Radicado: 05001-23-33-000-2019-02356-01 (30561) Demandante: VÉRTICE INGENIERÍA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02356-01 (30561) Demandante: Demandado: VÉRTICE INGENIERÍA S.A.S. MUNICIPIO DE ENVIGADO SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA SENTENCIA DEL 21 DE MAYO DE 2026, C.P. MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este Despacho expone las razones por las cuales se aparta de la providencia que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de la resolución 5737 del 14 de mayo de 2019, y ajustó el monto de la obligación determinado en el mandamiento de pago a $894.348.302,4.
El desacuerdo se concreta en que la providencia concluyó que, al no tratarse de una condena in genere, no era necesario adelantar el incidente de liquidación previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 19981 y que, por esa misma razón, la administración tampoco estaba obligada a expedir ni notificar un acto mediante el cual determinara el monto concreto de la obligación a cargo de la demandante.
Para arribar a esa conclusión, la mayoría reconoció que la sentencia de acción popular «únicamente prevé que la sociedad deberá pagar el 50 % de los conceptos allí definidos, sin indicar una suma líquida de dinero», pero consideró suficiente que dicho valor fuera «determinable» a partir de los contratos celebrados para dar cumplimiento a la medida cautelar.
Este Despacho no comparte que el título invocado por la administración, integrado por la sentencia de acción popular S02-163 del 19 de julio de 2017 y por los contratos 09-00-09-18- 216-10, 09-00-09-18-121-11 y 12-4 con su otrosí 3, cumpla los requisitos propios de un título ejecutivo (art. 99 del CPACA), en cuanto no acredita la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la ejecutada.
En efecto, el hecho de que la condena no contuviera una suma líquida y que su monto fuera apenas «determinable» evidencia precisamente que no existía una obligación clara, expresa y exigible susceptible de ejecución. La ley no exige que la obligación sea simplemente determinable o susceptible de reconstrucción posterior; exige que sea clara, expresa y exigible al momento de iniciarse la ejecución. La condición de que sea expresa y clara no se cumple cuando se requiere una actividad posterior de identificación, integración, depuración y cálculo, como se reconoce en el caso fallado y se subsana con las consideraciones de dicha decisión. La propia providencia demuestra que la determinación del monto de la obligación no constituía una operación automática derivada de la sola lectura de la sentencia. Para cuantificar la deuda fue necesario identificar los contratos que integraban la condena, establecer cuáles gastos podían considerarse comprendidos en ella, determinar qué porción de esos gastos había sido efectivamente asumida por el municipio, verificar el origen de los recursos involucrados y efectuar las correspondientes operaciones de actualización e indexación. Más aún, la providencia no se limitó a verificar una obligación previamente determinada.
En realidad, desarrolló una verdadera actividad de liquidación, pues examinó la conformación misma del título ejecutivo complejo, excluyó parcialmente uno de los componentes tomados en consideración por la administración, recalculó la incidencia económica de determinados contratos, efectuó operaciones de indexación y concluyó que el monto exigible difería sustancialmente del cobrado por la entidad territorial.
Ese ejercicio es revelador, dado que 1 Artículo 34. SENTENCIA. “La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo. (…) La condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas.
Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor. (…)” Radicado: 05001-23-33-000-2019-02356-01 (30561) Demandante: VÉRTICE INGENIERÍA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demuestra que la obligación no se encontraba previamente determinada al momento de iniciarse la ejecución. Es decir, no era clara, ni expresa.
En esas condiciones, si la cuantificación hubiese sido una consecuencia inmediata y automática de la cosa juzgada —como lo afirma la providencia— no habría sido necesario que el juez contencioso reconstruyera el contenido económico de la condena y corrigiera de manera sustancial la suma exigida por la administración. La circunstancia de que el mandamiento de pago se hubiera librado por $2.399.170.461 y que, después del análisis efectuado en sede judicial, la obligación quedara reducida a $894.348.302,4, evidencia que el monto no era claro ni se desprendía de manera directa e inequívoca del título invocado.
Por ese motivo, la providencia incurre en una tensión argumentativa difícil de superar. Por una parte, sostiene que existía una obligación clara, expresa y exigible desde la ejecutoria de la sentencia; por otra, reconoce la necesidad de revisar la conformación del título ejecutivo complejo, excluir valores indebidamente incorporados y recalcular la deuda efectivamente exigible.
Si el contenido económico de la obligación requirió ese nivel de reconstrucción judicial, no puede afirmarse simultáneamente que ya se encontraba claramente determinado para efectos del cobro coactivo. Adicionalmente, como la propia providencia lo recuerda, el procedimiento de cobro coactivo no tiene por objeto constituir obligaciones, sino hacer efectivas aquellas que ya constan en un título ejecutivo debidamente conformado.
Precisamente por ello, si la administración tenía la carga de conformar previamente el título ejecutivo complejo y la sentencia no contenía una suma líquida, la determinación del monto debía integrar el título ejecutivo antes del inicio de la ejecución. La claridad y exigibilidad del crédito debían existir antes del mandamiento de pago y no surgir progresivamente durante el trámite coactivo o, peor aún, como resultado del proceso judicial destinado a controlar su legalidad.
En el presente asunto, esa determinación permaneció contenida en actuaciones internas de la administración —particularmente en la comunicación intercambiada entre las Secretarías de Hacienda y de Obras Públicas— y no fue puesta en conocimiento de la obligada con anterioridad al mandamiento de pago. La relevancia de esa omisión se encuentra demostrada por el propio resultado del litigio.
Si la sociedad hubiera contado oportunamente con una actuación formal de determinación y cuantificación de la obligación, habría podido controvertir desde ese momento aspectos que finalmente resultaron determinantes para reducir sustancialmente la deuda exigida. La necesidad de depurar judicialmente el monto ejecutado demuestra que la contradicción previa no era una formalidad prescindible, sino una garantía esencial del debido proceso.
En los anteriores términos, queda expresado el salvamento de voto. (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador