CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Revoca parcialmente. Se abstiene de declarar prescripción respecto de los aportes a pensiones. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia expedida el 31 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Álvaro Torres Alvear instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio SG No. 06699 del 19 de diciembre de 2014 y de la Resolución 401 del 18 de junio de 2015 mediante los cuales se negó una petición y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la decisión. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% del salario básico que le fue descontado para tenerlo como prima especial y la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo dicho porcentaje. De igual manera, solicitó pagar el 30% de la prima especial, sin carácter salarial, todo ello desde el 4 de febrero de 1997 hasta el 1º de junio de 2001.

Por último, solicitó que no se declare prescripción, con base en la sentencia del 29 de abril de 20141, que se ajuste la condena, se reconozcan intereses, se impongan costas a la demandada y se dé cumplimiento a la sentencia, en términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2. 1 De la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 2 En adelante CPACA.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 2 3. Argumentó que laboró en la Procuraduría General de la Nación como procurador judicial I y II entre el 4 de febrero de 1997 y el 1º de junio de 2001, fecha en la que se desvinculó de la entidad demandada3. 4. El día 11 de agosto de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan postulados constitucionales del derecho laboral, concretamente los artículos 2, 13, 25, 29, 53 y 58 y el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia y el principio de igualdad.

Por último, mencionó que el derecho a reclamar las sumas adeudadas se constituyó con la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado4. Contestación de la demanda5. 5. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no tienen carácter salarial salvo para efectos pensionales, por lo que no tienen incidencia respecto a las cesantías.

Además, precisó que liquidó los salarios y prestaciones sociales del demandante con fundamento en las disposiciones legales vigentes, de modo que no podía darle una connotación salarial a la prima especial establecida en la Ley 4a de 1992. 6. Agregó que la entidad no tiene la potestad de fijar o reconocer salarios más allá de lo previsto en la norma; por otro lado, mencionó que en el momento en que se pagaron las cesantías no se controvirtió lo reconocido.

Por último, adujo que de acceder a las pretensiones de la demanda se desconocería el ordenamiento jurídico, pues se reconocerían pagos que sobrepasarían el límite salarial impuesto por el Gobierno Nacional. 7. Formuló las excepciones de caducidad de la reclamación de las cesantías y auxilio de las cesantías y la prescripción trienal respecto de los derechos que se hayan reclamado extemporáneamente.

Sentencia apelada6. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, emanada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la prescripción de los derechos laborales causados con anterioridad al 11 de agosto de 2011 en consecuencia dio por terminado el proceso y ordenó el archivo del expediente. 3 Según certificado laboral, ver folio 1 del Expediente físico. 4 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez 5 Folios 128 al 142 del expediente físico. 6 Folios 171 al 176 Ibidem.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 3 9. Como sustento de la anterior determinación, señaló que durante el proceso se probó que el demandante estuvo vinculado laboralmente en los cargos de procurador 260 judicial I penal de Soacha desde el 4 de febrero de 1997 hasta el 10 de enero de 2001 y como procurador 22 judicial II penal de Bogotá desde el 11 de enero de 2001 hasta el 1 de junio de esa anualidad, por lo que en principio tendría derecho al emolumento previsto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. 10.

Sin embargo, conforme a las pautas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre del 2019 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, la prescripción del derecho se debe contar desde tres años atrás a la presentación de la reclamación en sede administrativa. En ese contexto, como la petición se presentó el 11 de agosto de 2014, se causó la prescripción respecto de los derechos causados con anterioridad al 11 de agosto de 2011.

Recurso de apelación. 11. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación7 en el que centró su inconformidad respecto de la declaratoria de prescripción, pues luego de exponer los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos, concluyó que el derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% se constituyó con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.

Además, su derecho a reclamar no existía previo a dicha declaratoria. 12. En consecuencia, conforme a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la prescripción se debe computar desde la ejecutoria de la sentencia mencionada, pues fue el momento en el que se hizo exigible su derecho y no desde la expedición de las leyes que regulan la materia -postura que adoptó el Tribunal en el fallo apelado-.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 13. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación8 manifestaron impedimento, lo que llevó a que la Sala de Conjueces asumiera conocimiento de la controversia9; en todo caso, se precisa que si bien uno de los impedimentos fue decidido por la Sala de Conjueces, que estuvo integrada por el Dr. Juan Camilo Morales Trujillo10, su actuación no constituye una gestión en instancia anterior11, lo que no se enmarca en las causales de impedimento previstas en la ley. 14.

El 11 de abril de 2023 se expidió el auto admisorio de la demanda y el 8 de agosto del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión12. El conocimiento 7 Folios 185 al 192 del expediente físico. 8 Folios 201, 203 y 204 Íbidem. 9 Según aceptación de impedimento mediante providencias del 2 de mayo y 18 de octubre de 2002.

Folios 203 y 207, respectivamente. 10 Folio 207 Íbidem. 11 Dicha gestión se realizó en segunda instancia, aunque, en dicha ocasión en calidad de conjuez, previo a su elección como consejero de Estado. 12 Folio 211 Íbidem. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 4 del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. 15.

En la etapa de alegatos la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso, enfatizando en los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado. Por su parte, la entidad demandada solicitó que se confirme la sentencia, pues el cómputo de la prescripción se debe contar desde la fecha de la presentación de la reclamación administrativa, como se analizó en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación13. 16.

El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto14 en el que solicitó confirmar la sentencia, para lo cual solicitó atender el pronunciamiento de la Sala de Conjueces citado por el a quo. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 17. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 18. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al entender que el derecho a la prima especial de servicios del demandante surgió desde la expedición de las normas que regulan la materia, y no desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, para efectos de la declaratoria de prescripción de los derechos.

Asunto previo. 19. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 4 de agosto de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto15, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención16.

Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso17. 13 Índice 34, 36 y 37 de SAMAI. 14 Índice 37 de SAMAI. 15 Índice 47 SAMAI. 16 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 17 Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 5 20.

Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Análisis del problema jurídico 21. En el presente caso la Sala revocará parcialmente la sentencia recurrida, mediante la cual se declaró la prescripción de los derechos, pues esta figura no es aplicable respecto de las diferencias de los aportes pensionales. 22. Para resolver el planteamiento formulado en el recurso de apelación del demandante es preciso indicar que se centró en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la constitución del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% se dio con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200718, al contrario, acogió la postura expuesta en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación donde se estableció que los derechos surgen a partir de la expedición de las normas que los regulan, por consiguiente, para el cómputo del término de prescripción se deberá tener en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y contar tres años hacia atrás. En consecuencia, declaró prescritos los derechos solicitados en la demanda. 23.

Por lo anterior, es necesario establecer cuándo se hizo exigible el derecho a la prima especial del demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201919 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, 1.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 18 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 19 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 6 contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 24. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable al demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 25.

En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.

Por lo anterior, es incorrecto afirmar que el derecho al mencionado emolumento surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4a de 1992. 26. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 el CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias; además, concretamente, frente a la prima especial de servicios, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos. 27.

Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad a realizar el reajuste de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado al demandante a título de prima especial desde el 4 de febrero de 1997 hasta el 1 de junio de 200120, exceptuando estos rubros de la declaratoria de prescripción realizada.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se encuentre afiliado este. En ningún caso, el reconocimiento 20 Tiempo durante el cual laboró en los cargos de procurador judicial I y II, según constancia que obra en el folio 1.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 7 podrá superar el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. 28. En consecuencia, como el Tribunal declaró la prescripción trienal respecto de todos los derechos solicitados en la demanda, sin exceptuar los aportes a la Seguridad Social en Pensiones, se revocará parcialmente tal decisión y adicionará la sentencia de primera instancia en este sentido.

Condena en costas. 29. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)21; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 30.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfanos de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. REVOCAR PARCIALMENTE el numeral segundo de la sentencia expedida el 31 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la prescripción total de los derechos reclamados. En su lugar de se dispone:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del Oficio SG No. 06699 del 19 de diciembre de 2014 y de la Resolución 401 del 18 de junio de 2015 de la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación Declarar parcialmente probada la excepción de prescripción, con excepción de los valores correspondientes a los aportes pensionales, los cuales se deberán reconocer desde el 4 de febrero de 1997 hasta el 1 de junio de 2001, de conformidad con lo señalado en las consideraciones.

ORDENA R a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el 30% del salario que había sido tenido como prima especial, desde el 4 de febrero de 1997 hasta el 1 de junio de 2001. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como 21 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2015 03881 02 (4231-2021) Demandante: Álvaro Torres Alvear 8 por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al Fondo administrador al que hubiere estado afiliado.

El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno nacional, según cada uno de los cargos desempeñados por el actor, en los que hubiera sido destinatario del beneficio reconocido.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM