CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00041-00 (106-2019) Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional Medio de control: Nulidad con solicitud de suspensión provisional Tema: Ascenso escalafón docente Decisión: Auto que niega solicitud de medida cautelar de suspensión provisional El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada por la parte demandante, contra los numerales 2° y 3° del artículo 2° del Decreto 2715 de 2009 y los numerales 2° y 3° del artículo 2.4.1.4.1.3 del Decreto 1657 de 2016.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el demandante solicitó la declaratoria de nulidad parcial de los artículos 2° del Decreto 2715 del 21 de julio de 2009 y 2.4.1.4.1.3. del Decreto 1657 de 21 de octubre de 2016.

Igualmente solicitó la nulidad del artículo 1º del Decreto 1272 de 23 de julio de 2018. 1.2. Solicitud de medida cautelar2 En escrito separado, solicitó decretar la suspensión provisional del artículo 2° parcial del Decreto 2715 de 20093 y del artículo 2.4.1.4.1.3., parcial del decreto 1657 de 2016.4 El accionante expresó que, el presidente de la república al proferir los apartes normativos 1 Ver índice samai 8, Expediente digitalizado, folios digitales 21 a 40 2 Ver índice samai 8, Expediente digitalizado, folios digitales 41 a 56 3 «por el cual se reglamenta la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto- ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones.» 4 «Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015, en materia de evaluación para ascenso de grado y reubicación de nivel salarial de los docentes que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones» Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 2 respecto de los cuales, se solicita su suspensión provisional, desbordó el ámbito de su facultad reglamentaria, al establecer condiciones o requisitos adicionales a los desarrollados en el artículo 20 del Decreto 1278 de 2002.5 Dijo que, esta norma contempla como requisito para ascender en el escalafón docente u obtener reubicación de nivel salarial, acreditar tres años de servicio.

Por su parte, el numeral 2° del artículo 2° del Decreto 2715 de 2009 y el numeral 2° del artículo 2.4.1.4.1.3 del Decreto 1657 de 2016, condicionan a que esos tres años de servicio solo cuentan desde la posesión en periodo de prueba. Por lo tanto, dicha distinción excluye los tiempos de servicio prestados por el docente bajo vinculación provisional, ya sea en vacantes definitivas o en temporales.

Respecto al artículo 21 del Decreto 1278 de 2002, dijo que la norma no establece como requisito para aspirar al ascenso, la acreditación de evaluaciones anuales de desempeño. No obstante, el numeral 3° del artículo 2 del Decreto 2715 de 2009 y el numeral 3° del artículo 2.4.1.4.1.3., del Decreto 1657 de 2016, si lo hacen y, que por ello es necesario concluir que el presidente de la república nuevamente se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria. 1.3.

Oposición a la medida cautelar6 El Ministerio de Educación Nacional señaló que el demandante invoca, como causal de ilegalidad parcial de las normas acusadas, que el Presidente de la República incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedirlas y, con base en dicho argumento, solicita su suspensión provisional.

En ese sentido, la entidad efectuó un cotejo con los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 1278 de 2002, frente a los cuales advirtió una interpretación equivocada del actor, toda vez que, confunde la reubicación de nivel y el ascenso de grado con la participación en un concurso para acceder a un empleo en el sector educativo estatal. Finalmente, formula la siguiente pregunta: ¿el tiempo provisional que echa de menos el demandante puede tenerse en cuenta para un ascenso? A lo cual, responde negativamente que, para ascender hay que estar inscrito en el escalafón y el provisional 5 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 6 Ver índice samai 26 Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 3 no lo está. Además, señala que: «para ascender no es posible tener en cuenta el servicio en provisionalidad, porque el ascenso toma sentido a partir de la inscripción en carrera y ello ocurre superado el concurso con el nombramiento en periodo de prueba.

No es posible hablar de ascenso para el docente que no está inscrito en carrera y ese docente es el que está nombrado en provisionalidad.» II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2.

Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-5237 de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que es controvertido dentro de ese mismo proceso, en atención al inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual, se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA). 7 Corte Constitucional.

Sentencia C-523 de 2009. MP María Victoria Calle Correa. Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 4 Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA). El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrillas fuera de texto). 2.3. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual, dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado8 se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 8 Consejo de Estado, autos de 24 de enero de 2014, expedido por el C.P. Mauricio Fajardo, rad 11001-03-26-000- 2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, C.P. Carmen Teresa Ortiz, rad 11001-03-24- 000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad 11001-03-15-000-2014-03799-00.

