Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia, en cumplimiento de lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado en el fallo del 3 de julio de 2025, dentro de la acción de tutela 11001-03-15-000-2025- 02089-00 promovida por Luz Marina Valencia Solanilla. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luz Marina Valencia Solanilla presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que 1 En adelante DEAJ. 2 Folios 1 al 27 del expediente digitalizado en el documento 98 del índice 46 de Samai.
La demanda fue presentada el 21 de junio de 2019, según acta de reparto en el folio 215. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla se declarara la nulidad del acto ficto presunto negativo generado por la falta de pronunciamiento ante la reclamación administrativa del 12 de febrero de 2015, presentada ante la DEAJ. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago desde el 1 de enero de 1993 «en adelante según los tiempos de servicio» de los siguientes emolumentos: a) el salario básico que no se le ha pagado por haber sido catalogado como la prima especial de servicios; b) las diferencias causadas por la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario básico mensual; ii) el «mantenimiento de las bonificaciones, primas especiales y demás prestaciones de todo tipo que ha consagrado la ley y los reglamentos, especialmente la prima sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992»; iii) los descuentos de orden tributario y de seguridad social; iv) los ajustes de valor y la liquidación de los intereses que establezca la ley. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Luz Marina Valencia Solanilla se desempeñó como juez primero civil del circuito de Zipaquirá entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007. 3.2. El 12 de febrero de 20155 solicitó ante la DEAJ el reconocimiento del salario básico que le fue pagado como prima especial de servicios sin carácter salarial, entre el 1 de enero de 1993 y «en adelante según los tiempos de servicio» cuando desempeñó el cargo de juez civil del circuito de Zipaquirá, la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el valor del salario y el «mantenimiento de las bonificaciones, primas especiales y demás prestaciones de todo tipo que ha consagrado la ley y los reglamentos, especialmente la prima sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992». 3.3.
La DEAJ remitió la solicitud a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cundinamarca6 en atención a la competencia y para garantizar la doble instancia. Lo anterior fue comunicado a la demandante por medio del Oficio DEAJRH15-1691 del 2 de marzo de 2015. 3.4. La DESAJ guardó silencio ante la reclamación administrativa. 4 Folios 87 al 90. 5 Según se indicó en el oficio de remisión por competencia DEAJRH15-1691 del 2 de marzo de 2015 en los folios 137 al 154 del expediente digitalizado. 6 En adelante DESAJ. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 4, 13, 25, 23, 58, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131 y 150 de la Constitución Política; 1740 y 1746 del Código Civil; 83 y 138 de la Ley 1437 de 2011; 9 de los decretos 54 de 1993 y 107 de 1994; 10 del Decreto 26 de 1995; 11 de los decretos 56 de 1997, 37 de 1999, 2734 del 2000 y 1482 de 2001; 10 y 12 del Decreto 35 de 1996; 8 y 10 de los decretos 682 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007; 6 de los decretos 658 de 2008, 723 de 2009; y el Pacto de San José;
Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 5.1. El legislador creó la prima especial de servicios a través del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el gobierno nacional reglamentó dicho emolumento por medio de los Decretos 51, 53 y 57 de 1993, en los que dispuso que el 30% de la asignación básica salarial correspondía a la citada prima especial de servicios la cual no tiene carácter salarial. 5.2.
La citada interpretación resultó ser desfavorable a los derechos de los servidores judiciales, pues le restó el carácter salarial al 30% del salario básico, lo cual disminuyó de manera automática el valor de las prestaciones sociales que se calculan a partir de la base salarial. 5.3. Lo anterior fue establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 dictada dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007- 00087-00, en la que se determinó que la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional, por lo que hay lugar a la reliquidación del salario básico y de las prestaciones sociales que se liquidan con base en ese rubro. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación7: 6.1. De acuerdo con lo decidido por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de septiembre de 20198, la reliquidación de salarios y prestaciones sociales pedida por 7 Folios 267 al 276 del expediente digitalizado. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla la demandante se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción el cual, en este caso, debe computarse desde la fecha en que se vinculó como juez. 6.2.
No existe viabilidad presupuestal para acceder a las pretensiones de la demanda, pues a pesar de que se solicitó la asignación de recursos necesarios para cumplir con la sentencia del Consejo de Estado del 29 de noviembre de 2019, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se ha pronunciado sobre esa petición. 6.3. Finalmente, son procedentes las excepciones de integración de litis consorcio necesario, prescripción y la innominada. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 31 de agosto de 20219, accedió a las pretensiones de la demanda, pero declaró la prescripción de los emolumentos causados antes del 11 de febrero de 2012. La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n° 2007-0087-00.
C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 de 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Consejera Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia. TERCERO.-. Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales pedidos con fundamento en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, causados con anterioridad al 11 de febrero de 2012, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia, salvo que si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Declarar la nulidad del Acto Administrativo Presunto producto del silencio administrativo negativo por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá al no contestar la petición objeto de esta decisión, conforme a lo expuesto en la parte motiva. QUINTO.- Condénase a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a LUZ 9 Índice 34 de Samai Juzgados y Tribunales. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla MARINA VALENCIA SOLANILLA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 11 de febrero de 2012, en adelante, y mientras funja como Juez de la república, o sea desvinculado de la entidad, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante los extremos temporales laborados desde el 1 de enero de 1993, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO. - En consecuencia, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente a la demandante LUZ MARINA VALENCIA SOLANILLA, su salario completo, incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales conforme a lo indicado en el ordinal anterior.
SÉPTIMO. - Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. OCTAVO - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A.
NOVENO. - Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C - 188 de 1999.
DÉCIMO. - No condenar en costas.
UNDÉCIMO. - Expídase por secretaría y entréguese a la demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo, de conformidad con el artículo 114 del C. G. del P.
DUODÉCIMO. - Ordénese que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese al demandante el remanente a que hubiere lugar (sic)». 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. De acuerdo con la postura del Consejo de Estado en la «sentencia de unificación» del 2 de abril de 200910, la demandante tiene derecho al reajuste del 30% del salario básico mensual con la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales, pues dicho porcentaje fue restado de su sueldo mensual y pagado a título de prima especial de servicios sin carácter salarial. 8.2.
Las sumas causadas antes del 11 de febrero de 2012 se encuentran prescritas 10 Dictada en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07). 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla de conformidad con el plazo de tres años establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual debe ser computado desde la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 57 de 1993.
Sin embargo, la citada prescripción no puede predicarse de los aportes a seguridad social en pensión que son irrenunciables e imprescriptibles y para cuyo cálculo sí debe tenerse en cuenta la prima especial de servicios. No hay lugar a imposición de condena en costas11. 1.4. Los recursos de apelación 9. Luz Marina Valencia Solanilla y la DEAJ presentaron recursos de apelación en los que solicitaron que se revocara la sentencia de primera instancia. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: 1.4.1.
Demandante12 10. La sentencia «de unificación» del 2 de septiembre de 2019 que prevé la aplicación del término de prescripción dispuesto en el Decreto 3135 de 1968 es inconstitucional e ilegal, pues desconoce los derechos de los trabajadores e interpretó erróneamente las pretensiones que no se relacionan con la prima especial de servicios sino con el porcentaje del salario que fue dejado de pagar lo cual es imprescriptible por su naturaleza fundamental e irrenunciable. 11.
El término de prescripción dispuesto en el Decreto 3135 de 1968 no es aplicable al presente asunto porque su expedición es previa a la Constitución Política de 1991 y en él no se indicó que fuera expresamente aplicable para los asuntos relacionados con la prima especial de servicio. Adicionalmente, el citado artículo fue derogado por el artículo 136 del «Código Contencioso Administrativo» que dispone que «la acción de nulidad y restablecimiento del derecho» para reclamar derechos de origen laboral se puede ejercer «en cualquier tiempo». 1.4.2.
DEAJ13 12. La prima especial de servicio creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial y por lo tanto no puede hacer parte de la base para calcular prestaciones sociales. Lo anterior ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996 en la que se declaró exequible la expresión «sin carácter salarial». 11 El a quo no realizó ningún otro análisis sobre las costas. 12 Folios 397 al 424 del expediente digital. 13 Folios 427 al 435 del expediente digital. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 13.
Debe declararse la prescripción de las sumas pretendidas por la demandante, porque a pesar de ser emolumentos que se causan de manera sucesiva su reclamación no se realizó dentro de los plazos previstos en la norma. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 14. De conformidad con el artículo 247 del CPCA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar en los términos del numeral 5 ibidem. 1.6.
El Ministerio Público 15. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia14. 1.7. Sobre la acción de tutela 16. En el presente asunto se expidió sentencia de segunda instancia del 3 de diciembre de 2024 dictada por la Sala de Conjueces de esta Sección. Sin embargo, Luz Marina Valencia Solanilla promovió una acción de tutela identificada con el radicado 11001-03-15-000-2025-02089-00 en la que solicitó que en amparo de su derecho fundamental al debido proceso se dejara sin efectos la citada providencia por considerar configurado un defecto orgánico. 17.
En fallo del 3 de julio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado encontró estructurado el citado defecto al estimar que la Sala de Conjueces perdió la competencia para decidir el presente caso en atención a la reconfiguración de la Sección Segunda del Consejo de Estado porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA, «si se modifica la integración de la Sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces».
De acuerdo con lo anterior, el juez constitucional dejó sin efectos la sentencia del 3 de diciembre de 2024 y ordenó la expedición de una nueva decisión. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 18. De acuerdo con el artículo 328 del CGP15, los problemas jurídicos se 14 Constancia en el folio 277. 15 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla circunscriben a establecer ¿si Luz Marina Valencia Solanilla tiene derecho al pago del 30% de la asignación básica salarial percibida entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007 que le fue pagada a título de prima especial de servicios, con la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales? En caso positivo ¿los derechos salariales y prestacionales reclamados por Luz Marina Valencia Solanilla se encuentran prescritos? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 19. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. 20.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial16 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 16 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 21. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 22.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 23.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 24.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200717, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n 17 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar18». 25.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 26.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 27.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201919, fijó, entre otras, las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 18 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 28. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201920. 29. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201421 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 21 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 30. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que22 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 31. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 32. En la sentencia del 2 de septiembre de 201923, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 33.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos 22 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 34.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 35.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior24 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 36.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 37.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0525 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 38.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 24 ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 25 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 39.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos. 40. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 41. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 41.1. Luz Marina Valencia Solanilla laboró como juez 18 Penal Municipal de Bogotá desde el 25 de marzo de 1981 hasta el 11 de abril de 1982; juez Primera Promiscua Municipal de Paime, Cundinamarca, del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1983; juez Primera Promiscua Municipal de Quipile, Cundinamarca, del 1 de diciembre de 1983 al 31 de julio de 1987; y juez Primera Civil del Circuito de Zipaquirá, Cundinamarca, desde el 1 de junio de 1990 hasta, por lo menos, el 4 de julio de 2014, fecha de expedición del certificado laboral DESAJ14-THCER-435226. 26 Folio 213 del expediente digitalizado en el documento 98 del índice 46 de Samai.
En la acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02089-00 en la que se dictó la sentencia en cuyo cumplimiento se emite esta decisión, se indicó que la demandante laboró como juez hasta el mes de enero de 2017, sin embargo, en este proceso no obra documento alguno que ofrezca certeza sobre la fecha del retiro. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 41.2.
El 12 de febrero de 201527, solicitó a la DEAJ i) el pago del porcentaje del salario básico que le fue deducido y pagado a título de prima especial de servicios entre el 1 de enero de 1993 y «en adelante según los tiempos de servicio»; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas durante ese periodo a partir del 100% de la asignación básica mensual; y iii) el «mantenimiento de las bonificaciones, primas especiales y demás prestaciones de todo tipo que ha consagrado la ley y los reglamentos, especialmente la prima sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992»28. 41.3.
La DEAJ emitió el Oficio DEAJRH15-1691 del 2 de marzo de 201529, mediante el cual remitió la reclamación a la DESAJ Cundinamarca, en el caso de la demandante, para garantizarle el derecho a la doble instancia. Sin embargo, la DESAJ no se pronunció sobre lo pedido. 2.4. Análisis sustancial 42. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, consideró que Luz Marina Valencia Solanilla tiene derecho al pago del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios y a la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el porcentaje del salario reconocido.
Sin embargo, declaró probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la parte demandada respecto de las sumas causadas antes del 11 de febrero de 2012 de conformidad con la fecha de radicación de la reclamación administrativa y el término dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 43. Luz Marina Valencia Solanilla cuestionó la anterior decisión por cuanto consideró que el citado plazo prescriptivo no puede ser aplicado en su caso en atención a que su reclamación versa sobre derechos salariales que son imprescriptibles y porque el Decreto 3135 de 1968 no prevé de manera expresa la extinción de los derechos relacionados con la prima especial de servicio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Además, porque a su juicio el artículo 41 del citado decreto fue derogado por el artículo 136 de «Código Contencioso Administrativo» que dispuso la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo si se trata de pretensiones de origen laboral. 44. Por su parte, la DEAJ discutió el carácter salarial de la prima especial de servicios 27 Según se extrae del Oficio remisorio DEAJRH15-1691 del 2 de marzo de 2015, en los folios 137 al 154 del expediente digitalizado en el documento 98 del índice 46 de Samai. 28 Reclamación administrativa en los folios 59 al 135 del expediente digitalizado. 29 Folios 27 al 29. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla e insistió en la configuración de la prescripción extintiva sobre los derechos reclamados por no haberse solicitado su reconocimiento dentro de los plazos previstos en la norma. 45.
Así las cosas, corresponde establecer si dentro del presente asunto ha operado el fenómeno de la prescripción sobre los derechos laborales reclamados por la demandante o si, por el contrario, hay lugar a acceder a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales en los términos pedidos. Para definir lo anterior es necesario determinar primero si existe o no el mentado derecho. 46.
Pues bien, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión la Ley 4ª de 1992 creó una prima especial de servicios «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» para unos servidores de Rama Judicial, con efectos a partir del 1° de enero de 1993. 47. En este proceso se demostró que entre el 1 de enero de 1993 y, por lo menos, el 4 de julio de 2014 (fecha de expedición del certificado laboral) Luz Marina Valencia Solanilla ejerció el empleo de juez civil del circuito de Zipaquirá, Cundinamarca.
En consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996 por ser una prima prevista a favor de, entre otros, los jueces de la República. 48. Sin embargo, la demandante afirma que durante el citado periodo su salario fue fraccionado debido a que el referido beneficio prestacional le fue reconocido como parte de este y no como un aumento y que por lo tanto las prestaciones sociales fueron liquidadas y pagadas sobre el 70% del salario y no sobre el 100%; por su parte, la DEAJ durante el transcurso del presente proceso ha reconocido de manera tácita el citado fraccionamiento pues no lo ha objetado y manifestó haber realizado una serie de trámites ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para obtener los rubros necesarios para realizar los pagos que corresponda por ese concepto. 49.
En ese sentido, de acuerdo con la posición del Consejo de Estado sobre el particular, la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional al salario básico fijado por el gobierno nacional para cada anualidad y no debe entenderse contenida en la asignación básica como erróneamente lo dispuso el gobierno nacional al expedir los decretos salariales anuales, lo que quiere decir que, inicialmente, la demandante sí tiene derecho al reconocimiento del porcentaje del salario que le fue deducido y la reliquidación de las prestaciones sociales que se calculan con base en la asignación básica mensual. 50.
Ahora bien, tal como se indicó en el fallo de primera instancia, para efectos de 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla las reliquidaciones salariales y prestacionales relacionadas con la prima especial de servicios debe atenderse el término de prescripción previsto en el Decreto 3135 de 1968.
La citada norma dispone que las acciones tendientes a reclamar derechos de origen prestacional prescriben en 3 años contados a partir de la fecha de exigibilidad del derecho. 51. Así, en sentencia del 2 de septiembre de 201930 se señaló que la exigibilidad de los derechos en torno a la discusión legal sobre la prima especial de servicios debía entenderse desde la fecha de entrada en vigencia de las normas que crearon y reglamentaron la citada prima, esto es la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 57 de 1993.
Además, debe tomarse en consideración que la prima especial de servicios fue actualizada anualmente por medio de los decretos salariales fijados por el gobierno nacional. 52. De acuerdo con lo anterior, la demandante laboró como juez de la República de manera interrumpida desde el 25 de marzo de 1981. Para el 4 de julio de 2014, fecha de expedición del certificado laboral aportado al proceso, la demandante continuaba ejerciendo como juez y al expediente no se allegó prueba alguna de la que pueda establecerse la fecha del retiro o si continúa ejerciendo el citado cargo. 53.
Ahora bien, las pretensiones de la demanda recaen sobre los salarios pagados desde el 1 de enero de 1993, pero la reclamación administrativa solo tuvo lugar el día 12 de febrero de 2015 es decir más de 3 años contados desde la fecha inicial del periodo reclamado, por lo que podría entenderse que prescribieron las sumas causadas antes del 12 de febrero de 2012, como estimó el a quo, y que habría lugar al reconocimiento de los emolumentos causados durante los 3 años anteriores a la fecha de la petición en sede administrativa. 54.
No obstante, la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 21 de junio de 201931, esto es más de 3 años desde la presentación de la citada petición. En tal sentido, no solo se superó el término de prescripción previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 contado desde la causación del derecho, sino también desde la fecha de radicación de la reclamación administrativa. 55.
Por lo tanto, la fecha de interrupción del citado fenómeno es la de la radicación de la presente demanda, en consecuencia, deben declararse prescritos los emolumentos causados antes de los 3 años previos a esa fecha, es decir el 21 de junio de 2016. 30 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 31 Acta de reparto en el folio 215 del expediente digitalizado. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 56.
Lo anterior es así porque el derecho a la prima especial es exigible desde la entrada en vigor del Decreto 57 de 1993, esto es, el 7 de enero de 1993, momento a partir del cual era posible ejercer las acciones para su reconocimiento. Así, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 «[l]as acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible». 57.
Por lo tanto, debe considerarse, de un lado, la fecha de la norma que creó el emolumento reclamado, e incluso aquellas que dieron lugar al aparente yerro en la interpretación de la demandada; y del otro, la fecha en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 58. De acuerdo con lo anterior, los emolumentos salariales y prestacionales pedidos por la demandante y causados antes del 21 de junio de 2016 se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción, con excepción de los aportes al sistema de seguridad social en pensión, pues como se indicó en el acápite del marco normativo y jurisprudencial, tales emolumentos gozan de imprescriptibilidad en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales. 59.
Así, a pesar de que la reliquidación salarial pedida por la demandante se encuentra prescrita sí hay lugar a ordenar la reliquidación de las cotizaciones a pensión en virtud del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios sin carácter salarial, más el 30% de la prima especial de servicios que, de acuerdo con lo señalado en la norma, sirve para calcular el ingreso base de cotización pensional.
La inclusión de la aludida prima especial para calcular los aportes al sistema pensional solo tiene lugar a partir del 28 de diciembre de 1996, fecha de entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996 que así lo dispuso. 60. Ahora bien, Luz Marina Valencia Solanilla considera que el Decreto 3135 de 1968 no es aplicable a su situación por tres razones: porque dicha norma no previó la prescripción de los derechos salariales relacionados con la prima especial de servicios, porque el término de prescripción es «inconstitucional e ilegal» y porque su artículo 41 fue derogado por el 136 del Código Contencioso Administrativo que dispuso que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de origen laboral podía ejercerse en cualquier tiempo. 61.
En relación con el primer argumento debe decirse que la expedición de una norma no requiere que se prevea su aplicación de manera expresa para cada 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla situación particular más allá de la materia o especialidad del derecho para la que fue creada.
En tal sentido, el Decreto 3135 de 1968 fue expedido por el gobierno nacional en pleno ejercicio de las facultades conferidas por el legislador a través de la Ley 65 de 1967 para regular asuntos de origen laboral de los servidores públicos, entre otros. 62. De ese modo, que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 no haya dispuesto de manera específica la prescripción de los derechos laborales relacionados con la prima especial de servicio no impide que se acuda a él para resolver dichos asuntos, menos aún si se valora el hecho de que la citada prestación fue creada por medio de la Ley 4ª de 1992, es decir, con posterioridad a la expedición y vigencia del aludido decreto que fue proferido para resolver asuntos de carácter laboral, como el estudiado en esta oportunidad. 63.
En cuanto al argumento de la supuesta inconstitucionalidad e ilegalidad del término de prescripción, la Corte Constitucional analizó el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 por medio de las sentencias C-072 de 1994 y C-916 de 2010, en las que declaró la exequibilidad del término de prescripción de los derechos laborales y explicó que no lesiona los derechos de los trabajadores, sino que busca promover la prontitud en el ejercicio del derecho de acción y proteger el principio de seguridad jurídica que es prevalente por ser de interés general, propósitos alineados con los artículos 1 y 2 de la Constitución Política. 64.
En tal sentido, no es el escenario de lo contencioso-administrativo el llamado a reabrir debates de índole constitucional que ya fueron discutidos y zanjados por la máxima autoridad constitucional que definió que la prescripción trienal no contraviene los derechos laborales, sino que, por el contrario, busca efectivizarlos de manera pronta. 65.
Por otra parte, en relación con la supuesta derogatoria del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 por parte del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, es importante explicar a la demandante que la expresión «los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo» contenida en el citado artículo, no se refiere a la imprescriptibilidad de los derechos laborales, sino al término de caducidad para ejercer la acción, hoy conocida como medio de control. 66.
En otras palabras, mientras que la prescripción se depreca de los derechos laborales reclamados, la caducidad se predica del plazo para acudir a la administración de justicia luego de obtener la negativa de la administración frente a la reclamación interpuesta, es decir que mientras que el primero se relaciona con el reconocimiento del derecho que se persigue, el segundo se refiere al derecho fundamental de acción, distinción que cobra gran relevancia para evitar el 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla fenecimiento de los plazos previstos por el legislador.
En tal sentido, no es correcto afirmar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 fue derogado por el 136 del Código Contencioso Administrativo 67. Explicado lo anterior, la Sala no encuentra razones de orden constitucional o legal para apartarse de lo decidido en la sentencia del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 201932 como solicita la demandante, pues no es cierto que se haya incurrido en error en el entendimiento de las pretensiones de la demanda toda vez que es claro que lo perseguido es el reconocimiento de la porción de salario dejada de pagar, pero dicho emolumento, como se explicó, se encuentra prescrito. 68.
En virtud de lo anterior, se revocará el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento del porcentaje salarial dejado de pagar a partir del 11 de febrero de 2012 y se modificará el ordinal tercero en el sentido de declarar la prescripción sobre todos los derechos salariales y prestaciones causados y para aclarar que los aportes a pensión solo deben efectuarse desde que la prima especial de servicio fue factor de salario para ello, esto es el 28 de diciembre de 1996, con la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996.
En lo demás se confirmará la decisión recurrida. 2.5. Costas 69. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 70. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 71.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 32 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 21 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 72.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 73. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 74. La Sala dará cumplimiento a la sentencia de tutela del 3 de julio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-15-000- 2025-02089-00 promovido por Luz Marina Valencia Solanilla. 75. Con fundamento en lo expuesto se encuentra que i) la prima especial de servicios a la que tenía derecho Luz Marina Valencia Solanilla sí debió ser pagada de manera adicional al salario básico; ii) los derechos salariales generados por dicha reliquidación antes del 21 de junio de 2016 se encuentran prescritos, con excepción de iii) los aportes a seguridad social en pensión que sí deben ser reajustados y pagados de acuerdo con el 100% de la asignación básica decretada por el gobierno nacional más el 30% de la prima especial de servicios, la cual solo tiene carácter salarial para efectos pensionales desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1992. 76.
En consecuencia, se modificará el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento del porcentaje salarial dejado de pagar a partir del 11 de febrero de 2012, en el sentido de indicar que dicha orden debe cumplirse desde el 21 de junio de 2016 y que los aportes a pensión solo deben efectuarse desde que la prima especial de servicio fue factor de salario para ello, esto es el 28 de diciembre de 1996, con la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996.
Además, se modificará el ordinal tercero para declarar que la fecha a partir de la cual se declarará la prescripción de los derechos salariales y prestacionales es el 21 de junio de 2016. 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 22 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla 77.
Finalmente, se confirmará en todo lo demás la sentencia apelada, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que declaró probada la excepción de prescripción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Dar cumplimiento a lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 3 de julio de 2025 dictada dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2025-02089-00 promovida por Luz Marina Valencia Solanilla.
La decisión es la siguiente: Segundo. Modificar el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que quedará del siguiente modo: QUINTO.- Condénase a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a LUZ MARINA VALENCIA SOLANILLA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 21 de junio de 2016, en adelante, y mientras funja como Juez de la república.
La inclusión de la aludida prima especial para calcular los aportes al sistema pensional solo tiene lugar a partir del 28 de diciembre de 1996, fecha de entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996 que así lo dispuso. Tercero. Modificar el ordinal tercero de la sentencia apelada que quedará del siguiente modo: TERCERO.-. Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales pedidos con fundamento en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 causados con anterioridad al 21 de junio de 2016, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia, salvo que sí deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones.
Cuarto. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 31 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Quinto. No condenar en costas en esta instancia. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01001-02 (4400-2021) Demandante: Luz Marina Valencia Solanilla Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Séptimo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC