CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05377-001 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Distrito especial de Santiago de Cali y Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, pago de primas extralegales creadas por el municipio de Santiago de Cali, mediante el Decreto 216 de 1991.

Decisión: Sentencia de primera instancia - niega amparo Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por la señora Luz Marina Ordóñez Perlaza contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. La señora Luz Marina Ordóñez Perlaza, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1 Expediente digital disponible en Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 11 de julio de 2025, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2 confirmó la providencia de 27 de septiembre de 2024, en la que, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el distrito especial de Santiago de Cali (expediente 76001-33-33-005-2023-00175-01).

En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se acceda a las súplicas formuladas en el aludido asunto ordinario. Hechos3. Relata la accionante que, el 18 de febrero de 1991 el alcalde del distrito especial de Santiago de Cali expidió el Decreto 216, mediante el cual estableció prestaciones sociales y otros beneficios para los empleados públicos de ese ente territorial, en el que ella estaba vinculada desde el 3 de abril siguiente; sin embargo, a partir del año 2000, de manera unilateral, se suspendieron los efectos de dicho acto administrativo y, posteriormente, con sentencia de 8 de agosto de 20194, el Consejo de Estado confirmó su declaratoria de nulidad con efectos «ex tunc», al comprobarse una falta de competencia para crear asignaciones salariales extralegales, pero, con la aclaración de respetar los derechos adquiridos por los servidores públicos de tal municipio.

Que, el 6 de septiembre de 2022 presentó solicitud de pago de las primas extralegales reconocidas en el Decreto 216 de 1991, y dejadas de percibir desde el 2000 hasta la fecha de ejecutoria de la referida providencia, esto es, el 23 de octubre de 2020, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de Oficio 202241370400000143 de 30 de noviembre de 2022.

Aduce que por lo anterior, el 14 de junio de 2023, acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali (expediente 76001-33-33-005-2023-00175-01), encaminado a que se declarara la nulidad del aludido oficio y, en consecuencia, se declarara que tiene un derecho adquirido a recibir los emolumentos «consistente[s] en la prima semestral de junio 2 M. P. Gabriel Ernesto Figueroa Bastidas. 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. 4 Sección Segunda, Subsección B, expediente 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-13), C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3 y diciembre, prima de navidad, prima de antigüedad e intereses de cesantías».

Sostiene que, del asunto ordinario conoció el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali que, el 27 de septiembre de 2024 negó las pretensiones formuladas, al estimar que, «no pueden constituir derechos adquiridos, emolumentos, factores o prestaciones sociales que no fueron creados acorde con los mandatos constitucionales, como es el caso de las primas extralegales y beneficios [concebidos] por el municipio de Santiago de Cali mediante el Decreto 0216 de 1991, el cual se profirió en contravía del ordenamiento jurídico, pues dicha entidad territorial carecía de competencia, toda vez que desde la reforma constitucional de 1968, la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el Legislador».

Indica que, inconforme con la referida decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 11 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de confirmarla, por cuanto, «indistintamente de que […] hubiera percibido los emolumentos hasta el momento de su suspensión, en forma alguna constituye un derecho adquirido, puesto que […] los beneficios que fueron creados en dicho decreto fueron expedidos con desconocimiento del régimen constitucional y legal-», además, «aquellas situaciones jurídicas que no fueron definidas al momento del fallo de segunda instancia [del Consejo de Estado], que se debatían o eran susceptibles de ser discutidas en sede administrativa y judicial, no pueden ser llamadas derechos adquiridos5, como en [su] caso […], pues no existía providencia judicial o acto administrativo en firme que así lo dispusiera».

Expone que, la providencia objeto de censura incurre en defecto fáctico, porque, «de manera caprichosa valoró el contenido de los desprendibles de nómina y la Sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, bajo radicación No. 76001-23-31-000-2010-01485-01, piezas procesales que […] demostraban que […] tenía un derecho adquirido que debía ser respetado»; y, defecto sustantivo, dado que, desatendió «la protección que la jurisprudencia constitucional ha otorgado a los derechos adquiridos […], en contravía del principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley». 5 Consejo de Estado, 76001-23-31-000-2010-01485-01(0046-13) el 8 de agosto de 2019.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4 Asimismo, en desconocimiento del precedente, al inobservar que, «en principio, el Consejo de Estado exhortó a las autoridades competentes a que se respetaran las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos»; y, violación directa de la Constitución Política, por cuanto, «omitió la aplicación del concepto de derecho adquirido, ignorando así los mandatos constitucionales sobre la irretroactividad de la ley», lo cual afecta, no solo su garantía superior al debido proceso, sino también, el principio de confianza legítima.

