CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la solicitante contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Treinta y Tres Administrativo de Medellín.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 15 de abril de 2024, Sandra Viviana Alfaro Yara, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Treinta y Tres Administrativo de Medellín al proferir los autos del 17 y 19 de enero de 2024, que le impusieron una sanción por desacato con ocasión de la acción de tutela1 que Luz Edilma Marín Marín interpuso contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV. 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-033-2023-00427-00/02. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia En virtud del amparo, se pide ordenar a las autoridades judiciales accionadas inaplicar las sanciones impuestas por medio de los autos del 17 y 19 de enero de 2024, así como proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción por desacato conforme al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, se levante la multa impuesta y se comunique esta decisión a las autoridades accionadas.
Solicitó además conminar a las autoridades «a que acate[n] y aplique[n] los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato». 2.
Hechos relevantes La señora Luz Edilma Marín Marín interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, información y debido proceso, pues la autoridad no le había dado respuesta a una petición elevada el 28 de agosto de 2023 en la cual había solicitado información sobre la fecha de pago de la indemnización administrativa reconocida en su favor por medio de la Resolución 04102019-1198831 del 23 de abril de 2021, a pesar de su condición de víctima del desplazamiento forzado.
En sentencia del 12 de octubre de 2023 el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad de Medellín resolvió amparar los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la señora Marín Marín y, en consecuencia, ordenó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que indicara a la accionante «el resultado de la aplicación del método de priorización; además, deberá, en caso en que sea priorizada, definir un plazo razonable para que se realice el pago efectivo de la indemnización; y los plazos aproximados y orden en el que de no ser priorizada, la persona accederá a esta medida».
Luz Edilma Marín Marín solicitó la apertura de incidente de desacato, pues estimó 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia que la UARIV no ha cumplido lo ordenado. Mediante auto del 17 de enero de 2024, el Juez Treinta y Tres Administrativo de Medellín consideró que la incidentada no había dado cumplimiento al falo e impuso una sanción por desacato de un (1) SMLMV a Sandra Viviana Alfaro Yara.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 19 de enero siguiente, resolvió confirmar la decisión, debido a que la entidad accionada no aportó información que acreditara el cumplimiento del fallo de tutela. La UARIV radicó múltiples intervenciones en los trámites incidentales de desacato y solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas, con fundamento en la imposibilidad jurídica de asegurar una fecha cierta para la entrega de la indemnización administrativa, ya que esta depende de un Método Técnico de Priorización y la solicitante no cumple con las condiciones previstas para priorizar su caso, por lo que la indemnización solicitada no podía ser reconocida en la vigencia fiscal correspondiente al año 2022-2023.
En autos del 26 de enero y 15 de marzo de 2024, el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción al estimar que no se relacionaron nuevos supuestos fácticos y jurídicos, ni se aportaron pruebas que den cuenta del cumplimiento de la sentencia. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en desconocimiento del precedente, en violación directa de la Constitución y en los defectos sustantivo y fáctico.
Afirma que en las comunicaciones de Radicados 2023-2050474-1 y 2023- 1486582-1, del 4 de diciembre y 2 de octubre de 2023, respectivamente, se brindó respuesta de fondo a la petición de la señora Luz Edilma Marín Marín y se le indicó el resultado del método técnico de priorización, las razones por las cuales no fue priorizada y la imposibilidad de indicar los plazos aproximados en la que se accederá a la indemnización. Agrega que no se tuvo en cuenta la imposibilidad de brindar la fecha exacta, plazo o turno de pago de la indemnización administrativa a Luz Edilma Marín Marín, ya que 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia el puntaje mínimo definido por el Método Técnico de Priorización para acceder a la indemnización en 2023 era de 38.9898 y la señora Marín Marín obtuvo un puntaje de 20.9983.
En esa medida, indica que la UARIV aplicará el MTP en vigencia de 2024 para determinar la priorización del pago de su indemnización. Las circunstancias anotadas se ajustan al debido proceso administrativo y al trámite previsto en la Resolución 1049 de 2019, en atención a que la UARIV no puede indemnizar simultáneamente a más de 9 millones de víctimas y se encuentra en crisis presupuestal.
Sostiene que con estas decisiones «se ven abiertamente afectados los principios constitucionales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima en el sistema judicial y buena fe». Según lo expuesto, afirma que las autoridades judiciales no atendieron el criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia SU-034 de 2018, según el cual los jueces pueden modular las órdenes de tutela para garantizar su efectivo cumplimiento.
Asimismo, no valoraron las razones expuestas por la UARIV en múltiples intervenciones sobre la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela o sobre el debido proceso administrativo. 4. Trámite procesal El 22 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela, se negó la medida previa y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la UARIV y a Luz Edilma Marín Marín, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Antioquia aportó copia del expediente digital e hizo un recuento del trámite del incidente de desacato presentado por la señora Luz Edilma Marín Marín. Esgrimió que resolvió confirmar la sanción impuesta contra la solicitante en la medida en que el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín dispuso la orden de señalar un plazo aproximado en el que se haría efectivo el pago de la indemnización administrativa y que esta no ha sido acatada. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia Sostuvo que los principios de gradualidad y progresividad no implican que las víctimas deban soportar la carga de esperar sin un término definido y con completa incertidumbre, el pago de la indemnización a la cual tienen derecho ya reconocido, o la fecha de este.
La imposibilidad material para cumplir el fallo fue un asunto de debate de la acción de tutela primigenia. No se trató de ordenar brindar una fecha exacta a lo solicitado, sino una aproximación a los términos dentro de las posibilidades administrativas. El Juez Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín aportó copia digital del expediente y también hizo un recuento del trámite de la solicitud de apertura del incidente de desacato presentado por la señora Luz Edilma Marón Marín. Adujo que la solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial.
Esgrimió que la solicitud pretende reabrir el debate de las órdenes impartidas mediante la sentencia de tutela cuestionada y que la parte actora no puede pretender utilizar el mecanismo de la acción de tutela para superar su omisión de interponer el recurso procedente contra la sentencia que la ordenó a definir un plazo razonable para el pago efectivo de la indemnización. Se resolvió imponer la sanción en la medida en que la respuesta brindada por la entidad no fue de fondo.
La aplicación indefinida del MTP se torna en una práctica inconstitucional, pues perpetúa la incertidumbre de las víctimas del conflicto armado como sujetos de especial protección. El resto de las partes guardaron silencio respecto de la solicitud. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las providencias que impusieron la sanción por desacato. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales6.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto Las providencias reprochadas impusieron sanción por desacato, ya que estiman que la UARIV no ha dado cumplimiento a la orden de tutela de otorgar una fecha cierta o aproximada para la entrega de la indemnización administrativa de la señora Marín Marín, por ello, persiste la vulneración de su derecho fundamental de petición. La UARIV intervino en múltiples ocasiones para solicitar que se desestime el desacato o se levante la sanción impuesta, pues considera que mediante las comunicaciones de Radicado 2023-2050474-1 y 2023-1486582-1 del 4 de diciembre y 2 de octubre de 2023, respectivamente, se brindó respuesta de fondo a la petición de la señora Luz Edilma Marín Marín. Sin embargo, como no se satisface el puntaje 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia previsto en el Método Técnico de Priorización para la entrega de la reparación, alegó la imposibilidad jurídica de determinar una fecha cierta de entrega.
Las autoridades judiciales desestimaron este argumento, al considerar que como la orden no fue condicionada a la aplicación del MTP y los informes de la UARIV no permiten determinar un período o fecha cierta, se otorgó una respuesta parcial e indeterminada a la petición de la señora Marín Marín. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. En atención al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la sanción por desacato se impone «por el mismo juez» mediante trámite incidental y es objeto de consulta ante el superior jerárquico.
El estudio del grado jurisdiccional de consulta se limita a lo desfavorable al sancionado, ya que esa oportunidad no está prevista como un medio de impugnación de la decisión, sino como un control automático del superior funcional sobre la legalidad de la sanción impuesta en desacato. En atención a esas disposiciones, las autoridades judiciales accionadas son competentes para estudiar el eventual incumplimiento de la orden de tutela y la eventual negligencia o renuencia de los funcionarios encargados y expusieron las razones por las que estimaron que la UARIV incurrió en un incumplimiento susceptible de sanción por desacato.
La solicitante cuestiona la viabilidad jurídica de la orden de tutela. Tales consideraciones deben ser abordadas por el juez que profirió esa orden y, conforme al ordenamiento jurídico, ejerce las medidas necesarias para su cumplimiento. Por demás, la sentencia que profirió el amparo determinó que «el accionante tiene derecho a recibir información clara y concreta acerca de cuándo tendrá acceso efectivo a la indemnización administrativa». 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia Además, la providencia de tutela, del proceso en cuestión, no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional7, de modo que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional.
Además, con motivo de los incidentes de desacato, las autoridades judiciales accionadas no han advertido la necesidad de modular o modificar las órdenes de amparo impuestas, de modo que la acción de tutela no puede ser utilizada para retomar una discusión ya resuelta por los jueces constitucionales. Por último, se advierte que la sentencia de tutela que amparó los derechos fundamentales de la señora Marín Marín no fue objeto de impugnación por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV.
En consecuencia, se advierte que la solicitante pretende usar la acción de tutela para corregir su conducta omisiva, sin embargo, la inconformidad con la decisión de tutela primigenia debió advertirse en este proceso, como escenario natural, por conducto del mecanismo de impugnación dispuesto para las partes. La tutela no es el medio de saneamiento para solucionar inconformidades que las partes debieron alegar en el respectivo proceso.
El amparo frente a providencias judiciales es excepcional. Sólo procede por irregularidades en el trámite, si estas se alegaron en el respectivo proceso. De no ser así, la acción de tutela se convertiría en una instancia adicional utilizada para sanear las omisiones de las partes en la guarda de sus intereses, y en un mecanismo alternativo para discutir aspectos que no fueron oportunamente puestos en conocimiento del juez natural del asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y subsidiariedad. 7 Según consulta a la Secretaría de la Corte Constitucional, la Sala advierte que, en auto del 18 de diciembre de 2023, la Sala de Selección de Tutelas n°: 12 no seleccionó para revisión el expediente T-9.837.607 de Luz Edilma Marín Marín contra la UARIV. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01802-00 Solicitante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela – Sentencia Primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Sandra Viviana Alfaro Yara contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Treinta y Tres Administrativo de Medellín.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