Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, FOPEP UGPP SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO - FIDUAGRARIA S.A. Temas: Cuotas partes pensionales.
Supresión. Alcance recurso de apelación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que resolvió lo siguiente: “1. Se DECLARA no probada la excepción de fondo propuesta por la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO -FIDUAGRARIA S.A. 2.
Se NIEGAN las pretensiones de la demanda. 3. Se CONDENA EN COSTAS en esta instancia a la parte vencida en el proceso. Fíjanse como agencias en derecho el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones de la demanda. Por la Secretaría de la Subsección “D”, liquídense.”
ANTECEDENTES La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL fue creada por la Ley 6 de 1945 y por Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 se ordenó su supresión y liquidación. De conformidad con el Decreto Ley 254 de 2000, en concordancia con la Ley 1105 de 2006, se emplazó a las personas con derecho a presentar reclamaciones de cualquier índole contra CAJANAL, a efectos de hacerse parte en el proceso liquidatorio.
Además, en el artículo 24 del Decreto 2211 de 2004 se estableció que el término para la presentación oportuna de las reclamaciones era del 24 de agosto al 24 de septiembre de 2009. El 19 de enero de 2007, la Policía Nacional envío a CAJANAL “liquidación de cuotas partes pensionales y cuentas de cobro”, con fecha de corte al 31 de diciembre de 2006, 1 El 10 de octubre de 2022, el ponente de esta providencia avocó conocimiento del presente asunto, que provenía de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de donde se remitió por falta de competencia, el 12 de agosto de 2022.
Al momento de la remisión, el expediente se encontraba al despacho para fallo. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por un valor de $1.532.316.742,72. El 23 de julio de 2009, la Policía Nacional envió a CAJANAL cuenta de cobro de 21 liquidaciones de cuotas partes de pensión por $950.418.337,87.
Adjuntó a ese documento las liquidaciones pormenorizadas de cada persona sobre la que se realizaba dicho cobro. El 29 de septiembre de 2009, mediante Oficio No. 16622, la Policía Nacional presentó reclamación por concepto de cuotas partes pensionales de 52 pensionados, por la suma de $2.034.163.480. La Policía Nacional presentó aclaración a la reclamación inicialmente presentada, en la que indicó que la obligación de pago de cuotas partes solamente era por 21 pensionados y no por 52.
Además, aclaró que esa diferencia correspondía a pensionados de otras entidades. El 29 de diciembre de 2011, CAJANAL ofició a la Policía Nacional para que allegara los documentos soporte para proceder al cobro de cuotas partes pensionales de esos trabajadores. El 11 de enero de 2012, la Policía Nacional envió a CAJANAL oficio de “solicitud de pago”, en el que informó que CAJANAL le adeudaba la suma de $1.603.928.349,23 por concepto de cuotas partes pensionales, con corte a 31 de diciembre de 2011.
El 19 de enero de 2012, CAJANAL remitió oficio a la Policía Nacional en el que requirió a esa entidad para que “atienda a determinar con claridad el número de cuotas partes”. El 14 de marzo de 2012, la Policía Nacional respondió el oficio anterior y aclaró que la reclamación de cuotas partes pensionales, para ese momento era de 33 pensionados, que individualizó por nombre, fecha de pensión, capital, interés y saldo total.
Así mismo, realizó la liquidación del valor total adeudado hasta el 29 de febrero de 2012 por la suma de $1.658.486.953,84. El 14 de mayo de 2012, CAJANAL respondió el anterior oficio remitido por la Policía Nacional, en el sentido de advertirle que el recobro por concepto de cuotas partes pensionales, según lo previsto en el Decreto 2196 de 2009, debía realizarse dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL, para lo cual debían presentarse las respectivas cuentas de cobro con los soportes y requisitos que procedió a detallar.
Respecto de los 52 recobros de cuotas pensionales reclamados inicialmente, le solicitó varios documentos que faltaban para completar el título ejecutivo individual de cada uno de los pensionados. El 14 de diciembre de 2012, el liquidador de CAJANAL profirió la Resolución 2266 mediante la cual decidió sobre la aceptación de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales por parte de varias entidades estatales.
En el caso de la Policía Nacional, se pronunció respecto de los 52 pensionados indicados en la solicitud de 29 de septiembre de 2009. Aceptó el recobro de 19 cuotas partes de pensionados, rechazó los demás y liquidó un valor total a reconocer en $329.394.562,40. La liquidación y el código por el cual se rechazaban las cuotas partes pensionales cobradas constan en el anexo 184 de esa resolución. No se pronunció respecto de las posteriores aclaraciones presentadas por la Policía Nacional.
Contra la Resolución 2266 de 2012, la Policía Nacional no presentó recurso de Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reposición. El 28 de enero de 2013, el liquidador de CAJANAL remitió oficio a la Policía Nacional en el que puso de presente los documentos que no fueron aportados por la demandante para realizar el cobro de las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL.
Por lo cual, solicitó que se allegaran los soportes de 9 trabajadores. El 26 de febrero de 2013, la Policía Nacional envió a CAJANAL oficio con asunto: “cuarta solicitud de pago”, en el que reiteró que, acorde con la liquidación realizada por esa entidad a 31 de enero de 2013, CAJANAL le adeudaba $1.696.738.205,1 e intereses de mora de $726.853.957,97, para un total de $2.423.592.163,13, por concepto de 33 cuotas partes pensionales.
El 28 de febrero de 2013, CAJANAL -en liquidación- envío a la Policía Nacional oficio en el que remitió “copia de los documentos que dieron origen a la pensión de las personas (9 trabajadores) (…) conforme al código de rechazo, señalado en su requerimiento, completando así la documentación de acuerdo al cobro de cartera por el concepto de cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL EICE en liquidación”.
En la misma fecha, CAJANAL remitió a la Policía Nacional “Estado de Cuenta No. 02856”, en el que informó que la Policía Nacional figuraba como deudor por concepto de 222 cuotas partes pensionales por $3.297.032.398,44, “con corte desde:01-11-2008 hasta 31- 10-2011”. Por tanto, solicitó que se realizara el pago dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de esa comunicación. El 1 de marzo de 2013, CAJANAL envió a la Policía Nacional “Estado de cuenta No. 2873”, en la que requirió el pago de 249 cuotas partes pensionales por $1.491.409.299,47, “con corte desde el 1-11-2011 hasta 31-1-2013”.
El 15 de marzo de 2013, mediante oficio No. 072401, la Policía Nacional presentó ante CAJANAL otra solicitud de pago por concepto de cuotas partes de 11 pensionados, por valor de $107.751.133,71. El 15 de marzo de 2013, el liquidador de CAJANAL profirió la Resolución 3289, "por medio de la cual se declaró la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes pensionales con la Policía Nacional", en la que aceptó el derecho de recobro para 19 cuotas partes pensionales, que fueron ajustadas conforme a los incrementos legales aplicables por un total de $329.394.562,40.
Frente a esa suma, no reconoció intereses. Igualmente, señaló que de conformidad con el estado de cuenta a favor de CAJANAL, la Policía Nacional le adeudaba un total de $4.788.441.697,91, correspondientes a 222 pensionados, relacionados en la cuenta de cobro de 28 de febrero de 2013, por un valor de $3.297.032.398 44 y por 249 pensionados, relacionados en el estado de cuenta de 1 de marzo de 2013, por un valor de $1.491.409.299,47.
En consecuencia, declaró que las obligaciones por pagar de CAJANAL hacia la Policía Nacional se compensan con las obligaciones por cobrar de la Policía hacia CAJANAL, resultando un saldo a favor de CAJANAL de $4.459.047.135,51. Esto significa que, tras ajustar las deudas mutuas, CAJANAL tiene un crédito neto contra la Policía Nacional.
Asimismo, aplicó la prescripción, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006. El 2 de abril de 2013, la Policía Nacional radicó recurso de reposición contra la Resolución 3289 de 2013. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 24 de abril de 2013, CAJANAL resolvió el recurso mediante Resolución 3920 en la que precisó lo siguiente: i) en cuanto a las inconformidades de la cartera por pagar, se está a lo decidido en la Resolución 2266 de 2012, en la que resolvió la situación de 52 pensionados, frente a la cual la Policía Nacional no interpuso recurso y fue debidamente notificada; ii) respecto al envío de documentos de conformidad con la Circular Conjunta No. 69 de 2008, expresó que se remitieron como anexo los documentos soporte del título ejecutivo complejo de los pensionados relacionados en el recurso; iii) se declaró la supresión de 11 cuotas partes a cargo de la Policía Nacional y se confirmó la decisión respecto de los restantes.
En consecuencia, modificó la Resolución 3289 de 2013 en el sentido de establecer que la Policía Nacional le adeudaba la suma de $4.310.813.916,28. El 7 de junio de 2013, mediante Decreto 1222, el Gobierno Nacional indicó que CAJANAL EICE procedería a constituir un patrimonio autónomo, que estaría destinado a la administración de las cuotas partes pensionales que hubieren quedado a su cargo o que hubieren sido reconocidas a favor de la entidad frente a solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011.
Antes de que fuese decretada la terminación del proceso de liquidación de la entidad, CAJANAL en liquidación y la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (Fiduagraria S.A.) suscribieron cuatro contratos de fiducia que dieron lugar al surgimiento de varios patrimonios autónomos. El 11 de junio de 2013, mediante Resolución 4911 de 2013, el liquidador de CAJANAL EICE declaró terminada la existencia legal de la Caja Nacional de Previsión Social, a partir del 12 de junio de 2013.
DEMANDA La Policía Nacional, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad de la Resolución No 2266 del 14 de diciembre de 2012 "Por la cual el liquidador de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales". 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución No 3289 del 15 de marzo de 2013 "Por la cual el liquidador de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN declara la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes pensionales con la POLICÍA NACIONAL (…)". 3. [Que se declare la nulidad] parcial de la resolución No 3920 del 24 de abril de 2013 "Por la cual el liquidador de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No 3289 del 15 de marzo de 2013 por medio de la cual se declara la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes pensionales con la POLICÍA NACIONAL", excepto de lo establecido en "Consideraciones del Despacho, Articulo Décimo Tercero, III sobre la supresión de cuotas partes pensionales en virtud de lo establecido por la ley 490 de 1998", asunto que no se somete a controversia. 4.
Que se declare que CAJANAL EICE HOY LIQUIDADA debe a la Policía Nacional la suma de dos mil quinientos cinco millones ciento setenta y un mil seiscientos quince pesos con catorce centavos ($2.505.171.615,14), por concepto de cuotas partes pensionales por 44 personas, teniendo como fecha de corte 31 de enero de 2013. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Que se condene a las entidades demandadas a pagar a la Policía Nacional la suma de dos mil quinientos cinco millones ciento setenta y un mil seiscientos quince pesos con catorce centavos ($2.505.171.615,14), por concepto de cuotas parte pensionales por 44 personas; teniendo como fecha de corte 31 de enero de 2013, con los interese (sic) de mora y debidamente indexada. 6.
Se declare que la Policía Nacional no tiene obligación de pago con las demandadas de las cuotas partes pensionales por los señores: RUBÉN ACOSTA CELIS, JOSE EMIRO CABALLERO JAIME, DILIA ROSALIA GNECCO PIMIENTO, MARTHA PATRICIA ALICIA SARMIENTO G, ZUBIRIA PUGLIESE JULIO ANTONIO. 7. Se declare que la Policía Nacional no tiene obligación de pago de las cuotas partes pensionales a las demandadas por los 85 pensionados relacionados a continuación: […] 8.
Se condene en costas a las entidades demandadas.” Invocó como normas violadas las siguientes: - Artículos 53, 113 y 209 de la Constitución Política. - Artículo 407 del Código de Procedimiento Civil. - Artículos 138 y 164 de la Ley 1437 de 2011. - Artículo 14 de la Ley 100 de 1993. - Artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, reglamentada por el Decreto 4473 de 2006. - Artículos 5 y 9 del Decreto Ley 019 de 2012. - Decreto 2108 de 1997. - Circular Conjunta 000069 de 4 de noviembre de 2008 de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social.
El concepto de la violación se sintetiza de la siguiente forma: Violación a las normas en que el acto debía fundarse – prescripción del recobro de cuotas partes pensionales antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006. Resolución 2266 de 2012. Las relaciones entre entidades públicas deben regirse por principios de colaboración armónica y protección del interés general, según lo establecido en la Constitución y la ley.
De modo que, siendo el derecho al recobro de cuotas partes pensionales un crédito sustentado en dicho principio no le son aplicables las disposiciones previstas en el Código Civil o el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil prevé que no procede la declaración de pertenencia de bienes imprescriptibles de propiedad de las entidades de derecho público.
Y si bien el Decreto 3135 de 1968 previó la prescripción trienal, ésta solamente es aplicable a los derechos de carácter prestacional y no al recobro de cuotas partes pensionales. Por ello, está demostrado que la entidad demandada aplicó de forma incorrecta las normas de prescripción general a la recuperación de cuotas partes pensionales.
Además, el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 estableció que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe en los 3 años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. Dicha norma entró en vigencia el 29 de julio de 2006, por lo que Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo puede ser aplicada desde esa fecha.
“En ese orden de ideas, la Resolución No 2266 del 14 de diciembre de 2012 se expidió por parte de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, con fundamento en una norma que no debe aplicarse al caso en concreto, en el entendido que la entidad declaró la prescripción del derecho al recobro teniendo como fundamento jurídico las reglas generales sobre prescripción adquisitiva o extintiva, contenidas en el Titulo XLI del Código Civil y el artículo 41 del Decreto-Ley 3135 de 1968, configurándose así una violación directa a la norma, pues le dio una interpretación que no correspondía”.
Causación de intereses en materia de cuotas partes pensionales. El liquidador de CAJANAL desconoció lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, que prevé el cobro de intereses de mora frente a obligaciones derivadas del incumplimiento en el pago de cuotas partes pensionales. Falsa motivación. El liquidador de CAJANAL desconoció las objeciones presentadas y probadas en el trámite del recobro de las cuotas partes pensionales a favor de CAJANAL, particularmente en el caso de los trabajadores Rubén Acosta Celis, José Emiro Caballero Jaime, Dilia Rosalina Gnecco Pimiento, Martha Patricia Alicia Sarmiento G, Zubiria Pugliese Julio Antonio y Gelves Rangel Carlos Fernando.
De igual forma, el liquidador no aplicó lo establecido en la Circular Conjunta de 4 de noviembre de 2008, proferida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, en la que se estableció el procedimiento para adelantar el recobro de cuotas partes pensionales, “hecho que imposibilitó a la Policía Nacional realizar el respectivo estudio del título complejo”, pues no aportó los documentos que constituyen dicho título respecto del cobro realizada por CAJANAL a la Policía Nacional de los aportes de 85 pensionados que procedió a individualizar.
Por otro lado, de acuerdo con la información suministrada por CAJANAL, se determinó que la Policía Nacional únicamente debe a esa entidad por concepto de cuotas partes pensionales la suma de $2.785.699,51 por capital y $269.035.631,95 por intereses, correspondientes a 150 trabajadores. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo lo siguiente: Entre las funciones de esa entidad no se encuentra el realizar el reconocimiento de pensiones o el recobro de cuotas partes pensionales.
Tras la liquidación de CAJANAL se estableció un patrimonio autónomo para gestionar las cuotas partes que quedaron bajo su responsabilidad. Por un lado, la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. se encarga de la administración del patrimonio autónomo. Y, por otro, el pago de bonos pensionales y las cuotas partes que recaen sobre la Nación, están a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP.
Se proponen las siguientes excepciones: falta de legitimación por pasiva, inexistencia de daño jurídico por parte del ministerio, prescripción, falta de agotamiento de vía gubernativa frente al ministerio, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia de la solidaridad entre demandadas e innominada. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: La entidad no tiene la competencia para asumir los pagos de cuotas partes pensionales porque su función es el reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas del régimen de prima media con prestación definida del orden nacional.
Además, los pasivos causados y consolidados con anterioridad a la fecha de entrada en funciones de la UGPP, hacen parte del trámite de supresión o liquidación de la caja o fondo que las reconoció. Al respecto, el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 señaló que la obligación de cuotas partes por cobrar y pagar a cargo de CAJANAL, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, recaían en el patrimonio autónomo constituido para su liquidación. Asimismo, se proponen las siguientes excepciones: prescripción, buena fe, falta de legitimación por pasiva, inepta demanda por falta de requisitos de procedibilidad (no se agotó el recurso de apelación contra el acto demandado) e innominada.
El Ministerio de Trabajo - Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP manifestó que: De conformidad con el Decreto 1222 de 2013, a esa entidad, mediante el FOPEP, solamente le corresponde pagar las cuotas partes pensionales a cargo de la liquidada CAJANAL que hubieran sido reconocidas por el liquidador en las Resoluciones 2266 de 2012 y 2503 de 2013.
Sin embargo, las cuotas partes objeto de reclamación no se encuentran incluidas en esos actos administrativos. De igual forma, es necesario resaltar que las cuotas partes pensionales que quedaron a cargo de la liquidada CAJANAL y que fueron presentadas antes del 8 de noviembre de 2011, son de responsabilidad del patrimonio autónomo que se constituyó para la administración de esa entidad.
Después de esa fecha, el reconocimiento y pago de las cuotas partes recae en la UGPP. En todo caso, el FOPEP procede al pago de las cuotas partes, siempre que medie el reconocimiento de la entidad competente. Se proponen las siguientes excepciones: falta de competencia, falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, inexistencia de la obligación e innominada La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario - FIDUAGRARIA S.A (como administradora del PAR de CAJANAL EICE) solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En las resoluciones demandadas se aplicó la norma que regula la prescripción para este tipo de obligaciones a favor de entidades públicas.
Además, las cuotas partes no son bienes de naturaleza fiscal, sino un derecho personal. Contrario a lo expuesto por la demandante, el liquidador no tiene la obligación de presentar todos los documentos requeridos para constituir el título ejecutivo complejo, pues estos solo “habrían sido exigibles […] si el procedimiento correspondiera a un recobro de cuotas partes adelantado directamente por la entidad y no a una solicitud de pago de un aporte adelantada por el liquidador”.
Aunado a lo anterior, en el presente asunto no es aplicable la Circular Conjunta 00069 de Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de noviembre de 2008, proferida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, “pues en esta se regula el trámite para el recobro de cuotas partes pensionales entre entidades públicas y no el trámite del cobro de un aporte por parte del liquidador de Cajanal, procedimiento éste que se rige por las normas aplicables a las liquidaciones de entidades públicas.” Además, el régimen específico que rige los actos del liquidador se encuentra en el Decreto 254 del 2000 (modificado por la Ley 1105 de 2006) y, en lo no regulado por éste, se aplica el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993).
En este trámite no existe norma especial que obligue al liquidador de CAJANAL a presentar documentación distinta a aquella que pruebe la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. En gracia de discusión, el liquidador remitió a la demandante 8 carpetas y 1517 folios, que contienen la documentación que soporta los estados de cuenta sobre los que se efectuó la liquidación. Por ello, está demostrado que se garantizaron los derechos de la actora, pues contó con la información pertinente para ejercer su derecho de defensa y contradicción. En lo concerniente a 44 solicitudes de recobro frente a los que no hubo pronunciamiento, se advierte que solamente se analizaron los casos individualizados en la reclamación 16622 de 24 de septiembre de 2009, pues las adiciones y aclaraciones presentadas por la demandante el 11 de enero y el 14 de marzo de 2012 y el 15 de marzo de 2013 fueron extemporáneas.
En consecuencia, no fueron estudiadas, acorde con lo previsto en el artículo 23 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006. Por otro lado, en lo atinente a la pretensión de que se declare que no hay lugar a compensación porque la Policía Nacional no tiene obligación de pagar las cuotas partes pensionales correspondientes a 5 trabajadores2, solo se presentaron objeciones en debida forma frente a los pensionados Rubén Acosta Celis y Dilia Gnecco Pimiento.
Por lo tanto, la demandante está tratando de reabrir un debate sobre deudas que no fueron objetadas en el proceso de cobro. Además, consta que se resolvieron las objeciones presentadas por la demandante mediante oficio de liquidación No. 0000291140 del 10 de julio de 2012 y la Resolución 3920 de 2013. En estos documentos se explicó que en el caso de Rubén Acosta Celis, la objeción de la Policía no procedía y respecto a Dilia Gnecco Pimiento, se aceptó la objeción y se exoneró a la Policía Nacional de ese pago.
En el presente asunto no es posible exigir el pago de intereses, porque el proceso liquidatorio se originó por una situación de fuerza mayor, que exonera a la entidad en liquidación del pago de estos. Esa consideración consta en los actos demandados. Además, dicha tesis ha sido adoptada por el Consejo de Estado en sentencia de 26 de julio de 2007.
Finalmente, se proponen las excepciones de falta de competencia, falta de legitimación en la causa por pasiva y “eliminación de las cuotas partes pensionales en virtud de lo establecido en el artículo -78 de la Ley 1753 de 2015". TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 2 Rubén Acosta Celis, José Emiro Caballero Jaime, Dilia Rosalina Gnecco Pimento, Martha Patricia Alicia Sarmiento G Y Zubiria Pugliese Julio Antonio.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En audiencia celebrada el 26 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D profirió las siguientes decisiones: i) Declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva interpuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social y, en consecuencia, ordenó su desvinculación del proceso.
Lo anterior, porque esa entidad no tiene funciones relacionadas con el recaudo de aportes o pago de cuotas partes pensionales. ii) Respecto de las excepciones propuestas por la UGPP de falta de legitimación por pasiva e ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, encontró que la UGPP sí tenía asignadas funciones relacionadas con las cuotas partes pensionales y que en el presente asunto no era necesario el recurso de apelación para acudir judicialmente, pues contra los actos demandados sola era procedente el recurso de reposición. iii) En lo atinente a las excepciones propuestas por el FOPEP de falta de competencia y falta de legitimación por pasiva, consideró que el Tribunal era competente para conocer del asunto y que el FOPEP sí estaba involucrado en la administración y pago de cuotas partes pensionales, según la regulación aplicable. iv) Negó las excepciones de falta de competencia y falta de legitimación por pasiva que propuso Fiduagraria S.A, con fundamento en que tenía competencia para conocer del asunto y que la Fiduciaria sí tenía legitimación por pasiva, en virtud del contrato de fiducia suscrito entre CAJANAL EICE en liquidación y esa entidad, que le asignaba la administración de ciertos aspectos del patrimonio autónomo.
Entre ellos, la defensa legal y la protección de los intereses del fideicomitente en procesos judiciales. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: En los alegatos de conclusión, Fiduagraria sostuvo que en la audiencia inicial no existió pronunciamiento respecto de la excepción previa denominada “inexistencia de causa jurídica que justifique el proceso", por lo que se configuraba una nulidad.
Al respecto, debe considerarse que dicha excepción corresponde a una de fondo, por lo que debe resolverse en la sentencia. Respecto a la prescripción, debe tenerse en cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado3 estableció que a las cuotas partes pensionales causadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006, les es aplicable el término prescriptivo de 3 años previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
De modo que, no le asiste razón a la demandante al afirmar que la extinta CAJANAL no se encontraba facultada para decretar la prescripción del derecho a recobro de cuotas partes pensionales. En lo atinente a la presunta falsa motivación de los actos administrativos demandados, 3 Citó las sentencias de 14 de noviembre de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 19 de febrero de 2015, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encuentra que contra la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 20124, la Policía Nacional no interpuso recurso de reposición, a pesar de que en esa decisión se expusieron las causales de rechazo frente a los 52 pensionados.
Aunado a lo anterior, en el memorial de 28 de febrero de 2013, remitido por la Policía Nacional a CAJANAL, consta que la demandante aceptó que omitió enviar la documentación pertinente para que procediera el recobro de los 52 pensionados, lo que generó el reconocimiento parcial de los derechos de recobro. Por ello, está probado que no se acreditó la falsa motivación de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, pues esa actuación se sustentó con base en las pruebas aportadas al expediente administrativo.
En lo atinente a la falsa motivación de la Resolución 3289 de 15 de marzo de 2013, por la cual el liquidador de CAJANAL ElCE declaró la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes pensionales con la Policía Nacional, se resalta que fue proferida de conformidad con el literal 1) del artículo 6 del Decreto 2196 de 2009, el literal k) artículo 6 del Decreto Ley 254 de 2000 y la sentencia C-429 de 2000.
Contra esa decisión, la demandante interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 3920 del 24 de abril de 2013. Y “la parte actora no logró demostrar que los actos impugnados estuvieran viciados de falsa motivación pues esa es una obligación que le corresponde en virtud de su carga procesal.” Finalmente, respecto a la excepción de fondo interpuesta por Fiduagraria S.A., denominada “inexistencia de causa jurídica que justifique el proceso” debe tenerse en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que ordena la supresión de cuotas partes pensionales entre entidades públicas nacionales, entró en vigencia a partir de su publicación, eso es, el 9 de junio de 2015.
Por ello, los actos administrativos anteriores a esta fecha, como las resoluciones demandadas, no están sujetas a esta ley. En consecuencia, declaró no probada la excepción. Costas. Condenó a la actora en costas equivalentes al 5% del valor de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con el numeral 3.1.2 del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003.
RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló el fallo con fundamento en los siguientes argumentos: La documentación debidamente aportada no fue tenida como prueba. No se comparte el rechazo efectuado por CAJANAL – liquidada- “en la Resolución No. 3289 del 15 de marzo de 2013”, respecto de la totalidad de trabajadores sobre los cuales se realizó el recobro de cuotas partes pensionales, a favor de la Policía Nacional.
Lo anterior, porque la entidad demandada no tuvo en cuenta que entregó la documentación requerida para el estudio de las obligaciones. Además, se desconoció lo dispuesto en la Circular Conjunta 069 de 20085 y en los artículos 56 y 97 del Decreto 19 de enero 10 de 2012, máxime si se tiene en cuenta que CAJANAL no puede exigir que se presenten documentos que ya reposan en esa entidad y que fueron enviados cuatro veces.
De ahí que, se debieron tener en cuenta todos los pensionados que fueron “presentados a 4 “Por la cual el Liquidador de CAJANAL ElCE EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales", 5 Mediante la cual se estableció el procedimiento para realizar el recobro de cuotas partes pensionales. 6 ARTÍCULO 5.
Economía en las actuaciones administrativas. […]. 7 ARTÍCULO 9. Prohibición de exigir documentos que reposan en la entidad. […] Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CAJANAL EN LIQUIDACIÓN, correspondientes a la fecha de presentación de nuestra última cuenta de cobro”.
Otras cuestiones. Se cuestiona “lo expuesto en los numerales DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO Y DÉCIMO TERCERO”, de la Resolución 2266 de 2012 porque no tuvo en cuenta los siguientes aspectos: - No existen liquidaciones pormenorizadas, porque en el anexo 184 de la Resolución No. 2266 de 14 de diciembre de 2012, no se discriminaron las liquidaciones efectuadas.
Además, los pensionados allí relacionados no concuerdan con la totalidad de los presentados por la Policía Nacional, que fueron enviados de forma oportuna, de acuerdo con los requerimientos establecidos por la demandada. En el anexo 184 no se relacionan “los reajustes y/o incrementos ordenados por la ley conforme a lo reglado en la […] Ley 4 de 1976, Ley 71 de 1988, Decreto 2108 de 1998 y Ley 100 de 1993, artículo 14”. - Intereses moratorios: “La Policía Nacional, no comparte lo expuesto en el numeral DECIMO SEGUNDO;
“Que CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACION no reconoció intereses moratorios respecto de las reclamaciones oportunas presentadas, independientemente de naturaleza, a partir del 12 de junio de 2009 ( ) alegando “caso fortuito”, como justificante a la exoneración de responsabilidad como deudor (…)”, pues el pago de estos se encuentra establecido en la ley.
De la compensación de las obligaciones recíprocas. En los numerales décimo cuarto a décimo noveno de la Resolución 3289 del 15 de marzo de 2013, modificada por la Resolución 3920 de 24 de abril de 2013, se expuso que es procedente la compensación en el trámite de recobro de cuotas partes. No obstante, fue la propia CAJANAL quien, en oficio de 25 de febrero de 2009, aclaró a la Policía Nacional que no era procedente la compensación en este tipo de trámites hasta que se determinen y califiquen esas acreencias.
De igual forma, en el numeral décimo noveno de la Resolución No. 3289 de 15 de marzo de 2013, se hizo referencia a un “cruce de cuentas”. Sin embargo, no se tuvo conocimiento del mencionado cruce, para su aceptación u objeción, máxime que no se aportaron las liquidaciones pormenorizadas de cada uno de los pensionados. Supresión de cuotas partes pensionales – artículo 78 de la Ley 1735 de 2015.
Debe aplicarse lo previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, que ordenó la supresión de las cuotas partes de las entidades públicas del orden nacional. Y “que comoquiera que Cajanal, cuyo pasivo pensional fue asumido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP. es una entidad pública del orden nacional, se suprimieron las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales generadas del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación por tiempo discontinuo.” Condena en costas.
Las partes en litigio son entidades estatales. Por consiguiente, no está demostrada erogación económica o gastos causados en defensa de sus intereses. De ahí que, no exista fundamento para condenar en costas, máxime si se tiene en cuenta que no se evidenció mala fe o temeridad. Además, si se tiene en cuenta que la “Nación es una sola, […] no se configura un pago sino un movimiento de cuenta dentro de la misma […], en donde, no existe afectación dentro de la cuenta de la nación.” ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fiduagraria S.A como administradora del PAR CAJANAL expresó que debía declararse la caducidad del medio de control porque la demanda fue interpuesta por fuera del término legal.
Al respecto, explicó que la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012 quedó ejecutoriada el 9 de enero de 2013, sin que la Policía Nacional interpusiera los recursos de ley. De ahí que, el término de 4 meses para interponer la demanda vencía el 10 de mayo de 2013. No obstante, la solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial fue radicada ante el Ministerio Público el 16 de julio de 2013, “esto es, 2 meses y 6 días después del término legal para interponer la acción del asunto”.
Indicó que los supuestos de hecho y de derecho de la demanda desaparecieron de la vida jurídica, conforme lo preceptuado en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto No. 1337 de 19 de agosto de 2016, según los cuales “cualquier obligación de concurrencia a cargo de una ‘Entidad del orden nacional, por concepto de cuotas partes pensiónales ha sido suprimida: supuesto aplicable al proceso del asunto.”.
Además, advirtió que, mediante comunicación de 21 de marzo de 2017, enviada a la Policía Nacional, se remitió propuesta de desistimiento conjunto de la demanda, con el objeto de dar por terminada la misma, que fue reiterada el 12 de junio de 2017, sin respuesta por parte de la demandante. Finalmente, insistió en los argumentos presentados en la contestación de la demanda.
Policía Nacional. La Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012 no fue notificada de forma personal ni por edicto, por lo que debe declararse la nulidad de ese acto. En cuanto a la aplicación de lo previsto en la Ley 1753 de 2015, en lo referente a la supresión de las cuotas partes pensionales, es necesario precisar que las cuotas partes que se encuentran en discusión datan del año 2011, es decir, son anteriores a la vigencia de esa norma.
Por ello, es necesario que en segunda instancia se aclare si éstas se hallan cobijadas por dicha norma. Por último, solicitó que, de no prosperar las pretensiones de la demanda, no se condene en costas, pues no está demostrada una conducta malintencionada. UGPP. Pidió modificar el fallo de primera instancia y, en su lugar, aplicar lo previsto en el artículo 78 Ley 1753 de 2015, que eliminó el recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades del orden nacional, en razón a que pertenecen al Presupuesto General de la Nación. “[C]abe aclarar que la ley 1753 de 2015 en su artículo 78 inciso primero, es clara en ordenar que las cuotas partes pensionales causadas y que se causen pueden ser suprimidas, no como lo argumenta el fallador de primera instancia, el cual considera que la aplicación de esta norma rige a partir de su promulgación, se debe tener en cuenta que el espíritu de la ley es eliminar un procedimiento ineficaz como lo es que dineros propios de la Nación sean cobrados entre sus entidades” Por otro lado, señaló que, de conformidad con los artículos 8 del Decreto 3056 de 2013 y 1 del Decreto 1222 de 2013, la competencia para asumir el pago de las cuotas partes pensionales que se encuentran en discusión, que fueron reconocidas antes de la entrada en funcionamiento de la UGPP, recae sobre el PAR de CAJANAL.
Ministerio del Trabajo. El fallo de primera instancia no efectuó pronunciamiento de las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “prescripción” e Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “inexistencia de la obligación”.
Además, se resalta que CAJANAL actualmente se encuentra liquidada, por lo que, según los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, su sucesora procesal es el PAR administrado por Fiduagraria S.A. Por ello, solicitó que se adicione la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar probadas las excepciones mencionadas. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Estando el expediente al despacho para fallo, por auto de 12 de agosto de 2022, el despacho del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas magistrado ponente de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, declaró la falta de competencia para conocer en segunda instancia del presente asunto, porque lo pretendido es la nulidad de un acto administrativo relacionado con un recobro de contribuciones parafiscales, es decir, concerniente al pago de obligaciones crediticias y no la definición de un derecho pensional ni sobre la constitución de las cuotas partes.
En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. El 10 de octubre de 2022, el despacho del ponente avocó conocimiento del presente proceso. El 26 de octubre de 2023, la Sala declaró la falta de legitimación por pasiva de Fiduagraria S.A., como administradora del PAR CAJANAL liquidada y reconoció a la UGPP como sucesora procesal de CAJANAL liquidada.
Así mismo, con fundamento en el artículo 213 del CPACA y teniendo en cuenta que el legislador ordenó la supresión de las cuotas partes pensionales a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, reglamentada mediante el Decreto Reglamentario 1337 de 2016, solicitó a las partes que alleguen al expediente lo concerniente al cumplimiento de los requisitos para verificar la supresión de las cuotas partes pensionales, esto es: (i) copia de los estados financieros certificados y las anotaciones por el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de los años 2014, 2015 y 2016, porque no figuran en el expediente e (ii) informe en el que conste, de ser el caso, el reconocimiento contable de la supresión de las cuotas partes pensionales discutidas en este proceso, de conformidad con los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015, 3 del Decreto 1337 de 2016 y 1 de la Resolución 674 de 2016 de la Contaduría General de la Nación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa.
Se advierte que la excepción de caducidad del medio de control frente a la Resolución No. 2266 de 14 de diciembre de 2012 fue resuelta por el juez de primera instancia en la audiencia inicial (en el sentido de negar dicha excepción con fundamento en que la discusión giraba en torno al pago de prestaciones de tipo periódico). No obstante, en esta instancia, se declara, de oficio, probada la mencionada excepción, por las siguientes razones: El artículo 187 inciso 2 del del CPACA, señala que “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. De modo que el juez de segunda instancia se encuentra facultado para estudiar las excepciones que encuentre probadas. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicha tesis fue aplicada por esta Sección en las providencias del 30 de agosto de 20178 y de 6 de noviembre de 20199, en las que, a pesar de que el demandante no la propuso, estudió la excepción de prescripción de las cuotas partes pensionales y concluyó que debía declararse dicha prescripción frente a algunos periodos, para lo cual tuvo en cuenta la norma aplicable a cada caso.
La Sala considera pertinente acoger en este asunto el criterio fijado por la Sección respecto al estudio oficioso de las excepciones, como en este caso, la de caducidad del medio de control en relación con la Resolución No. 2266 de 14 de diciembre de 2012. Para resolver este punto, es necesario tener en cuenta que esta Sección, en sentencia de 2 de febrero de 202310, con fundamento en el criterio adoptado por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado11, concluyó que la suma determinada en los actos administrativos que tratan de cuotas partes pensionales no tiene la connotación de prestación periódica sino de suma unitaria.
Aclarado lo anterior, se advierte que mediante Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, el liquidador de CAJANAL decidió la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales por parte de varias entidades estatales, entre ellas, la Policía Nacional. De acuerdo con el literal d), del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses, siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo definitivo, según el caso.
Conforme con los artículos 37 de la Ley 640 de 2001 y 13 de la Ley 1285 de 2009, la conciliación extrajudicial es un presupuesto procesal de las acciones de reparación directa, controversias contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta Sección ha fijado la tesis de que la solicitud de conciliación (así el asunto sea tributario) suspenderá el término de caducidad, hasta la expedición de la constancia o del acta que declare fallida la conciliación, según el caso, en los términos de los artículos 2º y 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009.
En el presente asunto, la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012 debía notificarse por edicto, según el artículo 4 de dicho acto. El edicto se fijó el 17 de diciembre de 2012 y se desfijó el 31 de diciembre de 2012, como se advierte en la constancia de ejecutoria de la mencionada resolución: 8 Exp. 21764, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 Exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Exp. 25784, C.P. Milton Chaves García. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de septiembre de 2021, Exp. 2538-21, C.P. William Hernández Gómez.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La solicitud de conciliación extrajudicial frente a la Resolución 2266 de 2012 y las Resoluciones 3289 y 3920 de 2013, actos que también se demandaron en este asunto, fue radicada ante el Ministerio Público el 16 de julio de 2013.
La audiencia en la que se declaró fallida la conciliación frente a Fiduagraria y la UGPP fue celebrada el 20 de agosto de 2013, fecha en la que se expidió la respectiva acta. Y la demanda fue interpuesta el 27 de septiembre de 2013. Frente a la caducidad de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, la Sala reitera la sentencia de 11 de abril de 2024, en la que se precisó que “ el acto demandado es la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, la cual fue notificada a la actora mediante edicto fijado por diez días del 17 al 31 de diciembre del mencionado año, por lo que el término de la caducidad inicia su conteo el 2 de enero de 2013 y la fecha máxima de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue el 2 de mayo de 2013”.12 La demandante radicó la solicitud de conciliación prejudicial el 16 de julio de 2013, esto es, por fuera del término de caducidad, pues el plazo para interponerla fenecía el 2 de mayo de 201313.
Por tanto, no interrumpió ni suspendió el término de caducidad ya consumado. En consecuencia, frente a la Resolución 2266 de 2012 se configura la caducidad del medio de control, pues la demanda contra este acto se presentó el 27 de septiembre de 2013. De modo que se declara probada la excepción de caducidad del medio de control respecto de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012.
En este punto, es necesario resaltar que en la apelación, la demandante cuestionó: i) el rechazo efectuado por CAJANAL “en la Resolución No. 3289 del 15 de marzo de 2013”; ii) lo decidido en los artículos “DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO y DÉCIMO TERCERO” de la Resolución 2266 de 2012; iii) la falta de liquidaciones pormenorizadas del “anexo 184” de la “Resolución No. 3289 del 15 de marzo de 2013” y iv) la negativa de 12 Expediente 27124, C.P. Milton Chaves García. 13 Ibídem.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocer intereses moratorios respecto de las reclamaciones por cuotas partes pensionales. Se advierte que en la Resolución 3289 de 15 de marzo de 2013 CAJANAL no se pronunció sobre los puntos a que se refiere el apelante, pues solamente hizo referencia a ellos como antecedente de los asuntos que ya habían sido objeto de pronunciamiento en la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012 y sobre los cuales se estuvo a lo decidido en la última resolución mencionada, que había cobrado firmeza.
Es más, el referido anexo 184 hace parte de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, en el que se individualizaron las 52 cuotas partes pensionales solicitadas por la Policía Nacional, frente a las cuales CAJANAL decidió cuáles eran aceptadas y rechazadas y respecto a las últimas señaló el código de la causal de rechazo. En consecuencia, los mencionados cargos presentados por la parte demandante en el recurso de apelación que controvierten en realidad las decisiones tomadas por CAJANAL en la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 201214 no pueden ser objeto de estudio en esta instancia procesal, pues, como se indicó, se configuró la caducidad del medio de control frente a esa decisión administrativa.
Por tanto, el único cargo que la Policía Nacional expuso en la apelación contra la Resolución 3289 del 15 de marzo de 2013, modificada por la Resolución 3920 de 24 de abril de 2013, es el concerniente a la imposibilidad de realizar compensación de las obligaciones recíprocas. No obstante, se advierte que dicho cargo únicamente fue presentado en apelación y, por el contrario, no fue propuesto en el escrito inicial.
En casos en los que se han planteado nuevos argumentos en el recurso de apelación, la Sección no los ha estudiado en virtud de los artículos 281 y 328 del Código General del Proceso- CGP. En concreto ha sostenido que «[…] la Sala tiene vedado emitir un pronunciamiento sobre el particular, toda vez que se trata de un cargo novedoso que no fue planteado en las oportunidades procesales pertinentes (i.e. demanda, adición y corrección de demanda).» 15 En otra oportunidad, la Sala consideró lo siguiente16: “Como cuestión previa, la Sala advierte que, en el recurso de apelación, la demandante propuso nuevos argumentos referidos a la ilegalidad del Decreto 4400 de 2004, con los cuales pretende abrir una nueva discusión en segunda instancia. Al respecto, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (art. 281 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas previas del procedimiento contencioso administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción de las partes.
En vista de lo anterior, la Sala se abstendrá de resolver el nuevo cargo propuesto por la actora en la apelación […]” (Subraya la Sala). 14 Que resolvió reconocer $329.385.562,49, correspondientes a 19 trabajadores, por concepto de cuotas partes pensionales a favor de la Policía Nacional y objetó la suma de $1.704.775.917,50 de los $2.034.161.479,99 correspondientes a 52 pensionados de esa entidad. 15 Ver sentencia de 9 de septiembre de 2021, Exp. 23995, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 16 Sentencia del 6 de mayo de 2021, Exp. 23904, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De modo que, en esta instancia no es posible hacer estudio alguno sobre dicho cargo, puesto que no fue alegado desde la demanda sino con el recurso de apelación, lo que excede el alcance del concepto de la violación planteado inicialmente y el principio de congruencia de la sentencia. En consecuencia, en los términos del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional, la Sala decide si se suprimieron las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Supresión de las obligaciones por cuotas partes pensionales17. La apelante sostuvo que en el presente caso debe suprimirse el cobro de cuotas partes pensionales, según lo dispone el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015. En los mismos términos se expresaron la UGPP y Fiduagraria S.A. en los alegatos de conclusión. Si bien ese argumento no fue planteado en la demanda, por lo que no fue objeto de estudio por parte del tribunal, es necesario tener en cuenta que por tratarse de un asunto que de encontrarse probado deja sin fundamento el objeto del proceso, le corresponde a la Sala analizar si se configura o no la supresión de las cuotas partes pensionales que se discuten.
El artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 estableció la supresión de cuotas partes pensionales, así: “Artículo 78. Supresión de cuotas partes pensionales. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen. Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)».
Según la exposición de motivos de dicha norma, la supresión mencionada tiene en consideración, como circunstancia especial, que “la mayoría de cuotas partes del sistema de pensiones se financian con recursos del presupuesto general de la nación», y pretende «optimizar los recursos humanos y fiscales de que disponen las entidades del orden nacional, Colpensiones y las entidades que al primero de abril [de 1994] tenían la calidad de entidades públicas, pues en la práctica la gestión de cobro y pago de cuotas partes pensionales genera un desgaste operativo y de alto valor en materia jurídica, administrativa y financiera, especialmente por la interminable controversia que existe entre las entidades en torno a aspectos de configuración de estas obligaciones 17 Se reitera el criterio adoptado por la Sala en sentencia de 21 de septiembre de 2023, Exp. 27117, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (determinación, consolidación y exigibilidad), que hace que estos procesos sean demorados y costosos, en especial, los de cobro que generalmente son tercerizados” 18.
De conformidad con lo anterior, son tres grupos de entidades públicas las obligadas a la supresión de las cuotas partes pensionales, a saber: a) las del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, b) COLPENSIONES y la UGPP, y c) aquellas que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.
Además, la supresión se aplica tanto para las cuotas partes causadas como para las que se causen con posterioridad y la procedencia de la figura está sujeta a que se haga el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros en relación con el monto de la obligación. Por su parte, el artículo 3 del Decreto 1337 de 2016, reglamentario del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, describió el procedimiento que se debe adelantar para la supresión de las cuotas partes pensionales, en los siguientes términos: «Artículo 3°.
Procedimiento de supresión. Para efectos de dar cumplimiento a la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación deberán suprimir las obligaciones y los derechos que tuvieren por este concepto, a favor y en contra de las entidades mencionadas en el artículo 2°19, efectuando el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros conforme al procedimiento que señale la Contaduría General de la Nación».
En cumplimiento de la anterior disposición, la Contaduría General de la Nación expidió la Resolución 674 de 2016 que, en el numeral 5 del artículo 1, establece: «5. PLAZO PARA LA SUPRESIÓN DE DERECHOS Y OBLIGACIONES POR CUOTAS PARTES PENSIONALES Las entidades que deban suprimir cuotas partes pensionales, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1337 de 2016, tendrán que aplicar este procedimiento antes del 31 de diciembre de 2016».
En ese contexto, el reconocimiento contable y la anotación en sus estados financieros, como presupuesto para la procedencia de la supresión, debía realizarse antes del 31 de diciembre de 2016. Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a verificar si en este caso se suprimieron las cuotas partes pensionales en virtud del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.
Para el efecto, se resalta que, en virtud de lo ordenado por la Sala en auto de 26 de octubre de 2023, la UGPP respondió lo requerido y aportó: “copia del balance general comparativo del Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social – UGPP, correspondientes a los años dos mil catorce (2014), dos mil quince (2015) y dos mil dieciséis (2016).” y “copia de la certificación emitida por la contadora de la Unidad, con respecto de las cuotas partes pensionales discutidas en el presente proceso.” 18 Gaceta del Congreso nro. 116 del 17 de marzo de 2015. 19 Esa norma se refiere a las siguientes entidades: del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza;
COLPENSIONES; aquellas que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional y la UGPP. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En las notas a los estados contables 2014 y 2015 de la UGPP, con corte a 31 de diciembre de 2015, se hizo referencia a la supresión de las cuotas partes pensionales, en los siguientes términos: De otra parte, la contadora de la UGPP certificó que la Policía Nacional no tenía registrada ninguna cuenta por cobrar por concepto de cuotas partes pensionales, así: “De acuerdo con los libros de contabilidad de la Unidad con corte a 30 de septiembre de 2023, el tercero POLICÍA NACIONAL identificado con NIT 800.141.397-5 no tiene registrada ninguna cuenta por cobrar en la subcuenta 138408 por concepto de cuotas partes de pensiones ni tampoco tiene ningún registro en la subcuenta 138435 intereses de mora, por lo que a dicho corte no adeuda ninguna acreencia a la UGPP por estos conceptos.” De los anteriores documentos se constata que la UGPP registró contablemente la supresión de las cuotas partes pensionales por cobrar a entidades del orden nacional causadas hasta 2015.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, y lo hicieron antes del 31 de diciembre de 2016. En ese contexto, se evidencia que la UGPP realizó el reconocimiento contable y la anotación en los estados financieros de las cuotas partes liquidadas y reclamadas en los actos administrativos demandados, suprimiendo las obligaciones y derechos por concepto de cuotas partes pensionales causadas a la entrada en vigor de la Ley 1753 de 2015.
No obstante, la Policía Nacional guardó silencio y no aportó los documentos solicitados en auto de 26 de octubre de 2023, a pesar de ser requerida en dos ocasiones. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, ante la falta de respuesta por parte de la Policía Nacional, no es posible aplicar lo previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, pues no se acreditó que la entidad demandante hubiera realizado oportunamente la supresión de las cuotas partes pensionales que se encuentran en discusión en el presente asunto.
No prospera el cargo. Sin embargo, teniendo en cuenta que la UGPP realizó el reconocimiento contable y la anotación en los estados financieros de las cuotas partes liquidadas y reclamadas en los actos administrativos demandados, suprimiendo las obligaciones y derechos por concepto de cuotas partes pensionales a la entrada en vigor de la Ley 1753 de 2015 y que incluso, con corte a 30 de septiembre de 2023, certificó que la Policía Nacional “no tiene registrada ninguna cuenta por cobrar en la subcuenta 138408 por concepto de cuotas partes de pensiones ni tampoco tiene ningún registro en la subcuenta 138435 intereses de mora, por lo que a dicho corte no adeuda ninguna acreencia a la UGPP por estos conceptos.”, la Sala advierte que no existen obligaciones a cargo de la demandante en razón de los actos demandados.
Por lo expuesto, de oficio, se declara probada la excepción de caducidad del medio de control frente a la Resolución 2266 de 2012, expedida por CAJANAL en liquidación. En lo demás, se confirma la sentencia apelada. Condena en costas. Con relación al cargo de apelación por la condena en costas de primera instancia por concepto agencias en derecho, la Sala encuentra que, según lo previsto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, no existe una excepción para los procesos en que los extremos de la litis sean entidades públicas, máxime si se tiene en cuenta que en el presente asunto no se ventila un interés público.
Además, las agencias en derecho son a favor de la entidad demandada, que tiene un patrimonio propio y diferente del de la actora y se causan por el hecho de intervenir en el proceso. En consecuencia, se mantiene la condena en costas a cargo de la demandante. Y no se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA20, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. De oficio, DECLARAR probada la excepción de caducidad del medio de control frente a la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, expedida por CAJANAL en liquidación. 2.
En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. 20 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05510-01 (26542) Demandante: La Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ Conjuez Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta Salvo el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo el voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN