Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Tema: Excepción de pago de la obligación. Carga argumentativa del recurso de apelación. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra la sentencia del 25 de enero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se resolvió ─entre otras cosas─ declarar probada la excepción de pago parcial y seguir adelante con la ejecución. I. Antecedentes 1.1.
La demanda ejecutiva2 y su subsanación3 1. Martha Lucía Quintero de Arenas presentó demanda ejecutiva en orden a que se librara mandamiento de pago «por la suma de DIECINUEVE MILLONES CIENTO SETENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS ($19.175.779) por concepto de intereses moratorios, generados por el retardo en que incurrió la entidad ejecutada para dar cumplimiento a la sentencia de fecha 11 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó reconocer y pagar la pensión de Jubilación [ ]». 1 En adelante Fomag. 2 Samai, índice 2, carpeta.zip, archivo 3. 3 Samai, índice 2, carpeta.zip, archivo 7. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 2.
En síntesis, la ejecutante narró lo siguiente: 2.1. En sentencia del 11 de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió condenar a la Nación, Ministerio de Educación, Fomag a pagar la pensión por aportes en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año «anterior al cumplimiento de los requisitos», comprendido entre el 15 de febrero de 2014 y el 16 de febrero de 2015, con la inclusión de los factores que sirvieron de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, desde el 17 de febrero de 2015, en razón a que el reconocimiento no estaba supeditado a demostrar el retiro definitivo del servicio.
La ejecutoria de la decisión ocurrió el 8 de abril de 2021. 2.2. El 4 de agosto de 2021 presentó la solicitud de cumplimiento de la sentencia y mediante Resolución 001457 del 24 de febrero de 2022 la entidad (i) reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $1.407.634, a partir del 17 de febrero de 2015; (ii) liquidó las mesadas atrasadas con su respectiva indexación; y (iii) ordenó el pago de los intereses desde el 8 de abril de 2021 al 24 de diciembre de 2021 que ascendían a $1.498.295.
Las sumas adeudadas se desembolsaron el 25 de julio de 2022. 2.3. El monto correcto de los intereses era de $20.674.074 que se desagregaban así: (i) $2.573.378 a la tasa DTF desde el 8 de abril al 8 de julio de 2021 y del 4 de agosto del mismo año al 8 de febrero de 2022; y (ii) $18.100.676 a la tasa comercial desde el 9 de febrero al 24 de julio de 2022.
La interrupción de los primeros obedecía a que los 3 meses previstos en el CPACA vencieron el 8 de julio de 2021 y la solicitud se radicó el 4 de agosto siguiente. 1.2. Mandamiento de pago 3. En auto del 29 de junio de 20234 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió lo siguiente: «PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora MARTHA LUCÍA QUINTERO DE ARENAS y a cargo de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, para que, dentro del término de cinco (5) días, contados desde el día siguientes a la notificación personal de esta providencia, PAGUE la suma de: • DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS ONCE MIL CUATROCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON VEINTE ($19.411.242,20) por concepto de intereses moratorios» [sic]. 4 Samai, índice 2, carpeta.zip, archivo 9. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 4.
Para tal efecto, argumentó lo siguiente: 5. La sentencia objeto de recaudo quedó en firme el 8 de abril de 2021 y la obligación era exigible «una vez ejecutoriada, es decir, desde el 9 de abril de 2021»; en consecuencia, como el plazo de los 5 años vencía el mismo día y mes de 2026, la demanda se presentó oportunamente el 21 de marzo de 2023. 6.
De acuerdo con el artículo 195 del CPACA, el capital que se debía tener en cuenta para calcular los intereses era el reconocido por la entidad, es decir, $154.817.004; además, se suspendió su causación desde el 9 de julio al 4 de agosto de 2021, cuando se radicó la solicitud de cumplimiento. 7. El valor que arrojaba la liquidación era de $20.909.719,20, a los cuales se les debía restar lo ya pagado por la entidad ($1.498.295) para un neto de $19.411.424,20. 1.3.
Escrito de excepciones5 8. El Ministerio de Educación, Fomag se opuso a la pretensión y propuso las siguientes excepciones: 9. Pago: mediante «Resolución 1457», incluida en nómina el 1 de julio de 2022, se dio cumplimiento a la sentencia objeto de cobro. Además, existía un «periodo muerto» desde la fecha de ejecutoria «contando 3 meses hasta la fecha de radicación de la solicitud de cumplimiento», de conformidad con el artículo 192 del CPACA y el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil ─con radicación 11001-03-06-000- 2013-00517-00─ que «resolvió las dudas» sobre la normativa aplicable para el pago de sentencias y conciliaciones. 10.
Prescripción: debía declararse en los términos del artículo 2536 del Código Civil, siempre que fuera procedente. También la de «genérica o innominada». 1.4. Sentencia de primera instancia6 11. En sentencia dictada el 25 de enero de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió: «PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la excepción denominada “genérica o innominada”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 5 Samai, índice 2, carpeta.zip, archivo 13. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 35. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas SEGUNDO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PAGO PARCIAL, de conformidad con lo expuesto TERCERO: DECLARAR IMPRÓSPERAS LAS EXCEPCIONES DE PRESCRIPCIÓN Y PAGO TOTAL, propuestas por la apoderada de la entidad ejecutada.
CUARTO: SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN a favor de la señora Martha Lucía Quintero de Arenas y en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por la suma de DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS ONCE MIL CUATROCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON VEINTE ($19.411.424,20) por concepto de intereses moratorios. [ ]
SEXTO: Sin condena en costas en primera instancia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.» 12. Después de detenerse en el marco normativo y jurisprudencial de las excepciones en el proceso ejecutivo, resolvió el caso concreto en los siguientes términos: 13. La excepción «genérica o innominada» era improcedente, en tanto no se encontraba enlistada en el numeral 2 del artículo 442 del Código General del Proceso.
A su vez, respecto de la prescripción, la sentencia quedó ejecutoriada el 8 de abril de 2021 y se hizo exigible cuando se vencieron los 10 meses previstos en el artículo 192 del CPACA, es decir, el 8 de febrero de 2022, por lo tanto, como los 5 años fenecían el 8 de febrero de 2027, la demanda se presentó oportunamente el 21 de marzo de 2023. 14.
En cuanto a la excepción de pago, se debía tomar el capital de $154.817.004 reconocido en la Resolución 001457 del 24 de febrero de 2022, cuantía que fue aceptada por la parte ejecutante en la demanda. A su vez, los intereses debían calcularse desde el 9 de abril de 2021 [día siguiente a la ejecutoria] al 8 de julio de 2021, con la suspensión de su causación desde el 9 de julio de 2021 hasta la presentación de solicitud de pago. 15.
En consecuencia, el valor adeudado era de $20.909.719,20, al cual se le debía descontar lo ya pagado, esto era $1.498.295 para un neto de $19.411.424. 1.5. Recurso de apelación7 16. La entidad demandada presentó recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 7 Samai, índice 2, carpeta.zip, archivo 31. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 17.
Mediante auto del 29 de junio de 2023 se libró el mandamiento ejecutivo en favor de la demandante y el 1 de agosto de 2023 se radicó la contestación de la demanda en la cual se propuso la excepción «denominada pago» [8]. 18. El artículo 29 de la Constitución Política comprendía un conjunto de garantías, por las cuales se buscaba la protección de quien se encontraba incurso en una actuación judicial, es decir, pretendía que durante el trámite se respetaran los derechos y la aplicación correcta de la justicia, de acuerdo con lo sostenido en la sentencia C-341 de 2014 dictada por la Corte Constitucional. 19.
Igualmente, en la sentencia T-018 de 2017 se definió el derecho a la defensa como la «oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la ley otorga[ba]». 1.6.
Trámite de la segunda instancia 20. En auto del 30 de mayo de 20249 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada contra la sentencia del 25 de enero de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos de la Ley 2080 de 2021. II. Consideraciones 2.1. Competencia 21. De conformidad con los artículos 442, 443 y 446 del Código General del Proceso10, en el proceso ejecutivo, cuando se trata del cobro de obligaciones contenidas en una providencia «solo podrán alegarse» las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, las cuales se resuelven mediante sentencia. 22.
En el caso concreto, el 25 de enero de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió «declarar imprósperas las excepciones de prescripción y pago total» y ordenó seguir adelante con la ejecución, es decir, profirió una sentencia. 23. En consecuencia, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, 8 La entidad transcribió los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 9 Samai, índice 4. 10 En adelante CGP. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 24. La Sala resolverá los siguientes interrogantes: 24.1. ¿Los fundamentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada, relacionados con los derechos a la defensa y debido proceso, configuran motivos de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia? 24.2. ¿Se demostró el pago total de la obligación? 25.
Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se abordará lo relacionado con la carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3. La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago. Marco normativo y jurisprudencial 26.
Cuando se trata de ejecución de sentencias judiciales, dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, la entidad únicamente podrá proponer las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP y «su prosperidad pende, de que dichas circunstancias se hubiesen presentado con posterioridad a la existencia de la providencia judicial constitutiva del título11»12.
Estas son: «Artículo 442. Excepciones. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: [ ] 2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida 11 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Criterio reiterado por la misma sección, en el auto del 30 de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 12 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.» [se resalta] 27.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia señaló lo que a continuación se transcribe13: «Con respaldo en lo señalado, puede afirmarse que el legislador ha querido que cuando el «título ejecutivo» sea una «providencia judicial» que haya condenado a alguna de las partes o en la que fue provocada la terminación del litigio por conciliación o transacción, las excepciones están limitadas a la lista taxativa que fue referida en el párrafo precedente, con el propósito de evitar dilaciones injustificadas en la materialización del derecho sustancial reconocido.» 28.
Estas excepciones, tienen como único objeto desvirtuar o enervar las pretensiones de la demanda y, de conformidad con el artículo 442 transcrito, solo podrán ser alegadas cuando se trate de hechos posteriores al título de recaudo, pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo, pues con posterioridad a este, en caso de expedirse un acto administrativo que lo acate, se comprenderá que se trató del cumplimiento de la orden impartida en aquel, en razón a que el artículo 431 del CPACA prevé que, cuando se trata de sumas de dinero, «se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda». 29.
Una de las excepciones previstas en la norma citada es el «pago» que es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 30. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 31.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del 13 Sentencia proferida el 18 de enero de 2018, STC136-2018, radicación 11001-22-10-000-2017- 00806-01. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. 32.
Al respecto, en la sentencia del 18 de noviembre de 1991, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia sostuvo lo siguiente: «De hecho, el artículo 1626 del C. c. define el pago como la “prestación efectiva de lo que se debe”. Y el artículo 1627 ib. prescribe que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación ”.
En el anterior orden de ideas, si, como ha sido dicho, la prestación a cargo del deudor es dineraria, lo debido será dinero. De modo que solo entregando la cantidad de signos monetarios que, con referencia a determinada unidad de cuenta, constituyan el objeto de la prestación, el deudor quedará liberado de la obligación. O para expresarlo con una fórmula del derecho de obligaciones, el dinero se encontrará no solo “in solutione”, sino también “in obligatione”». [se resalta] 33.
Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así14: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 34.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil15. 35. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente16: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago 14 Hinestrosa, Fernando.
Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. 15 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales. El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 16 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 36.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 37.
Asimismo, la doctrina17 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 38.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201618, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso de que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de excepciones de mérito.
En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo.» [se resalta] 17 Devis Echandía Hernando.
Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482. 18 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 39.
Súmese a lo expuesto que esta Subsección, respecto de la orden de seguir adelante con la ejecución, ha señalado lo que se transcribe a continuación19: «La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» 40.
Entonces, la naturaleza de esta decisión se circunscribe a verificar que el título ejecutivo se ajuste a la legalidad y a determinar si subsiste o no la obligación a cargo del deudor; es en la etapa siguiente, esto es la liquidación del crédito, que se determinará con exactitud el monto de la deuda y se podrán tener en cuenta los abonos o pagos efectuados.
Así lo comprendió la Corte Constitucional20 cuando indicó que, en ese momento procesal «(i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada; (ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible [ ]» [se resalta]. 41.
Igualmente, esta Subsección ha señalado que la liquidación del crédito «es un acto procesal encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones matemáticas que se requieran e incluyendo los distintos ítems o componentes por los cuales se libró el mandamiento de pago y luego se ordenó seguir adelante con la ejecución -capital, intereses, costas, etc.-»; también se puntualizó que en esta oportunidad «deberá incluirse cualquier abono o pago parcial que haya sido efectuado por el deudor luego de ser notificado del mandamiento ejecutivo»21. 42.
Esto, en consonancia con lo expuesto en párrafos anteriores: las excepciones señaladas en el artículo 442 del CGP solo se alegarán cuando se trate de hechos posteriores a la sentencia condenatoria pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo. Si el acto administrativo y la liquidación se expide después de este momento procesal, se tendrá como el cumplimiento a aquel [el mandamiento] y, por consiguiente, como un abono a la deuda que deberá ser tenida en cuenta al momento de liquidar el crédito. 19 Auto del 18 de mayo de 2017, radicación 15001-23-33-000-2013-00870-02 (0577-17). 20 Sentencia C-814 de 2009. 21 Óp. Cit. 14. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 2.4.
Análisis de la Sala 43. En el recurso de apelación, la entidad ejecutada transcribió los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, citó el artículo 29 de la Constitución Política y la sentencia T-018 de 2017 dictada por la Corte Constitucional, en la cual se definió el derecho a la defensa. 44. Al respecto, debe señalarse que el recurso de apelación ─como garantía del principio de la doble instancia─ debe cumplir con ciertos requisitos para que pueda ser analizado por el ad quem, los cuales ─en términos de la doctrina22─ se pueden clasificar así: capacidad, procedencia, oportunidad, sustentación, e interés para recurrir. 45.
En efecto, estos requisitos se encuentran en el artículo 320 del Código General del Proceso, conforme con el cual (i) el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante para que el superior revoque o reforme la decisión; y (ii) «[p]odrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia [ ]». 46.
El deber de sustentación se refiere esencialmente a la exposición clara y suficiente de las razones por las cuales la providencia [auto o sentencia] debe modificarse o revocarse, ya sea por razones de hecho o de derecho, en cuanto a la valoración probatoria, la interpretación o aplicación de una norma. En este escenario, los extremos que analiza el ad quem se circunscriben a la providencia que resolvió el litigio o la solicitud y a la estructura argumentativa que exponga el sujeto procesal perjudicado con la decisión. Sobre el particular, la doctrina ha señalado23: «Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada. [ ] ha sido criterio de nuestro legislador no dejar un plano puramente hipotético el saber cuál es el motivo del desacuerdo que se tiene para con determinada providencia, con el fin de que el recurrente oriente con una serie de argumentaciones la labor de estudio de las peticiones hechas al juez.» 47.
En la sentencia proferida el 9 de febrero de 201224, la Sala Plena de esta corporación sostuvo que, mediante el recurso de apelación, se ejerce el derecho de impugnación, por lo cual «corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias 22 López Blanco Hernán Fabio.
Procedimiento Civil. Undécima Edición, Dupre, Editores, pág. 765. 23 López Blanco Hernán Fabio. Código General del Proceso. Dupre Editores Ltda., 2016, pág. 775. 24 Número interno 21060. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas consideraciones o apreciaciones».
En otros términos, tiene el deber de justificar las razones de su inconformidad, en razón a que este será el marco de pronunciamiento del ad quem25. 48. Igualmente, en la sentencia proferida el 12 de diciembre de 202226 se indicó que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, «razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, [ ], toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado [ ] en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada». 49.
