Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (03) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: PUBLIO GRACIANO SAAVEDRA CORREDOR Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-011-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 7 de abril de 2016 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que fue parcialmente confirmada por la providencia del 14 de diciembre de 2017 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión N.º 6, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Publio Graciano Saavedra Corredor contra la extinta Cajanal.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO El señor Publio Graciano Saavedra Corredor, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó1 la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 Folios 2-14 del cuaderno ppal. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 15001-33- 33-014-2013-00271-02.

Adición de la demanda a folios 103 a 106 ibidem. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - Resolución RDP 021610 del 14 de mayo de 2013, mediante la cual la UGPP negó la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio. - Resolución RDP 031927 del 15 de julio de 2013, mediante la cual la UGPP resolvió un recurso de apelación y confirmó en su totalidad el acto administrativo anterior.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a: i) reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor Publio Graciano Saavedra Corredor, a partir del 1 de enero de 2003, en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores devengados durante dicho lapso; ii) pagar los ajustes conforme al IPC sobre las diferencias dejadas de reconocer desde el día 1 de enero de 2003 y hasta cuando pague su totalidad, en concordancia con el artículo 187 del CPACA; y iii) pagar los intereses moratorios conforme el inciso 3 del artículo 192 del CPACA.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1. El señor Publio Graciano Saavedra Corredor nació el 15 de diciembre de 1942 y adquirió el estatus jurídico de pensionado el 15 de diciembre de 1997. 2. El demandante prestó sus servicios en el cargo de docente en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, desde el 14 de octubre de 1972 hasta el 30 de diciembre de 2002, fecha de su retiro definitivo. 3.

Durante su último año de servicios, el peticionario devengó los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios, pago incentivo 2001, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones. 4. Mediante Resolución 004348 del 20 de abril de 1999, Cajanal reconoció en favor del señor Publio Graciano Saavedra Corredor la pensión de vejez, en cuantía de $1.724.434,76, efectiva a partir del 9 de junio de 1998, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio oficial. 5.

El demandado fue retirado del servicio mediante la Resolución 3215 del 12 de noviembre de 2002, efectiva a partir del 30 de diciembre de 2002. 6. A través de la Resolución 005627 del 4 de marzo de 2004, Cajanal reliquidó dicha pensión, elevando la cuantía a $2.617.992,91, efectiva a partir del 1.° de enero de 2003, fecha del retiro definitivo del trabajador. 7.

A través de la Resolución UGM 017189 del 17 de noviembre de 2011, Cajanal reliquidó nuevamente la pensión, elevando la cuantía a $2.630.036, efectiva a partir del 1.° de enero de 2003. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8.

El pensionado solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, y en aplicación de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, bajo el radicado No. 25000232500020060750901 (0112-2009) del 4 de agosto de 2010. 9.

La UGPP, a través de la Resolución RDP 021610 del 14 de mayo de 2013, negó la solicitud de reliquidación de la pensión del señor Publio Graciano Saavedra Corredor. Manifestó que para la liquidación se incluyeron los factores salariales indicados en el Decreto 1158 de 1994. 10. El demandante, dentro del término legal, interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo descrito en el numeral anterior, el cual fue resuelto por la UGPP con la Resolución RDP 031927 del 15 de julio de 2013 en donde confirmó en su totalidad el acto administrativo impugnado.

NORMAS VIOLADAS Y FUNDAMENTOS DE DERECHO Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 2, 6, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; el artículo 5.º de la Ley 57 de 1887, las Leyes 33 y 62 de 1985, la Ley 4.ª de 1966, el Decreto Ley 1045 de 1978 y la Ley 1437 del 2011. El concepto de violación se sustentó con el argumento según el cual los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debieron fundarse y resultan violatorios del artículo 48 de la Constitución Política.

Seguidamente, explicó que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé que para las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema general de seguridad social tengan 35 años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 años de servicio, será aplicable la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión determinado en la normativa anterior, esto es, la Ley 33 de 1985.

Esta última señala que el derecho pensional debe reconocerse en un monto equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, sin embargo, no indica en forma taxativa cuales son los factores que deben tenerse en cuenta al calcular el IBL, sino que simplemente los enuncia, por lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante ese período.

Expuso que al señor Publio Graciano Saavedra Corredor le es aplicable dicho régimen de transición, pues nació el 15 de diciembre de 1942 y laboró desde el 14 de octubre de 1972. En consecuencia, al momento de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ya tenía una edad superior a los 40 años y más de 15 años de servicio. Así mismo, señaló que las normas que rigen el derecho del demandante deben ser interpretadas según lo sostenido por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La UGPP contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Consideró que los actos acusados fueron expedidos con observancia de las normas constitucionales y legales que eran aplicables.

Aseveró que el hecho de que el demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores, esto es, la Ley 33 de 1985, en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y los factores salariales que se deben atender son aquellos sobre los cuales el empleado efectivamente cotizó. Por otra parte, sostuvo que la entidad dio estricto cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá en el que se ordenó reliquidar la pensión del demandante, lo cual se realizó mediante la Resolución UGM 17189 del 17 de noviembre de 2011.

Para ello, aplicó el 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicio con los factores salariales indicados en la Ley 62 de 1985. Agregó que no es posible incluir otros factores no contenidos en dicha normativa. Adicionalmente, aseguró que de accederse a las pretensiones de la demanda se quebrantarían los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal de los que trata el Acto Legislativo 1 de 2005 incorporado en el artículo 48 de la Constitución Política.

Propuso las siguientes excepciones: - «COSA JUZGADA»: Afirmó que ya tuvo lugar un proceso judicial con identidad de partes, objeto y causa, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá3. - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / COBRO DE LO NO DEBIDO»: Sostuvo que la entidad no adeuda suma alguna al pensionado, ya que la prestación le fue reconocida atendiendo los factores señalados en la ley. - «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES»: Afirmó que la entidad ha actuado con estricta sujeción a las normas legales y que no se vulneraron derechos fundamentales pues la prestación del demandante fue reconocida tal como ordena la ley. - «PRESCRIPCIÓN DE MESADAS»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas o las diferencias de las mensualidades causadas con anterioridad a los tres años de la presentación de la demanda. 2 Folios 88 a 95 del cuaderno ppal. proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Sentencia proferida dentro del expediente 15001-23-33-000-2014-00069-00.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 - «GENÉRICA»: Pidió declarar cualquier excepción que se encuentre probada dentro del sub lite. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante sentencia del 7 de abril de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la UGPP a reliquidar la pensión del demandante en el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, esto es, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de diciembre de 2002, con inclusión de la asignación básica, los gastos de representación, la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la bonificación por servicios.

Acogió la posición contenida en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, que sostiene que el IBL debe integrarse por todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio, salvo las vacaciones al no ser estas constitutivas de salario. Reconoció que existía una posición distinta sostenida por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015, la cual consideró restrictiva y desfavorable.

Por lo anterior, explicó que mantendría la posición del Consejo de Estado, por ser este la máxima autoridad jurisdiccional, en aplicación de los principios de progresividad y prohibición de regresividad. Lo anterior, por cuanto advirtió que, del material probatorio allegado al plenario, es claro que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, le resulta aplicable la normativa contenida en la Ley 33 de 1985 que indica que para calcular el IBL deben tenerse en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicios. En relación con las vacaciones, señaló que deben excluirse del IBL, por cuanto no constituyen factor salarial al no remunerar directamente la prestación del servicio y del incentivo 2001 pues, si bien fue pagado en el año base de liquidación, es claro que corresponde al periodo anterior, además de que no se demuestra que se haya percibido de manera habitual y periódica como lo exige la jurisprudencia de la Corporación. En relación con la excepción de prescripción, afirmó que no se encuentra probada.

Acogió la postura de la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá5 que quedó en firme el 14 de septiembre de 2010, la cual solo afectó las mesadas pensionales posteriores a la fecha de ejecutoria. En consecuencia, se ordenó reliquidar la pensión del demandante incluyendo sueldo, gastos de representación, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios y prima de servicios devengados durante el último año de servicios (del 1 de enero al 30 de diciembre de 2002), pero con efectividad a partir del 14 de septiembre de 2010. 4 Folios 145 a 155 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Radicado 15001-2333-000-2014-00069-00.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De igual manera, precisó la forma en que la entidad debe realizar el descuento de los aportes que no hayan sido efectuados por los factores salariales que se incluyen, atendiendo lo señalado por la sentencia del Consejo de Estado del 9 de abril de 2014.

RECURSO DE APELACIÓN6 Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda y se declararan probadas las excepciones propuestas en la contestación presentada por la entidad.

Inicialmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y explicó que los actos objeto de nulidad fueron proferidos conforme lo dispone la ley. Sostuvo que, si bien el demandante es beneficiario del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicio y monto, lo cierto es que ello no acoge el IBL.

Para el efecto, puso de presente los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia7 en el sentido de establecer que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al referirse al monto de la pensión, hace referencia únicamente al porcentaje del ingreso base de liquidación. Estimó que este razonamiento atiende los principios de unidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN8 El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión N.º 6, profirió sentencia el 14 de diciembre de 2017, mediante la cual modificó los numerales cuarto, quinto y séptimo de la sentencia emitida por el a quo, para en su lugar, ordenar que se reliquide la pensión del demandante en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, esto es, del 29 de noviembre de 2001 al 30 de diciembre de 2002, efectiva a partir del 31 de diciembre de 2002, condenar a la UGPP al pago de las diferencias causadas por la reliquidación de la pensión a partir del 31 de diciembre de 2002 y ordenar los descuentos por concepto de aportes al Sistema General de Pensiones que no se hubieran efectuado durante los últimos 5 años de su vida laboral, por prescripción extintiva en el porcentaje que correspondía al entonces empleado, sin que este monto pueda superar el valor de la condena a su favor.

En cuanto a los aportes a cargo del empleador, advirtió a la UGPP que puede cobrarlos mediante el procedimiento administrativo de cobro contemplado en el Estatuto Tributario. En lo demás confirmó la decisión. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes. Explicó que la Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición, dentro del cual se determina que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de 6 Folios 506 a 512 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 1 de marzo de 2011.

Radicado 39.791. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza. 8Folios 156 a 165. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 semanas cotizadas, y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, 40 o más años de edad si son hombres o 15 o más años de servicios cotizados, será la prevista en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.

Señaló que en el caso bajo estudio el demandante tenía más de 40 años de edad en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, por lo que le es aplicable el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de dicha ley. Por otro lado, en contraposición al argumento de apelación de la UGPP relativo a la aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, señaló que la Sala optaba por dar aplicación a la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 20109, dado su carácter vinculante como fuente formal y material del derecho y porque su inobservancia configuraría causal específica de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, así como también la «configuración del punible por desconocimiento del precedente».

De igual manera, citó las sentencias del 8 de junio de 200010, 7 de febrero de 200811 y 4 de agosto de 201012 en las cuales el Consejo de Estado, en desarrollo de los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades, sostuvo que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición debía liquidarse con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios, en razón a que las Leyes 33 y 62 de 1985 no traen un listado taxativo de aquellos, circunstancia que admite la inclusión de otros que el empleado hubiere recibido de forma habitual y periódica, como contraprestación de su labor.

LA ACCIÓN DE REVISIÓN13 La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja del 7 de abril de 2016 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Tunja, Sala de Decisión N.° 6 el 14 de diciembre de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-00271-02. 2.

De forma subsidiaria, se ordene la exclusión de la bonificación por recreación, rubro que no constituye factor de salario. 9 Sección Segunda, radicado: 250002325200607509 01 (0112-2009) 10 Sección Segunda, Subsección B, no aporta más datos. 11 Sección Segunda, Subsección A, radicado: 250002325000200401434 01 (2306-2006) 12 Sección Segunda, radicado: 250002325200607509 01 (0112-2009) 13 Folios 166 a 198 del cuaderno ppal.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3. Declarar que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor en cuanto a la liquidación de su pensión de vejez, no es acreedor de un «derecho adquirido» amparable por la legislación colombiana y, en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en la sentencia SU-395 de 2017, puesto que la aplicación incorrecta del régimen de transición en que se liquida la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, constituye un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución. 4.

Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UGPP reliquidar y pagar la mesada pensional del señor Publio Graciano Saavedra Corredor conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017 proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional.

De acuerdo con dichas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3º. del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75% previsto en el artículo 1º. de la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones y no antes.

A continuación, estimó que la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, la Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005, y demás normas concordantes. En sustento de lo anterior, argumentó que la providencia en mención vulneró el debido proceso pues la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicables.

Con ello se genera un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la nación debe administrar. Bajo esa misma línea argumentativa, expuso que el derecho pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, al acceder a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, explicó que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Afirmó que los jueces de conocimiento se apartaron de lo establecido normativa y jurisprudencialmente, y accedieron a realizar la reliquidación de la prestación conforme a una interpretación errada separándose así de lo debidamente probado en el trámite judicial.

En su sentir, ello conlleva la violación del debido proceso en el caso concreto, Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por lo que resulta necesario declarar probada la causal invocada y revocar la decisión recurrida.

Así mismo, aseveró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los de la Ley 33 de 1985. Además, consideró que extraer el IBL de la norma anterior (Ley 33 de 1985) para la liquidación de las pensiones cobijadas por el régimen de transición es tanto como aplicar la reviviscencia de la ley derogada (sin que otra ley lo haya ordenado, sino basado en una interpretación caprichosa de la ley posterior).

Adicionalmente, solicitó a título de medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, la cual le fue negada por improcedente en el auto del 10 de junio de 2019, confirmado por el auto del 16 de agosto de la misma anualidad14. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN15 El señor Publio Graciano Saavedra Corredor, mediante apoderado, contestó la demanda de revisión para solicitar que se denieguen las pretensiones.

Propuso las siguientes excepciones: - «CADUCIDAD»: Afirmó que opera el fenómeno de caducidad debido a que los actos administrativos que se discuten fueron expedidos más de dos años antes de la fecha de presentación de la demanda, por lo cual considera que caducó la acción. - «VIOLACIÓN AL MÍNIMO VITAL DEL DEMANDADO»: Sostuvo que, de concederse las pretensiones de la demanda, se estaría violando el derecho fundamental del señor Publio Graciano Saavedra al mínimo vital, pues de la mesada pensional que le fue reconocida depende su congrua subsistencia. - «AMPLIACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EN RELACIÓN CON LA SEGURIDAD JURÍDICA»: Aseveró las decisiones judiciales se encuentran amparadas por el principio de buena fe y la presunción de legalidad, por lo que no es posible solicitar años después la revisión de un proceso sobre pensiones que ya agotó la segunda instancia, pues nunca podría el trabajador estar seguro de su pensión. Afirma que el señor Publio Graciano Saavedra demostró el cumplimiento de los requisitos para hacerse acreedor de esta prestación por lo que solicita seguridad jurídica para proteger el derecho del que goza por mandato legal.

En su criterio, la entidad pensional con la presente demanda pretende reabrir un debate probatorio y jurídico que ya tuvo lugar ante los jueces de instancia que conocieron el proceso ordinario. Asegura que la UGPP quiere revisar el IBL y la 14 Visibles a folios 213-215, y 256-259 del cuaderno principal, respectivamente. 15 Folios 245 a 250 cuaderno ppal.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 liquidación de la mesada pensional, asuntos que ya fueron legalmente sustentados y que se encuentran conforme a derecho. Recordó los principios constitucionales de favorabilidad, inescindibilidad de la norma y progresividad de la ley, sustentados en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales el señor Publio Graciano Saavedra invocó al momento de instaurar la demanda en la que solicitó la reliquidación de su pensión. Adicionalmente, solicitó tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 en donde estableció que se debe liquidar la pensión tomando todos los factores salariales recibidos por el trabajador y en los casos en los que no se hayan efectuado los descuentos para aportes, la entidad debe ordenar los descuentos respectivos.

Hizo especial énfasis en que los aportes son la base de la sostenibilidad del sistema, por lo que no es posible afirmar que la prestación reconocida atenta contra dicho principio. Finalmente, insistió en que no hubo violación al debido proceso, pues se surtieron conforme a la ley todas las etapas procesales. Además, señaló que la cuantía no excedió lo debido y que fue precisamente la UGPP la entidad que efectuó la liquidación. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.16.

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201917. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier18 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito 16 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 17 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 18 Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja del 7 de abril de 2016.

Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, del 14 de diciembre de 2017, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado asumirá conocimiento de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.

Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión19, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección20.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 5021 de 2009, art. 6, núm. 6, reproducido en el Decreto 575 de 2013, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

Oportunidad de la acción de revisión Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 14 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, se publicó en estado del 15 de enero de 2018 y quedó ejecutoriada el 18 de enero del mismo año21.

Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 12 de septiembre de 201822, se concluye que aquella se encuentra en tiempo. En este punto, es oportuno señalar que no le asiste razón a la parte demandada cuando afirma que operó el fenómeno de la caducidad, sustentado en que la UGPP «disponía de dos años contados a partir de la publicación de todos los actos administrativos, los cuales ya venció, RAZÓN POR LA CUAL CADUCÓ LA ACCIÓN».

Lo anterior, por cuanto el plazo para la interposición de la acción de revisión de providencias que imponen el pago de prestaciones periódicas, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2002, es de 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto por el artículo 251 del CPACA y no desde la expedición de los actos por medio de los cuales se le da cumplimiento a la orden impartida por autoridad judicial, como lo sugiere el apoderado del pensionado.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200323 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de 21 Tal como indica la constancia secretarial proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja de fecha 18 de abril de 2018, visible a folio 608 del cuaderno principal. 22 Folio 198 del cuaderno ppal. 23 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»24 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación25.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones26.  Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira27.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con 24 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 25 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 26 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia28.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión del señor Publio Graciano Saavedra Corredor, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, con el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión de la totalidad de los factores recibidos en el mismo período y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 4) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia29.

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son30: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 29 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 30 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;

(iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;

(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales31, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias32 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»33.

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 32 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 33 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.

Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Publio Graciano Saavedra Corredor debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer, debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 198534 reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: 34 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» Ahora, como se analizará más adelante, es pertinente señalar que, en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en estas condiciones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia35, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197136 y 929 de 197637.

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201038 así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates 35 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 36 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 37 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido de acuerdo con la ley.

Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003.

En el presente asunto no se discute que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, nació el 15 de diciembre de 194239 y laboró para la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia desde el 16 de octubre de 197240 hasta el 30 de diciembre de 200241.

En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 51 años y 21 años de servicio. Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionado el 15 de diciembre de 1997, cuando cumplió la edad de 55 años y 25 años de trabajo en la mencionada entidad. La Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, mediante Resolución 3215 del 12 de noviembre de 2002, aceptó la renuncia del señor Publio Graciano Saavedra Corredor42, efectiva a partir del 30 de diciembre de 2002.

Por ende, su último año de servicio se dio entre el 1 de enero de 2002 y el 30 de diciembre del mismo año y, acorde con la certificación expedida por el empleador43, los factores salariales que devengó durante este período fueron: - Asignación básica - Gastos de representación - Prima de servicios - Prima de navidad - Bonificación por servicios prestados - Prima de vacaciones - Incentivo 2001 - Vacaciones Por medio de la Resolución No. 004348 del 20 de abril de 199944, la extinta CAJANAL reconoció en favor del señor Publio Graciano Saavedra Corredor la pensión de vejez, en cuantía de $1.724.434,76, efectiva a partir del 9 de junio de 1998, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio oficial.

La liquidación de la prestación la 39 Tal como consta en la cédula de ciudadanía obrante en el folio 89 del expediente prestacional. 40 Tal como consta en el certificado de información laboral expedido el 8 de junio de 1998 por el vicerrector académico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, obrante en el folio 6 del expediente prestacional. 41 Tal como consta en la Resolución 3215 visible a folio 31 del expediente prestacional. 42 Folio 31 del expediente prestacional. 43 Folios 133 a 155 del cuaderno principal. 44 Folios 16-20 del expediente prestacional.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 4 años y 2 meses de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de mayo de 1998.

Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica y bonificación por servicios prestados. El estatus jurídico lo adquirió el 15 de diciembre de 1997. A través de Resolución 005627 del 4 de marzo de 200445, CAJANAL EICE reliquidó la pensión efectiva a partir del 1 de enero de 2003, fecha del retiro definitivo del trabajador.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron los mismos descritos en el acto administrativo anterior. Posteriormente, mediante Resolución UGM 017189 del 17 de noviembre de 201146, CAJANAL reliquidó nuevamente la pensión para elevar la cuantía, en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia del 25 de agosto de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Publio Graciano Saavedra Corredor, con radicado 15001-33- 33-014-2013-00271-02.

En este acto, la entidad liquidó la prestación en el 75% de lo percibido por el servidor entre el 1 de enero y el 30 de diciembre de 2002, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. El pensionado, mediante escrito radicado ante la UGPP, solicitó reliquidar su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año. No obstante, la entidad denegó la referida petición a través de la Resolución RDP 021610 del 14 de mayo de 2013.

En este acto, la entidad argumentó que la prestación debe liquidarse conforme lo prevé la Ley 33 de 1985 en armonía con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, comoquiera que el IBL no fue objeto de transición. El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en sentencia del 7 de abril de 2016, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del señor Publio Graciano Saavedra Corredor en los siguientes términos47: «[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. RDP 021610 del 14 de mayo de 2013, mediante la cual la demandada negó la reliquidación de la pensión de jubilación del actor, lo anterior de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. RDP 031927 del 15 de julio de 2013, mediante la cual la demandada, resolvió el recurso de apelación contra la negativa de la reliquidación, lo anterior de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES 45 Folios 36-40 del expediente prestacional. 46 Folios 69-74 del expediente prestacional. 47 Folios 145-155 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, RELIQUIDAR Y PAGAR al señor PUBLIO GRACIANO SAAVEDRA CORREDOR […], el valor de la pensión, en el 75% de lo devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 1 de enero y el 30 de diciembre de 2002, incluyendo en la base de liquidación, además de la asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios, y prima de servicios, efectiva a partir del 14 de septiembre de 2010, excluyendo las vacaciones y el incentivo 2001, de acuerdo con los parámetros expuestos en la parte motiva de esta providencia, con los reajustes anuales de Ley.

QUINTO: CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, a pagar a favor del demandante señor PUBLIO GRACIANO SAAVEDRA CORREDOR, las diferencias causadas por la reliquidación de las mesadas pensionales, a partir del 14 de septiembre de 2010, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEXTO: Las sumas que resulten a favor de la parte demandante, se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, de conformidad con lo reglado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, atendiendo para ello los parámetros señalados en la parte motiva de esta providencia y aplicando para ello la siguiente fórmula: R= Rh x Índice Final / Índice Inicial.

Así mismo devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta providencia, atendiendo lo previsto en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: Sobre los factores incluidos descontará los aportes de Ley si estos no se hubieren realizado, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, al momento de realizar tales descuentos atenderá las directrices trazadas en la sentencia proferida por el Consejo de Estado de fecha 9 de abril de 2014, expuesta en la parte considerativa de esta providencia. (…)» El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, a través de sentencia del 14 de diciembre de 2017, modificó los numerales cuarto, quinto y séptimo de la decisión emitida por el a quo, para en su lugar, ordenar a la UGPP reliquidar y pagar el valor de la pensión en el 75% de lo devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 29 de noviembre de 2001 y el 30 de diciembre de 2002, efectiva a partir del 31 de diciembre de 2002; condenar a la UGPP a pagar las diferencias causadas por la reliquidación de las mesadas pensionales a partir del 31 de diciembre de 2002 y ordenar a la UGPP a que de la condena y sobre los factores tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión realice los descuentos que no se hubieran efectuado para el Sistema General de Salud y Pensiones, durante los últimos 5 años de su vida laboral, por prescripción extintiva en el porcentaje que correspondía al empleado, sumas que deben actualizarse con el IPC.

Confirmó en lo demás, bajo los siguientes argumentos48: «[…] al hacer la comparación entre los factores salariales reconocidos por la entidad demandada y los devengados por el actor en el último año de servicios prestados (29 de noviembre de 2001 al 30 de noviembre de 2002), encuentra la Sala que en los actos administrativos de reliquidación pensional NO se tuvieron en cuenta los siguientes factores salariales: prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios.

Precisa la Sala que, aunque se encuentra demostrado que el demandante también devengó durante el último año de servicios, vacaciones, dicho emolumento no será computable para efectos pensionales, comoquiera que no constituye salario, tal y como lo señaló la sentencia unificadora del Consejo de Estado del 04 de 48 Folios 156 a 165 del cuaderno principal del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 agosto de 2010, al indicar que “las vacaciones no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado para el trabajador”. Así mismo, en lo atinente al factor denominado incentivo 2001, del certificado de factores salariales no se advierte que el mismo hubiese sido devengado por el actor de manera habitual y periódica, pues solo aparece certificado para el mes de mayo de 2002 (fl. 153), razón por la cual, no puede ser tenido en cuenta en la base de liquidación pensional.

En este orden de ideas, concluye la Sala que siguiendo la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado, -conforme lo expuesto en el acápite anterior-, lo mismo que en acatamiento de mandatos Superiores y de lo dispuesto en los artículos 10 y 270 del CPACA, la pensión de jubilación reconocida al demandante debe reliquidarse con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior al retiro del servicio, es decir, no solo con la asignación básica y gastos de representación, sino también con la prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios, y con efectos fiscales a partir del 31 de diciembre de 2002, día siguiente al retiro definitivo del servicio, y no desde la fecha en que se ordenó en la providencia impugnada.

De otro lado, se concluye que en contraposición al argumento de apelación elevado por la entidad accionada, y concerniente a la aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, es oportuno enfatizar como se hizo en el acápite de marco jurídico de esta providencia, que la Sala mantendrá incólume su posición de seguir dando aplicación a la sentencia de unificación emitida por el H. Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, dado su carácter vinculante como fuente formal y material del derecho y porque su inobservancia haría incurrir a esta corporación en causal específica de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, así como también la configuración del punible por desconocimiento del precedente. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Análisis de la Subsección La UGPP estimó que, en la reliquidación de la pensión del aquí demandado, debió tenerse en cuenta el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, puesto que el ingreso base de liquidación no resultaba objeto de transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional, que consideró desconocido por la sentencia objeto de revisión. Así las cosas, el análisis se concretará a tal argumento.

De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Para abordar el anterior planteamiento, es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201049, antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Ahora, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199350 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

En cuanto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar, en primer lugar, que en aquella oportunidad la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.

Lo anterior difiere de la normativa que rige el derecho pensional del aquí demandado quien no es beneficiario de dicho régimen especial. Más adelante, la Corte mediante proveído SU-230 de 2015 definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó. Señaló que el estudio en abstracto sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición, resulta aplicable para determinar el monto pensional con independencia del régimen al que pertenezca el trabajador. 50 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 e la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Con todo, es de anotar que los jueces de instancia dieron preferencia a la posición del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en razón a que, en su criterio, esta se acompasaba con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.

En esas condiciones, optaron por atender dicha tesis en aplicación de los postulados constitucionales. Adicionalmente, el ad quem destacó el carácter vinculante de la sentencia del 4 de agosto de 2010 y consideró que «su inobservancia haría incurrir a esta Corporación en causal específica de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, así como también la configuración del punible por desconocimiento del precedente».

Por lo tanto, su decisión de apartarse de lo expuesto por la Corte Constitucional se encuentra debidamente razonada y sustentada y resulta igualmente válida para los pronunciamientos posteriores contenidos en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017. Por lo demás, no se demostró que la prestación hubiera sido reliquidada con abuso del derecho o fraude a la ley, sino que ello obedeció a la aplicación de la tesis jurisprudencial imperante para la época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida tanto en primera como en segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado.

Aquella posición partió de una interpretación según la cual la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año de trabajo. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. De ahí que mantuvo la decisión de ordenar que en la reliquidación de la prestación se tuvieran en cuenta: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por servicios, los cuales se demostró que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor devengó durante su último año de servicios en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia según la certificación expedida por las Secciones de Archivo, Correspondencia y Tesorería de la misma entidad51.

En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor era beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 51 Folios 133 a 155 del cuaderno principal.

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año. Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 40 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor y haber prestado más de 20 años de servicio público.

Este criterio guarda armonía con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Finalmente, en cuanto a la pretensión subsidiaria, para que se ordene la exclusión de la bonificación por recreación de los factores tenidos en cuenta para el cálculo del IBL, se advierte que los documentos que obran en el expediente no dan cuenta de que el señor Publio Graciano Saavedra Corredor hubiera devengado dicho emolumento durante el último año ni que los jueces de instancia hubieran ordenado su inclusión, por lo tanto, esta solicitud no puede prosperar.

Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica52. Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. Ciertamente, la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Publio Graciano Saavedra Corredor atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de 52 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 servicios, incluyendo, asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, así como de la bonificación por servicios.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, el 14 de diciembre de 2017, dentro del proceso ordinario instaurado por Publio Graciano Saavedra Corredor contra la extinta CAJANAL EICE, bajo el radicado: 15001-33-33-014-2013-00271-02.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación53 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.

También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Subsección se abstendrá de condenar en costas en el caso analizado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Publio Graciano Saavedra Corredor, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).

Radicado: 11001032500020180139500 (4634-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, del 14 de diciembre de 2017, dentro del proceso ordinario con el radicado: 15001-33-33-014-2013-00271-02. Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente