CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00070-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Actor: Procuraduría Provincial de Pereira Partes: Municipio de Guadalajara de Buga – Oficina de Control Interno Disciplinario, Municipio de Pereira – Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario y Procuraduría Provincial de Pereira Asunto: Autoridad competente para ejercer el control disciplinario de una educadora trasladada de su cargo originario La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas La Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pereira abrió una investigación disciplinaria contra la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés, quien se desempeñaba en un cargo de dicha entidad territorial, por no haber contestado una petición ciudadana.

Sin embargo, posteriormente declaró la falta de competencia y remitió la actuación disciplinaria a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Guadalajara de Buga, autoridad que, a su vez, lo remitió por competencia a la Procuraduría Provincial de Pereira. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación 11001030600020220007000 1.2. Hechos relevantes para resolver del conflicto Con base en los documentos remitidos, los antecedentes se resumen así: 1.2.1. El 6 de octubre de 2019, el secretario de educación del Municipio de Pereira, presentó una queja disciplinaria contra la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés, quien «para la época fungía como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del Municipio de Pereira», por no haber respondido una petición ciudadana que le fue remitida, por competencia, mediante oficio SAIA número 33128 del 9 de julio de 2019. 1.2.2.

El 14 de diciembre de 2020, la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pereira (Risaralda) -en adelante la Dirección de Control Disciplinario Interno de Pereira- abrió investigación disciplinaria contra la servidora pública mencionada, porque, de conformidad con las «pruebas recaudadas», «se evidenció que pudo violar los deberes y los derechos establecidos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002»2. 1.2.3.

Sin embargo, el 16 de marzo de 2021, la Dirección de Control Interno de Pereira remitió por competencia la actuación disciplinaria iniciada contra la señora Elvia Elira Quiñones Cortés a la «Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara Buga (Valle)», al considerar que de los actos de nombramiento, trasladados y actas de posesión suministrados por la Secretaría de Educación de Buga, «se puede entender claramente que [la investigada] se encuentra adscrita a la Secretaria de Educación del Municipio de Guadalajara de Buga Valle, siendo este el ente encargado de investigar los hechos acá denunciados»3. 1.2.4.

Inicialmente, el 17 de agosto de 2021, la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara Buga (Valle) -en adelante la Oficina de Control Disciplinario Interno de Buga-, avocó conocimiento de la actuación disciplinaria remitida por la Dirección de Control Interno de Pereira. No obstante, el 1° de diciembre de 2021, la Oficina de Control Disciplinario de Buga declaró la falta de competencia para continuar con la actuación disciplinaria que se abrió contra la señora Elvia Elira Quiñones Cortés, y la remitió a la Procuraduría Provincial de Pereira, por lo siguiente4: a) Para la fecha de los hechos, la señora Quiñones Cortés se encontraba desarrollando funciones como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del municipio de Pereira. 2 Expediente digital, PDF 2, folios 97 a 100. 3 Expediente digital, PDF 2, folios 115 y 116. 4 Expediente digital, PDF 2, folios 172 a 174.

Radicación 11001030600020220007000 b) «Que su traslado a esa ciudad fue en razón de la celebración de un convenio interadministrativo entre los municipios de Pereira y Guadalajara de Buga, que en términos de dicho acuerdo la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga solo continuaría con la obligación de pago de los salarios y prestaciones sociales […] pero la misma desempeñaría y prestaría sus servicios profesionales en la ciudad de Pereira». 1.2.5.

La Procuraduría Provincial de Pereira -en adelante la Procuraduría-, también declaró la falta de competencia para continuar con la investigación disciplinaria que se abrió contra la señora Quiñones Cortés, al considerar que los hechos que la motivaron no ameritan que se asuma el poder preferente. Por esta razón propuso conflicto de competencia administrativa ante el Tribunal Administrativo de Risaralda5. 1.2.6.

El 17 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la falta de competencia para resolver el conflicto de competencia administrativa promovido por la Procuraduría Provincial de Pereira, y lo remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al ser esta la autoridad a la que, según lo establecido en los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde dirimir las disputas competenciales, cuando: i) las partes involucradas no tienen un superior común, como ocurre con la Oficina de Control Disciplinario de Buga y la Procuraduría Provincial de Pereira y ii) una de las partes es una autoridad de carácter nacional, como, de conformidad con el artículo 279 superior, lo es la Procuraduría Provincial de Pereira6.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto7.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Oficina de Control Disciplinario del Municipio de Guadalajara de Buga; a la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del Municipio de Pereira; a la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga; a la Procuraduría Provincial de Pereira; a la Secretaría de Educación de Pereira; al Tribunal Administrativo de Risaralda; a la investigada, Elvia Elira Quiñones Cortes, y a Jair de Jesús Espinosa Molina, quien 5 Expediente digital, PDF 2, folio 175. 6 Expediente digital, PDF sin número. 7 Expediente digital, archivo PDF 06.

Radicación 11001030600020220007000 interpuso la queja disciplinaria8. En informe secretarial del 25 de abril de 2022, consta que, dentro del término de fijación del edicto, «las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio»9. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Pese a que ninguna de las autoridades involucradas presentó alegatos, se entiende que los argumentos por los cuales declararon la falta de competencia, en síntesis, son: 3.1.

La Oficina de Control Disciplinario Interno de Buga Para la época de los hechos que originaron la apertura de la actuación disciplinaria, la servidora pública Quiñones Cortés se encontraba desarrollando funciones como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo para colegios privados del municipio de Pereira, entidad territorial a la que fue trasladada en virtud de un convenio interadministrativo suscrito entre dicha entidad y el municipio de Guadalajara de Buga.

Dicho convenio interadministrativo previó que la investigada desempeñaría funciones y prestaría sus servicios en el municipio de Pereira, como en efecto ocurrió, y que el municipio de Guadalajara de Buga solo estaría obligado a pagarle los salarios y las prestaciones sociales. Por último, cita el artículo 74 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que la competencia se determinará teniendo en cuenta a calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. 3.2.

Dirección Administrativa de Control Disciplinario Interno Disciplinario del Municipio de Pereira De conformidad con las pruebas recabadas, se pudo establecer que la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés se encuentra adscrita a la Secretaría de Educación de Municipal de Guadalajara de Buga. Por lo anterior y al tenor de lo establecido en el Título I, Régimen de los particulares, artículos 52 y 75 de la Ley 734 de 2002, le compete a la Oficina de Control 8 Expediente digital, archivo PDF 07. 9 Expediente digital, archivo PDF 04.

Radicación 11001030600020220007000 Disciplinario de la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga adelantar la actuación disciplinaria por las faltas en que presuntamente haya incurrido la señora Quiñones Cortés. 3.3. La Procuraduría Provincial de Pereira La conducta por la cual se inició la actuación disciplinaria en contra de la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortes no amerita que la Procuraduría Provincial de Pereira asuma «preferentemente la investigación de los presuntos hechos irregulares».

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala 4.1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Oficina de Control Disciplinario de Buga, la Dirección de Control Interno de Pereira y la Procuraduría Provincial de Pereira, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el Radicación 11001030600020220007000 procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].

Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. Radicación 11001030600020220007000 La actuación disciplinaria iniciada contra la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés, mediante auto del 14 de diciembre de 2020, es un asunto particular y concreto.

Al respecto, tanto la Oficina de Control Disciplinario de Buga, como la Dirección de Control Disciplinario de Pereira ejercen una función administrativa. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Procuraduría Provincial de Pereira, la Oficina de Control Disciplinario de Buga y la Dirección de Control Interno de Pereira negaron tener competencia para adelantar la actuación disciplinaria comentada. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Pereira-, y a dos autoridades del orden municipal: la Oficina de Control Disciplinario de Buga y la Dirección de Control Interno de Pereira. Cabe agregar que las mencionadas autoridades no están sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 4.1.3.

La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el conflicto negativo se origina en el ejercicio de una función administrativa, pues se trata de una actuación disciplinaria seguida en contra de la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés, por la posible falta disciplinaria en que pudo haber incurrido cuando se desempeñaba como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del Municipio de Pereira.

La Sala no desconoce que, conforme con lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y que dicho cambio entró a regir el 30 de junio del Radicación 11001030600020220007000 mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 110, 7311 y 7412.

Sin embargo, lo anterior no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino, especialmente, por las razones que se tuvieron en cuenta en la citada Decisión del 4 de mayo de 2022 (radicación 2022-00002), cuyas partes están conformadas, como en el sub examine, por una procuraduría provincial y dos autoridades administrativas.

En adición, el Tribunal Administrativo de Risaralda no era el competente para resolver este asunto, porque la Procuraduría Provincial de Pereira es de carácter nacional, y ninguna de las tres está sujeta a un superior común, de suerte que se considera acertada su decisión de remitirla la Sala, debido a que se ajusta a lo establecido en los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011.

En consecuencia, debe la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias planteado, toda vez que así se colige de los artículos 29, 236 y 237 CP, 3, 39 y 112 del CPACA, y 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019, entre otras normas. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». 10 Artículo 1°.

Modificase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: «Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. // […]». 11 Artículo 73.

Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. «Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. // […] // Parágrafo 1o.

El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. // […]». 12 Artículo 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. «El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. // […] // Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación. // […]».

Radicación 11001030600020220007000 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4.

Problema jurídico En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria iniciada por la Dirección de Control Interno de Pereira contra la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés, por no haber respondido una petición ciudadana cuando se desempeñaba como Radicación 11001030600020220007000 «Directora de Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del Municipio de Pereira».

Para resolver el presente conflicto la Sala se referirá a i) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado; ii) la potestad disciplinaria del Estado; iii) la competencia de las oficinas de control disciplinario interno; iv) los factores que determinan la competencia, el subjetivo y el territorial; v) el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación; vi) el traslado de educadores por la condición de amenazados y vii) el caso concreto. 5.

Desarrollo de las consideraciones 5.1. Vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado Mediante la Ley 1952 de 2019 se expidió el «Código General Disciplinario», el cual, entre otros, derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único. El originario artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, relativo a la transitoriedad de las normas disciplinarias, dispuso: Artículo 263.

Transitoriedad. Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código.

Por su parte, la versión original del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 estableció, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación. Radicación 11001030600020220007000 Sin embargo, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209413, cuyo artículo 73 estableció una prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 201914, como a continuación se observa: Artículo 265.

Vigencia y Derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo del artículo 30 de dicha normativa (que aún está vigente).

Ahora bien, la propia Ley 2094 de 2021 (artículo 71), al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció una regla de transitoriedad normativa, así: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. Como en el caso que nos ocupa no se ha surtido la notificación del pliego de cargos, ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, en línea con lo establecido en el precitado artículo 263, se deberán observar y aplicar las reglas contenidas en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, y no las de la Ley 734 de 2002, aunque el conflicto se haya originado en vigencia de esta última.

Así, el fundamento normativo en el que se edifica la presente decisión es el contenido en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, debido a que en la actuación administrativa en que se causó el conflicto solo se ha proferido el auto de apertura de la investigación. 5.2. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración15 13 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 14 Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario había sido prorrogado, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, "[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad´".

Por lo tanto, sugiero hacer referencia a dicha norma, para que la secuencia quede clara y entendible. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00120-00. Radicación 11001030600020220007000 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.

El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley16. Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes17.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.

El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro18. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población en general19.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 17 Ley 734 de 2002, artículo 22. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.

Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. Radicación 11001030600020220007000 […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]20.

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: Artículo 2°. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.

Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.

Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la 20 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. Radicación 11001030600020220007000 Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.

La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.

La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Destaca la Sala]. Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de orden jurisdiccional, mientras que las de las oficinas de control disciplinario interno son de carácter administrativo.

De esta manera, se reitera21 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente.

Sobre este punto, la Sala en reciente decisión señaló que el poder disciplinario se ejerce así22: i) Por parte de las oficinas o grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyó funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y demás que señale la Constitución y la Ley23. [Énfasis añadido, cita textual]. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00. 23 El artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, señaló que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial está a cargo del ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados Radicación 11001030600020220007000 5.3.

Competencia de las oficinas de control disciplinario interno Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De acuerdo con el citado artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.

El artículo 93 del Código General Disciplinario establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: Artículo 93. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.

La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. de la Rama Judicial, en los siguientes términos: «ARTICULO 257A.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […]. // Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. // La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. // PARÁGRAFO.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela […].» (Resaltado de la Sala). Es importante señalar que este organismo quedó conformado en diciembre de 2020 con la elección de los siete magistrados que la integran, y la posesión de estos, el 13 de enero de 2021.

Radicación 11001030600020220007000 PARÁGRAFO 1. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.

PARÁGRAFO 2. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. La norma en cita ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.

De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. El Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995 contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado».

Ni el código homónimo, contenido en la Ley 734 de 2002, ni el Código General Disciplinario, expedido por la Ley 1952 de 2019 reprodujeron expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la Ley 734 varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.

En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]. [Énfasis propio]24. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172.

Radicación 11001030600020220007000 Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en ocasiones anteriores25, en las que ha explicado, a partir de lo que disponía el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.

En ese sentido, tanto la investigación como la decisión están a cargo, en primera instancia, de las oficinas o grupos de control interno disciplinario26. Esta posición se vio reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN núm. 001 del 2 de abril de 200227, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.

Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único. [Subrayado de la Sala].

Es claro entonces que, tanto el artículo 76 de la derogada Ley 734 de 2002 como el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, exigen que las oficinas de control disciplinario 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Decisión del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00014-00); ii) Decisión de 18 de julio de 2016, radicado núm. 11001- 03-06-000-2016-00065-00.

En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales), iii) Decisión del 8 de junio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00011-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 20 de marzo de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00123-00. 27 «ASUNTO: Las Oficinas de Control Disciplinario Interno en el Nuevo Código Disciplinario Único». Radicación 11001030600020220007000 interno sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad.

Asimismo, el citado artículo 93 establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde a la Procuraduría General de la Nación, pero solamente en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que, entre otras, se enuncian a continuación: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la ley (artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 201928). iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 92 y 98 ibidem). 28 Artículo 3°.

Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.

Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciara y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los Artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.

La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario: competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.

Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotara el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Radicación 11001030600020220007000 iv) En los casos en que las normas legales o con fuerza de ley que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de esta; y v) Cuando la oficina de control disciplinario interno está sometida jerárquicamente al funcionario que debe investigar, o si no fuere posible garantizar la segunda instancia, por razones de estructura organizacional (artículo 93 ibidem). 5.4.

Factores que determinan la competencia. Reiteración29 Con fundamento en el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, es preciso señalar cuáles son los factores que determinan la competencia en materia disciplinaria, así: Artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.

En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Énfasis de la Sala]. La aplicación de los mencionados criterios debe estar a cargo de la autoridad disciplinaria que conozca de la actuación para definir la continuidad o no de su competencia frente a una investigación disciplinaria, que proseguirá si los resultados de la indagación así lo determinan.

Para los efectos de este conflicto, la Sala considera necesario referirse a dos de los factores a los que se refiere el artículo 91 ibidem, el subjetivo y el territorial. Específicamente el factor subjetivo está regulado en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2021, el cual dispone: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de agosto de 2021, Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00.

Radicación 11001030600020220007000 El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.

Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.

Una comprensión general del factor subjetivo en materia disciplinaria impone acudir a otras normas de la Ley 1952 de 2021, como, entre otros, el artículo 230, que establece, por una parte y en términos similares al precitado artículo 92, que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».

Y por otra, que existen servidores con categorías específicas, como, entre otros, aquellos que son elegidos por voto popular, cuya competencia es privativa de la Procuraduría General de la Nación, y los pertenecientes a la Rama Judicial del Poder Público, 30 Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria. funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.

Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal e permanente.

La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. […].

Radicación 11001030600020220007000 incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, que son disciplinados por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En tal medida, la Sala observa que los criterios que el Código General Disciplinario tiene en cuenta para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas; ii) la naturaleza del cargo que ocupa u ocupó el servidor público (de elección popular, aforado, etcétera), y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el respectivo servidor.

Cabe reiterar, para el caso que nos ocupa, que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. En relación con el factor territorial, artículo 97 de la referida ley prescribe: Artículo 97. El factor territorial. Es competente en materia disciplinaria el funcionario del territorio donde se realizó la conducta.

Cuando no puedan ser adelantados por las correspondientes oficinas de control disciplinario interno, las faltas cometidas por los servidores públicos en el exterior y en el ejercicio de sus funciones, corresponderán a la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el factor objetivo y. subjetivo, fueren competentes en el Distrito Capital.

Cuando la falta o faltas fueren cometidas en diversos lugares del territorio nacional, conocerá el funcionario competente que primero hubiere iniciado la investigación. [Negrillas fuera del texto original]. El factor territorial parte de una premisa fundamental para el desarrollo del debido proceso y de la garantía de los investigados, consistente en la proximidad entre la autoridad disciplinaria y el lugar de ocurrencia de los hechos o donde se desarrolla la controversia.

De esta forma, la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria, salvo aquellos casos en los que la ley señale una regla de competencia específica, debe ser la «del territorio donde se realizó la conducta». La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.

Radicación 11001030600020220007000 En general, es necesario recordar lo indicado por la Sala en anterior oportunidad31, en el sentido de que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo.

En ese sentido, a los exservidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general. Así puede apreciarse en el artículo 89 de la citada Ley 1952: Artículo 89. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas.

Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público. Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.

La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) El derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) El principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer de un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque posteriormente cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.

Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00. Radicación 11001030600020220007000 encuentre vinculado) con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. 5.5.

El poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación La Procuraduría General de la Nación está investida con una cláusula general de competencia y con un poder preferente en materia disciplinaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de 1991, esto es: «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» (artículo 277, inciso 6).

En términos de la jurisprudencia constitucional: Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República32.

Lo anterior debe estudiarse en armonía con los artículos 333 y 8634 de la Ley 1952 de 2019 que establecen el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el cual la entidad de control «podrá iniciar, proseguir o 32 Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1999. 33 Artículo 3. Poder disciplinario preferente.

La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales. Igualmente, podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. 34 Artículo 86.

Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.

La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.

Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal Radicación 11001030600020220007000 remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas» cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que deben observarse en el ejercicio de la función pública.

Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, aun cuando desplaza al funcionario que haya iniciado o se encuentre adelantando una investigación disciplinaria, no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir el legislador en la redacción de la norma el vocablo «podrá», se advierte que se trata de una atribución facultativa, que bien puede ejercerse o no35.

De allí que se haya impuesto la carga de motivar la decisión mediante la que se avoque el conocimiento de los asuntos que se tramitan internamente en las entidades u órganos del Estado36. Por consiguiente, la Procuraduría General de la Nación está constitucional y legalmente facultada para decidir si asume o no el conocimiento de los procesos disciplinarios en virtud del poder preferente, lo cual no implica, se reitera, que dicha potestad sea obligatoria. 5.6.

