicio del Despacho, sin embargo, no se cumplen dos de las condiciones establecidas por la jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada (periculum in mora y fumus boni iuris), pues, en primer lugar, no se advierte que el asunto amerite la intervención inmediata del juez de tutela, toda vez que, de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 20115, la ejecución y cumplimiento de la sentencia condenatoria, en la que se haya impuesto el pago o devolución de una suma de dinero a cargo de la entidad pública demandada, tiene un plazo máximo de 10 meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la misma, lo cual, según se afirma en la demanda, ocurrió apenas el 3 de octubre de 2022.
Ello significa que la acción de tutela puede resolverse antes del vencimiento del término legalmente estipulado para el cumplimiento de la sentencia atacada. A lo anterior se suma que tampoco está acreditado que la señora María Eugenia Stella de Ortiz, como beneficiaria de la sentencia condenatoria, hubiera intentado hacer efectivo su cumplimiento.
Ahora bien, en cuanto al requisito relativo al humo de buen derecho, se tiene que el objeto de la presente tutela requiere una revisión de las circunstancias fácticas y jurídicas que llevaron a las autoridades judiciales demandadas a ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Eugenia Stella de Ortiz, lo que implica analizar tales situaciones a la luz de la jurisprudencia de la Corte 5 Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. (…) Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.» Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Actor: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: auto que admite tutela y decide medida cautelar Constitucional y del Consejo de Estado, en la que se ha delimitado el alcance del concepto de abuso del derecho en materia pensional.
Es por ello que, para determinar la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, será necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso la demandante, el cual se realizará en la sentencia, una vez se cuente con elementos de juicio suficientes, eso sí, siempre que se reúnan los presupuestos procesales y los requisitos generales y específicos establecidos por la jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese a la señora María Eugenia Stella de Ortiz, toda vez que intervino como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-006-2017-00306- 00. Entréguesele copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tiene, intervenga dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase al Tribunal Administrativo de Santander y a la UGPP, a fin de que suministren la dirección (física o de correo electrónico) en la que pueda ser notificada la señora María Eugenia Stella de Ortiz.
De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tiene, intervenga como tercera con interés. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01203-00 Actor: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: auto que admite tutela y decide medida cautelar CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso.
Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalida dor.aspx.