13001233300020130015401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 20 de mayo de 2024 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Temas: restitución de inmueble arrendado – oportunidad para presentar la demanda – declaratoria de incumplimiento – cláusula penal.

Síntesis del caso: la entidad demandante solicitó la restitución del inmueble que tenía arrendado a la sociedad demandada, que se ha opuesto a retornar a pesar de los múltiples requerimientos. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia proferida el 11 de febrero de 2022, por la Sala de Decisión 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar1, que declaró parcialmente la cosa juzgada y accedió parcialmente a las pretensiones.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 20 de marzo de 2013, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares (Agencia) presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la sociedad Todomar CHL Marina SAS, con las siguientes pretensiones (se trascribe): […] 2.

Declarar judicialmente terminado el contrato administrativo de arrendamiento No.123 celebrado el primero (1°) de julio de mil novecientos noventa y siete (1997), entre el entonces Fondo Rotatorio de la Armada Nacional, hoy AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES como arrendadora y la sociedad TODOMAR C.H.L MARINA S.A.S, en calidad de arrendataria, por las siguientes razones: 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 2 de 8 […] 2. Que como efecto de la anterior declaración, condene a la demandada TODOMAR C.H.L MARINA S.A.S. a desocupar y restituir de manera inmediata el aludido inmueble objeto de litigio, correspondiente a un área aproximada de 9.600 Mts2, entregándolo a la demandante AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES, en su calidad de arrendador. 3.

Que de no ocurrir la restitución voluntaria del inmueble, se proceda a la práctica de la diligencia de lanzamiento directamente o por comisionado, en la fecha y hora que su despacho señale, de conformidad con el artículo 337 del Código de Procedimiento Civil. 4.Condenar a la demandada al pago de los cánones dejados de cancelar por todo el tiempo que lleva ocupando y explotando el área de seis mil metros cuadrados (6.000 m2), a valor presente conforme se avalúe por el perito designado.

Lo anterior sin perjuicio del valor de los intereses moratorios que se causen con posterioridad a esa fecha y hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la condena que se imponga, ni de los demás valores y perjuicios que se logren probar en el plenario. 5. Que se exija el pago de la cláusula penal en los términos pactados en la cláusula décima cuarta del contrato de arrendamiento No. 123 de 1997 […]”. 2.

La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) El Fondo Rotatorio de la Armada Nacional –hoy la Agencia– celebró un contrato de arrendamiento con la sociedad Todomar C.H.L. SAS, el 1 de julio de 1997. El contrato tenía un plazo de duración de 5 años y un canon mensual de $5.875.000. 4. 2) El contrato fue prorrogado en dos ocasiones: la prórroga 1 extendió el plazo del 1 de julio de 2002 hasta el 1 de julio de 2007; la prórroga 2 lo hizo desde el 1 de julio de 2007 hasta el 1 de julio de 2012. 5. 3) En el 2002, próximo al vencimiento del contrato, se requirió a la arrendataria para “revisar el canon mensual pactado en atención a que el área realmente ocupada era muy superior a la entregada”.

La entidad añadió que ha requerido en varias ocasiones a la demandada y le ha dado aviso para que se termine el contrato y restituya el inmueble. 6. 4) La firma Topógrafos del Caribe, contratada por la Agencia, determinó que la sociedad demandada ocupaba 9.208,90 m2, pese a que el contrato fue por 3.107,80 m2. 7. 5) La parte actora advirtió que, “en la actualidad cursa ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, proceso contractual para la regulación de cánones de arrendamiento”. 8. 6) El 3 de julio de 2012 se efectuó una diligencia para obtener la entrega del inmueble, toda vez que el término del contrato había terminado y la demandada había incumplido el contrato. 9.

En el capítulo titulado “fundamentos de derecho”, la parte actora afirmó que el contrato de arrendamiento terminó el 1 de julio de 2012, cuando Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 3 de 8 expiró la segunda prórroga.

Agregó que la Armada Nacional requería con urgencia el terreno para ocuparlo, por la reubicación de la Base Naval ARC Bolívar. Según añadió, en diversas ocasiones, la arrendadora le ha hecho saber a la arrendataria la necesidad de obtener el inmueble; no obstante, la parte demandada ha ignorado los requerimientos, a pesar del amplio tiempo con el que ha contado para mitigar las eventuales consecuencias.

En la demanda se presentó una relación de los diversos “requerimientos del propietario” y “desahucios por parte del arrendador”. 1.2. Posición de la parte demandada 10. La sociedad demandada contestó la demanda2 y solicitó que se negaran las pretensiones. Los argumentos se pueden resumir de la siguiente manera: 11. Es cierto que se habían producido varios requerimientos y desahucios, sin embargo, no se cumplieron en debida forma, pues no todos se hicieron con el lleno de los requisitos legales y algunos fueron extemporáneos. 12.

Todomar ha cumplido con todas las obligaciones derivadas del contrato. La Agencia “no se encuentra en ninguna de las situaciones previstas en la ley para que pueda demandar la restitución del inmueble arrendado”. Todomar tiene derecho a la renovación del contrato, por tratarse de un inmueble en el cual funciona un establecimiento de comercio, de conformidad con lo normado por el artículo 518 del Código de Comercio.

Además, la arrendadora pretende tomar el inmueble para desarrollar una actividad comercial similar a la que desarrolla la arrendataria. 13. De cualquier manera, la Agencia no esgrimió una causal válida para el desahucio. La sociedad demandada tampoco ha incumplido el contrato, porque no ha modificado la destinación del inmueble. 1.3.

Sentencia recurrida 14. El 11 de febrero de 2022, la Sala de Decisión 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió Sentencia3, en la que resolvió (se trascribe):

PRIMERO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de COSA JUZGADA respecto de la pretensión sexta de la demanda, relacionada con el pago de las presuntas diferencias derivadas del canon de arrendamiento por la ocupación de un área mayor a la pactada en el contrato, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DAR por terminado el Contrato de Arrendamiento No. 123 de 1o de julio de 1997, suscrito entre el antiguo FONDO ROTATORIO REGIONAL ATLÁNTICO hoy AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS 2 Expediente digital. Samai, índice 2. 3 Expediente digital. Samai, índice 2. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 4 de 8 MILITARES y la sociedad TODOMAR CHL MARINA S.A.S., conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la sociedad TODOMAR CHL MARINA S.A.S. la restitución del inmueble dado en arrendamiento, en las mismas condiciones en que le fue entregado por parte del arrendador, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: HACER efectiva la cláusula penal prevista en la cláusula DÉCIMA CUARTA, y en consecuencia, se ORDENA a la sociedad TODOMAR CHL MARINA S.A.S. el pago a la demandante AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES, de la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000), debidamente actualizada, en los términos del artículo 187 del CPACA.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: NO CONDENAR en costas. SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente sentencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente, si existiere. 15. Según advirtió el juez de primera instancia, en la Sentencia de 27 de julio de 2017, en un proceso diferente, en el cual “se ventiló la regulación de cánones de arrendamiento del mismo contrato”, se resolvió que el contrato de arrendamiento terminó el 30 de junio de 2002; esto, en atención a que se declaró, de oficio, la nulidad absoluta parcial de la cláusula 15 del contrato que contenía las prórrogas automáticas. 16.

En relación con el pago de las diferencias relativas al canon de arrendamiento, por la ocupación de un área mayor a la pactada en el contrato, se declaró la excepción de cosa juzgada parcial, habida consideración de la decisión adoptada en la referida Sentencia de 27 de julio de 2017. 17. El Tribunal declaró que estaba acreditado el incumplimiento de restituir la cosa arrendada, “sin que operen restituciones mutuas entre las partes contratantes, como consecuencia de la nulidad de las renovaciones periódicas que operaron a partir del 01 de julio de 2002, tal como se señaló en la sentencia de 27 de julio de 2017”. 18.

Finalmente, se hizo efectiva la cláusula penal, porque estaba acreditado el incumplimiento de la sociedad demandada en restituir el inmueble arrendado y por “exceder la ocupación del área pactada”. 1.4. Recurso de apelación 19. La parte demandada presentó un recurso de apelación4 en el que afirmó que la acción se encontraba caducada porque se trataba de un contrato que, según la Sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, “venció el 30 de junio de 2002 […] En ese orden de ideas los dos años y cuatro meses de que disponía la demandante para presentar la Acción Contractual vencieron el 1 de noviembre de 2002, pero resulta que la demanda se presentó el día 20 de marzo de 2013 cuando ya había operado el término de caducidad en exceso, esto es casi nueve (9) años después del término que tenía para presentar la demanda en tiempo”. 4 Expediente digital.

Samai, índice 2. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 5 de 8 20. La sociedad apelante sostuvo que no podía estudiarse el incumplimiento si había operado la caducidad, toda vez que, “todos los fundamentos facticos que sustentan el incumplimiento sucedieron con posterioridad al 30 de junio de 2002”.

Agregó que, en todo caso, “aun cuando el contrato no era susceptible de ser prorrogado de manera automática […] lo cierto es que las partes ignoraron las disposiciones legales y sin importar que había operado la culminación del plazo, continuaron ejerciendo de hecho sus roles de arrendador y arrendatario sin el menor reparo. Tanto es así que la Demandada siguió detentando la tenencia del bien a título de arrendamiento, continuó pagando los cánones; por su parte, la entidad Demandada siguió recibiendo el pago por concepto de los mismos”. 21.

“En relación con el incumplimiento referente a la ocupación de un área de terreno superior a la estipulada en el Contrato de Arrendamiento, tenemos que la parte actora ni el Tribunal en el fallo materia de esta Apelación señalan la cláusula o la obligación contractual que resultó presuntamente incumplida por parte de TODOMAR cuando ocupó esa área en exceso, puesto que el Tribunal en su fallo no hace mención alguna al respecto”.

Según el apelante, la parte actora afirmó que, con la mayor ocupación, se incumplió la cláusula primera, sin embargo, esta cláusula “se refiere en forma genérica a normas legales”. Consideró que al juez le estaría vedado estudiar si se produjo un eventual enriquecimiento sin causa, pues este es un aspecto propio de la reparación directa, pretensión que no se formuló en el presente caso.

Ante la alegada ausencia de incumplimientos, afirmó que no se podía imponer condena alguna por la cláusula penal. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 22. La Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, comoquiera que están acreditados los incumplimientos de la parte demandada, en una demanda que fue presentada de manera oportuna. 23.

Como primera medida, en relación con la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el numeral 2, literal j) del artículo164 del CPACA, dispone: “La demanda deberá ser presentada […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 24.

Las particularidades del asunto que ahora ocupa la atención de la Sala obligan a recordar que el artículo 164 del CPACA contiene, además de un supuesto general, en el que una demanda de controversias contractuales puede ser presentada 2 años a partir del día siguiente a la ocurrencia de los Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 6 de 8 motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, 5 supuestos adicionales que atienden a las particularidades propias de los contratos estatales, como el hecho de estar o no sometidos a liquidación. La existencia de estas 5 formas de contar la caducidad, específicas y adicionales, no puede hacer olvidar el supuesto general al que se refiere la ley. 25.

A diferencia de lo afirmado por el recurrente, en este caso no operó la caducidad de la acción comoquiera que, al momento de presentarse y de admitirse la demanda (momento en el cual el juez debe verificar los presupuestos), estaban plenamente reunidos los requisitos legales exigidos; entre ellos, que no hubiera operado la caducidad. No se trataba de que existieran dudas sobre la caducidad o de que faltaran pruebas para su determinación, como ha ocurrido en otras ocasiones5; sino de que, en los términos del literal j, numeral 2, artículo 164 del CPACA, los motivos de hecho y de derecho que fundamentaron la demanda, basada en el incumplimiento de un contrato que se encontraba vigente y en ejecución al momento de su presentación, ocurrieron dentro de los 2 años anteriores a los que se refiere la norma. 26.

Una solución contraria (como aquella a la que se llegaría de aplicar el término de 4 meses siguientes al vencimiento del contrato, al que se refirió el recurrente), no solo sería denegatoria del acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva, sino que dejaría al demandante en una situación insuperable e inadmisible.

La posterior declaratoria de terminación del contrato, con efectos retroactivos hasta el 30 de junio de 2002, y el consecuente conteo desde esa terminación, haría imposible que el demandante lograra obtener, en este, o en cualquier otro proceso que adelante ante la administración de justicia, una decisión de fondo, en un asunto en el que, por demás, la propia parte demandada ha aportado al proceso (y lo continúa haciendo), prueba del pago del canon de arrendamiento.

Eso fue precisamente lo que hizo el arrendatario durante todo el trámite de la primera instancia, luego de contestar la demanda y de afirmar que el contrato continuaba vigente y en ejecución, y lo sigue haciendo en la actualidad, a pesar de haber basado su defensa en la terminación del contrato de arrendamiento, cuando, el pasado 6 de septiembre de 2023, “adjunt[ó] la prueba documental de los pagos de los cánones de arrendamiento causados desde el mes de Diciembre de 2022 hasta el mes de Agosto de 2023, donde aparecen copias del depósito judicial constituido en banco Agrario a favor del Arrendador-Demandante, de la carta de remisión del depósito judicial al Demandante y de la guía de remisión respectiva, correspondientes a cada mesada”6. 27.

En segundo lugar, sobre los incumplimientos declarados, en lo que respecta al uso de un área mayor a la entregada, no es cierto que la 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de abril de 2024, exp. 60664 y Sentencia de 30 de marzo de 2022, exp. 64176. 6 Expediente digital. Samai, índice 13.

A propósito de esta particular declaratoria de incumplimiento, el recurrente no discute que haya ocupado un área mayor, sino que, ni el demandante, ni el Tribunal señalaron, “la cláusula o la obligación contractual que resultó presuntamente incumplida por parte de TODOMAR cuando ocupó esa área en exceso”. 28. A diferencia de lo afirmado en el recurso de apelación, en los mismos fundamentos de derecho a los que se refiere el recurrente, la parte actora señaló que “el arrendatario ha incumplido una vez más el acuerdo de voluntades, que se elevó a escrito en el contrato de arrendamiento N° 123/1997, al desconocer la cláusula segunda del contrato y ocupar ilegal y abusivamente más terreno que el acordado” (énfasis añadido).

De igual manera procedió el Tribunal en sus considerandos, en los que, con fundamento en la prueba pericial, señaló (se trascribe): “En cuanto al incumplimiento contractual por parte del arrendatario, al ocupar un área superior a la pactada, se tiene que, en efecto, en la cláusula SEGUNDA se estableció el objeto del contrato, correspondiente al arrendamiento de un inmueble denominado EL LIMBO ubicado en la ciudad de Cartagena, con un área total de 3.107.80 m2; pero en el dictamen pericial rendido por la Sociedad de Ingenieros y Arquitectos de Bolívar, la arrendataria ocupó un área de 9.538.94 m2, existiendo una diferencia de 6.431.14 m2 entre lo pactado y lo realmente ocupado; incumpliéndose por ende la cláusula SEGUNDA del contrato referenciado por parte de la sociedad demandada.” (énfasis añadido). 29.

Cuando se evidencia que la cláusula segunda del contrato7, al identificar el objeto del arrendamiento, también identificó el inmueble y su extensión, “con un área total de 3.107.80 mts”, se despeja cualquier duda sobre la obligación que se consideró incumplida. 30. En lo que respecta al incumplimiento por la falta de restitución de la cosa arrendada, es evidente que, como lo reconoce el propio demandado y se verifica con su última actuación procesal, este sigue ocupando el inmueble objeto del contrato de arrendamiento.

El Tribunal concluyó que “el incumplimiento por parte de la demandada de la obligación de restituir la cosa dada en arrendamiento a la terminación del contrato, derivada de la cláusula DÉCIMA SEGUNDA, en armonía con la cláusula DÉCIMA TERCERA, que dispone que el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones del arrendatario, dará derecho al arrendador para resolver el contrato y exigir la entrega inmediata del inmueble sin necesidad de desahucio”.

Frente al incumplimiento de esta obligación solo se impugnó la imposibilidad de su declaración, con ocasión de la interpretación del apelante sobre la caducidad del contrato, por lo que, ante la verificación de la presentación oportuna de la demanda y la comprobación de que continúa el incumplimiento, procede confirmar, en todos sus apartes, la decisión 7 “SEGUNDA: OBJETO: EL ARRENDATARIO se compromete para con el ARRENDADOR a Conceder el lote de un Inmueble denominado EL LIMBO ubicado en la Ciudad de Cartagena, con un área total de 3.107.80 MTS2 y el cual se encuentra comprendido dentro de los siguientes linderos […]”: Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandada: Todomar CHL Marina SAS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la Sentencia _________________________________________________________________________ 8 de 8 recurrida.

Con todo, se recuerda que la restitución del inmueble es una obligación que surge al finalizar el contrato de arrendamiento, según lo dispone el artículo 2005 del Código Civil. 2.2. Sobre la condena en costas 31. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 3658 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandada.

En los términos del artículo 5.1 del Acuerdo PSAA16- 10544, del Consejo Superior de la Judicatura, se fijan 6 salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de agencias en derecho, porque la parte demandante participó en el trámite de esta instancia. 3. DECISIÓN 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por la Sala de Decisión 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, el 11 de febrero de 2022.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandada. Se fijan 6 salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Por la Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA 8 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […]”.