Posición reiterada en el auto del 15 de febrero de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 5 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud9. 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001- 03-25-000- 2015-00366-00(0740-15). Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 6 Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho;

(ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.3.1.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios10. 2.3.2. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado11. 10 Revisar: Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). 11 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 7 2.3.3.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales, considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.12 Dicha carga argumentativa y probatoria garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la valoración, sin necesidad de desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.13 En el sub-examine, la parte demandante sostiene que el Presidente de la República, al dictar los numerales 2° y 3° del artículo 2° del Decreto 2715 de 2009 y los numerales 2° y 3° del artículo 2.4.1.4.1.3 del Decreto 1657 de 2016, desbordó el ámbito de su potestad reglamentaria al establecer condiciones o requisitos adicionales a los previstos en los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 1278 de 2002.

Aduce que, el artículo 20 del Decreto 1278 de 2002 exige, como requisito para ascender en el escalafón docente o para obtener la reubicación en el nivel salarial, acreditar tres años de servicio. Sin embargo, las normas reglamentarias acusadas condicionan que dicho tiempo solo se compute a partir de la posesión en periodo de prueba. Tal distinción no se encuentra en la norma objeto de reglamentación y, por ello, excluye los tiempos de servicio prestados bajo vinculación provisional, ya sea en vacantes definitivas o temporales. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala.

Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2012. Radicación núm.: 11001 0324 000 2012 00290 00. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., 20 de marzo de 2014. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00442-00 Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 8 Para el Despacho, este planteamiento no tiene la fuerza argumentativa suficiente para acceder a la suspensión provisional de los apartes normativos acusados, por las siguientes razones: El Decreto 1278 del 19 de junio de 2002 establece, en su artículo 1°, que su objeto es regular el Estatuto de Profesionalización Docente, el cual regirá las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por profesionales idóneos.

Parte para ello del reconocimiento de la formación, experiencia, desempeño y competencias de los docentes como atributos esenciales para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio, buscando con ello una educación de calidad y el crecimiento profesional de los educadores. El artículo 2° dispone que sus normas se aplican a quienes se vinculen a partir de su vigencia para desempeñar cargos docentes o directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, así como a quienes sean asimilados.

En su inciso segundo dispone que los educadores estatales ingresarán primero al servicio y, una vez superado satisfactoriamente el periodo de prueba, serán inscritos en el escalafón docente. De igual modo, el artículo 7° señala que, a partir de su vigencia, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior reconocida por el Estado, o título de normalista superior, y en ambos casos superar el concurso de méritos convocado para el efecto, ejerciendo la docencia en el nivel y área de su formación académica.

Conforme con lo anterior, resulta claro que el Decreto 1278 de 2002 tiene como finalidad garantizar la idoneidad de los educadores para brindar una educación de calidad y promover su desarrollo profesional. En esa misma línea, el ingreso al servicio educativo exige superar el concurso de méritos y el periodo de prueba como condición para la inscripción en el escalafón docente.

Bajo esos criterios de idoneidad y calidad, es posible que se expidan normas reglamentarias que desarrollen, complementen o precisen aspectos generales previstos en el estatuto. Ahora bien, el análisis de confrontación previsto en el artículo 231 del CPACA no puede Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 9 entenderse como una mera superposición de normas en aparente conflicto para derivar conclusiones subjetivas.

Por el contrario, el solicitante debe sustentar objetivamente la medida, exponiendo con claridad, precisión y solidez las razones que justifican la suspensión provisional del acto acusado. Ello obedece a que se trata de un trámite rogado, que limita el margen de apreciación del juez e impide suplir vacíos argumentativos de la parte actora.

En este caso, se evidencia una debilidad argumentativa y probatoria que impide adelantar el juicio de ponderación y confrontación necesario para concluir que resulta indispensable, inminente y urgente retirar de manera provisional el contenido normativo acusado antes de la decisión de fondo. Tampoco se acreditó la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda a partir de las pruebas aportadas.

Adicionalmente, no se demostró, ni siquiera sumariamente, que la negativa de la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia definitiva puedan tornarse nugatorios. En consecuencia, la presunta violación del ordenamiento jurídico alegada por el demandante no se advierte en el estado actual del proceso, pues ello exige un examen integral del material probatorio que se recaude en el trámite.

Con los elementos allegados hasta el momento, no es posible efectuar el análisis que se pretende mediante la medida cautelar. En consecuencia, el Despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 2.5 Representación judicial Se reconocerá personería al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría, identificado con la cédula 73.328.346 y T.P. 151.741 del C.S. de la J., para que actúe en representación del Ministerio de Educación Nacional.14 Con fundamento en lo anterior, se

RESUELVE

14 Ver índice samai 37 Número interno: 106-2019 Demandante: Carlos Fernando Muñoz Castrillón Demandado: Ministerio de Educación Nacional 10 PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los numerales 2° y 3° del artículo 2° del Decreto 2715 de 2009 y los numerales 2° y 3° del artículo 2.4.1.4.1.3 del Decreto 1657 de 2016, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría, para que asuma la representación judicial del Ministerio de Educación Nacional.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.