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 1° de septiembre de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; y, (ii) dispuso vincular al distrito especial de Santiago de Cali y al Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali6 adujo que «los argumentos expuestos en la providencia judicial de primera instancia se encuentran debidamente sustentados en el marco constitucional, legal y jurisprudencial vigente, por lo que no se configura ninguna vía de hecho ni causal de procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales».

Adicionalmente, aportó el enlace digital para acceder al expediente ordinario con radicado 76001-33-33-005-2023-00175-01; no obstante, se advierte que aquel no corresponde a dicho proceso, sino al 76001-33-33-005-2021-00262-00, relacionado con el reconocimiento de unas horas extras a un celador. 2.1.2 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca7 señaló que, «contrario a lo manifestado por la tutelante, en la decisión atacada se analizaron y valoraron la totalidad de los elementos probatorios allegados al proceso.

La jurisprudencia contenciosa ha sido enfática en señalar que los beneficios creados por entidades territoriales sin la debida competencia legal no comportan un derecho adquirido. Por lo tanto, no se configura […] defecto [alguno], […] simplemente, a la luz de la 6 Índice 00008 de Samai. 7 Índice 00009 de Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 5 normativa aplicable y las pruebas aportadas, no se demostró la existencia de un derecho que pudiera ser reconocido». 2.1.3 El distrito especial de Santiago de Cali8 pidió declarar improcedente este mecanismo constitucional, por cuanto, «[l]as pretensiones de la parte actora, no se configuran como causales de hecho ni de derecho para que proceda la acción de tutela contra la providencia judicial ejecutoriada, en el presente caso, pues resulta evidente que [la] está utilizando […] como un recurso o instancia adicional […] con el fin de revocar la sentencia proferida en derecho».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 11 de julio de 2025, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca9 confirmó la providencia de 27 de septiembre de 2024, en la que, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali negó las pretensiones formuladas en la demanda de 8 Índice 00010 de Samai. 9 M. P. Gabriel Ernesto Figueroa Bastidas.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6 nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la tutelante contra el distrito especial de Santiago de Cali (expediente 76001-33-33-005-2023-00175-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 7 sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;

(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 8 carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que, la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales10, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201211, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que, esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos12. 3.5 Caso concreto. 10 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 12 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 9 Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que, recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, teniendo en cuenta que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 22 de julio de 202513 y la solicitud de amparo se presentó el 28 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 6 días); y (v) el fallo acusado no es de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico, comoquiera que, pese a que la actora alegó también el defecto sustantivo, el desconocimiento del precedente y la violación directa a la Constitución Política, su inconformidad está encaminada a una presunta indebida valoración probatoria de los documentos que, a su juicio, acreditaban que tenía un derecho adquirido, para lo cual enfatizó en los desprendibles de nómina y la sentencia del Consejo de Estado14 que confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 216 de 1991, en el que se le reconocieron las prestaciones que reclama, por lo tanto, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela debe interpretar de manera extensiva el escrito inicial15, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 3.5.1 Defecto fáctico.

Sea lo primero anotar que, una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»16. 13 Según constancia de ejecutoria emitida por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 14 Sección Segunda, Subsección B, fallo de 8 de agosto de 2019, expediente 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-13), C. P. César Palomino Cortés. 15 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.

En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». 16 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 10 La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra17.

En el presente caso, la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto fáctico, porque, «de manera caprichosa valoró el contenido de los desprendibles de nómina y la Sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, bajo radicación No. 76001-23-31-000-2010-01485-01, piezas procesales que […] demostraban que […] tenía un derecho adquirido que debía ser respetado».

No obstante, antes de proceder a realizar el estudio de fondo de este trámite constitucional, debe advertirse que, la Constitución Política de Colombia, en su artículo 150 (numeral 19, letra e), establece, entre las funciones del Congreso, la de «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos». Asimismo, en el artículo 12 de la Ley 4 ª de 199218 se determinó la prohibición por parte de las entidades territoriales de fijar salarios o crear prestaciones sociales a sus empleados, porque, esa facultad solo corresponde al Gobierno Nacional.

El tenor literal de dicha norma dispone: «ARTÍCULO 12. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 17 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 18 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 11 Por su parte, en lo que respecta a la figura jurídica de derechos adquiridos, cabe precisar que, el artículo 10 ibidem preceptúa que, «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos».

De igual forma, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto de 31 de julio de 201819, indicó que, «[n]o hay derechos adquiridos en contravía de la Constitución» y «[n]o puede afirmarse que una situación jurídica subjetiva se ha consolidado y que ha ingresado definitivamente al patrimonio de una persona, cuando ha sido creada con desconocimiento del régimen constitucional y legal que imperaba al momento de su definición, pues carece de un justo título».

Agregó que, «de manera insistente, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha enfatizado en la improcedencia de reconocer derechos adquiridos en los casos de prestaciones y salarios creados por las entidades territoriales», porque, carecen de competencia para ello. Ahora bien, se tiene que la autoridad accionada en el fallo objeto de censura, concluyó: «[…] está demostrado que, desde el 3 de abril de 1991, la señora Luz Marina Ord[ó]ñez Perlaza estuvo vinculada a la planta de cargos de los empleados públicos Contraloría General de Santiago de Cali hasta la fecha de expedición del certificado expedido por la Contraloría General de Santiago de Cali, el 8 de marzo de 2021.

En estos términos y del marco normativo expuesto se puede concluir sin lugar a dubitaciones, que el Alcalde Distrital de Santiago de Cali fijó una serie de factores o elementos de salariales para los empleados de la entidad territorial a través del Decreto 0216 de 1991, pero lo cierto es que carecía de competencia para expedir dicho acto administrativo, circunstancia que vició el acto de ilegalidad en razón a que ello corresponde únicamente al Congreso de la Republica sin perjuicio de las facultades que específicamente se han otorgado al Gobierno para regular la materia.

Cabe resaltar en cuanto a los efectos “retroactivos” de la sentencia a través de la cual se declaró la nulidad del decreto, que dado que implica que sus efectos operen a partir del momento de la expedición del acto nulitado, en dicha providencia se indicó que se respetarían las situaciones jurídicas consolidadas y/o los derechos adquiridos de buena fe por servidores de la entidad; sin embargo, como se anotó previamente, las situaciones jurídicas consolidadas implican un pronunciamiento debidamente ejecutoriado al momento de la referida nulidad.

En efecto, el Consejo de Estado ha indicado que el respeto y la garantía de que un derecho se considere adquirido depende de que se hubiere obtenido con respeto del 19 Expediente 11001-03-06000-2018-00092-00, C. P. Germán Alberto Bula Escobar. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 12 ordenamiento para que se considere justo título, dicho en otras palabras, su causa debe tener fuente legal, así como su origen y el acto de reconocimiento, de lo contrario sus efectos serían igualmente ilegales20.

En este sentido, indistintamente de que la parte demandante hubiera percibido los emolumentos hasta el momento de su suspensión, en forma alguna constituye un derecho adquirido, puesto que -como se dejó indicado- los beneficios que fueron creados en dicho decreto fueron expedidos con desconocimiento del régimen constitucional y legal-, dado que la jurisprudencia contenciosa ha enfatizado la improcedencia de reconocer derechos en los casos de prestaciones y salarios creados por entidades territoriales, ya que fueron creados sin competencia para ello, lo cual no comporta derecho adquirido y de ninguna forma puede hacer parte de las asignaciones de los empleados del ente territorial.

De acuerdo con lo anterior, la Sala rechaza los planteamientos de la demandante, porque hablar de derechos adquiridos en este caso iría en contravía de la Constitución y de la Ley, puesto que no se pueden comprender situaciones nacidas contrariando mandatos constitucionales, insistiendo que tales derechos fueron adquiridos de buena fe mientras la norma se encontró vigente.

En lo relacionado con los efectos ex tunc, esto es, que se respetarían las situaciones jurídicas que se consolidaron mientras el Decreto 0216 de 1991 estuvo vigente, se debe precisar que dichos efectos se producen desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

Es decir que, aquellas situaciones jurídicas que no fueron definidas al momento del fallo de segunda instancia, que se debatían o eran susceptibles de ser discutidas en sede administrativa y judicial, no pueden ser llamadas derechos adquiridos21, como en el caso de la demandante, pues no existía providencia judicial o acto administrativo en firme que así lo dispusiera».

(Énfasis propio). Con base en lo expuesto, se observa que, después de efectuar el correspondiente estudio probatorio, la autoridad accionada concluyó que no era dable acceder a las pretensiones formuladas por la actora dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-005-2023-00175-01, dado que, los emolumentos que reclama fueron creados a través de un acto administrativo viciado de nulidad por haberse expedido por una entidad que no tenía competencia para ello, es decir, en contravía de la Constitución Política y del régimen legal aplicable, lo cual, de ninguna manera comporta un derecho adquirido, pese a que los hubiera percibido hasta el momento de su suspensión. Adujo que, si bien es cierto que en la sentencia del Consejo de Estado22 que confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 216 de 1991, se señaló con claridad que sus efectos serían ex tunc, esto es, que se producirían desde el momento de su expedición, también lo es que, se precisó que se respetarían las situaciones jurídicas que se consolidaron mientras estuvo vigente, pero, en el caso de que ya 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de julio de 2021, Exp. 4789-18, C.P William Hernández Gómez. 21 Consejo de Estado, 76001-23-31-000-2010-01485-01(0046-13) el 8 de agosto de 2019. 22 Sección Segunda, Subsección B, fallo de 8 de agosto de 2019, expediente 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-13), C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 13 estuvieran definidas antes de que aquella fuera proferida (8 de agosto de 2019) y que existiera «una providencia judicial o acto administrativo en firme que así lo dispusiera», lo que no ocurrió en el asunto sub examine, en el que la actora instauró su demanda con posterioridad, el 14 de junio de 2023.

Ahora bien, se advierte que el argumento de la tutelante concerniente a que no se tuvo en cuenta que tenía un derecho adquirido, ya había sido expuesto en su recurso de apelación contra el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Cali dentro del proceso contencioso cuestionado, tan es así que, se puede observar que fue objeto de un exhaustivo análisis en la decisión reprochada; sin embargo, lo reiteró en esta tutela (para lo cual invocó las causales de defecto fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política), lo que denota que su única intención es reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez natural con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, como si la acción de tutela comportara una instancia adicional.

En ese orden de ideas, se evidencia que la providencia censurada no incurrió en el defecto fáctico señalado por la accionante, comoquiera que, tuvo como fundamento las pruebas aportadas, y el hecho de que ella no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que sea arbitraria, máxime, cuando los desprendibles de nómina solo daban cuenta que percibió los factores reclamados hasta el momento en que se suspendió el Decreto 216 de 1991 declarado nulo, pero, no que tuviera una situación jurídica consolidada ni un derecho adquirido, conforme se explicó en la pluricitada providencia del Consejo de Estado23.

Al respecto, resulta oportuno precisar que, el hecho que la autoridad judicial accionada no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía la actora, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto, en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los elementos de convicción obrantes en el expediente, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia. 23 Sección Segunda, Subsección B, fallo de 8 de agosto de 2019, expediente 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-13), C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 14 Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que, imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite.

Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional24 sostuvo: «Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones se presumen de buena fe. En consecuencia, el juez de tutela debe considerar que, en principio, la valoración de las pruebas realizadas por el juez natural es razonable. […] Por último, para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, “El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto».

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la accionante no acreditó que la providencia de 11 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, hubiere incurrido en defecto fáctico. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Luz Marina Ordóñez Perlaza, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 24 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-05377-00 Demandante: Luz Marina Ordóñez Perlaza Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 15 TERCERO. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.