Y, esta Sección, sobre el particular ha puntualizado lo siguiente27: «En efecto, sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente, por cuanto la sustentación es la oportunidad para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.28» 50.
Entonces, el juzgador de segunda instancia, al desatar la apelación, se limita a lo expuesto en la sustentación del recurso [salvo cuando se deba hacer un pronunciamiento oficioso autorizado por la ley], en tanto de esas razones de disenso nacen los límites de la controversia, en razón a que no de otra manera se pueden garantizar los derechos al debido proceso, impugnación y defensa. 51.
En ese hilo argumentativo, la Sala no encuentra un reparo concreto en contra de la sentencia de primera instancia. Como supra se expuso, la entidad ejecutada se limitó a invocar los derechos de defensa y debido proceso, sin hacer consideración adicional alguna respecto de la postura adoptada por el a quo. 52. De otro lado, se extrae que transcribió los argumentos de la contestación de la demanda y, aunque en esta se introdujo un cuadro que ─según la entidad─ daba cuenta del pago, en el recurso acudió a otro que, en últimas, contiene los mismos datos. 25 Sección Segunda, sentencia del 26 de enero de 2006, expediente: 17001-23-31-000-2001-00621- 01(5054-03), CP.
Ana Margarita Olaya Forero. 26 CP. María Adriana Marín, expediente 59381. 27 Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, expediente 47001-23-33-000-2019-00288-01 (2115-2021), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, radicación 25000-23- 27-000-1999-00875-01 (15328). 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas 53.
Ahora, si se interpretara que la intención de la entidad es insistir en que sí se pagó la obligación porque el a quo no hizo pronunciamiento expreso sobre el particular, debe señalarse que el cuadro inicialmente incorporado a la contestación solo da cuenta del cálculo de $13.470.411 por concepto de indexación e intereses: 54. Ese valor total reportado por la entidad corresponde a la sumatoria de $11.972.116 de indexación y $1.498.295 de intereses, es decir, no demuestra que se haya satisfecho en su totalidad la deuda. 55.
De otro lado, en el recurso se añadió otro cuadro; sin embargo, en este solo se evidencia que en las casillas de «Estado Trámite» y «Estado Prestación» se reporta un pago realizado el 21 de julio de 2022, fecha incluso anterior a la señalada por la parte demandante [25 de julio de 2022]. A la par, se observa en la casilla de «Pago Neto» el valor $141.346.593 que es menor al cálculo realizado por la entidad en la Resolución 001457 del 24 de febrero de 2022: «Que el valor mensual RECONOCIDO de la pensión de jubilación [ ] corresponderá a la suma de UN MILLÓN CUATROCIENTOS SIETE MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($1.407.634) a la fecha del Status 16/02/2015 efectiva a partir del 17/02/2015. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas [ ] Que se reconocerá el valor de las mesadas atrasadas por la diferencia entre el valor de la mesada pagada y el valor de la nueva mesada, por la suma de CIENTO CUARENTA Y SEIS MILLONES CIENTO QUINCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($146.115.886), liquidadas desde 17/02/2015 al 24/12/2021 inclusive, advirtiendo que las mesadas subsiguientes se liquidarán cuando se reciba la orden para pago. [ ] Que se reconocerá la indexación de la suma que se pague por diferencia de Mesadas causadas en el periodo comprendido entre el 17/02/2015 al 7/04/2021, esta última correspondiendo al día anterior de la fecha de ejecutoria y será por la suma de ONCE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y DOS MIL CIENTO DIECISÉIS PESOS ($11.972.116) M/CTE tomando como IPC el establecido por el DANE para el correspondiente periodo.
Que se reconocerán intereses corrientes y moratorios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del C.P.A.C.A., así: Intereses Moratorios Tasa DTF: Liquidados desde el 08/04/2021 hasta el 24/12/2021 por un valor de UN MILLÓN CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($1.498.295) M/CTE. [ ]
ARTÍCULO CUARTO: RECONOCER Y ORDENAR PAGAR a la señora QUINTERO DE ARENAS MARTHA LUCIA [ ] la suma de CIENTO CINCUENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS ($159.586.297) M/CTE, que corresponde a los conceptos y a la sumatoria de los valores aprobados por la FIDUPREVISORA S.A. mediante hoja de revisión [ ], anexa al expediente, así: CONCEPTO VALOR Mesadas atrasadas liquidadas desde el 17/02/2015 al 24/12/2021 inclusive (A este valor se le descontará los aportes de ley liquidados el 17/02/2015 al 24/12/2021 por valor de ($17.533.906) que según la parte motiva. $146.115.886 Indexación liquidada desde el 17/02/2015 al 7/04/2021 esta última correspondiendo al día anterior a la fecha de ejecutoria $11.972.116 Intereses DTF liquidados desde el 08/04/2021 hasta el 24/12/2021 $1.498.295 TOTAL $159.586.297» [sic] 56.
En el mismo sentido, se observa que a la contestación también se adjuntó una liquidación realizada por la entidad. En esta se estableció que, teniendo en cuenta el pago realizado en 2021, por intereses a la tasa DTF se adeudaban $504.992 y por intereses moratorios de usura $13.947.173 para un total de $14.751.299; sin embargo, en el expediente no obra prueba que dé cuenta de la entrega efectiva a la parte ejecutante y, en todo caso, allí se anotó «VALOR TOTAL PENDIENTE DE PAGO». 57.
Ahora, en la sentencia «se tomó como capital la suma de $154.817.004, que fue reconocido por la entidad ejecutada en la Resolución 001457 del 24 de febrero de 2022 por concepto de mesadas adeudadas de indexación»; sin embargo, se observa que esa 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas suma deviene de las siguientes operaciones certificadas por la ejecutada en el comprobante de nómina 20220730114103: Concepto Ingresos Descuentos Pago por indexación e intereses $13.470.411 $0 Mesadas atrasadas $157.885.156 $0 Pensión de jubilación por aportes $1.901.533 $0 Descuento mesadas recibidas $0 $460.674 Aporte de ley $0 $17.979.422 Total a pagar $154.817.004 58.
Del cuadro se extrae que la suma que sirvió de base para la liquidación de los intereses incluye lo ya pagado por la entidad por el mismo concepto, de manera que será en la liquidación del crédito que se corrija tal yerro. 59. Asimismo, se observa que (i) en la Resolución 001457 del 24 de febrero de 2022 se reconoció un total de «mesadas atrasadas» de $146.115.886, mientras que en el comprobante de nómina se certificó que por el mismo concepto se pagaron $157.885.156; y (ii) en la liquidación allegada por la entidad se reportó un total actualizado hasta la fecha de ejecutoria (8 de abril de 2021) de $125.424.946.
En este punto también ha de señalarse que los intereses se calculan sobre el capital adeudado al momento de su causación. 60. En consecuencia, en la siguiente etapa deberá precisarse el capital que sirve de base para la liquidación de los intereses y si la suma liquidada por la entidad se desembolsó. Si es del caso, se tendrá en cuenta para efectos de establecer si con ello se satisface o no la obligación. 2.5.
Conclusión 61. Por las razones anotadas en precedencia, la Sala confirmará la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución, pues la entidad solo demostró que pagó $1.498.295 por concepto de intereses. Igualmente, en la etapa de liquidación del crédito deberá (i) tenerse en cuenta que en el cálculo de los intereses no puede incluirse lo ya pagado por el mismo concepto; y (ii) precisarse el capital que sirve de base para establecer la deuda. 2.6.
Costas 62. La condena en costas en la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo está prevista en el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 64.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma29. 65.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 66. No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 25 de enero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó seguir adelante con la ejecución, pero por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 29 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00117-01 (2346-2024) Demandante: Martha Lucía Quintero de Arenas Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH