CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: PERFUMES Y COSMÉTICOS INTERNACIONALES PERCOINT S.A. Demandada: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ADUANERO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 23 de enero de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda1 I.1.1. Las pretensiones 1. La sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. (en adelante Percoint S.A.), obrando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] I. NULIDAD.
Solicito que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Actos demandados, debidamente individualizados: 1. La Resolución 03-236-408-670-589 del 25 de julio de 2012, mediante la cual la DIAN negó la ocurrencia del silencio administrativo positivo, con ocasión de la demora en responder el recurso de reconsideración interpuesto el 1° de septiembre de 2011 contra la Resolución que ordenó el decomiso de unas mercancías. 1 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, folios 3 a 23. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 2 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 2.
La Resolución 03-236-408-656-781 del 3 de octubre de 2012, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la actuación que negó el silencio administrativo en relación con el recurso de reconsideración contra los actos que ordenaron el decomiso de la mercancía. II. RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que definieron la situación jurídica, pretendo que se restablezca el derecho de la sociedad demandante de la siguiente manera, que incluye la reparación del daño causado: 1.
Que se declare fallado a favor de la sociedad PERFUMES & COSMÉTICOS INTERNACIONALES PERCOINT S.A. el recurso de reconsideración interpuesto el 1° de septiembre de 2011 contra la Resolución de decomiso N° 1-03-238-421-636-1 (sic) del 8 de agosto de 2011, porque transcurrió el plazo para resolverlo sin que se haya notificado la decisión expresa dentro del término establecido legalmente. 2.
Que se ordene la entrega de la mercancía decomisada o se pague su valor junto con los perjuicios de orden material, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de Siete mil quinientos cinco millones cuatrocientos veintidós mil ciento sesenta y un pesos ($7.505’422.161), explicados así: 2.1. El valor de la mercancía decomisada, según avalúo de la DIAN, equivalente a la suma de Dos mil quinientos veintinueve millones ciento sesenta y cuatro mil doscientos ochenta y seis pesos ($2.529’164.286). 2.2 El precio de venta del total de los productos decomisados a PERCOINT S.A. habría sido de $7.505’422.161, según cuadro anexo.
Por tanto, la rentabilidad que esa mercancía hubiese reportado si se hubiese vendido en su momento, era de Cuatro mil novecientos setenta y seis millones doscientos cincuenta y siete mil ochocientos setenta y cinco pesos ($4.976’257.875), suma esta última que debe ser pagada a título de lucro cesante. 3. Todas las sumas anteriores devengarán interese moratorios a partir de la ejecutoria del auto que apruebe la conciliación de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del nuevo Código Contencioso Administrativo. […]”.
(Negrilla, mayúsculas y subrayado del texto). I.1.2. Los hechos 2. Señaló que, mediante acta núm. 03-0574 de 30 de abril de 2011, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la DIAN ordenó la aprehensión de 37.580 unidades de mercancía que correspondían a perfumes y cosméticos. Posteriormente, el 9 de mayo de 2011 la sociedad Percoint S.A. presentó objeciones a esa aprehensión. 3.
Indicó que la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá avaluó la mercancía aprehendida en la suma de dos mil quinientos veintinueve millones ciento sesenta y cuatro mil doscientos ochenta y seis pesos ($ 2.529´164.286). 4. Refirió que la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, mediante Resolución 1-03-238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011, decomisó la mercancía aprehendida. 3 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 5.
Expuso que la sociedad Percoint S.A. interpuso recurso de reconsideración el 1.º de septiembre de 2011. En esa oportunidad solicitó la práctica de pruebas, las cuales se negaron mediante auto 03-236-408-101-951 de 29 de septiembre de 2011, notificado por estado desfijado el 5 de octubre de 2011. 6. Anotó que esa decisión se confirmó a través de auto 03-236-408-110-973 de 10 de octubre de 2011, notificado por estado desfijado el 14 de octubre de 2011. 7.
Afirmó que la DIAN por auto 03-236-408-101-1071 de 18 de noviembre de 2011, ordenó la práctica de pruebas de oficio, actuación notificada por estado desfijado el 24 de noviembre de 2011. 8. Manifestó que la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de reconsideración mediante Resolución 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, “[…] notificada por correo recibido el 29 de febrero de 2012, modificando la Resolución 1-03-238-421-636-1-004119 del 8 de agosto de 2011 para decomisar a favor de la Nación la mercancía aprehendida […]”. 9.
Aludió que el 19 de junio de 2012 la sociedad Percoint S.A. solicitó a la DIAN declarar el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto el 1.° de septiembre de 2011, contra la Resolución de decomiso 1-03- 238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011. 10. Expresó que, mediante Resolución 03-236-408-670-589 de 25 de julio de 2012, la DIAN negó la ocurrencia del silencio administrativo positivo.
Contra la anterior decisión la sociedad demandante interpuso recurso de reposición, el cual se resolvió mediante Resolución 03-236-408-656-781 de 3 de octubre de 2012, confirmando la negativa. I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 11. La sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. afirmó que los actos acusados transgreden el artículo 228 de la Constitución Política y los artículos 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 19993.
Los cargos se relacionan con 3 presupuestos fácticos. i) La presunta configuración del silencio administrativo positivo 12. Manifestó que, según el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, el silencio administrativo positivo opera como una sanción a la administración aduanera, en caso de retraso en las respuestas a las solicitudes de su competencia, con el objetivo de proteger “[…] al particular del mutismo de la Entidad a la que le corresponde entregar una respuesta clara, oportuna y de fondo […]”. 13.
Indicó que el artículo 519 del Decreto 2685 contempló que el silencio administrativo positivo no resulta aplicable cuando: (i) no se presentó objeción a la 3 “[…] Por el cual se modifica la Legislación Aduanera. […]” 4 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. aprehensión, (ii) se trata de mercancía para la cual no sea procedente la legalización, y (iii) existen restricciones legales o administrativas para la importación de la mercancía. 14.
Señaló que los referidos supuestos no se acreditaron en el sub examine, porque la sociedad Percoint S.A. presentó oportunamente el documento de objeción a la aprehensión, los perfumes y cosméticos importados no tienen restricciones legales o administrativas y están cubiertos por licencia de importación y registro sanitario. 15. Precisó que el plazo para resolver el recurso de reconsideración, de acuerdo con el artículo 515 del Decreto 2685, es de tres (3) meses contados a partir de su presentación. Al cumplirse ese término perentorio, el recurso se entiende resuelto a favor del administrado y procede la devolución de la mercancía. 16.
Sostuvo que ese plazo en el caso concreto se venció el 1.º de diciembre de 2011, si se tiene en cuenta que la sociedad demandante presentó el escrito el 1.º de septiembre de 2011. Sin embargo, la DIAN de forma extemporánea resolvió el recurso el 27 de febrero de 2012, mediante Resolución 03-236-408-601-134, notificada por correo electrónico de 29 de febrero de 2012. ii) No se suspendió el término para resolver el recurso de reconsideración 17.
Señaló que el articulo 515-1 del Estatuto Aduanero prevé la posibilidad de suspender el término para resolver el recurso de reconsideración, durante el transcurso del periodo probatorio, siempre que dicha etapa se surta dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del recurso. 18. Explicó que esa suspensión de términos no operó en el presente caso, porque la oportunidad para decidir sobre las pruebas venció el 1.º de octubre de 2011, sin un pronunciamiento por parte de la administración. 19.
Aclaró que “[…] Dentro del mes señalado por el articulo 515-1, la DIAN profirió el Auto N° 03-236-408-101-951 del 29 de septiembre de 2011 negando la práctica de las pruebas solicitadas. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición y la Entidad confirmó la negativa a través del Auto N° 03-236-408-110-973 del 10 de octubre de 2011, con lo cual la Administración decidió de manera expresa que no habría periodo probatorio ni suspensión de términos para resolver el recurso […]”.
(Negrillas del texto). 20. Mencionó que la DIAN en el auto núm. 03-236-408-101-1071 de 18 de noviembre de 2011, de manera extemporánea ordenó la práctica de pruebas de oficio, toda vez que ya “[…] había decidido no decretar pruebas dentro de la oportunidad, no hay lugar a hacerlo, después del mes otorgado por la Ley […]”. 21. Explicó que los términos procesales se deben observar con diligencia por la administración, conforme al artículo 228 de la Constitución Política, dado que 5 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. proferir una decisión por fuera del término legal desconoce el debido proceso del particular. iii) El silencio administrativo positivo operó incluso si se considerara válida la suspensión de términos 22.
Adujo que el “[…] Estatuto Aduanero señala expresamente que el término para la práctica de las pruebas es de dos meses si estas se practican en el país y tres meses si es en el exterior. Luego, conforme con el parágrafo del artículo 515 del Estatuto Aduanero, por ese mismo término se suspende el plazo para resolver el recurso de reconsideración […]”. 23.
Refirió que el término máximo de suspensión era de dos (2) meses, dado que las pruebas decretadas se practicaron en el país. Por lo tanto, el plazo máximo de respuesta vencía el 1.º de febrero del 2012, y la Resolución núm. 03-236-408-601- 00134, se notificó el 29 de febrero de 2012. I.2. Trámite del proceso 24. Mediante auto de 22 de abril de 20134, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 25.
En la audiencia inicial de 19 de noviembre de 20135, se fijó el litigio6, se agotó la etapa de conciliación y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. I.3. La contestación de la demanda 26. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante escrito de 17 de septiembre de 20137, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto, no se configuró el silencio administrativo positivo, en los términos previstos en el artículo 848 de la Ley 1437. 4 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 169 a 171. 5 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado documentos denominados “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 238 y “ED_C01_CD13 FOLIO 175-AUDIENCIA INICIAL(.zip) NroActua 32”. 6 “[…] Corresponderá al Tribunal determinar si los actos administrativos demandados, Resoluciones 03-236-408-670-589 de 25 de julio y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre, ambas de 2012 y expedidas por la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, son nulos por violación a normas superiores, pues, a juicio de la parte actora, no era legal negar la ocurrencia del silencio administrativo positivo con ocasión en la demora en resolver el recurso de reconsideración interpuesto el 1° de septiembre de 2011 contra una resolución que ordenó el decomiso de unas mercancías, habida cuenta que los términos con los que en su momento contaba dicha entidad no fueron cumplidos […]”. 7 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 190 a 202 8 “[…]
ARTÍCULO 84. SILENCIO POSITIVO. Solamente en los casos expresamente previstos disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en tos términos de este Código […]”. 6 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 27.
Explicó que la DIAN debe resolver el recurso de reconsideración dentro de un plazo de tres meses, contado a partir de la fecha de su interposición, según lo establece el artículo 515 del Decreto 2685, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo. Sin embargo, según el articulo 515-1 ibidem, ese término se interrumpe por dos meses cuando la DIAN profiere el auto de pruebas y las mismas se practican en el país, y por tres meses si las pruebas se practican en el exterior. 28.
Señaló que la Resolución núm. 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, notificada el 29 del mismo mes y año, cumplió con esos plazos. Por lo tanto, la DIAN podía resolver oportunamente el recurso de reconsideración hasta el día 1º de marzo de 2012, dado que la sociedad Percoint S.A. presentó el recurso el 1.º de septiembre de 2011. 29.
Explicó que la DIAN inicialmente rechazó las pruebas solicitadas por Percoint S.A., pero el 18 de noviembre de 2011 decretó de oficio otras pruebas para garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, suspendiéndose así el plazo para resolver el recurso de reconsideración por tres meses. 30. Aclaró que “[…] el artículo 519 del Estatuto Aduanero establece que los términos para decidir de fondo son de carácter preclusivo y solo respecto de ellos es predicable el silencio administrativo positivo; mientras que los previstos para las demás diligencias y trámites reseñados, como lo es el término para expedir el auto de pruebas, tienen, sin perjuicio de su perentoriedad, un carácter meramente procedimental, de modo que su incumplimiento se considera una pretermisión de términos, sin que ello de ninguna manera implique la configuración de alguna de las situaciones administrativas referenciadas […]”. 31.
Refirió que el auto de pruebas se profirió por fuera del plazo establecido por el artículo 515-1 del Decreto 2685. Sin embargo, esta omisión no afectó la suspensión de los términos, ni significó que la DIAN perdiera la competencia para solicitar otros elementos probatorios necesarios “[…] distintos a los relacionados en el requerimiento especial aduanero, en el acta de aprehensión o a las decretadas en el auto de pruebas proferido dentro del trámite para decidir de fondo […]”. 32.
Afirmó que el decreto de pruebas de oficio no pretendía dilatar el término para decidir de fondo, máxime cuando esas pruebas lograron desvirtuar la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999, respecto de la mayoría de la mercancía. 33. Advirtió que la Resolución núm. 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, notificada el 29 de febrero de 2012, modificó la Resolución núm. 1-03-238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011, señalando que “[…] la totalidad de la mercancía decomisada se encontraba incursa en la causal de aprehensión y decomiso consagrada en el numeral 1.28 del Decreto 2685 de 1999; y que respecto a 335 unidades del ítem 1, 35 unidades del ítem 2, ítems 9,15, 23, 29, 54, 64 y 79 se configuraba la causal 1.6 ibidem […]”. 7 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 34.
Planteó que la actuación adelantada se ajustó a derecho y, en gracia de discusión, si existiera una actuación anómala la consecuencia jurídica no es la ocurrencia del silencio administrativo, sino la responsabilidad del funcionario que presuntamente expidió el acto de pruebas por fuera del término previsto en el artículo 515-1 del Decreto 2685. 35.
Precisó que “[…] no resulta acertada la aseveración de que no se practicaron pruebas en el exterior […]”, en razón a que, mediante oficio núm. 1-03-201-236-972 de 28 de diciembre de 2011, se requirió al proveedor en el exterior para que validara las facturas de venta. 36. Finalmente, solicitó tener en cuenta la sentencia de 28 de julio de 20059, conforme a la cual, el decomiso de la mercancía no implica para la sociedad el pago de ningún dinero, y no es procedente acceder a la solicitud de intereses moratorios.
Además, explicó que los actos cuya nulidad solicitó el demandante son distintos a los actos que materialmente ocasionaron el perjuicio, de llegar a prosperar las pretensiones. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 37. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 23 de enero de 201410, denegó las pretensiones de la demanda. 38.
Aclaró que el objeto del presente proceso era el control de legalidad de las Resoluciones 03-236-408-670-589 de 25 de julio de 2012 y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre de 2012, por las cuales se negó la ocurrencia del silencio administrativo positivo, y no se estudiaría la legalidad de las resoluciones que ordenaron el decomiso de la mercancía de la sociedad Percoint S.A. 39.
Señaló que los artículos 512, 512-1, 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 regularon el contenido del acto administrativo que decide de fondo el trámite especial aduanero, la procedencia del decomiso directo, el recurso de reconsideración, el período probatorio en el recurso de reconsideración, y las consecuencias por el incumplimiento de los plazos allí reglados. 40.
Manifestó que la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración fue de 3 meses debido a que se practicó una prueba en el exterior. Esta prueba consistió en verificar la autenticidad de las facturas comerciales de las declaraciones de importación y se recaudó a través del oficio 1-03201-236-976 de 28 de diciembre de 2011, dirigido a la Coordinación RILO y Auditoría de Denuncias de la DIAN. 9 Consejo de Estado, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapie, radicación núm. 2002-01193. 10 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 266 a 294. 8 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 41. Explicó que el término de suspensión del plazo previsto para resolver el recurso de reconsideración se contabiliza desde la ejecutoria del auto que decretó las pruebas de oficio.
En el caso concreto, el plazo inicial culminaba el 1.º de diciembre de 2011 porque la sociedad demandante presentó el recurso de reconsideración el 1.º de septiembre de 2011. Sin embargo, el 25 de noviembre de 2011 se suspendió aquel plazo 7 días antes de su vencimiento, y se incrementó por el término de 3 meses. 42. Por lo tanto, como la DIAN resolvió el recurso en la oportunidad procesal, el tribunal resolvió: “[…] PRIMERO.- NIÉGASE la solicitud de nulidad de las Resoluciones 03-236-408- 670-589 de 25 de julio y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre, ambas de 2012 y proferidas por la Jefe de la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN, por las razones señaladas en la presente providencia. SEGUNDO.- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO. - Por Secretaría DEVUÉLVASE al actor el remanente de los gastos de proceso, previa liquidación. CUARTO.- CONDÉNASE en costas a la parte demandante; en consecuencia, por Secretaría, LIQUIDÁNSE las costas procesales, de conformidad con la parte motiva de esta decisión. QUINTO.- ARCHÍVESE, previa ejecutoria […]”. (Negrilla del texto).
III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 43. La sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A., mediante memorial de 14 de febrero de 201411, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que las Resoluciones 03-236-408-670-589 de 25 de julio de 2012 y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre de 2012 transgreden los artículos 228 de la Constitución Política, y 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 de 1999. 44.
Adujo que, de conformidad con los artículos 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999, si la DIAN no resuelve el recurso de reconsideración dentro del plazo de tres meses contados a partir de su interposición, se entiende resuelto a favor del recurrente. 45. Argumentó que el plazo para resolver el recurso de reconsideración objeto de cuestionamiento venció el 1.° de diciembre de 2011, y solo hasta el 29 de febrero de 2012 la DIAN notificó la Resolución 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2019, a través de la cual resolvió el recurso interpuesto.
Para ese momento había operado el silencio administrativo positivo a favor de la sociedad Percoint S.A. 11 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 304 a 308. 9 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 46.
Consideró que el artículo 515-1 del Estatuto Aduanero prevé la posibilidad de suspender durante el periodo probatorio el término para resolver el recurso de reconsideración. Sin embargo, esa suspensión solo es procedente, por expresa disposición legal, si la administración decide sobre las pruebas dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del recurso. 47.
Planteó que la DIAN negó la práctica de las pruebas solicitadas dentro del mes señalado por el artículo 515-1, a través del Auto núm. 03-236-408-101-951 de 29 de septiembre de 2011. Esta decisión se confirmó a través del Auto núm. 03-236- 408-110-973 de 10 de octubre de 2011. Por lo tanto, la administración decidió de manera expresa que no habría periodo probatorio ni que operaría la suspensión de términos para resolver el recurso. 48.
Insistió que la oportunidad para decidir sobre las pruebas venció el 1.° de octubre de 2011, razón por la que “[…] si ya se había decidido no decretar pruebas dentro de la oportunidad, no hay lugar a hacerlo, después del mes otorgado por la Ley. El mandato del artículo 228 de la Constitución Nacional es que los términos procesales se deben observar con diligencia y su incumplimiento será sancionado […]”. 49.
Refirió que la consecuencia de proferir el auto de pruebas después del plazo de un mes establecido en la Ley, y modificar así una decisión previamente adoptada sobre ese aspecto, implica que el término para resolver el recurso de reconsideración no se suspendió. Además, el auto de 18 de noviembre de 2011, “[…] no pretendió aclarar puntos oscuros o revelar la realidad de los hechos, sino exclusivamente suspender un término que estaba por vencerse […]”. 50.
Explicó que, según el artículo 134 del Código de Procedimiento Civil, solo es posible decretar pruebas de oficio para "[…] aclarar los hechos obscuros o dudosos y para acreditar los que no sean susceptibles de prueba de confesión […]". 51. Adujo que “[…] aún si se considerara que es válida la suspensión del término para resolver el recurso, con un acto expedido por fuera de los plazos, también operó el silencio administrativo […]”, por cuanto la administración no practicó ninguna prueba en el exterior. 52.
Finalmente, mencionó que “[…] los actos que negaron el silencio administrativo positivo son pasibles de control jurisdiccional a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque contienen una decisión que afectó la situación jurídica de la sociedad PERFUMES Y COSMÉTICOS INTERNACIONALES PERCOINT S.A., negando la devolución de las mercancías a pesar de la demora en responder el recurso de reconsideración […]”12.
En consecuencia, “[…] No era procedente su control al tiempo que se presentó la demanda contra los actos de decomiso, porque en ese momento no se habían producido […]”. 12 Citó la sentencia de 30 de noviembre de 2006 del Consejo de Estado, expediente núm. 2003-0003, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Plañera. 10 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. IV.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 53. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante auto de 21 de marzo de 201413, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. 54. Esta autoridad judicial, a través de auto de 20 de mayo de 201514, admitió el recurso de apelación. 55. A través de auto de 28 de septiembre de 201515, se corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. 56.
En la oportunidad procesal, la sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A., reiteró en escrito de 15 de octubre de 201516, los argumentos del recurso de apelación. 57. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, mediante memorial de 27 de octubre de 201517, insistió en los argumentos de la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión apelada.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 58. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) los actos administrativos demandados; (iii) el planteamiento del problema jurídico; y (iv) el análisis del caso concreto. V.1. Competencia 59. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 y en el artículo 1318 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
V.2. Los actos administrativos demandados 60. La demanda va dirigida a cuestionar la legalidad de la resolución 03-236-408- 670-589 del 25 de julio de 201220, cuya parte resolutiva señala: 13 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32”, fls. 317 y 318. 14 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C03_01 OTROS-CUADERNO 03 APELACIÓN SENTENCIA (.pdf) NroActua 32”, fl. 5. 15 Ibidem, fl. 11. 16 Ibidem, fls. 16 a 19. 17 Ibidem, fls. 20 a 25. 18 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 19 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 20 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado.
Documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folios 11 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR LA OCURRENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
ARTÍCULO SEGUNDO: NOTIFICAR POR CORREO el presente acto a la sociedad PERFUMES Y COSMÉTICOS INTERNACIONALES PERCOINT S.A., de conformidad con lo establecido en el artículo 567 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 2º del Decreto 143 de 2006.
ARTÍCULO TERCERO: ARCHIVAR el expediente PF 2011 2011 1660, una vez notificado el presente acto administrativo.
ARTÍCULO CUARTO: CONTRA EL PRESENTE ACTO ADMINISTRATIVO PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN de conformidad con lo señalado en el artículo 519 inciso 3 del Decreto 2685 de 1999, en concordancia con el artículo 76 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente acto. […]” (Negrilla de texto original). 61.
También se demandó la Resolución núm. 03-236-408-656-781 del 3 de octubre de 201221, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR íntegramente la Resolución N° 03-236- 408-670-589 de julio 25 de 2012, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
ARTICULO SEGUNDO: NOTIFICAR POR CORREO el presente acto administrativo a la sociedad PERFUMES Y COSMÉTICOS INTERNACIONALES PERCOINT S.A., de conformidad con lo establecido en el artículo 567 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 2° del Decreto 143 de 2006.
ARTÍCULO TERCERO: ARCHIVAR el expediente DM 2011 2011 1660, una vez notificado el presente acto administrativo. […]” (Negrilla de texto original). V.3. El planteamiento del problema jurídico 62. Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones 03-236-408-670-589 de 25 de julio de 2012 y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre de 2012, transgreden los artículos 228 de la Constitución Política, y 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 de 1999, porque se configuró un silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración presentado por la sociedad demandante contra la Resolución 1- 03-238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011, por las razones expuestas en el recurso de apelación. V.4.
Análisis del caso concreto 63. La demandante sostiene que los actos cuestionados quebrantan los artículos 22822 de la Constitución Política y 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 de 1999, 21 Cfr. Índice 32 expediente digital Consejo de Estado. Documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folios 418 a 423. 22 “[…]
ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. […]” 12 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. porque: (i) la DIAN notificó la Resolución 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, el 29 del mismo mes y año, por fuera del término legal previsto en el artículo 515 del Decreto 2685;
(ii) el término para resolver el recurso de reconsideración no se suspendió en la medida en que la administración decidió no decretar pruebas; (iii) el decreto de pruebas de oficio no tenía objeto y fue extemporáneo; y (iv) la administración no practicó pruebas en el exterior. 64. Para resolver esos argumentos, la Sala advierte que, según lo dispuesto en el artículo 515 del Decreto 2685, contra el acto administrativo que decide de fondo la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, procede el recurso de reconsideración. 65.
