Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01479-01 Accionante: María Eugenia Valencia de Castillo Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la sentencia recurrida que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. La Sala decide la impugnación presentada por María Eugenia Valencia de Castillo en contra del fallo de tutela proferido el 8 de mayo de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela María Eugenia Valencia de Castillo incoó la presente solicitud de amparo[1] con el fin de pedir la protección del derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado con la sentencia proferida por el accionado el 6 de octubre de 2022, en el marco del proceso ejecutivo con radicado No. 68001333300220180004902, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y declaró probada la excepción de pago total de la obligación. 2.- Hechos 2.1.- María Eugenia Valencia de Castillo inició demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual peticionó la nulidad de la resolución No. PAP 032319 del 30 de diciembre de 2010[2] expedida por Cajanal en liquidación y, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar las mesadas de pensión gracia a partir del 28 de julio de 1999, fecha en que cumplió los requisitos para acceder a tal prestación. 2.2.- El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga con el radicado No. 68001333100220120001800 que, mediante sentencia del 30 de mayo de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda.
Este fallo no fue apelado, por lo que cobró ejecutoria el 6 de julio de 2012. 2.3.- Posteriormente, en cumplimiento del fallo proferido por la mencionada autoridad judicial, la UGPP emitió la resolución No. RDP 024807 del 29 de mayo 2013[3], mediante la que reconoció la pensión gracia. 2.4.- Luego, con el fin de adelantar el cobro de la condena, la accionante elevó una primera demanda ejecutiva en contra de la UGPP, cuyo radicado es 680013333001-2014-00299-00, en la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución y fue remitida al Tribunal Administrativo de Santander para desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP. 2.5.- Pese a lo anterior, y en razón a que la decisión judicial ordenó reconocer la pensión gracia a partir del 28 de julio de 1999, la accionante concluyó que su primera mesada correspondiente a ese mes y año debió ser indexada en su momento y, al no haberse efectuado en debida forma la actualización, interpuso una segunda demanda ejecutiva[4]. 2.6.- El asunto fue de conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, bajo el radicado No. 68001333300320180004900, que el 18 de julio de 2019 dictó el mandamiento de pago[5] y, de manera subsiguiente, el 23 de septiembre de 2020, profirió sentencia[6] en la cual declaró probada la excepción parcial de pago sobre $78.492.781 y ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la UGGP por el valor restante. 2.7.- Inconforme con la decisión, la UGPP presentó recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo Oral de Santander que, con fallo del 6 de octubre de 2022, resolvió revocar lo decidido por el a quo para declarar probada la excepción de pago total de la obligación y condenar en costas de segunda instancia a la parte ejecutante. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante mencionó que la autoridad judicial atacada incurrió en los defectos procedimental y violación directa de la Constitución; aunque no explicó el nexo que existe entre cada una de las causales alegadas y el caso en concreto, adujo lo que sigue: “Admitir que la literalidad de la decisión en cuanto a que requiere indicar que además de los valores a pagar también se deben indexar la primera mesada pensional desconoce i) el carácter universal de la indexación y su fin como instrumento eficaz para impedir la pérdida del poder adquisitivo de la pensión; ii) la naturaleza misma de le indexación que no es otro que la actualización del ingreso base de liquidación que se tiene en cuenta para el reconocimiento de la pensión de gracia en este caso; iii) el hecho que la indexación opera desde el momento en que la suscrita cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de gracia; iv) la imposibilidad de los Jueces de desconocer la necesidad de mantener el equilibrio entre las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 y 230 de la Constitución Política; v) la indexación como beneficio legal que garantiza los principios de equidad y justicia, en virtud de los cuales se conserva la capacidad adquisitiva de la mesada pensional, y que, admitir lo contrario generaría un detrimento de la misma; iv) que la indexación es obligatoria al ser un derecho que deriva directamente de los postulados y pilares fundamentales del Estado social de derecho que promueven el mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales, en garantía de los principios de equidad, justicia social, derechos de relevancia constitucional que no pueden ser desconocidos por el Tribunal accionado”[7].
(Negritas del texto). 4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: “PRIMERA. AMPARAR el derecho al debido proceso de MARIA EUGENIA VALENCIA DE CASTILLO, vulnerado con la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el día 6 de octubre de 2022, derivados de un defecto procedimental y violación directa de la Constitución Política [artículos 48, 53 y 230].
SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 6 de octubre de 2022 proferida dentro del proceso ejecutivo con radicado 680013333002 – 2018 – 000049 - 021, y ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander proferir una nueva decisión en la que se tenga en cuenta que la primera mesada de la pensión de gracia reconocida a MARIA EUGENIA VALENCIA DE CASTILLO debe ser indexada, y que, por tanto, no es procedente revocar la sentencia ejecutiva de primera instancia para declarar probada la excepción de pago total de la obligación”[8].
(Negritas y mayúsculas sostenidas del texto). 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 27 de marzo de 2023[9] la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2.- La UGPP contestó y solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto: “i) se le utiliza como una tercera instancia del trámite ordinario, máxime cuando ya se pronunció el juez natural de la causa, ii) carece del principio de inmediatez y subsidiaridad, iii) ya ha operado la cosa juzgada, por lo cual no hay lugar a modificar decisiones judiciales vía acción de tutela, iv) no se vislumbra violación al debido proceso ni a ningún otro derecho fundamental” [10]. 6.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo bajo el siguiente argumento: “7) Para efectos de resolver tales planteamientos el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia cuestionada sostuvo que la UGPP no omitió realizar la indexación de la mesada pensional correspondiente al mes de julio de 1999, sino que lo hizo sobre las sumas insolutas y con el ingreso base de liquidación devengado durante el año anterior a la adquisición de status, por lo tanto, no era procedente hacerlo con la base de liquidación que la actora solicitó dado que ello no fue ordenado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”[11].
Además, explicó que: “8) Asimismo, advirtió que las sumas insolutas sobre las cuales se realizó la indexación son aquellas reconocidas desde el 2007 al 2013 y no podía actualizar la base de liquidación de la primera mesada porque ello no quedó establecido en la sentencia que prestó mérito ejecutivo”[12]. Finalmente indicó que: “9) Bajo ese contexto, la Sala considera que los argumentos que sustentan el mecanismo están dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión jurídica relacionada con la forma en que debió realizarse la liquidación de la pensión gracia de la actora, aspectos que ya fueron debatidos y analizados por la autoridad demandada en la providencia cuestionada. 10) Si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados desde la demanda que se dirigieron de manera exclusiva a que se ordenara seguir adelante con la ejecución teniendo en cuenta que la UGPP no indexó la primera mesada pensional que afectaría las demás y, en consecuencia, debía pagar unos valores mayores. 11) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda de tutela es reabrir un debate propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia”[13]. 7.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida la accionante interpuso recurso, así: “A juicio de la suscrita, la sentencia debe ser revocada para proceder al estudio de fondo ya que se cumplen los requisitos establecidos para ello por la H. Corte Constitucional habida cuenta que se interpusieron los recursos de ley ante el juez natural, se trata de un sujeto de especial protección constitucional argumento que no fue tenido en cuenta por la primera instancia ya que la accionante cuenta con 74 años de edad.
Establecido lo anterior, debe declararse la vulneración de los derechos fundamentales ya que la sentencia proferida dentro del proceso ejecutivo desconoce que la indexación de la primera mesada procede por imperio de la Ley sin que pueda alegarse la literalidad del título, pese a que no haya sido ordenada expresamente por el juez de primera instancia. Ahora, la indexación de la primera mesada constituye el punto de partida para calcular el capital que se adeuda, por lo que indexar el capital sin realizar la actualización de la primera mesada vulnera los derechos fundamentales de la suscrita, ya que no se trae a valor presente los montos que se adeudan, es decir que se parte de una suma desactualizada.”[14].
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por María Eugenia Valencia de Castillo en contra del fallo de tutela proferido el 8 de mayo de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la entidad accionada transgredió los derechos fundamentales invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[15] y de procedencia[16] con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[17]. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[18].
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[19]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU- 215 de 2022[20], advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 4.3.- La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que contiene una carga argumentativa, prima facie, suficiente, se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la autoridad judicial accionada a los hechos, a las pruebas y a la normatividad aplicable allegadas dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 68001333300220180004901, como se procede a explicar. 4.3.1.- Al efecto, la Sala observa que la señora Valencia de Castillo incoó demanda ejecutiva para exigir el pago de: i) la suma de $120.269.808 por concepto de primera mesada pensional indexada y ii) la suma de $74.199.140 por concepto de mesadas adeudadas desde el mes de agosto de 2013 hasta la fecha de presentación de la demanda, lo anterior, derivado de lo ordenado en la sentencia del 30 de mayo de 2012 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 68001333100220120001800, conceptos sobre los cuales se debía restar la suma ordenada en el mandamiento de pago librado dentro de otro proceso ejecutivo con radicado 680013333300120140029900 y, en consecuencia, calcular los respectivos intereses que llegaren a causarse hasta la fecha efectiva de pago. 4.3.2.- Sin embargo, la autoridad judicial que conoció el mencionado proceso en segunda instancia, declaró probada la excepción de pago total de la deuda, bajo el siguiente argumento: “Concluye la Sala que, contrario a lo sostenido por la demanda, la UGPP, no omitió realiza[r] la indexación de la mesada pensional correspondiente al mes de julio de 1999, toda vez que, ello no era una obligación contemplada en la sentencia ordinaria base de este proceso; contrario sensu, la UGPP, actualizó conforme al IPC anual, cada una de las mesadas pensionales desde 1999 hasta la fecha efectiva de pago, y la suma insoluta obtenida de esa sumatoria, la indexó a la fecha de ejecutoria de la sentencia, resultando así en el pago efectivo de $78.499.781,06, el que no es discutido ni negado por la aquí ejecutante.
Por último, se debe decir que, con el recurso de apelación se advirtió de un pago adicional, a los $78.499.781,06, que corresponde a la suma de $8.822.217.15, reconocidos por concepto de intereses moratorios, en virtud de Resolución No. RDP 42865 del 30.10.2015, que se anexa, junto con la orden de pago presupuestal (archivo 17 digital), siendo este concepto el faltante para entender como cumplida a cabalidad la obligación, por lo que resulta necesario revocar la sentencia de primera instancia que declaró no probada la excepción de pago total, y ordenó seguir adelante la ejecución, y en su lugar, declara probada la excepción de pago total y dar por terminado el proceso”[21]. 4.3.3.- En consecuencia, se advierte que el Tribunal acusado, realizó un estudio in extenso, detallado y objetivo de la litis y arribó a las conclusiones que ya se conocen, las que intentan desconocerse en esta vía, a través de argumentos de simple inconformidad, para reabrir un debate sobre la obligatoriedad o no de la indexación de la primera mesada pensional de la accionante.
Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 4.4.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[22], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[23]. 5.- Con fundamento en las consideraciones anotadas, la Sala declarará la improcedencia de la acción tuitiva.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 8 de mayo de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones acá expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 ----------------------- [1] Obra en certificado 7E783BFE1BD6C70C DB45058F46AB28DD 3F25144BEA742F1A BFD6F30704C68A03, índice 2 en el expediente de tutela digital. [2] Por medio de la cual se negó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia a su favor. [3] Obra en certificado F642D72954977ABD 1D5E4391252B4FB9 8DF7CABDE76D458D 9AB18D8898529514, índice 9, archivo 11_110010315000202301479001RECIBEPRUEBAS20230413123937.zip, carpeta 680013333002-2018-00049-02, cuaderno 01.
DEMANDA EJECUTIVA.PDF, folios 49 a 53. [4] Ibidem folios 7 a 18 en el expediente de tutela digital. [5] Obra en índice 9, certificado F642D72954977ABD 1D5E4391252B4FB9 8DF7CABDE76D458D 9AB18D8898529514, archivo 11_110010315000202301479001RECIBEPRUEBAS20230413123937.zip, carpeta 680013333002-2018-00049-02, cuaderno
03. LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO.PDF, folio 1 en el expediente de tutela digital. [6] Obra en índice 9, certificado F642D72954977ABD 1D5E4391252B4FB9 8DF7CABDE76D458D 9AB18D8898529514, archivo 11_110010315000202301479001RECIBEPRUEBAS20230413123937.zip, carpeta 680013333002-2018-00049-02, cuaderno 13. 2018 049 Sentencia.pdf en el expediente de tutela digital. [7] Obra en certificado 7E783BFE1BD6C70C DB45058F46AB28DD 3F25144BEA742F1A BFD6F30704C68A03, en índice 2 en el expediente de tutela digital. [8] Ibidem, folio 4. [9] Obra en certificado 2D36B5DA5EE087F7 B4543F4AE8537FD7 674304CAFC8210FB 26E24E12810BA8C8, índice 4 en el expediente de tutela digital. [10] Obra en índice 10, certificado 453C6157A018A59D E285AF523AF51447 CE88EA08D3894558 F01601AE40423A71, archivo 2023110001647951_1681415865661_2023110001647951.pdf en el expediente de tutela digital. [11] Obra en índice 12, certificado A70218781477040E 086C3214F5B356B8 36D2E8E2F7FC03C8 2027670B86E3E7B8, folio 8 en el expediente de tutela digital. [12] Ibidem folio 8. [13] Ibidem folio 9. [14] Obra en el índice 17, certificado C2C1D1C8A70A3EAE 8DA7991BFB1BFF80 A759A7AAA2E5D0A8 34DF01773E056CCB, en el expediente de tutela digital. [15] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [16] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [17] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [18] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. [19] Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [20] Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. [21] Obra en Consulta de Procesos por Número de Radicación- Consejo Superior de la Judicatura (ramajudicial.gov.co), expediente No. 68001333300320180004902, actuación denominada Sentencia de Segunda Instancia. [22] Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. [23] Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.