Traslado de educadores por la condición de amenazados Los artículos 2.4.5.2.2.1.1 y 2.4.5.2.2.1.2 del Decreto 1075 de 201537 señalan que un educador puede ser trasladado por motivos de seguridad por dos circunstancias: una amenaza o un desplazamiento forzado. Veámos: Artículo 2.4.5.2.2.1.1. Traslados por razones de seguridad. Cuando surja una amenaza o un desplazamiento forzoso, en los términos definidos en el presente Capítulo, el educador oficial podrá presentar solicitud de traslado, la cual deberá ser tramitada por la autoridad nominadora con estricta y ágil aplicación de los criterios y procedimientos administrativos aquí definidos.

Artículo 2.4.5.2.2.1.2. Tipos de traslado. El traslado por razones de seguridad será de dos tipos: 1. Por la condición de amenazado. 2. Por la condición de desplazado. [Negrillas por fuera del texto original]. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de octubre de 2015, radicación núm. 11001-03-06-000-2015-00104 00. 36 Sobre el requisito de motivar el ejercicio del poder preferente cabe anotar que el Código General Disciplinario lo suprimió del artículo 3, pero lo conserva en el artículo 86. 37 Por el cual se reglamenta los traslados por razones de seguridad de educadores oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación y se dictan otras disposiciones.

Radicación 11001030600020220007000 Para que se concrete el traslado por la condición de amenazado se requiere de la observancia de un procedimiento que, en síntesis, tiene las siguientes etapas: a) Presentar ante la autoridad nominadora la solicitud de protección especial, debidamente motivada. b) Evaluación del nivel de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección. c) Expedición de un acto administrativo por la autoridad nominadora mediante el cual reconozca temporalmente la condición de amenazado, acto que debe ser puesto en conocimiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil. d) Escogencia por parte del trabajador de las entidades territoriales certificadas a los cuales aspira ser trasladado. e) Suscripción de un convenio interadministrativo entre la entidad territorial de origen y la receptora de la persona amenazada. f) Expedición del acto administrativo de traslado por parte de la entidad territorial de origen e incorporación del educador en la planta de personal receptora.

A partir de la incorporación en la planta de personal de la entidad territorial receptora, se crea una situación jurídica para el educador, cuyos efectos son, entre otros, la desvinculación desde el punto de vista orgánico de la entidad territorial a la que originariamente pertenecía y la consiguiente vinculación a una nueva entidad, lo cual implica una nueva relación de subordinación, así como también la asunción a plenitud de todas las funciones, responsabilidades y deberes propios del cargo ocupado por virtud del traslado. 6.

El caso concreto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria iniciada por la Dirección de Control Interno Disciplinario de Pereira contra la señora Elvia Elira Quiñones Cortés, por no haber respondido una petición ciudadana cuando se desempeñaba como «Directora del Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del Municipio de Pereira».

En primer término, se precisa que las partes del conflicto son: la Dirección de Control Interno Disciplinario de Pereira, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Buga y la Procuraduría Provincial de Risaralda. Radicación 11001030600020220007000 En segundo término, es importante tener en cuenta las razones por las cuales las autoridades en pugna negaron competencia para investigar disciplinariamente a la señora Elvia Elira Quiñones Cortés, las cuales se sintetizan, así: a) La Dirección de Control Interno Disciplinario de Pereira, quien ordenó la apertura de la investigación disciplinaria que originó el presente conflicto porque, a su juicio, la investigada se encontraba adscrita al municipio de Guadalajara de Buga. b) La Oficina de Control Interno Disciplinario de Buga debido a que para la época de los hechos que originaron la apertura de la investigación, la investigada se desempeñaba como directora del Núcleo de Desarrollo Educativo para colegios privados del municipio de Pereira. c) La Procuraduría Provincial de Risaralda, al no encontrar razones para avocar el poder disciplinario preferente.

Del expediente se extrae que, desde el 7 de mayo de 2004, la señora Elvia Elira Quiñones Cortés tomó posesión del cargo de directora del Núcleo de Desarrollo Educativo de la Secretaría de Educación del municipio de Guadalajara de Buga38. Sin embargo, el 12 de mayo de 2019, el secretario de Educación del municipio de Pereira y el alcalde del municipio de Guadalajara de Buga suscribieron un convenio interadministrativo para que la servidora pública fuera trasladada al municipio de Pereira y continuara ejerciendo el mismo cargo39.

La decisión se materializó con la Resolución 1977 del 22 de febrero de 2019, en la que se ordenó la reubicación temporal. Los hechos por los cuales la servidora pública es acusada de incurrir en una supuesta conducta disciplinaria, ocurrieron, según las pruebas allegadas, cuando ella se desempeñaba como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo en el municipio de Pereira, mismo que dio inicio a la actuación disciplinaria correspondiente.

Para la Sala la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria que inició contra la señora Elvia Elira Quiñones Cortés y llevarla a término, es la Dirección de Control Interno Disciplinario de Pereira, por las razones siguientes: Los hechos que dieron lugar al presente conflicto están sujetos a la órbita competencial de la oficina de control disciplinario del municipio de Pereira. 38 Expediente digital, PDF 2, folio 141. 39 Lo anterior, en atención a que la Unidad Nacional de Protección estableció que la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés se encontraba en condición de amenaza.

Expediente digital, PDF 2, folios 143 y 144. Radicación 11001030600020220007000 Lo anterior, en tanto que desde que la servidora pública Quiñones Cortés asumió funciones como directora de Núcleo de Desarrollo Educativo en el municipio de Pereira, quedó sometida a cumplir con las obligaciones, deberes y responsabilidades de un cargo perteneciente a dicha entidad territorial y no al municipio de Guadalajara de Buga, deberes cuyo incumplimiento compete controlar a la Dirección de Control Interno de Pereira.

De acuerdo con los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Al respecto, se observa que el municipio de Pereira cuenta con la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario, que, como su nombre lo indica, se encarga de ejercer el control disciplinario interno de los funcionarios de dicha entidad territorial.

De hecho, fue dicha dependencia la que abrió la investigación disciplinaria que ocupa la atención de la Sala. No existe razón alguna para substraer de la Dirección de Control Disciplinario Interno de Pereira el control disciplinario sobre la servidora pública Quiñones Cortés ni para desconocer la competencia que a dicha dependencia le asigna la ley disciplinaria, toda vez que no es una funcionaria pública elegida por voto popular; no pertenece a la Rama Judicial del poder público ni orgánicamente a una entidad territorial distinta al municipio de Pereira; no goza de ningún tipo de fuero ni incurrió en la presunta falta que se le endilga en conjunto con un particular.

Según el organigrama40 del municipio de Pereira, la Dirección de Control Interno Disciplinario de Pereira cumple con las exigencias que impone el aludido artículo 93, en el sentido de ser una oficina del más alto nivel, puesto que depende del despacho del alcalde mayor. La Sala ha sostenido que, en virtud del factor subjetivo en materia disciplinaria «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias»41. 40 https://www.pereira.gov.co/publicaciones/11/organigrama/. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 16 de marzo de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00001-00 Radicación 11001030600020220007000 El artículo 9º de la Ley 1952 de 2021 estatuye que la conducta de la persona destinataria de la ley disciplinaria es contraria a derecho cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna42.

Lo anterior, aplicado al caso concreto, permite establecer que la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria en contra de la señora Quiñones Cortés, es aquella que tenga a cargo dicha función en la entidad pública a la que la investigada orgánicamente pertenece y para la cual ejerce las funciones para las cuales rindió juramento en el acto de posesión como servidora pública.

Aunque el cargo en propiedad de la servidora pública pertenece al municipio de Guadalajara de Buga, a partir del 22 de febrero de 2019, dejó de pertenecer temporalmente a la planta de personal de dicha entidad territorial y, en consecuencia, de desempeñar funciones para la misma, debido a que, al haber sido calificada como educadora en condición de amenaza, fue trasladada a un cargo equivalente en la ciudad de Pereira.

El traslado de la señora Quiñones Cortes se llevó a cabo con el lleno de los requisitos establecidos en el Decreto 1075 de 2015, tales como, calificación de la amenaza por parte de la Unidad Nacional de Protección, suscripción de convenio interadministrativo entre la entidad territorial originaria y la receptora e incorporación en la planta de personal del ente receptor.

En el convenio suscrito entre el municipio de Pereira y el de Guadalajara de Buga se pactó que la señora Quiñones Cortés asumiría el cargo de directora del Núcleo de Desarrollo Educativo en la primera de las referidas entidades, pero el municipio de Guadalajara de Buga le continuaría con la obligación de pagar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de sus servicios, obligación que, en todo caso, no implica subordinación funcional.

Según la Sección Segunda de esta Corporación, los traslados constituyen una de las modalidades de provisión de empleos en la función pública, tal como ocurre con los nombramientos propiamente dichos: La provisión de empleos en la función pública se puede dar a través de nombramientos (ordinario, provisional, período de prueba y encargo) y de movimientos de personal (traslado, ascenso y encargo).

Asimismo, el servidor puede encontrarse, entre otras, en una comisión para desempeñar otro empleo público (situación administrativa)43. [Enfatiza la Sala]. 42 Artículo 9. Ilicitud sustancial. La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin rusticación alguna. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, decisión de 6 de diciembre de 2007, radicación núm. 25000- 23-25-000-2003-06351-01(4595-05).

Radicación 11001030600020220007000 Es importante reiterar que a partir de la incorporación en la planta de personal de la entidad territorial receptora, se crea una situación jurídica para el educador, cuyos efectos son, entre otros, la desvinculación desde el punto de vista orgánico de la entidad territorial a la que originariamente pertenecía y la consiguiente vinculación a una nueva entidad, lo cual implica una nueva relación de subordinación, así como también la asunción a plenitud de todas las funciones, responsabilidades y deberes propios del cargo ocupado por virtud del traslado.

Así las cosas, el control disciplinario sobre la servidora pública Elvia Elira Quiñones Cortés escapa a la esfera competencial de la Oficina de Control Disciplinario de Buga, debido a que, como ha quedado dilucidado, la falta en la que presuntamente incurrió fue cometida mientras ocupaba un cargo que pertenece a una dependencia de una autoridad distinta, como lo es el municipio de Pereira.

En apoyo de lo dicho, cabe agregar que, desde el punto de vista territorial, es competente en materia disciplinaria el funcionario del territorio donde se realizó la conducta. En tal virtud, la Oficina de Control Disciplinario de Buga acertó al no asumir competencia para investigar disciplinariamente a la servidora pública Elvia Elira Quiñonez Cortés, habida cuenta que el artículo 20244 de la Ley 1952 de 2021 establece como causal de nulidad la falta de competencia del funcionario para proferir el fallo disciplinario.

Finalmente, la Sala descarta la competencia de la Procuraduría General de la Nación para continuar con la investigación disciplinaria que se abrió en contra de la señora Elvia Elira Quiñones Cortés, por dos razones: i) dicha autoridad no ha asumido el poder preferente de que trata el artículo 3 de la Ley 1952 de 2021 y ii) la investigada no ostenta un cargo cuya competencia corresponda de forma exclusiva a este órgano. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pereira (Risaralda), para continuar con la actuación disciplinaria iniciada por esa misma autoridad en contra de la señora Elvia 44 Artículo 2. Modificase el Artículo 9 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 9.

Ilicitud sustancial. La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna. Radicación 11001030600020220007000 Elira Quiñones Cortés, por no haber contestado una petición ciudadana cuando se desempeñaba como directora del Núcleo de Desarrollo Educativo para los colegios privados del Municipio de Pereira.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pereira (Risaralda).

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Municipio de Guadalajara de Buga, a la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del Municipio de Pereira, a la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga, a la Procuraduría Provincial de Pereira, a la Secretaría de Educación de Pereira, al Tribunal Administrativo de Risaralda y a la señora Elvia Elira Quiñones Cortes.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala Radicación 11001030600020220007000 CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.