CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 72713 Radicación: 05001-23-33-000-2024-01606-01 Actor Pedro Nel Quinchía Quinchía y otros Demandado: Municipio de Marinilla Medio de control: Controversias contractuales Referencia: Rechazo demanda APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que rechaza la demanda.

CONTRATO ESTATAL-Régimen aplicable a las entidades señaladas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. CONTRATO DE PERMUTA–Ejecución instantánea. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Contabilización del término para solicitar la nulidad absoluta del contrato. Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia–Sala Séptima de Decisión, a través del cual se rechazó la demanda por caducidad del término para formular el medio de control y porque no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

I.

ANTECEDENTES Demanda El 27 de noviembre de 20241, los señores Pedro Nel Quinchía Quinchía, Martha Esperanza Quintero Cifuentes, Mary Luz Soto García, Julia Margarita Soto Aristizábal, Liliana Marcela Álzate Ortega, Sandra Janeth Ramírez Arias, Bertha Ligia Soto Gómez, Flor Aydée Álzate Henao, Sebastián Álzate Ramírez, Félix Hernán Giraldo Serna, Ramón Antonio Sánchez Marín, Jhon Jairo Álzate Ortega y Oswaldo Antonio Colorado Molina, actuando a través de apoderado judicial, presentaron demanda de controversias contractuales.

Pidieron la nulidad absoluta del contrato de permuta No. 1992 –perfeccionado el 9 de septiembre de 2021– celebrado entre el señor Francisco Javier Giraldo Quintero, como representante legal de la Parroquia Nuestra Señora de la Asunción y el alcalde del Municipio de Marinilla. 1 Cfr. SAMAI, índice 2 de primera instancia. 2 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda Auto objeto de impugnación El 11 de diciembre de 20242, el Tribunal Administrativo de Antioquia–Sala Séptima de Decisión rechazó la demanda de controversias contractuales.

Estimó que el contrato cuya nulidad absoluta se pretende se celebró el 9 de septiembre de 2021, por ello, a partir de ese momento la parte demandante estaba habilitada para interponer la demanda, de conformidad con el literal j del artículo 164 de CPACA, que establece que el término para pedir la nulidad absoluta del contrato «será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.

En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente». Explicó que el perfeccionamiento de los contratos estatales se regula por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y, en ese sentido, se entienden en esa condición cuando: «se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito».

Indicó que como las partes contractuales (municipio y parroquia) llegaron a un acuerdo el 9 de septiembre de 2021, el término límite que tenía la parte demandante para formular el medio de control era el 9 de septiembre de 2023 y como el escrito se radicó el 27 de noviembre de 2024, había operado el fenómeno procesal de la caducidad para presentar el medio de control.

Asimismo, sostuvo que la expresión: «En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente», prevista en el literal j del artículo 164 de CPACA, no aplicaba al contrato de permuta cuestionado, porque este era de ejecución instantánea y no requería liquidación. En ese sentido, el plazo de los dos años para interponer la demanda era exigible, como lo había señalado el Consejo de Estado mediante providencia del 10 de junio 2022, Radicación 05001-23-31-000-2010-02332-03 (67030) con ponencia del Magistrado Martín Bermúdez Muñoz.

Agregó como motivo para el rechazo de la demanda, que la parte demandante no había presentado la solicitud de conciliación prejudicial, requisito previo para demandar como lo señala el artículo 161-1 del CPACA. 2Cfr. SAMAI, índice 5 de primera instancia. 3 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda Argumentos de impugnación El 16 de diciembre de 20243, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Arguyó que el Tribunal incurrió en exceso ritual manifiesto, al exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad, a pesar de que había solicitado medidas cautelares y, por ello, de conformidad con el artículo 161 de CPACA, la conciliación no era exigible.

Afirmó que no era del caso el agotamiento de ese requisito, porque, conforme a la «jurisprudencia del Consejo de Estado»: «La acción de nulidad absoluta de un contrato estatal no está dirigida a resolver conflictos patrimoniales entre las partes, sino a declarar la invalidez del acto jurídico por razones que afectan el orden público, lo cual no requiere conciliación previa»4.

Adujo que para el rechazo de la demanda se había aplicado una interpretación jurisprudencial de una norma que no se encontraba vigente, esto es, el artículo 136 de CCA, citado en la providencia del 10 de junio 2022, Radicación 05001-23- 31-000-2010-02332-03 (67030), referido al término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, circunstancia que vulnera los postulados de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.

Resaltó que el CPACA no distingue entre contratos de ejecución sucesiva o instantánea, razón por la cual estos últimos podían ser impugnados por nulidad absoluta, mientras no fueran liquidados o extinguidos. Y comoquiera que, en el caso en concreto, el contrato estatal que se pide anular aún se encuentra vigente al momento de la presentación de la demanda, es oportuna la petición de anulación, conforme al artículo 164 del CPACA.

Indicó que el Tribunal interpretó erróneamente la esencia, naturaleza jurídica y las disposiciones del Código Civil respecto al contrato de permuta, pues este no es de ejecución instantánea o inmediata, como sí lo es la compraventa cuyas prestaciones se cumplen en un único acto. La permuta, por el contrario, implica obligaciones y efectos patrimoniales que pueden extenderse en el tiempo, por lo que se debía entender como un contrato de tracto sucesivo, lo que habilita la nulidad absoluta durante su vigencia la cual se entiende hasta que dichos efectos patrimoniales perduren. 3 Cfr. SAMAI, índice 8 de primera instancia. 4 Sección Tercera, Sentencia del 22 de abril de 2021 (Rad. 25000-23-26-000-2013-00020-01). 4 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda Alegó que el Tribunal desconoció el artículo 1750 del Código Civil, que establece un término de prescripción de 10 años para la acción de nulidad de contratos civiles de derecho privado.

Y que dejó de lado el análisis del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual las normas del derecho común son aplicables a aspectos esenciales como la capacidad, el objeto, causa, la acción resolutoria, la caducidad y prescripción; criterio a su vez referido por la Corte Constitucional en la sentencia C-148 de 2011, así: «la Ley 80 de 1993 establece un régimen mixto, en el cual se conjugan disposiciones de carácter público y privado, y permite acudir al derecho común para llenar los vacíos normativos en aspectos esenciales de los contratos estatales».

Concluyó que el auto recurrido, al declarar configurada la caducidad del término para formular el medio de control de controversias contractuales, ignoró el artículo 137 CPACA, así como el artículo 1742 del Código Civil, en la medida en que la finalidad de la anulación de los actos jurídicos es la protección del interés público y del orden jurídico general.

II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente, en segunda instancia, para estudiar el presente asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA5, según el cual, conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos6. De conformidad con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA7, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la demanda y según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 5 ARTÍCULO 150.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, ya que ésta se determina por el valor del contrato cuya nulidad absoluta se pretende, la cual asciende a la suma de $1.332’718.038, valor que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.4 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, esto es, $650’000.000. 7 ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: // 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 5 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda 125 del CPACA8, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, este recurso será decidido en Sala.

Oportunidad del recurso 2. El numeral 3 del artículo 244 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado. En esa medida se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado electrónico el 11 de diciembre de 20249.

Y el 16 de diciembre de 202410, la parte accionante interpuso recurso de apelación, por lo que se concluye que el recurso fue presentado oportunamente. Caso concreto 3. En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal al rechazar la demanda de controversias contractuales respecto del contrato de permuta No. 1992 del 9 de septiembre de 2021, por considerar que había fenecido el término de caducidad, toda vez que fue radicada pasados los dos años siguientes, contados desde su perfeccionamiento.

Además, porque no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 4. Para resolver el recurso de alzada, la Sala abordará los siguientes temas, dados los argumentos esgrimidos por el recurrente, así: (i) la ley aplicable para interponer la demanda de control de controversias contractuales; (ii) el régimen jurídico del contrato y los efectos de la regulación de la liquidación sobre la vigencia de los negocios jurídicos;

(iii) la vigencia del contrato de permuta pactado por las partes y (iv) la contabilización del término para demandar la nulidad absoluta. En ese orden de ideas, y solo en el evento en que se concluya que la decisión adoptada por el Tribunal respecto de la configuración del fenómeno procesal de la caducidad debe ser revocada, la Sala procederá a realizar el análisis correspondiente a la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación. 8 ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. 9 Cfr. SAMAI, índice 06 de primera instancia. 10 Cfr. SAMAI, índice 07-08 de primera instancia. 6 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda La ley aplicable para interponer la demanda de control de controversias contractuales 5.

Respecto al régimen jurídico aplicable a la presentación oportuna del medio de control, se encuentra que el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–CPACA, estableció que dicha normativa entraría a regir a partir del 2 de julio de 2012 y sus disposiciones serían aplicables a las demandas y procesos que se instauran con posterioridad de su entrada en vigor.

En el caso en estudio, la Sala encuentra que la demanda fue radicada el 27 de noviembre de 2024 11, en consecuencia, el régimen procesal aplicable es el establecido en la norma referida y para el asunto de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, lo dispuesto en el literal j del numeral segundo del artículo 164 CPACA.

Régimen aplicable al contrato cuestionado y los efectos de la liquidación sobre su vigencia 6. A efectos de resolver lo enunciado, es necesario abordar el concepto y la configuración del contrato de permuta, toda vez que en la demanda se solicitó la nulidad absoluta del contrato No. 1992 de 2021; así como lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, en cuanto el recurrente manifestó que el Tribunal, al analizar el término de caducidad, no había tenido en cuenta dicha disposición, aun cuando el negocio jurídico referido era un contrato estatal, toda vez que fue suscrito por el alcalde del Municipio de Marinilla, en representación del ente territorial.

Sea lo primero advertir que el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 [Estatuto General de Contratación de la Administración Pública] prevé que, para los efectos de dicha ley, se denominan entidades estatales, entre otras, a los municipios. El 9 de septiembre de 2021 el Municipio de Marinilla y los demandantes celebraron el contrato de permuta de varios bienes inmuebles, el cual fue elevado a escritura pública en esa fecha, de manera que a este contrato se aplican las normas del derecho privado (artículo 13 de la Ley 80 de 1993) y la regulación especial que sobre ciertos aspectos contiene el mencionado estatuto, como pasa a explicarse. 11 Cfr. SAMAI, índice 2 de primera instancia. 7 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda El Estatuto General de Contratación Pública prescribió, como regla general, que los contratos de las entidades públicas, a las que se refiere el artículo 2, se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes (artículo 13 de la Ley 80 de 1993).

Frente a esa regla general, ese mismo artículo estableció algunas excepciones referidas a determinados asuntos que el legislador reguló específicamente. Uno de esos aspectos fue, precisamente, el atinente a la liquidación del contrato. Sobre el particular, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 prescribió que los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución se prolonga en el tiempo y los demás que lo requieran, serían objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes12.

Además, el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, al adicionar un último inciso a esa norma, dispuso que la liquidación no sería obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a Ia gestión. Conforme con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, el referido artículo 60 de la Ley 80 de 1993, con sus modificaciones era la vigente al momento de la celebración del contrato (9 de septiembre de 2021).

La regulación que hizo la Ley 80 de 1993 sobre la liquidación tiene incidencia en la determinación de la vigencia del contrato. En efecto, dada la exigencia del procedimiento liquidatorio, surgen diferencias entre el plazo de ejecución y la vigencia del contrato. El primero, el plazo de ejecución está ligado al objeto del contrato y su cumplimiento.

El segundo, la liquidación, es un acto jurídico destinado a evaluar el estado de la ejecución de las obligaciones correspondientes, que implica un corte de cuentas con el propósito de determinar la existencia de obligaciones pendientes y de analizar los saldos a favor de las partes. Esta diferencia trae como consecuencia que el vínculo contractual se mantiene vigente en espera de la liquidación, aun cuando el plazo pactado para cumplir el objeto del contrato ocurra, con el fin que en ese corte de cuentas se analice el estado de ejecución de las obligaciones.

Sobre el particular la jurisprudencia ha sostenido lo siguiente: 12 La redacción original del mencionado artículo 60 disponía los plazos en los cuales correspondía realizarse la liquidación, regulación que fue suprimida por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, reforma que en el artículo 11 dispuso: «La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.

De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.». 8 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda «…Pero si bien es cierto en la mayoría de los casos el plazo del contrato coincide con el de ejecución de la obra, con la entrega del suministro, con la prestación del servicio, también lo es, que este plazo no constituye propiamente hablando el periodo de ejecución del contrato porque al finalizar el plazo que se ha destinado para el cumplimiento de la obligación principal por parte del contratista las partes no quedan liberadas de pleno derecho mientras no se extingan todas las obligaciones adquiridas, lo cual se cumple necesariamente en la etapa de liquidación del contrato en la cual es donde la administración puede valorar el cumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista y es la que le pone término a la vinculación de las partes»13.

En tal sentido, en los contratos a los que se aplica la regulación especial de la Ley 80 de 1993, el negocio jurídico se mantiene vigente si requiere liquidación, período en el cual corresponde hacer el corte de cuentas del contrato. Este aspecto tiene importantes consecuencias jurídicas, una de ellas, la determinación del momento para presentar la demanda de nulidad absoluta del contrato.

Por ello, en los contratos sometidos al derecho privado y a la regulación de la Ley 80 de 1993, para establecer el momento en que el contrato deja de estar vigente con el fin de demandar su nulidad absoluta, el juez debe analizar lo siguiente: (i) si las partes pactaron, en virtud de la autonomía de la voluntad, un trámite de liquidación;

(ii) en defecto de un acuerdo de las partes, deberá analizar si se trata de un contrato de tracto sucesivo o de aquellos cuya ejecución se prolonga en el tiempo y (iii) si por la naturaleza del contrato resultaba necesario determinar el corte de cuentas respectivo. Si se da una de estas hipótesis la vigencia del contrato se extenderá por el término de liquidación. La vigencia del contrato de permuta pactado por las partes 7.

La Sala procede, entonces, a estudiar el contrato entre las partes con el fin de determinar su vigencia y, con ello, el momento a partir del cual empezó a correr el término para presentar la demanda, aspecto que es el centro del debate conforme con lo decidido por el a quo y el recurso interpuesto. En efecto, precisamente sobre este tema, la vigencia del contrato de permuta, recae la inconformidad del recurrente, al considerar que, contrario a lo señalado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al momento de presentar la demanda el contrato de permuta se encontraba vigente, en tanto no había sido resuelto por las partes o extinguido por decisión judicial, de modo que este continúa produciendo efectos patrimoniales, aún después de su perfeccionamiento. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de septiembre de 1999, rad. nº. 10264.

Consultar otras sentencias en igual sentido: Sentencia de 25 de agosto de 2011, rad. nº. 16435; Subsección A, sentencia de 19 de febrero de 2024, rad. nº. 62023. 9 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda 7.1. El contrato de permuta, cuya nulidad se pretende, se perfeccionó el 9 de septiembre de 2021, a través de la Escritura Pública No. 1992 de la Notaría Única de Marinilla, en los siguientes términos: (i) el Municipio de Marinilla adquiriría seis bienes inmuebles por un valor total de $1.359.921.828 que eran de propiedad de la Parroquia de Nuestra Señora de la Asunción y (ii) la Parroquia de Nuestra Señora de la Asunción adquiriría dos lotes de propiedad del referido municipio por valor de $1.332.178.038, según se pactó en la cláusula sexta del contrato.

En tal sentido las obligaciones de dar, que surgieron de ese contrato, se cumplieron una vez perfeccionado el contrato de permuta. 7.2. Frente a la entrega material, en la Escritura Pública No. 1992, a través de la cual se perfeccionó el contrato de permuta, se indicó: «la entrega real y material de los inmuebles permutados se efectuará el día en que se firme la presente Escritura Pública». 7.3.

Conforme a la cláusula sexta del contrato, a favor de la Parroquia quedaba un saldo de $27.203.790, los cuales fueron pagados mediante un cruce de cuentas con cargo a la liquidación de la plusvalía señalada en las Resoluciones Nos. 009 de 2009 y 3982 de 2021 expedidas por el Municipio de Marinilla. Acuerdo que quedó debidamente protocolizado en la señalada escritura.

Para la interpretación del contrato, el juez debe seguir ante todo el criterio sentado por el artículo 1618 del Código Civil, según el cual, conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. Esta regla tiene plena aplicación cuando conste, de manera inequívoca, que la intención de las partes es distinta de lo que expresaron los términos del contrato y supone que, aun siendo claro en el sentido lingüístico y literal, ante una divergencia el juez debe precisar e indagar la recíproca intención de las partes, según las circunstancias del negocio jurídico14.

Conforme a la voluntad de las partes, contenida de manera expresa y clara en el contrato, estas consintieron en obligarse de manera recíproca a dar -mediante intercambio- varios bienes identificados como cuerpos ciertos, es decir, se obligaron mediante un contrato de permuta15. Este acuerdo se perfeccionó en el momento en que su consentimiento quedó plasmado en la escritura pública16, de 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 23 de noviembre de 2020, Rad. 11001-31- 03-019-2011-00361-01 [Fundamento Jurídico C.1]. 15 El artículo 1955 del Código civil define la permuta como un contrato en que las partes se obligan mutuamente a dar una especie o cuerpo cierto por otro. 16 El artículo 1956 del Código Civil prescribe que El cambio se reputa perfecto por el mero consentimiento, excepto que una de las cosas que se cambian o ambas sean bienes raíces o derechos de sucesión hereditaria, en cuyo caso, para la perfección del contrato ante la ley, será necesaria escritura pública. 10 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda manera que a partir de allí produjo los efectos de esa tipología de negocio jurídico17. 8.

Ahora bien, respecto de su vigencia, la Sala observa lo siguiente: 8.1. Las partes no pactaron un plazo de liquidación posterior a su ejecución. Tampoco acordaron obligaciones adicionales o diferentes a las que se derivaban del contrato de permuta, que tuvieran que cumplirse durante un plazo posterior al momento de su perfeccionamiento.

Además, allí mismo, su voluntad fue dar por pagado el saldo a favor de la demandante mediante lo que denominaron «el cruce de cuentas con cargo a la liquidación de la plusvalía» que ya le había sido notificada a través de la Resolución No. 009 de 2007. 8.2. Una vez perfeccionado el contrato, las obligaciones se ejecutaron en un solo momento, puesto que las partes no las sometieron a un plazo o supeditaron su nacimiento a una condición. En el momento del perfeccionamiento se produjeron las obligaciones de dar que se cumplieron con la suscripción de la escritura pública y en esa misma fecha se acordó la entrega material de los bienes.

Sobre los contratos de ejecución instantánea la doctrina ha sostenido: «según la oportunidad y la manera en que han de efectuarse en el tiempo las prestaciones que emanan del acto de autonomía, esto es, si se pueden realizar en forma unitaria de un solo golpe, así se fracciona en varios contados o cuotas o necesariamente sean de proyectar en el tiempo dividiéndose o renovándose periódicamente los negocios, se clasifican en de ejecución instantánea que puede ser diferida y de ejecución sucesiva o de tracto sucesivo.

La doctrina advierte que esta clasificación es ajena a los códigos. Se apreciará mejor la distinción entre las dos categorías al cotejar por ejemplo contrato de obra y contrato de trabajo, depósito y arrendamiento, venta o renta vitalicia y observar cómo en tanto que en unos las prestaciones se pagan inmediatamente o en corto tiempo en uno o en varios contados, la naturaleza de los otros indica una proyección hacia el futuro con renovación continua un tracto sucesivo y no porque así lo dispongan las partes y no porque la esencia misma la figura lo impone».18 17 Sobre el contrato de permuta la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sentencia de 14 de agosto de 1951 sostuvo lo siguiente: La permutación o cambio' es un contrato en que las partes se' obligan mutuamente a dar una especie o cuerpo cierto por otro y en el cual el justo precio de la cosa a la fecha del contrato que da cada permutante, se mira como el precio que paga por la que recibe en cambio.

Es, por consiguiente, un contrato bilateral, oneroso y conmutativo que, como tal, está' sujeto a lo dispuesto en el artículo 1546 del Código Civil, sobre' condición resolutoria tácita, en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado. La obligación esencial que nace de una convención de esa índole es la de dar la cosa permutada. 18 Hinestrosa, F. Tratado de las Obligaciones II.

De las fuentes de las obligaciones El Negocio Jurídico. Universidad Externado. Bogotá. Edición 2015. Págs. 373-374. En similar sentido Molina Morales, R. La terminación unilateral del contrato ad nutum. Revista de derecho privado. 10 (jun.2006), sostiene: «La tradicional distinción entre los contratos de ejecución instantánea y los contratos de ejecución sucesiva o de tracto sucesivo reposa sobre el papel que desempeña el tiempo en la ejecución de las obligaciones.

Mientras los primeros dan origen a obligaciones susceptibles de ejecutarse en una sola vez, como la compraventa o la permuta, los segundos suponen la ejecución de obligaciones que se escalonan en el tiempo, como el arrendamiento o la agencia comercial. Esta clasificación ha sido elaborada por la doctrina, dado que no existe en nuestros códigos de derecho privado ninguna norma de carácter general que distinga los contratos en función de su duración». 11 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda Además, en cuanto al contrato de permuta, como el pactado por las partes en el que las obligaciones se ejecutaron de forma unitaria, la jurisprudencia ha considerado que se trata de un contrato de ejecución instantánea: «Y en cuanto a la posibilidad de volver las cosas al estado en que se hallaban antes del acto o contrato declarado nulo, se observa que ello se produce a través de las restituciones que surgen a partir de la declaratoria de nulidad, y que resultan admisibles sin ningún cuestionamiento en aquellos eventos en los que las obligaciones fueron de ejecución instantánea, como las de dar, en contratos de permuta…»19 En tal sentido, las características del contrato y la forma en que fue pactado por las partes, le permiten a la Sala concluir que se trató de un contrato de ejecución instantánea, dado que el cumplimiento no se realizó por instalamentos o de forma diferida en el tiempo, sino que se ejecutó de forma unitaria al momento del perfeccionamiento del contrato. 8.3.

Tampoco se puede concluir que por su naturaleza fuera necesaria la liquidación. Lo anterior porque, como se indicó, se trató de un contrato de ejecución instantánea en el que no se reguló que, una vez perfeccionado y ejecutado, pudieran existir saldos pendientes que supusieran la necesidad de un corte de cuentas. Como corolario de lo expuesto, para la Sala se encuentra acreditado que, en el contrato formalizado a través de la Escritura Pública No. 1992, las partes no establecieron obligaciones adicionales a las de dar y entregar materialmente los bienes objeto de la permuta.

De esta manera, la prestación a cargo de cada uno fue de cumplimiento instantáneo o inmediato y no de tracto sucesivo o de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, aspectos que descartan la necesidad de liquidación conforme a la Ley 80 de 1993. Por tal motivo el contrato de permuta suscrito entre las partes no se encontraba vigente al momento de la demanda. 9.

Con lo referido, no se pretende desconocer el hecho que, a partir del perfeccionamiento del contrato, surgieron para las partes ciertos efectos jurídicos. El argumento expuesto por el recurrente en el sentido de que como la permuta conlleva obligaciones y efectos patrimoniales que pueden extenderse en el tiempo, el contrato debía entenderse de tracto sucesivo, no es de recibo, porque, como ha sido indicado, tanto por la doctrina como la jurisprudencia, la característica que se debe tener en cuenta, para establecer si un contrato es de ejecución instantánea o 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2006, Rad. 13414. 12 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda de tracto sucesivo, es la naturaleza de la prestación que emana del acuerdo de voluntades y no los efectos patrimoniales posteriores a su celebración, que además están presentes en todos los contratos o negocios jurídicos.

Los efectos patrimoniales que produce el contrato no pueden ser interpretados en el sentido de prolongar la existencia del acuerdo de voluntades. De ser ello así, los contratos no se extinguirían aun agotada su vigencia, sea por el cumplimiento del plazo de ejecución o por el de su liquidación, según lo ya expuesto, solo por las consecuencias que produce, en este caso, la transferencia de la propiedad por intercambio de bienes inmuebles.

Para la Sala la interpretación del recurrente respecto a lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA no está conforme a derecho, toda vez que no puede confundirse la vigencia del contrato de permuta, con los efectos jurídicos que se generen después de su perfeccionamiento, porque para la fecha de presentación de la demanda no subsistían obligaciones a cargo de cada una de las partes, en cuanto al objeto contractual y tampoco era necesaria su liquidación. La contabilización del término para demandar la nulidad absoluta 10.

La figura procesal de la caducidad ha sido entendida por la Corte Constitucional así: «es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos»20.

En igual sentido, el Consejo de Estado ha entendido la caducidad como: «una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho»21.

Por su parte, el literal j del numeral segundo del artículo 164 CPACA establece la caducidad del medio de controversias contractuales así: «ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 20Corte Constitucional sentencia C-574-98 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 5 de marzo de 2015.

Radicado 25000- 23-36-000-2013-01547-01 (49.307). C.P. Danilo Rojas Betancourt. 13 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente». 11. De lo referido se extrae que, en el ordenamiento jurídico colombiano se encuentra establecido, de manera clara y precisa, que la demanda del medio de control de controversias contractuales, a través de la cual se pretenda la nulidad absoluta de un contrato, deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al momento de su perfeccionamiento que, tratándose del contrato de permuta de bienes inmuebles y según lo dispuesto en el artículo 1955 del Código Civil, es a partir del momento en que las partes suscriban el respectivo instrumento público.

Ahora bien, el artículo 164 CPACA dispone también como oportunidad para la presentación de la demanda de nulidad contractual el término en que el contrato se encuentre vigente. 12. La Sala encuentra que el criterio adoptado por el Tribunal respecto a la aplicación del literal j del numeral segundo del artículo 164 del CPACA, para la caducidad del medio de control, fue acertada; no obstante, dicho término se debía empezar a contabilizar desde el día siguiente al perfeccionamiento del contrato, lo cual ocurrió el 9 de septiembre de 2021, en la medida en que al ejecutarse íntegramente el objeto del contrato, se extinguió su vigencia, porque no había subsistido ninguna prestación u obligación y no debía liquidarse.

Quiere esto decir que el término de caducidad inició el 10 de septiembre de 2021 y como la demanda fue presentada el 27 de noviembre de 2024, esto es, pasados catorce meses desde el cumplimiento de los dos años (10 de septiembre de 2023), para dicho momento ya había operado el fenómeno procesal de la caducidad del medio de control. 13.

Asimismo, la Sala no comparte el argumento expuesto por el recurrente, en el entendido que el Tribunal aplicó erradamente las disposiciones del Decreto 01 de 1984 – CCA para contabilizar el término de caducidad, al citar la providencia del 10 de junio 2022, Radicación 05001-23-31-000-2010-02332-03 (67030), a través de la cual se señaló: “La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada en el término previsto en el literal e) 24 del numeral 10 del artículo 136 del CCA.

El contrato de permuta demandado fue celebrado el 4 de diciembre de 2008, 14 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda conforme la Escritura Pública 1219 de esa fecha. Así, la demanda fue radicada oportunamente el 2 de diciembre de 2010, pues no habían transcurrido dos años desde el perfeccionamiento del contrato.

Esto, sin tener en cuenta que el término de caducidad estuvo suspendido entre el 2 de julio de 2010 y el 1º de octubre de 2010, fecha en que se expidió la constancia de no conciliación”. A la anterior conclusión se llega, en la medida que el Tribunal referenció la providencia en cita para ilustrar el hecho de que el Consejo de Estado, en un caso similar, había optado por aplicar el término de la caducidad de la demanda de los dos años a partir de su perfeccionamiento, cuando se solicitaba la nulidad absoluta en virtud de lo establecido en el artículo 136 CCA, sin entrar a analizar la segunda opción establecida en la norma, esto es, que si el término de vigencia del contrato era superior a dos años, la oportunidad para presentar la respectiva demanda de controversias contractuales sería igual al lapso de su vigencia, sin que en ningún caso excediera de cinco años contados a partir de su perfeccionamiento.

Con todo, no puede perderse de vista que al contrastar lo establecido en el artículo 136 CCA con la norma vigente y aplicable en el caso en concreto, esto es, el literal j del numeral segundo del artículo 164 CPACA, se concluye que el plazo inicial para la presentación de la demanda con pretensión de nulidad absoluta o relativa del contrato, en una y otra disposición es de dos años contados a partir de su perfeccionamiento.

En ese orden de ideas encuentra la Sala que, si bien el Tribunal hizo alusión a una sentencia en donde se citó una norma anterior al CPACA, en estricto sentido, no es que hubiese aplicado lo dispuesto en dicha norma; sino que adoptó el criterio sobre el inicio de la contabilización de la caducidad para casos en donde se solicita la nulidad de un contrato de permuta. 14.

Por otra parte, respecto al argumento expuesto en el recurso, según el cual el Tribunal, al declarar configurada la caducidad del medio de control de controversias contractuales, desconoció lo dispuesto en los artículos 137 CPACA y 1742 del Código Civil, la Sala debe advertir que estas normas no excusan el incumplimiento del término de oportunidad para la formulación de la demanda.

En efecto, la previsión de las causales de anulación de los actos administrativos para la salvaguarda abstracta del ordenamiento y la facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta de un contrato, si encuentra causal procedente, no guardan relación con el objeto del recurso de apelación, esto es, la oportunidad que tenía la parte demandante para acudir a la jurisdicción en procura de la anulación del contrato cuestionado, aspecto este que tiene regulación en el 15 Expediente N° 72.713 Apelación de auto – Rechazo demanda artículo 164 del CPACA, norma de «orden público» que resulta indisponible por el juez o las partes, conforme lo prescribe el artículo 13 CGP.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Decisión mediante providencia del 11 de diciembre de 2024, respecto de la acreditación de la caducidad del medio de control y se abstendrá de realizar un análisis sobre el cumplimiento del requisito de procedibilidad, como fue anunciado en párrafos precedentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 11 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Decisión de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES GLQ/MAR/PTB/VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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