La misma norma otorgó a la administración el plazo de tres meses para la resolución del recurso, contados a partir de la fecha de su interposición. Sin embargo, en su parágrafo contempló una excepción a esa regla, conforme a la cual “[…] El término para resolver el Recurso de Reconsideración se suspenderá por el término que dure el período probatorio cuando a ello hubiere lugar […]”. 66.
El artículo 1.° del Decreto 3329 de 3 de septiembre de 200923, vigente al momento de la expedición de los actos acusados24, adicionó el artículo 515-1 del Decreto 2685 así: “[…] ARTÍCULO 515-1. PERÍODO PROBATORIO EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. Dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del Recurso de Reconsideración o a la fecha de su recibo, cuando el signatario lo haya presentado en un lugar distinto al del competente para decidir de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 516 del presente decreto, mediante auto motivado se decretará la práctica de las pruebas solicitadas en el memorial del recurso, que sean conducentes, eficaces, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de discusión, se denegarán las que no lo fueren y se ordenará de oficio la práctica de las que se consideren pertinentes y necesarias, distintas a las relacionadas en el requerimiento especial aduanero, en el acta de aprehensión o a las decretadas en el auto de pruebas proferido dentro del trámite para decidir de fondo.
El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado conforme a lo establecido en el artículo 566 del presente decreto. Cuando se denieguen pruebas procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación y resolverse dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición. El término para la práctica de las pruebas será de dos (2) meses si es en el país y de tres (3) meses, cuando deban practicarse en el exterior y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó […]”.
(Negrilla fuera del texto). 67. Por su parte, el artículo 519 del Decreto 2685 estableció que el cumplimiento de los términos previstos para definir la situación jurídica de las mercancías es 23 “[…] por el cual se modifica parcialmente y se adiciona el Decreto 2685 de 1999. […]”. 24 Artículo derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 7 de marzo de 2016, “[…] Por el cual se establece la regulación aduanera […]”. 13 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. perentorio y su incumplimiento da lugar al silencio administrativo positivo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 519.
Incumplimiento de términos. Los términos para decidir de fondo previstos en el presente Capítulo son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate.
No habrá lugar al silencio administrativo positivo cuando no se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión y cuando se trate de mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que tratan los artículos 228 y 502-1 del presente Decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación, a menos que en este último evento se acrediten los documentos que prueban el cumplimiento de la obligación que constituye restricción legal administrativa, y en todo caso, sin perjuicio de los términos previstos para decidir de fondo, so pena de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por decidir de forma extemporánea.
Contra la negativa al silencio administrativo positivo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo. Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente en los términos previstos en los incisos anteriores, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará. Siempre que se declare el silencio administrativo positivo en el proceso administrativo para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas, dentro del mismo acto que decida de fondo se otorgará el término de un mes para presentar la declaración de legalización. Vencido este término sin que la declaración de legalización haya obtenido levante, quedará en firme el acto administrativo que ordenó el decomiso […]”.
(Negrilla fuera del texto). 68. Conforme al régimen jurídico expuesto, esta Sección ha sostenido que el silencio administrativo positivo en materia aduanera opera cuando “[…] trascurre el término legal establecido para la definición de la situación jurídica de una mercancía sin que la autoridad aduanera haya adoptado la respectiva decisión […]”.
En tal evento, “[…] se dispondrá en favor del administrado la entrega de la mercancía, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate […]”25. 69. Cabe poner de presente que la sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A., en la acción de nulidad y restablecimiento con radicación núm. 25- 000-23-24-000-2012-00766-02, solicitó la nulidad de las Resoluciones 1-03-238- 421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011, 03-236-408-601-134 de 27 de febrero 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de mayo de 2018.
Radicación núm. 25000-23-24-000-2008- 00347-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 14 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. de 2012 y 03-236-408-656-296 de 24 de abril de 2012, a través de las cuales la DIAN determinó el decomiso de la mercancía relacionada con este caso. 70.
Esta Sección en la sentencia de 22 de febrero de 202426, proferida dentro del proceso citado supra, negó el argumento conforme al cual la […] administración incumplió con los términos para decidir de fondo la situación jurídica de la mercancía aprehendida y en consecuencia operó el silencio administrativo, dando lugar a su entrega. […]”27. 71.
Concretamente, se estudió la vulneración de los artículos 23, 29, 209 y 228 de la Constitución Política, y 512, 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999, por la presunta extemporaneidad de la Resolución 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, a través de la cual la DIAN resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución 1-03-238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011. 72.
Para resolver el planteamiento, esta Sección prohijó el criterio jurisprudencial expuesto en las sentencias de 8 de noviembre de 200728 y de 16 de junio de 201129, en las que el Consejo de Estado determinó que, para evitar la configuración del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 519 del Decreto 2685, el acto que decida de fondo se debe expedir dentro del término señalado en el artículo 512 del Decreto 2685, sin que sea necesaria su notificación. 73.
Se concluyó que la DIAN resolvió aquel recurso en el plazo enunciado en el artículo 515 del Decreto 2685, por las siguientes razones: “[…] 186. Finalmente, sobre el término para expedir la Resolución No. 03-236- 408-601-134, la Sala observa que, el parágrafo30 del artículo 515 y los incisos 3° y 4° del artículo 51131 del Decreto 2685 prevén que el término para resolver el recurso de reconsideración se suspende por el tiempo que dure el periodo probatorio, el cual puede ser de hasta 3 meses cuando se practiquen en el exterior, y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó. 187.
En el presente asunto se observa que, si bien el 1° de septiembre de 2011, la demandante presentó recurso de reconsideración y que, mediante los autos 03-236-408-110-951 (sic) de 29 de septiembre de 2011 y 03-236-408-110-973 de 26 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2024. Radicación núm. 25-000-23-24-000-2012-00766- 02.
C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 27 El aludido planteamiento, conforme al acápite de antecedentes de esa sentencia, tenía el siguiente alcance: “[…]16. Afirmó sobre el término para expedir la Resolución 03-236-408-601-134 que, de acuerdo con el artículo 515 del Decreto 2685, la mencionada dirección seccional disponía de 3 meses para resolver el recurso de reconsideración, esto es, hasta el 1° de diciembre de 2011, toda vez que ese recurso fue presentado el 1° de septiembre de ese año, no obstante, fue resuelto hasta el 27 de febrero de 2012 y notificado el 29 del mismo mes y año, desconociendo las normas citadas. 17.
Aclaró que el término para resolver el recurso de reconsideración puede ser suspendido por 3 meses, si las pruebas son practicadas en el exterior o, de 2 meses, si se practican en el país. Asimismo, advirtió que mediante los autos 03-236-408- 110-951 (sic) de 29 de septiembre de 2011 y 03-236-408-110-973 de 10 de octubre de 2011, la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá negó las pruebas solicitadas, así que no se abrió periodo probatorio, por lo que no se suspendieron términos. […]”. 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 8 de noviembre de 2007. Rad: 25000-23-27-000-2003-01855-01. Magistrado Ponente: Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 16 de junio de 2011. Rad: 08001- 23-31-000-2003-00824-01(17467).
Magistrada Ponente: Doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 30 Artículo 515. Recurso de Reconsideración: […]
PARÁGRAFO. El término para resolver el Recurso de Reconsideración se suspenderá por el término que dure el período probatorio cuando a ello hubiere lugar. 31 “[…] Artículo 511. Periodo probatorio: […] El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado conforme a lo establecido en el artículo 566 del presente Decreto. Cuando se denieguen pruebas procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación y resolverse dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición. El término para la práctica de las pruebas será de dos (2) meses si es en el país, y de tres (3) meses cuando deban practicarse en el exterior, y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó […].” 15 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 10 de octubre de 2011, la autoridad aduanera negó las pruebas solicitadas, también lo es que, el 18 de noviembre de 2011, la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá decretó unas pruebas de oficio, unas de ellas con práctica en el exterior, suspendiendo el término para la decisión del recurso. 188.
Así que, contrario a lo dicho por la sociedad demandante, el término que tenía la autoridad aduanera para resolver el recurso de reconsideración no vencía el 1° de diciembre de 2011, toda vez que el 18 de noviembre de 2011, 8 días antes de que se venciera dicho término, expidió un auto que decretaba pruebas en el exterior, el cual quedó ejecutoriado el 25 de noviembre de 2011, quedando suspendido el mismo por 3 meses más. 189.
En ese contexto, tomando en cuenta la suspensión antes mencionada, la fecha para proferir el acto administrativo que resolvía el recurso de reconsideración vencía el 27 de febrero de 2012, día en el cual se expidió el acto acusado. 190. Por lo anterior, la Sala considera que no se desconocieron los artículos 23, 29, 209 y 228 de la Carta Política, así como tampoco los artículos 512, 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999, por cuanto el término para expedir el acto que decide sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, no incluye la notificación. La Resolución No. 1-03-238-421-636-1-004119 fue emitida el 8 de agosto de 2011, esto es, dentro del término legal.
Y, la Resolución No. 03-236- 408-601-134 fue expedida el 27 de febrero de 2012, también se expidió dentro del término legal, por lo que no puede afirmarse que se haya configurado el silencio administrativo positivo, razón por la cual el argumento de alzada no tiene vocación de prosperidad. […]” (Negrillas por fuera del texto). 74. Esa decisión se soportó en la siguiente recopilación probatoria: “[…] 178.
Mediante la Resolución No. 1-03-238-421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011, la jefe de la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá definió la situación jurídica de la mercancía aprehendida y resolvió decomisarla por incurrir en las causales previstas en los numerales 1.6 y 1.28 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.
Acto administrativo notificado a la demandante el 10 de agosto de 2011. 179. También se encuentra el recurso de reconsideración presentado por la sociedad Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A, el 1° de septiembre de 201132, en contra de la resolución que decretó el decomiso de la mercancía. 180. Mediante los autos 03-236-408-110-951 (sic) de 29 de septiembre de 2011 y 03-236-408-110-973 de 10 de octubre de 2011, la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá negó las pruebas solicitadas33.
Sin embargo, posteriormente, mediante de auto 02-236-408-110-1071 (sic) de 18 de noviembre de 2011, ordenó de oficio la práctica de pruebas. 181. Finalmente, a través de la Resolución No. 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 201234, la jefe de la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar parcialmente la Resolución No. 1-03-238-421-636-1- 004119, ordenando el decomiso de la totalidad de la mercancía aprehendida por la 32 Folios 112 a 153 C pp y 532 del tomo 3 33 Folios 172 a 174 C pp, 2592 a 2593 anexo 13 y 180 a 181 C pp y 2609 a 2610 tomo 13. 34 Folios 25 a 47 C pp, 186 a 195 C pp y 5787 a 5809 tomo 29. 16 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. causal 1.28 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 y, 3.415 unidades por la causal 1.6 ibidem. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 75. Nótese que los actos administrativos estudiados en la acción de nulidad y restablecimiento con radicación núm. 25-000-23-24-000-2012-00766-02, no corresponden con los demandados en el proceso de la referencia, razón por la que el fenómeno de cosa juzgada tampoco se configura. Sin embargo, esos argumentos se prohijarán en esta providencia a efectos de negar la prosperidad del presente cargo. 76.
En la sentencia de 22 de febrero de 2024 se fijó la postura de esta Sección respecto de la oportunidad en que fueron expedidas las Resoluciones 1-03-238- 421-636-1-004119 de 8 de agosto de 2011 y 03-236-408-601-134 de 27 de febrero de 2012, a través de las cuales la DIAN definió la situación jurídica de las mercancías objeto del litigio y resolvió el recurso de reconsideración, respectivamente. 77.
Cabe mencionar que la Sala en ese precedente no se pronunció sobre las afirmaciones de la sociedad demandante alegadas en este proceso, relacionadas con que el decreto de las pruebas de oficio en el sub examine transgredió el artículo 515-1 del Decreto 2685, no tenía objeto, fue extemporáneo y no se practicaron en el extranjero. 78.
Frente a esos reparos, se pone de presente que el artículo 515-1 otorgó a la administración aduanera el término de un mes para decretar pruebas, contado a partir de la presentación del recurso de reconsideración. Sin embargo, de la redacción de la norma se deduce que dicho plazo no incide en la suspensión del término para resolver el recurso porque este “[…] correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó […]” y, además, el término perentorio para resolver de fondo sigue siendo de tres (3) meses. 79.
La Sala no comparte la interpretación normativa del demandante, conforme a la cual el decreto de pruebas, después del plazo de un mes, deviene en extemporáneo, porque esa hermenéutica desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. 80. Para esta autoridad judicial la administración aduanera conserva la potestad de ordenar “[…] de oficio la práctica de las que se consideren pertinentes y necesarias […]”, siempre y cuando no haya vencido el plazo para resolver de fondo.
Además, como lo señala el artículo 519 del Decreto 2685 son perentorios los términos dispuestos para decidir de fondo las materias regladas por el capítulo XIV del Decreto 2685, pero esa consecuencia no se extiende a los plazos señalados respecto de las decisiones de trámite. 17 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 81.
En el proceso se demostró que, mediante auto núm. 1071 de 18 de noviembre de 201135, la División de Gestión Jurídica decretó las siguientes pruebas de oficio para resolver el recurso de reconsideración: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: DECRETAR la práctica de las pruebas relacionadas en la parte motiva de esta providencia, con el fin de resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1-03-238-421-636-1-004119 del 08 de agosto de 2011, proferida por la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá.
ARTICULO SEGUNDO: SUSPENDER por tres (3) meses, el término para fallar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 1-03-238-421-636- 1-004119 del 08 de agosto de 2011, proferida por la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, término éste que se contará a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo y hasta cuando se venza el plazo establecido para la práctica de las pruebas decretadas en la parte motiva de la presente providencia […]”.
(Negrilla del texto). 82. La parte motiva de ese acto explica lo siguiente: “[…] El despachó (sic), dentro de la correspondiente oportunidad procesal expidió el auto No. 03-236-408-101-951 del 29 de septiembre de 2011, a través del cual NEGÓ la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito del recurso de reconsideración por el representante legal suplente de la sociedad PERCOINT S.A., teniendo en cuenta que las mismas no complementaban el material probatorio encartado en el expediente, ni aportaban nuevos elementos de juicio para resolver el recurso Impetrado.
No obstante, en la misma decisión el despacho ordenó que de manera oficiosa se practicarían las demás pruebas que se consideraran pertinentes y necesarias para el perfeccionamiento y direccionamiento de la investigación. Es de aclarar que las pruebas dentro de una investigación administrativa se decretarán cuando sean conducentes, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de la misma, con la claridad que la apreciación integral le compete al respectivo funcionario encargado de la investigación con observancia de las reglas de la sana crítica.
En esta instancia procesal, el despacho con fundamento en el artículo 515-1 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el Decreto 3329 de septiembre 3 de 2009 y artículo 180 del C.P.C., considera necesario, conducente y oportuno decretar pruebas de oficio, teniendo en cuenta que los hechos sobre los cuales se debe fundar una decisión deben estar plenamente demostrados por las pruebas que legalmente se alleguen al proceso y en aras de buscar la certeza de los mismos, se debe contar con mejores elementos de juicio para el total esclarecimiento de los hechos materia de estudio, haciendo uso de todos los medios probatorios necesarios y legalmente autorizados por la ley.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, este despacho ordena de OFICIO la práctica de las siguientes pruebas: 1. Ordenar la práctica de una inspección ocular a las mercancías decomisadas, las cuales se encuentran descritas en el Documento de Ingreso, Inventario y Avalúo de Mercancías Aprehendidas No. 39031120440 del 06 de mayo de 2011, a fin de 35 Cfr. índice 32.
Expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folio 170. 18 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. determinar las referencias, composición, lote, marcas y demás elementos necesarios para individualizar e identificar plenamente la mercancía decomisada.
Para la práctica de la prueba, se comisionará a funcionarios de la División de Gestión de Fiscalización de esta Dirección Seccional de Aduanas. 2. Solicitar a la Agencia de Aduanas MOVE CARGO S.A. NIVEL 1, remitir copia de las siguientes declaraciones de importación, junto con todos los documentos soporte: Declaraciones de importación con sticker Nos. 1. 23831013986343 del 3 de febrero de 2010 2. 23831014025801 del 1 de marzo de 2010 3. 23831013493214 del 27 de febrero de 2009 4. 23831013877828 del 19 de noviembre de 2009 5. 3231017914473 del 11 de febrero de 2009 6. 23231022039628 del 12 de julio de 2010 7. 23231019630471 del 19 de abril de 2010 8. 23831014313531 del 14 de agosto de 2010 9. 23831013727625 del 8 de agosto de 2009 10. 23231018932063 del 30 de octubre de 2009 11. 14011080788964 del 6 de marzo de 2010 12. 23231017019717 del 9 de junio de 2008 13. 23231016771948 del 2 de abril de 2008 14. 14011011197681 del 24 de febrero de 2011 15. 23231022039610 del 12 de julio de 2010 16. 23231017914459 del 11 de febrero de 2009 17. 23231019630502 del 19 de abril de 2010 18. 23231019425488 del 5 de marzo de 2010 19. 23231016872393 del 28 de abril de 2008 20. 23231017575027 del 7 de noviembre de 2008 21. 23231019630462 del 19 de abril de 2010 22. 14011021669271 del 6 de diciembre de 2010 23. 23231017133458 del 9 de julio de 2008 24. 23231016616537 del 14 de febrero de 2008 25. 23231017460029 del 3 de octubre de 2008 26. 23231019425431 del 5 de marzo de 2010 27. 23231016746241 del 26 de marzo de 2008 28. 23231016616521 del 14 de febrero de 2008 29. 23831013795874 del 25 de septiembre de 2009 30. 23831013657110 del 19 de junio de 2010 31. 23231018932174 del 30 de octubre de 2009 32. 23831013877770 del 19 de noviembre de 2009 33. 23831013795907 del 25 de septiembre de 2009 34. 23831014402887 del 24 de septiembre de 2010 35. 23231022039570 del 12 de julio de 2010 36. 23231018264333 del 15 de mayo de 2009 37. 23831014402902 del 24 de septiembre de 2010 38. 232310194255424 del 5 de marzo de 2010 39. 23231015649077 del 7 de junio de 2007 40. 23231019072636 del 2 de diciembre de 2009 41. 23231018932088 del 30 de octubre de 2009 42. 23231016616544 del 14 de febrero de 2008 43. 23231022039563 del 12 de julio de 2010 44. 23231017575098 del 7 de noviembre de 2008 45. 23231017019691 del 9 de junio de 2008 46. 13888022590575 del 10 de septiembre de 2010 47. 23231018171996 del 22 de abril de 2009 48. 23231016994551 del 3 de junio de 2008 19 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. 49. 23231018568019 del 3 de agosto de 2009 50. 23231018698853 del 4 de septiembre de 2009 51. 14011021669105 del 6 de diciembre de 2010 52. 23231022652436 del 29 de octubre de 2010 53. 23231016242189 del 29 de octubre de 2007 54. 23231022039603 del 12 de julio de 2010 55. 23231018171989 del 22 de abril de 2009 56. 23231017281805 del 15 de agosto de 2008 57. 1383022590591 del 10 de septiembre de 2010 58. 23231023905743 del 22 de febrero de 2011 59. 23231019425401 del 5 de marzo de 2010 60. 23231017281797 del 15 de agosto de 2008 61. 23231017404515 del 18 de septiembre de 2008 62. 23231019072571 del 2 de diciembre de 2009 63. 23231018932070 del 30 de octubre de 2009 64. 23231016772029 del 2 de abril de 2008 65. 23231016282954 del 9 de noviembre de 2007 66. 23231015486161 del 27 de abril de 2007 67. 23231017914466 del 11 de febrero de 2009 68. 23231017561732 del 4 de noviembre de 2008 69. 23231016634697 del 20 de febrero de 2008 70. 23231017019684 del 9 de junio de 2008 3.
Solicitar a la División de Gestión de Fiscalización de esta Dirección Seccional remitir con destino al expediente, una copia del registro fotográfico de la verificación física de la mercancía realizada, según cuadro explicativo del acta de fecha 12 de mayo de 2011 a través de la cual se ADICIONA el acta de aprehensión No. 03-0574 FISGA del 30 de abril de 2011.
(f. 222 a 227) 4. Solicitar a la Coordinación RILO y Auditoria de Denuncias de Fiscalización de la Dirección de Gestión de Fiscalización de esta entidad, la verificación de autenticidad de las facturas comerciales soporte de las declaraciones de importación relacionadas en el punto 2 de este auto. 5. Realizar visita contable a las instalaciones de la sociedad PERCOINT S.A., con el propósito de verificar de manera integral los registros contables, cambiarios y demás circunstancias de importancia para la investigación, correspondientes a las operaciones de comercio exterior relacionadas con la importación de las mercancías descritas en las declaraciones de importación enunciadas en el punto 2 de este auto.
Para tal efecto se comisionará a funcionarios de la entidad. 6. Solicitar a la sociedad PERCOINT S.A., informar la lectura de todos los códigos de barras adheridos en los perfumes aprehendidos mediante acta de aprehensión No. 834-03-0574 FISGA del 30 de abril de 2011, adicionada mediante acta de fecha 12 de mayo de 2011. 7. Solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, remitir copia autentica de los registros de importación que sirvieron de documento soporte de las declaraciones de importación enunciadas en el punto 2 de este auto.
De manera oficiosa se practicarán las demás pruebas que se consideren pertinentes y necesarias para el perfeccionamiento y direccionamiento de la investigación. […]”. (Negrilla del texto). 83. Como consecuencia de lo anterior, la División de Gestión Jurídica de la DIAN profirió el oficio núm. 972 de 28 de diciembre de 2011, por el cual solicitó a la Coordinación RILO y Auditoría de Denuncias de Fiscalización que: 20 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A. “[…] Con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado mediante Auto de Pruebas No. 03- 236-408-101-1071 del 18 de Noviembre de 2011, y de acuerdo con su correo electrónico del 20 de diciembre del año en curso, le remito tres (3) formatos de Solicitud de Pruebas al Exterior diligenciados, junto con las facturas correspondientes […]”36.
(Negrilla del texto). 84. En los folios 213 y siguientes del expediente judicial obra la solicitud de pruebas en el exterior; documentales que eran pertinentes y necesarias, pues condujeron a desvirtuar la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999, respecto de la mayoría de la mercancía. 85.
En consecuencia, como lo consideró esta Sección en la sentencia de 22 de febrero de 2024, la administración aduanera, a partir del 25 de noviembre de 201137, contaba con 3 meses, para proferir el acto que resolviera la reconsideración. 86. Esos tres meses finalizaron el día 27 de febrero de 2012, cuando la DIAN profirió la Resolución 03-236-408-601-134.
Aunado a ello, no se puede olvidar que, al momento de la suspensión del término inicial (25 de noviembre de 2011), aún faltaban “[…] 8 días […]” para la conclusión del primer plazo. Es decir que la DIAN resolvió el recurso 8 días calendario antes del cumplimiento del término perentorio. 87. Por lo tanto, la Sala concluye que las Resoluciones 03-236-408-670-589 de 25 de julio de 201238 y 03-236-408-656-781 de 3 de octubre de 201239, no transgredieron los artículos 228 de la Constitución Política y 515, 515-1 y 519 del Decreto 2685 de 1999. 88.
Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, sobre condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de enero de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia. 36 Cfr. índice 32. Expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folio 191. 37 En virtud del inciso 4 del artículo 511 del Decreto 2685, la suspensión del término para resolver la reconsideración inició a partir de la ejecutoria del acto que decretó las pruebas; es decir, desde el 25 de noviembre de 2011. 38 Cfr. índice 32.
Expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folio 392. 39 Cfr. índice 32. Expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRUEBAS Y ANEXOS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS(.pdf) NroActua 32”, folio 405. 21 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2013 00302 01 Demandante: Perfumes y Cosméticos Internacionales Percoint S.A.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta Aclara voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.