CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2018-01427-00 Número interno: 4705-2018 Demandante: Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado - SUNET – Subdirectiva La Mesa Jaime Andrés Guerrero Díaz Coadyuvante: Eliana Gabriela González Vinculado: Municipio de La Mesa – Alcaldía municipal Demandada: Comisión Nacional del Servicio Civil Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 Tema: Nulidad contra el Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa, “Proceso de Selección No. 546 de 2017- Cundinamarca”; y la Resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017 “Por la cual se dispone el recaudó de unos recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de La Mesa (Cundinamarca) con NIT 890680026-7, para financiar los costos que le corresponden en desarrollo del Proceso de Selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal”.
La Sala decide la demanda de nulidad presentada en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 y la Resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
ANTECEDENTES Demanda El 25 de septiembre de 2018 Jaime Andrés Guerrero Díaz en calidad de presidente de la Organización Sindical - Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado-SUNET, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa, “Proceso de Selección No. 546 de 2017- Cundinamarca”; y la Resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017 “Por la cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de La Mesa (Cundinamarca) con NIT 890680026-7, para financiar los costos que le corresponden en desarrollo del Proceso de Selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal”, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Acuerdo firmado por el presidente José Ariel Sepúlveda Martínez en su calidad de presidente. Mediante escrito separado, el accionante también solicitó la suspensión provisional de los efectos del acuerdo acusado. Los Actos acusados “Acuerdo CNSC-201810000666 DEL 12-01-2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de Personal de la Alcaldía de La Mesa.
“Proceso de Selección No. 545 de 2017-Cundinamarca”’ LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIÓN CIVIL CNSC- En uso de sus facultades constitucionales y legales en especial las conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11 y 30 de la Ley 909 de 2004 y en los artículos 2.2.6.1. y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015 y,
CONSIDERANDO
QUE: (…) En mérito de lo expuesto se, ACUERDA: CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO
1. PROCESO DE SELECCIÓN. Adelantar el concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva treinta y siete (37) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de Personal de la Alcaldía de La Mesa que se identificará como “Proceso de Selección No. 545 de 2017-Cundinamarca”
ARTÍCULO 2. ENTIDAD RESPONSABLE. El concurso Abierto de Méritos para proveer las treinta y siete (37)vacantes de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa, objeto del presente Proceso de Selección, estará bajo la directa responsabilidad de la CNSC, que en virtud de sus competencias legales podrá suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar las diferentes fases del proceso de selección con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas para realizar este tipo de procesos, conforme lo reglado en el artículo 30 del presente de la Ley 909 de de 2004.
ARTÍCULO 3. ENTIDAD PARTICIPANTE. El Concurso Abierto se desarrollará para proveer veinticinco (25) empleos correspondientes a treinta y siete (37) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de la Mesa y que corresponden a los niveles profesional, técnico asistencial, de conformidad con las vacantes definitivas reportadas a la CNSC y que se encuentran de manera detallada en el artículo 10 del presente acuerdo.
(…)
ARTÍCULO 10. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera-OPEC-, de la Alcaldía de La Mesa que se convocan por este Concurso abierto de méritos son:
PARÁGRAFO 1 º. Bajo su exclusiva responsabilidad el aspirante deberá consultar los empleos a proveer mediante este concurso de Méritos en la Oferta Pública de Empleos de Carrera OPEC registrada por la Entidad objeto del presente proceso de Selección, la cual se encuentra debidamente publicada en la página Web de la Comisión Nacional del Servicio Civil www.cnsc.gov.co enlace.
SIMO PARÁGRAFO 2. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrado por la Alcaldía de la Mesa y es de responsabilidad exclusiva de esta, por lo que, en caso de presentarse diferencias por error de digitación, de transcripción o de labores o los actos administrativos que la determinaron, la OPEC se corregirá dando aplicación a lo previsto en el artículo 45 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 12 del Presente Acuerdo.
Así mismo las consecuencias que se deriven de dichos errores o inexactitudes recaerán en la entidad que reportó la OPEC. PARÁGRAFÓ 3. La sede de trabajo de cada uno de los empleos vacantes objeto de la presente selección, estará determinada en la OPEC, la cual forma parte integral de este Proceso de Selección. CAPÍTULO III (…) CAPÍTULO VIII DISPOSICIONES FINALES ARTÍCULO 60.
VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y publicación en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC y/o enlace SIMO, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 33 de la Ley 909 de 2004 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE JOSE ARIEL SEPÚLVEDA MARTÍNEZ Presidente” “RESOLUCIÓN CNSC 20172210046535 del 17 del 07-07-17 Por medio de la cual la Comisión dispuso el recaudo de unos recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de la Mesa (Cundinamarca) con NIT 890680026-7, para financiar los costos que le corresponden en desarrollo del proceso de selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC En uso de las facultades establecidas por la Ley 909 de 2004, la Ley 1033 de 2006, el Acuerdo No. 508 de 2014, la Circular Instructiva No. 201610000000057 del 2016 y, CONSIDERANDO (…) Que de conformidad con lo expuesto, la Comisión Nacional del Servicio Civil,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Disponer el recaudo de los recursos apropiados por la Alcaldía del Municipio de la Mesa, en un valor de DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTINCINCO MIL PESOS ($19.425.000,oo) M/CTE, con destino a financiar los costos que le corresponden en desarrollo del proceso de selección para proveer por mérito los empleos de carrera administrativa pertenecientes a su planta de personal que se encuentren vacantes de forma definitiva.
PARÁGRAFO: El valor sufragado por la Alcaldía del Municipio de la Mesa, se imputará y reajustará de ser necesario, al saldo definitivo que establezca la Comisión una vez se haya realizado el recurso del derecho de participación, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006.
ARTÍCULO SEGUNDO. (…) La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso Dado en Bogotá D.C.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO ARTURO RODRIGUEZ TOBO Presidente.” Normas violadas y concepto de violación El demandante considera que con la expedición del mencionado acuerdo y la actuación administrativa que de él se desprende, se vulneran los artículos 113, 125, 130, 150-1, 209, 345, 346 y 347 de la Constitución Política; y 11, 17, 30, 31-1 de la Ley 909 de 2004; 6 de la Ley 489 de 1998 y 3-10 de la Ley 1437 de 2011.
El concepto de violación es desarrollado por el accionante en dos cargos que buscan acreditar que los actos administrativos cuestionados adolecen de: Expedición irregular y vulnerando las disposiciones en que debería fundarse (vulneración de principios de colaboración armónica y coordinación entre entidades) -,toda vez que la firma conjunta del Presidente de la CNSC y del Jefe del Organismo o entidad pública dentro del acto administrativo que convoca a un concurso de méritos, se erige en un requisito indispensable sin el cual; en principio, el acto estaría viciado de nulidad vulnerándose de esta manera el principio de colaboración armónica entre autoridades administrativas (el acuerdo fue suscrito solamente por el presidente de la CNSC).
Expedición irregular (vulneración de los principios de planeación y de legalidad del gasto o legalidad presupuestal), pues se evidencia un flagrante desconocimiento de los deberes de rango constitucional y legal, que instituyen para las entidades públicas la obligación de efectuar las apropiaciones presupuestales correspondientes ante la necesidad de dar inicio a un proceso de selección; y para la CNSC, la imposibilidad de ordenar la apertura de un concurso público de méritos, sin que la entidad responsable de asumir los costos cuente con la apropiación presupuestal necesaria para tal fin.
Trámite Procesal Mediante auto de 1 de marzo de 2019, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las partes e intervinientes; es decir, al presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, Ministerio Público, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y se ordenó informar a la comunidad a través de la página web de la Corporación de la existencia del proceso.
En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora. Suspensión Provisional. Mediante auto de 25 de junio de 2021 se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, al considerar que la Corte Constitucional por sentencia C-183 de 2019 declaró exequible la expresión el “jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que: (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto de convocatoria como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) “en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia”.
Sumado a que, esta Corporación ha tenido la oportunidad de resolver casos análogos y similares, en los que ha concluido que la firma por parte de la entidad beneficiaria del concurso no se erige como requisito sine qua non para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos. Sin embargo, la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello implica.
Contestación de la Demanda La Comisión Nacional del Servicio Civil, por intermedio de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que: El contenido del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 tiene como finalidad garantizar los derechos fundamentales de los aspirantes en los procesos de selección, en la medida que la firma del representante legal de la entidad destinataria hubiere significado un cambio sustancial en el sentido de la decisión administrativa contenida en los acuerdos demandados; esto es, convocar a concurso público de méritos, de lo cual se colige que la garantía del derecho fundamental al acceso a cargos públicos no está dada por la firma del representante legal de las entidades destinatarias, sino en la transparencia e igualdad en el desarrollo del proceso de selección adelantado.
Máxime que, si las entidades destinatarias de los procesos de selección, cumplen con la carga administrativa de brindar la información requerida para la ejecución de las convocatorias, resulta comprensible el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, dado que la acepción “suscribir”, para la Real Academia Española significa igualmente “Convenir con el dictamen de alguien”; por lo que, en este sentido es claro que concurre la voluntad administrativa tanto de la CNSC como de las entidades u organismos beneficiarios del proceso de selección, en la realización de las convocatorias, sin que el formalismo de la suscripción, (entendido como la mera firma por parte del representante legal de las entidades u organismos), se convierta en un elemento de la esencia del acto que lo convoca, pues se insiste, la competencia en la referida función es del resorte exclusivo de la Comisión; por tanto, dicho precepto debe interpretarse de manera armónica y sistemática con las normas constitucionales, especialmente con el artículo 130 de la Constitución política, sin soslayar los principios de autonomía e independencia que le corresponde a la CNSC frente a las ramas del poder público.
Concluyó proponiendo la excepción de fondo “errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004”. La Alcaldía de La Mesa guardó silencio. Alegatos de conclusión La parte demandante - Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado - SUNET por intermedio de su presidente, indicó que en el sub examine no sólo se incumplió con la norma que se invoca como transgredida por los actos administrativos demandados, sino que su proceder incumplió y desconoció también los principios de coordinación y colaboración interinstitucional en el desarrollo de las actuaciones administrativas, cuya inobservancia transgrede el ordenamiento jurídico y los derechos fundamentales de los ciudadanos; por lo que, debe entenderse que la formación del acto administrativo demandado estuvo viciado de nulidad por las irregularidades expuestas.
El Municipio de La Mesa no alegó de conclusión. Eliana Gabriela Gonzálezcomo coadyuvante refirió que esta demostrada la falta de planeación y coordinación imperante en el proceso administrativo del concurso adelantado mediante la convocatoria demandada, así como el actuar irresponsable de la administración en pretender hacer un concurso que en últimas no satisfizo las necesidades propias de un proceso meritocrático.
Concepto del Ministerio Público Luego de hacer un resumen completo de las actuaciones surtidas en el proceso de la referencia, la Procuradora Tercera delegada ante el Consejo de Estado, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda al considerar que, el acuerdo base del litigio fue expedido por autoridad competente en atención a la solicitud para el ejercicio de la misión asignada por la Constitución y la ley, como fue la de convocar a los interesados y proveer cargos vacantes mediante concurso de méritos, para el cual se fijaron la reglas específicas; contiene una declaración de voluntad y objeto lícitos ajustados al ordenamiento superior; su motivación no ofrece reparos respecto de su ajuste a la realidad fáctica y jurídica; y su finalidad apunta al interés general; de modo que, prima facie no se observa que hubiere infringido norma superior.
Aunado a que, no hay duda que la exigencia prevista por el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 no tiene el alcance que le da la parte demandante, pues se trata de un proceso de selección de personal en el que participan activamente dos instituciones y estas tienen responsabilidades hacia el mismo objetivo; por lo que, en estos casos la firma es un requisito más bien formal que puede entenderse satisfecho con la realización de las demás actividades conjuntas o individuales tendientes al logro del ingreso de personal a la carrera administrativa.
CONSIDERACIONES Competencia Como el Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 y la Resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017, son actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional, esta Subsección es competente para conocer del presente proceso privativamente y en única instancia conforme con el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Problema Jurídico La Sala debe establecer si (i) por el hecho de encontrarse el acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 - Convocatoria 545 de 2017 -, firmado únicamente por el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no en conjunto con el jefe de la entidad beneficiaria (Alcaldía de La Mesa) y la actuación administrativa que de él se deriva, infringen los artículos 113, 125, 130, 150-1, 209, 345. 346 y 347 de la Constitución Política; 11, 17, 30, 31-1 de la Ley 909 de 2004, 6 de la Ley 489 de 1998, y 3-10 Ley 1437 de 2011; y, si consecuencialmente, adolecen de expedición irregular y violación de las normas en que debían fundarse; y (ii) si la entidad demandante vulneró el principio de legalidad del gasto presupuestal, al ordenar la apertura de un concurso público de méritos sin que la entidad beneficiaria contara con la apropiación presupuestal.
Solución al problema jurídico Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala debe poner de presente que esta providencia se fundamentará en la ratio decidendi que fuera erigida como precedente mediante sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación el 31 de enero de 2019, dentro del proveído 11001-03-25-000-2016-01017-00.
Por consiguiente, metodológicamente se emprenderá del análisis de los siguientes aspectos: (i) Presupuestos de existencia y validez de los actos administrativos; (ii) Competencias y el ente rector de los concursos públicos de méritos; y (iii) Caso concreto. Presupuestos de existencia y validez de los actos administrativos Doctrinariamente se ha considerado que el acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos.
Al referirnos a la validez de un acto administrativo, se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o, en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado.
Frente al tema ha manifestado, la Corte Constitucional ha precisado que: “En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.
De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual”. Visto lo anterior, se deduce que la existencia del acto está aparejada a un requisito de tiempo, forma y de efectos.
Y es, en este último requisito donde la Corte Constitucional hace recaer la sinonimia de los efectos que produce la existencia a la consideración de ser un acto eficaz, vale decir, que el acto existente es eficaz y vigente si se ha cumplido con la publicación - (en el caso de los actos generales) o se ha cumplido con la notificación (si es acto subjetivo).
En ese orden de ideas, los requisitos de existencia del acto administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales.
En tal sentido, es un criterio aceptado en el derecho administrativo que para la validez del acto se tienen como requisitos que haya sido expedido por autoridad competente, de conformidad con la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, que su expedición sea regular y que se observen los motivos y los fines desde el punto de vista de su licitud.
Además, para que el acto administrativo se considere como existente se requiere de un órgano que lo profiera, de la declaración de voluntad, de que se precise el objeto o contenido del acto, del respeto por las formas y la observancia de los motivos y sus fines. Así mismo, resulta preciso recabar sobre los elementos que permiten configurar la existencia del acto administrativo.
El Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido, que: “Los elementos de validez a los que hace alusión la jurisprudencia cuyo desconocimiento acarrea la nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser licito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad.
Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición”. Emerge de tal reseña que, es de cargo de la entidad estatal, que investida de la función administrativa y en ejercicio de sus competencias, emite una manifestación de voluntad consciente, intelectual e intencional, que ajustada a las normas legales y teniendo en cuenta las razones de hecho y de derecho que la determinan produce efectos jurídicos.
Sumado a que la manifestación de voluntad de la administración que cumple con un fin inmediato se reviste bajo una forma, la cual le permite cumplir con los requisitos y el modo de exteriorizar el acto administrativo, de manera que las formalidades han sido clasificadas en sustanciales y meramente accidentales. Las formalidades sustanciales son aquellas que de estructurarse, vician el acto administrativo, tales como el preámbulo, el contenido, los argumentos o razones, la motivación, la parte dispositiva y los recursos procedentes.
Contrario sensu, las formalidades accidentales no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto, verbigracia requisitos como fecha, encabezamiento, denominación y firma. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado entre diversas ocasiones, que: “(…) Puede distinguirse entre las formas sustanciales y las accidentales, los tribunales deben examinar cada caso, con base en que tan sólo en las que constituyan una verdadera garantía y, por ende, un derecho para los asociados, su incumplimiento induce a nulidad (…)”.
“(…) A pesar de que la calificación es difícil y depende de cada caso, el criterio aplicable principalmente es el de la influencia que la omisión de la formalidad o procedimiento ha podido tener sobre la decisión, es decir que serán formalidades o procedimientos sustanciales aquellos cuya omisión implica que la decisión será diferente a la tomada.
(…) ”. En ese orden de ideas, respecto de las formalidades o procedimientos administrativos, la doctrina ha enfatizado sobre su carácter “de no estrictamente rituado”, en contradicción con los procedimientos típicamente jurisdiccionales. De forma que, “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas”.
Ente rector de los concursos públicos y sus competencias Al respecto la Sala de Consulta y Servicio Civil, ha referido que: “La Constitución de 1991 le dio al concurso público de méritos el carácter de ser el mecanismo principal y preferente para la vinculación al Estado de los Servidores públicos, y asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil las funciones de administración y vigilancia de la carrera administrativa de los servidores públicos, cuando al tenor del artículo 130 dispuso: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los Servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.
Ciertamente, el Constituyente creó un órgano autónomo e independiente encargado de la función concreta y específica de administrar y vigilar los regímenes de carrera, con el fin de que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, el ascenso dentro de los mismos y el retiro del servicio se lleve a cabo de manera transparente, idónea e imparcial, conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan la materia.
De manera que, el artículo 130 superior se encamina a asegurar que los procesos de selección de personal se adelanten sin presiones de ninguna clase y lejos de los intereses políticos o burocráticos. Con respecto al sistema de carrera, la Corte Constitucional ha advertido, en numerosas ocasiones, que: “(…) el propósito de la implementación de un sistema de carrera por concurso de méritos y de asignarle su administración y vigilancia a un órgano distinto al de las entidades públicas que se beneficiarían de dicha provisión de cargos, radica en “aislar y separar su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo) materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores.” Igualmente, en Sentencia C-1230 de 2005, precisó: “(…) respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera.
Distintas son las razones que apoyan esta interpretación. La Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público, y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos”. Si ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130 Superior para la Comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política.
Si el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal.
El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible. Acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional.
Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas (…) ”. Bajo ese contexto, la Sala precisa que la Corte Constitucional se ha comprometido a preservar el mérito como pilar esencial en la asignación de cargos públicos y en proteger la autonomía e independencia de la CNSC.
Amén, que ha sido contundente en ratificar que las funciones a ella asignadas para administrar y vigilar la carrera administrativa constituyen un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido de que tales atribuciones “no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador” Sin embargo, aunque como se ha dicho las funciones que ejerce la CNSC en relación con la carrera administrativa, son autónomas e independientes y por tanto desprovistas de la injerencia de otras entidades administrativas; lo cierto es, que su actividad también está regida por los principios de la función administrativa normados en el canon 209 de la Carta Política; lo que conlleva a que, entre otros aspectos, tenga el deber de coordinar sus acciones con las demás entidades con las cuales se interrelaciona para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Al respecto el artículo 11 de la Ley 909 de 2004, establece las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los siguientes términos: a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.
PARÁGRAFO. El Banco Nacional de lista de elegibles a que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en donde se encuentre la vacante. Así mismo, esta preceptiva, en su artículo 30 consagra la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar los concursos o procesos de selección, precisando que: “ARTÍCULO
30. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LOS CONCURSOS. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisión de cargos.
Los convenios o contratos se suscribirán preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se realiza el concurso. La Comisión acreditará como entidades idóneas para adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos.
El procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultados de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión”. De la normatividad transcrita, esta Corporación reitera que la Comisión Nacional del Servicio Civil, es competente para llevar a cabo los concursos públicos de méritos y adelantar los procesos de selección mediante contratos o convenios interadministrativos suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas para tal fin; cuyos costos estarán a cargo de las entidades que requieran la provisión de los cargos.
En suma, la CNSC en relación con la convocatoria de los concursos públicos de méritos tiene de manera precisa y privativa las siguientes atribuciones: fijar los lineamientos generales con los que se desarrollarán los procesos de selección; acreditar a las entidades que podrán realizar procesos de selección; elaborar las convocatorias a concurso; realizar y adelantar los procesos de selección para el ingreso al empleo público, y determinar los costos de los concursos.
Asi también el canon 31 de la misma norma regula las etapas del proceso de selección, entre las que aparece la convocatoria descrita en los siguientes términos:
ARTÍCULO 31. Etapas del proceso de selección o concurso. El proceso de selección comprende: 1. Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.
(…) Dichos procesos de selección, como surge de las disposiciones sobre administración de personal en la misma Ley 909 de 2004, parten del supuesto de una coordinación previa o planeación entre la entidad que requiere la provisión de empleos y la CNSC; pues, deben articularse distintos aspectos o variables como las disponibilidades presupuestales o la lista de empleos vacantes, entre otros, que deben cumplirse antes de realizar la correspondiente convocatoria. 2.1.2.
Caso Concreto La parte actora pide la nulidad del Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa, “Proceso de Selección No. 546 de 2017- Cundinamarca”, debido a la falta de suscripción por el representante legal de dicho municipio y de la resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017 “Por la cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de La Mesa (Cundinamarca) con NIT 890680026-7, para financiar los costos que le corresponden en desarrollo del Proceso de Selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal”, por no contar con las apropiaciones de los recursos necesarios para financiar los costos de la convocatoria.
La entidad enjuiciada refiere que la actuación administrativa se surtió debidamente, en cuanto es la competente para administrar la carrera general del Estado Colombiano; de ahí que, la convocatoria y demás decisiones tomadas en el trámite del proceso de selección son de su resorte y, la firma del jefe de la entidad vigilada, no constituye un elemento que afecte la legalidad del llamamiento a los interesados en ingresar al servicio público, pues se supone su voluntad y anuencia en la realización del concurso, en cuanto lo solicitó y participó en su planeación. En tal sentido, es importante precisar que el objeto de la Litis, que acá se discute, parte de desentrañar el alcance normativo de la disposición contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO
31. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN O CONCURSO. El proceso de selección comprende: 1. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.
(…).” Acorde con la norma transcrita, es claro que, a efectos de lograr realizar la convocatoria del concurso de méritos, deben concurrir tanto la CNSC como la entidad u organismo beneficiario de la provisión de los empleos en su suscripción. Ahora bien, el hecho de que se aluda a que la convocatoria “deberá ser suscrita” tanto por la CNSC como por la entidad beneficiaria del respectivo proceso de selección, pareciera sugerir que se requiere la participación de las dos voluntades para la expedición de la convocatoria al concurso, lo que podría asemejarse al hecho de que el acto administrativo que la contenga debería ser también “suscrito” por ambas entidades participantes.
De suerte que, acudiendo a su sentido literal, se entiende por suscribir, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, a la circunstancia de “firmar al pie o al final de un escrito”; pero también, al “convenir con el dictamen de alguien” o al “obligarse a contribuir con otras al pago de una cantidad para cualquier obra o empresa”.
Puestas, así las cosas, es necesario precisar que para la emisión de todo acto administrativo constitutivo de Convocatoria al proceso de selección o concurso de méritos, se siguen una serie de acciones preparatorias que constituyen el iter administrativo de construcción de este acto, que tiene por finalidad regular el concurso, publicitar la existencia de cargos vacantes para ser proveídos, invitar a los ciudadanos a participar del mismo y obligar a la administración como a las entidades y particulares en él intervinientes.
Como se ha dicho en líneas atrás, y al ser la CNSC el ente rector de la carrera administrativa y la encargada de la administración, guarda y vigilancia de los procesos de concurso público de méritos conforme con lo previsto en los artículos 130 de la Constitución Política, y 11 y 30 de la Ley 909 de 2004, se constituye en la única autoridad con capacidad jurídica, autonomía y competencia administrativa para dictar reglas en la materia que ostenten el carácter de vinculantes, tanto para la entidad beneficiaria de la provisión de empleos, las instituciones, universidades contratadas para la realización del concurso y los participantes.
En consecuencia, en el proceso de desarrollo del acto administrativo de la convocatoria a concurso, es la entidad acusada la que se constituye como el órgano provisto de potestad para darle existencia a tal manifestación de voluntad, toda vez que por mandato constitucional le fue atribuida la competencia para ordenar y organizar la carrera administrativa de manera excluyente y exclusiva.
Sobre este tema, la Corte Constitucional ha dicho que: “(…) la autoridad, sin la cual, nada se puede ordenar, exigir ni imponer; la responsabilidad, para que no se trate de un poder arbitrario; la independencia, que le permite, además de ejecutar, disponer y organizar. La generalidad y neutralidad de las reglas y principios que la rigen; la permanencia, por la naturaleza de sus fines y la capacidad de acción, basada en los medios de los que disponen aquellas personas que, por sus méritos, han sido designadas para ejercer la administración pública.
En tal sentido, estos conceptos constituyen unos de los criterios básicos para establecer los contenidos básicos y nucleares de la ‘administración de las carreras administrativas (…)”. Analizado lo anterior; y si bien, que la capacidad a la que se alude para proferir el acto administrativo contentivo de la convocatoria 545 de 2017 a concurso se encuentra en cabeza de la CNSC por ser la competente para administrar los concursos públicos de méritos; lo cierto es, que la entidad beneficiaria del concurso debe concurrir en los procesos de planeación y preparación de la convocatoria; así como también, suscribir el acto administrativo de la misma.
Requisito que se entenderá cumplido en la medida en que firme el respectivo documento o ejecute actos dirigidos a participar activa y coordinadamente en la elaboración del mismo. Por ende, y para llevar a cabo el proceso de consolidación de la convocatoria a concurso público de méritos, es necesario e indispensable que la entidad beneficiaria participe de manera eficaz en el desarrollo de este.
Vale decir, en aplicación del principio de coordinación a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política. De manera que, tratándose de proferir el acto administrativo que contiene dicha convocatoria - como lo ha dicho la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado -; tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben “agotar una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta”, conducente a la suscripción final del acto que la incorpora; lo que como viene dicho, se puede materializar mediante la emanación que profiera la mencionada Comisión con la concurrente firma de la entidad convocante para formalizar su manifestación de voluntad.
No obstante, la ausencia formal de este requisito puede ser subsanable en la medida en que se pueda verificar la voluntad de la entidad beneficiaria a través de diferentes medios probatorios, encaminados a demostrar su participación e intervención en la construcción del acto administrativo que culminó con la convocatoria pública. Al respecto, cabe señalar que la entidad beneficiaria del concurso participó en el desarrollo de la convocatoria, llevando a cabo actividades que se enmarcan en el ámbito de la cooperación interinstitucional para el buen y correcto cumplimiento de los fines del Estado; de manera que, la entrega del estudio de las cargas de personal, listado de vacantes, emisión del certificado de disponibilidad y registro presupuestal, se constituyen en acciones de planeación y concertación en el marco de los principios de la función pública, que se erigen en manifestación inequívoca de su voluntad concurrente para la suscripción del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso.
En efecto, las labores desarrolladas previamente a la convocatoria por parte de la Alcaldía Municipal de La Mesa, fueron necesarias para desarrollar vínculos de colaboración y acciones de coordinación dirigidas a constituir una convocatoria exitosa en términos de los fines señalados por la Constitución y la Ley; por lo que, los actos que desplegó, tales como solicitar a la CNSC la realización del concurso de méritos, proveer la lista de vacantes, realizar la asignación presupuestal, expedir el certificado y registro presupuestal, y demás actuaciones dirigidas a la preparación del concurso; constituyen, a su vez, manifestaciones expresas de voluntad, encaminadas a demostrar su activa participación en la construcción del proceso, el cual derivó en la suscripción del acto de convocatoria al concurso público de méritos.
Hechos que evidencian la iniciativa y concurrencia de la entidad territorial para adelantar el proceso concursal. Asi también, se observa de los antecedentes administrativos de la convocatoria 545 de 2017 que la Alcaldía de La Mesa informó a la CNSC que contaba con 37 empleos de carrera administrativa que se encuentran en vacancia definitiva en las entidades territoriales del Departamento de Cundinamarca, a fin de que fueran proveídos por concurso de méritos.
Además, se puede establecer, que la CNSC realizó la etapa de planeación conjuntamente con la Alcaldía municipal de La Mesa para el desarrollo de la convocatoria a concurso; tal y como se extrae del contenido del acuerdo objeto de nulidad que a la letra dice: “Por lo anterior, en uso de sus competencias legales, la CNSC realizó conjuntamente con delegados de la Entidad objeto del Proceso de Selección, la etapa de planeación para adelantar el Concurso Abierto de Méritos en el marco del mandato Constitucional y de las normas vigentes e instrucciones de la CNSC, con el fin de proveer los empleos en vacancia definitiva del Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de dicha entidad, en el marco del Proceso de Selección No. 545 de 2017 - Cundinamarca.
Siendo así, la Alcaldía de La Mesa consolidó la Oferta Pública de Empleos de Carrera que en adelante se denominará OPEC en el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad - SIMO, la cual fue certificada por el representante legal y el jefe de talento humano o quien haga sus veces y enviada por la entidad referida a la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante correo electrónico de fecha 12/11/2017 compuesta por veinticinco (25) empleos, distribuidos en treinta y siete (37) vacantes (…)”.
Luego, es pertinente concluir que en el desarrollo del proceso tendiente a lograr la convocatoria, participaron funcionarios de ambas entidades que trabajaron mancomunadamente para adelantar el concurso público de méritos. Adicionalmente, las acciones encaminadas a la introducción de las partidas presupuestales destinadas a sustentar económicamente el proceso de convocatoria pública, se constituyen en actos propios de la ordenación del gasto que además son preparatorios del proceso mismo; y que, por tanto, se erigen en elementos de prueba que deben ser tenidos en cuenta para demostrar el interés de la entidad beneficiada con el concurso, no solamente en su realización efectiva, sino también en la participación permanente del proceso de elaboración del acto administrativo que para tal finalidad se expidió. Del mismo modo, la Alcaldía del municipio de La Mesa allegó a la CNSC el estado de la oferta de cargos; esto es, el número de empleos provistos de manera definitiva y la relación de las vacantes que podrían ser ofertadas en el concurso abierto de méritos, con el correspondiente manual de funciones y competencias laborales, como puede observarse en el folio 66 del cuaderno principal del expediente; documentos de tal valía, que, sin los cuales no hubiera sido posible tan siquiera pensarse en iniciar una convocatoria a concurso.
En esa dirección debemos recordar entonces que, no ofrece controversia alguna el hecho de sostener que la firma por parte de la entidad convocante del concurso no se erige como requisito sine qua non para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos; ya que, no tiene poder suficiente para perturbar su legalidad, siendo por tanto un elemento para ser tenido en cuenta al momento de examinar su eficacia. Acorde con esto, a la luz del artículo 130 Superior y de la observancia de los principios de supremacía de la Constitución, eficacia normativa y efecto útil de las normas jurídicas; así como también, en aplicación de los fundamentos que rigen el servicio y la función pública que privilegian el mérito como criterio que define la forma de acceso a los cargos públicos, se debe poner de presente que el análisis efectuado por la Sala debe superar el simple examen de legalidad; dado que, sostenerse en que la ausencia de la firma por parte de la entidad convocada del concurso de méritos del acto administrativo que incorpora la convocatoria 545 de 2017 conllevaría a su nulidad, cuando quiera que está demostrada su participación activa y concurrente, siendo evidente su manifestación inequívoca de voluntad para asistir en el proceso y su consecuente llamado a concurso, tornaría nugatoria la razón de ser y las funciones de la CNSC como ente rector de la carrera administrativa y órgano encargado de la administración y vigilancia de los procesos de selección y concursos públicos.
“Tal interpretación llevaría al caos, pues en la práctica se avalaría que la ausencia de una formalidad pueda restarle eficacia al derecho sustancial, y en este caso, contraponerse no solamente a las competencias de la CNSC e incluso paralizar la toma de sus decisiones, sino desconocer flagrantemente el principio de “el mérito” como presupuesto para el acceso a los cargos públicos.
Circunstancia que además nos pondría ad-portas de un estado de cosas inconstitucionales”. Por lo anterior, cumple conjurar que se encuentra vigente el Decreto 4500 de 2005, por medio del cual “se reglamenta el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2004”, en cuyo artículo 3, con respecto a las fases del concurso de méritos dispone lo siguiente: “(…) ARTÍCULO 3°.
Convocatoria. Consiste en el aviso público proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cada una de las fases, para invitar a todos los ciudadanos interesados en participar en los concursos que se realicen para el ingreso a empleos de carrera administrativa. Para su difusión se acudirá a los medios señalados en el Decreto 1227 de 2005.
PARÁGRAFO 1 °. En cualquiera de las fases del proceso, la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá dejar sin efecto el concurso, cuando en ella se detecten errores u omisiones que afecten de manera sustancial y grave el desarrollo del proceso de selección.
PARÁGRAFO 2 °. Tanto en la fase de preselección como en la específica, la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá modificar cualquier aspecto de la convocatoria hasta antes de la fecha de iniciación de inscripciones, o de la escogencia del empleo en la segunda fase o específica. (…)”. (Subrayado y cursiva ajenas al texto original). Conforme con la disposición transcrita, es dable establecer que por vía de reglamentación fue zanjada la duda interpretativa respecto del alcance del vocablo “suscribir” al que hace alusión el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en la medida en que este no se encuentra incorporado en el texto del Decreto Reglamentario; de manera que, se radica exclusivamente en cabeza de la CNSC la potestad de emanar el acto contentivo de la convocatoria a concurso.
Incluso, la habilita para que pueda realizar modificaciones a la misma de manera unilateral, aunque este proceso de convocatoria ya hubiere sido iniciado. En este sentido, al contener el artículo 3 del Decreto 4500 de 2005 una regla de derecho aplicable a los procesos de selección o concurso de méritos, y especialmente a la fase de su convocatoria que goza de presunción de legalidad y se mantiene incólume hasta nuestros días, mal haría esta Sala en aceptar que una falencia formal del acto administrativo que la incorpora pueda ir en contravía de la voluntad expresada previamente por la Alcaldía de La Mesa, ni mucho menos en menoscabo de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que privilegian el principio de “el mérito” como piedra angular para el acceso a los cargos públicos.
Ahora bien, es posible considerar satisfechos los requisitos para la eficacia normativa del acto que incorpora la convocatoria al concurso de méritos cuando quiera que se dé cumplimiento a los fines para los cuales fue proferido; pudiendo además, manifestar su eficacia por medio de expresiones y actos de voluntad de las entidades que han cooperado y coordinado acciones para su concreción de manera distinta a la de imprimir la firma de sus representantes, puesto que, las actividades encaminadas a la construcción de la convocatoria, que constituyen el iter de la misma; tales como (preparar la lista de vacantes, disponer del presupuesto requerido, emitir los certificados y registros presupuestales, entre otros), constituyen actos inequívocos de manifestación tendientes a dotar de eficacia el correspondiente acto administrativo.
Razón por la cual, el estudio que realiza esta Colegiatura no conlleva a recabar en el análisis de la firma del acto administrativo contentivo de la convocatoria 545 de 2017 a concurso de méritos en términos de requisitos o formalidades accidentales, sino en la necesidad de enfatizar en que la obligación de suscripción concurrente del acto a que se refiere el inciso 1 del canon 31 de la Ley 909 de 2004, entraña el compromiso efectivo de las entidades involucradas en el proceso de selección (CNSC y la Alcaldía de La Mesa); para que, trabajando coordinadamente cooperen a efectos de llevarlo a su terminación con observancia de los principios de la administración pública y el cumplimiento de los fines del Estado.
En la medida en que estos propósitos sean observados, como de hecho ocurre en el sub examine, se deberá entender por tanto que el acto que incorpora la respectiva convocatoria está dotado de eficacia y; por ende, emplazado a producir efectos jurídicos. En esa misma línea, y comoquiera que otro de los motivos de disenso del actor es que se declare la nulidad de la Resolución 20172210046535 de 2017 suscrita por la CNSC (que tenía por objeto el recaudo de recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de La Mesa), la Sala precisa que no adolece de expedición irregular; dado que, se emitió con anterioridad a la convocatoria al proceso de selección justamente para dar lugar a los recursos financieros necesarios.
Ello, en apliacion del principio previsto en el inciso 1 del canon 122 de la Constitución Política, cuyo texto es: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
Por consiguiente, esta Subsección destaca que contrario a lo aducido por el accionante; es evidente que, todos los cargos vacantes y ocupados de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa al momento de la convocatoria a concurso contaban con la disponibilidad presupuestal previa; puesto que, fueron creados en su oportunidad y; necesariamente, tenían previstos los pagos que hubieren de generar.
Finalmente, y respecto a lo aducido por la coadyuvante al decir que “esta demostrada la falta de planeación y coordinación imperante en el proceso administrativo del concurso adelantado mediante la convocatoria demandada”; la Subsección destaca que al analizar los antecedentes de la convocatoria 545 de de 2017 que reposan en el plenario, se observa que existió planeación y coordinación entre la CNSC y la entidad territorial; dado que, la actividad no se limitó a solicitar la realización del concurso, sino a entregar toda la información necesaria e intervenir con el aporte de los recursos que fueran necesarios en la planeación y ejecución del citado proceso.
Por consiguiente, los cargos invocados contra los actos administrativos enjuiciados no tienen vocación de amparo; y siendo ello asi, lo que sigue es negar las súplicas de la demanda. DECISIÓN Como corolario de lo expuesto esta Corporación encuentra que los cargos presentados en la demanda no están llamados a prosperar, comoquiera que el Acuerdo CNSC-20182210000666 de 12 de enero de 2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de La Mesa, “Proceso de Selección No. 546 de 2017- Cundinamarca”; y la Resolución CNSC 20172210046535 de 17 de julio de 2017 “Por la cual se dispone el recaudó de unos recursos por parte de la Alcaldía del Municipio de La Mesa (Cundinamarca) con NIT 890680026-7, para financiar los costos que le corresponden en desarrollo del Proceso de Selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal”, emitidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no fueron expedidos de manera irregular, ni con violación de las normas en que debian fundarse, toda vez que no riñen con los artículos 113, 125, 130, 150-1, 209, 345. 346 y 347 de la Constitución Política; 11, 17, 30, 31-1 de la Ley 909 de 2004, 6 de la Ley 489 de 1998, y 3-10 Ley 1437 de 2011, entendido con el alcance interpretativo que se les da en la presente providencia; por el contrario, la Sala arribó a la conclusión que se constituyen en fiel desarrollo de estas disposiciones normativas.
Razón por la cual, esta Sección precisa que cuando la norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se refiere a suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria, para el caso que nos ocupa - la Alcaldía de La Mesa -; deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta; sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso.
Por ende, los actos demandados mantendrán incólume su presunción de legalidad, y se declarará probada la excepción de “errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004”, propuesta por la entidad enjuiciada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de “errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004”, propuesta por la entidad enjuiciada.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda impetrada por el presidente del Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado – SUNET contra la CNSC, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente)