Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) Ejecutantes: Brunilde Suescum de Torres Ejecutado: UGPP Temas: Ejecutivo laboral SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 17 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual declaró probada la excepción de pago parcial de la obligación y dispuso seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES La señora Brunilde Suescum de Torres interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 28 de noviembre de 2013 y el 31 de enero de 2019 aclarada el 4 de julio de 2019, por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, respectivamente, mediante las cuales se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación. PRETENSIONES Solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por lo siguiente: a. Que se obligue a la UGPP, a efectuar el pago a la demandante, por el valor de los aportes NO ORDENADOS EN EL FALLO JUDICIAL, descontados a mi poderdante, por valor de VEINTITRÉS MILLONES TREINTA Y NUEVE MIL NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE ($23.039.092) b. Por el valor causado por concepto de intereses moratorios sobre las sumas descontadas erróneamente a mi mandante.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: 2 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante sentencia del 28 de noviembre de 2013 ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la demandante.

Que el Consejo de Estado el 31 de enero de 2019 modificó la decisión en el sentido de reliquidar la prestación únicamente con la inclusión de la prima de servicios por haber cotizado sobre éste, fallo que fue aclarado mediante providencia del 4 de julio de 2019 en el sentido de que la reliquidación debía efectuarse con inclusión de la prima de servicios, además de la asignación básica, las horas extras, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, sobre las cuales se efectuaron los respectivos aportes entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de noviembre de 1998.

Que la UGPP profirió la Resolución RDP 035462 del 25 de noviembre de 2019 en cumplimiento de las decisiones judiciales, sin embargo, se ordenó descontar la suma de $19.042.751 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Que mediante Resolución RDP 001297 del 20 de enero de 2020, la UGPP resolvió un recurso de reposición y ordenó descontar del retroactivo reconocido a la ejecutante la suma de $23.039.092.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante providencia del 14 de marzo de 2022,1 libró mandamiento ejecutivo contra la UGPP por $23.039.092 y por los intereses moratorios causados sobre dicha suma desde que se efectuó el pago del retroactivo (mayo de 2020) hasta la fecha en que se haga efectiva su devolución, sin que necesariamente esta suma sea el valor a cancelar, toda vez que ello está sujeto a las excepciones propuestas por la parte demandada, así como a las revisiones que oficiosamente realice el Despacho y finalmente a la liquidación del crédito.

La entidad ejecutada propuso la excepción de pago e inexistencia de la obligación2 para lo cual indicó que mediante la Resolución RDP 035462 del 25 de noviembre de 2019 se dio cumplimiento a lo ordenado en el proceso ordinario, reliquidando la pensión de vejez, en la cual se indicó en el artículo octavo que la suma a descontar al causante por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados era de $19.042.751.

Que posteriormente, en la Resolución RDP 037929 del 13 de diciembre de 2019 y RDP 001297 del 20 de enero de 2020 se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por el Ministerio de Hacienda, respectivamente, en donde se explicó el procedimiento utilizado para calcular la suma a descontar por aportes, en donde se dio 1 Índice 10 de SAMAI actuaciones del tribunal. 2 Expediente electrónico índice 2 de SAMAI. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) aplicación a la «fórmula aportada por el ministerio de hacienda y crédito público para realizar el cálculo de los valores adeudados por concepto de aportes pensionales sobre los que no se hicieron cotizaciones o se hicieron por valores inferiores» y se modificó en el sentido de señalar que la suma a descontar a la ahora demandante era de $23.039.092.69.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 17 de agosto de 2022, declaró probada la excepción de pago parcial y dispuso seguir adelante la ejecución. Argumentó que en el trámite del presente proceso, la entidad ejecutada expidió la Resolución RDP 011433 del 9 de mayo de 2022, en virtud de la cual, ordenó devolver a la ejecutante la suma descontada por concepto de aportes sobre factores no efectuados $23.039.092,69 y la parte actora allegó constancia de pago realizado por el Consorcio FOPEP el 25 de julio de 2022 por $25.424.643, indicando que, en dicho valor está incluido la mesada de dicho periodo y que el valor correspondiente a la devolución de dineros fue por $23.039.092.

Que la obligación principal de devolver la suma de $23.039.092, descontada por concepto de aportes se encuentra satisfecha; en consecuencia, no había lugar a seguir adelante con la ejecución por dicho rubro. Que no obstante, al no haberse cancelado en su momento el valor total de la obligación, ya que fue deducida la suma de $23.039.092, sin que hubiese lugar a ello, claramente existía un saldo insoluto respecto del cual se causaron los intereses moratorios de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

Que la ejecutoria de la sentencia acaeció el 14 de agosto de 2019 y la parte actora presentó la solicitud de cumplimiento el 20 de septiembre de 2019, dentro del término de ley, motivo por el cual, los intereses moratorios se causaron desde el día siguiente de la ejecutoria hasta el día anterior al pago de la obligación principal, sin interrupción. Que la suma cancelada por la UGPP de $2.318.853,47 por intereses moratorios no satisface el total de la obligación por este concepto; en consecuencia, se ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $10.137.865,68 por dicho rubro.

RECURSO DE APELACIÓN La UGPP, interpuso recurso de apelación. Reiteró los argumentos expuestos al momento de proponer la excepción de pago y sostuvo que por medio de la resolución RDP 11433 del 9 de mayo del 2022, se ordenó la devolución de las sumas descontadas del retroactivo pensional por concepto de aportes para pensión de factores no efectuados.

Que a partir de la base de liquidación que se estima correcta para la liquidación de 4 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) intereses moratorios, la metodología de cálculo, por parte de la UGPP, toma en consideración los siguientes parámetros: FECHA DE PRESCRIPCIÓN 23 de septiembre de 2008 FECHA DE EJECUTORIA 14 de agosto de 2019 FECHA DE SOLICITUD* 20 de septiembre de 2019 FECHA DE PAGO Febrero -2020 BASE DE LIQUIDACIÓN $113.144.807.24 INICIO SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES ** NO APLICA FINAL SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES *** NO APLICA MESES DE PLAZO PARA INICIO DE SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES MORATORIOS 6 TIPO DE INTERÉS 192 CPACA VALOR ESTIMADO INTERÉS $2.318.853.47 OBSERVACIÓN: * Se toma como fecha de solicitud la de radicación en debida forma de la totalidad de documentos requeridos para el pago, por parte del demandante o su apoderado, o la solicitud de cumplimiento al fallo por parte de éstos, con posterioridad a que los documentos reposaran en el expediente, en todo caso antes del término legal. ** A partir del mes séptimo, contado desde la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, se empiezan a contar periodos en que se suspende la causación de intereses, si no se evidencia el cumplimiento del requisito anterior en los primeros 6 meses. *** La suspensión de la causación de intereses moratorios se interrumpe, a partir de la radicación en debida forma de la totalidad de documentos requeridos para el pago, o de la solicitud de cumplimiento a fallo cuando los documentos ya reposan en el expediente.

Que la Subdirección de Nómina de Pensionados, con radicado SNN201900025037I00, en febrero de 2020, reportó a la Subdirección Financiera de la unidad, intereses por razón del acto administrativo que dio cumplimiento al fallo en estudio, en cuantía de $2.318.853,47, los cuales están cancelados a la fecha. Que como en el ejecutivo lo que se pretende es la devolución de una suma fija, descontada por concepto de aportes de pensión no considerados en su momento, los parámetros de liquidación de intereses moratorios sobre esa suma serían los siguientes: FECHA DE PRESCRIPCIÓN 1 de febrero de 2020 FECHA DE EJECUTORIA 14 de agosto de 2019 FECHA DE SOLICITUD* 20 de septiembre de 2019 FECHA DE PAGO Febrero -2020 BASE DE LIQUIDACIÓN $23.039.092.00 INICIO SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES ** NO APLICA FINAL SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES *** NO APLICA MESES DE PLAZO PARA INICIO DE SUSPENSIÓN DE CAUSACIÓN DE INTERESES MORATORIOS 6 TIPO DE INTERÉS 192 CPACA VALOR ESTIMADO INTERÉS $472.176.07 OBSERVACIÓN: * Se toma como fecha de solicitud la de radicación en debida forma de la totalidad de documentos requeridos para el pago, por parte del demandante o su apoderado, o la solicitud de cumplimiento al fallo por parte de éstos, con posterioridad a que los documentos reposaran en el expediente, en todo caso antes del término legal. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) ** A partir del mes séptimo, contado desde la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, se empiezan a contar periodos en que se suspende la causación de intereses, si no se evidencia el cumplimiento del requisito anterior en los primeros 6 meses. *** La suspensión de la causación de intereses moratorios se interrumpe, a partir de la radicación en debida forma de la totalidad de documentos requeridos para el pago, o de la solicitud de cumplimiento a fallo cuando los documentos ya reposan en el expediente.

Que sobre los intereses moratorios no se puede aplicar la actualización y/o indexación, en razón a que ambos sirven a la misma causa; por esta razón, no resulta apropiado «aprobar la liquidación del crédito aportada por la parte ejecutante». TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 16 de febrero de 2024. Las partes guardaron silencio.

El Ministerio Público emitió concepto solicitando se confirme la decisión recurrida teniendo en cuenta que la UGPP se excedió al realizar el descuento de los aportes, los cuales no fueron ordenados dentro del fallo, por cuanto estos ya se habían realizado tal y como quedó señalado en la parte considerativa de dicha sentencia, por lo que lo llevó a un incumplimiento pues la entidad no extralimitarse y realizar descuentos no ordenados, por lo que es procedente que la parte que se ve perjudicada puede acudir directamente a la jurisdicción mediante el proceso ejecutivo, para que se haga cumplir el acuerdo, tal y como ocurrió en el presente caso, con el pago de los respectivos intereses hasta que proceda la devolución del dinero descontado.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si se encuentra acreditado el pago por concepto de intereses moratorios respecto de la suma que la UGPP descontó por concepto de aportes para pensión de factores de salario al momento de dar cumplimiento a las sentencias base de recaudo.

Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial.

En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: 6 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].

(Resaltado fuera del texto). Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

Por su parte, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».3 Intereses moratorios Los intereses por mora son la sanción para el deudor que incumple la obligación de pagar oportunamente una suma de dinero y se concede a título de indemnización, bajo la modalidad de lucro cesante, a favor del acreedor de esta.

Los intereses moratorios tienen un carácter eminentemente punitivo y resarcitorio, por lo que representan la indemnización de perjuicios por la mora en el cumplimiento de la obligación principal, además, se causan en virtud de la ley, sin que sea menester pacto alguno y no requieren prueba del perjuicio más que el mero retardo. También los caracteriza el hecho de que son exigibles junto con la obligación principal y de que se deben mientras no se cumpla lo debido.

En consecuencia, cumplen una función compensatoria del daño causado al acreedor mediante la fijación de una tasa tarifada por el legislador. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666). En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil.

Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 7 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) Caso concreto En atención a los elementos probatorios que reposan en el expediente, se tiene lo siguiente:4 Si bien la entidad recurrente insiste en que hay un pago total de la obligación, para lo cual allegó unos actos administrativos y unos soportes de pago que dan cuenta de unos valores cancelados a la ejecutante, esta Subsección considera, tal como lo advirtió el tribunal, que la obligación no ha sido satisfecha en su totalidad, escenario que impide declarar probado el medio exceptivo y que habilita seguir adelante la ejecución. En efecto, la UGPP sostiene que realizó el pago de $23.039.092 como devolución del descuento de los aportes para pensión de factores de salario que realizó indebidamente y $2.318.853.47 por intereses moratorios del valor de las mesadas indexadas ordenadas en el título ejecutivo.

Adicionalmente, precisó que la suma a pagar por intereses moratorios sobre el valor descontado para aportes a pensión asciende a $472.176.07, los cuales según se vio en la liquidación que allegó con el recurso de apelación, tiene como límite final febrero de 2020, fecha que propone como de pago, el cual, solo en gracia de discusión, no fue pagado en la fecha indicada por la apelante en atención a los elementos probatorios que reposan en el expediente, específicamente el memorial suscrito por el apoderado de la ejecutante en el cual informó que el 25 de julio de 2022 se realizó el pago de $23.039.092 para lo cual adjuntó fotografía del soporte expedido por Bancolombia donde se refleja como pagador al Consorcio FOPEP.

Ahora, en la liquidación que fue realizada por el área contable del tribunal, la cual por demás no fue objeto de reparo específico alguno por parte de la entidad recurrente, advierte sobre la causación de intereses moratorios, con corte al 24de julio de 2022, por $10.137.865,68, valor por el cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, ello precisamente porque la UGPP si bien demostró unos pagos, estos no han acreditado la extinción total de la obligación contenida en las sentencias base de recaudo.

En consecuencia, como la UGPP no ha demostrado el pago total de la obligación, concretamente los intereses moratorios sobre el valor descontado por aportes para pensión, no puede tenerse como límite final para la liquidación de intereses el mes de febrero de 2020, porque para esa data, y según lo reconoció la misma entidad, aún se adeudaba un saldo a favor de la señora Brunilde Suescum de Torres, circunstancia que habilita seguir adelante con la ejecución. Recuérdese que los intereses se causan hasta que se dé cabal cumplimiento a la obligación, lo cual ocurrió el 25 de julio de 2022.

Bajo el anterior entendido, las sumas canceladas por la UGPP deberán ser tenidas en cuenta en la etapa siguiente, esto es en la liquidación del crédito (artículo 446 del CGP), 4 Expediente digital índice 2 de SAMAI. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) en la cual se determina con precisión el monto de la deuda, momento en el que, se insiste, se estudian los abonos o pagos efectuados.

Adicionalmente se precisa que los argumentos traídos por la entidad no logran desvirtuar los valores tenidos en cuenta por el a quo, es decir, era del resorte de la parte ejecutada especificar la presunta equivocación en la que el tribunal habría incurrido al proferir la decisión, efectuando reparos concretos sobre las sumas y valores utilizados en primera instancia. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art.188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, se propusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de la parte, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 17 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que declaró probada la excepción de pago parcial de la obligación y dispuso seguir adelante la ejecución dentro del proceso promovido por Brunilde Suescum de Torres contra la UGPP. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00191-01 (6036-2024) Segundo: Sin condena en costas por lo brevemente expuesto.

Tercero: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente