Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Demandante: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y Otros Demandado: Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Referencia: Acción de reparación directa – Decreto 01 de 1984 Tema: Responsabilidad del Estado por daño derivado de actos administrativos legales expedidos por autoridad ambiental.
Subtema 1: Alcance de la redelimitación del área de reserva forestal protectora “Bosque Oriental Bogotá”. Normalización de espacios urbanos y suburbanos en conflicto con la reserva. Áreas excluidas. Subtema 2: Preservación de la situación jurídica y urbanística de predios con decreto de asignación de tratamiento expedido antes de la vigencia del POT de 2000.
Subtema 3: Tratamiento especial de preservación del sistema orográfico del predio “Luis Alberto Vega Calderón – Bosque Calderón Tejada II”. Usos permitidos, desarrollo urbanístico. Subtema 3: Daño antijurídico por limitación de los atributos del derecho de dominio con ocasión de expedición de un acto administrativo general, no acreditado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por los accionantes contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS La parte actora, quien aduce tener la condición de propietaria de una porción del predio denominado “Luis A. Vega y Bosque Calderón II”, afirma que el acto administrativo que redelimitó el área de reserva forestal protectora “Bosque Oriental Bogotá” generó un daño antijurídico derivado de la limitación de los atributos del derecho de dominio del inmueble en el que se desarrollaría el proyecto de construcción de unidades de vivienda “Monte Rosales”, que contaba con licencia urbanística concedida antes de la decisión dictada por la autoridad ambiental que frustró la ejecución de la obra por causa de las restricciones del uso del suelo sometido a reserva.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El Fideicomiso Montearroyo de Rosales y las sociedades Arias Serna Saravia S.A., PQRYC S.A., Promotora de Construcción y Vivienda – Promotora Convivienda LTDA.- y Sierraso S.A., presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, el dieciséis (16) de abril de dos mil siete (2007)1, para que se declare patrimonialmente responsable a la Nación, Ministerio de Ambiente, por el daño derivado de la restricción del derecho de dominio del predio “Luis A. Vega y Bosque Calderón II” que imposibilitó la ejecución del proyecto urbanístico “Monte Rosales”, por el cambio de uso del suelo generado por la redelimitación del área de reserva forestal del Bosque Oriental de Bogotá. 2.1.1.
Como consecuencia, solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales, así: (i) daño emergente, correspondiente al valor pagado por el predio donde se llevaría a cabo el proyecto urbanístico, “impuestos, estudios técnicos, elaboración de 1 Folios 101 y 102 del c. 1. Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 2 planos, ejecución de obras, demoliciones, expensas de curaduría urbana y, en general, todos los gastos ocasionados” estimados en veintinueve mil ciento cincuenta y tres millones novecientos cincuenta y dos mil cuatrocientos uno ($29.153.952.401) y, (ii) lucro cesante, correspondiente a “las ganancias dejadas de percibir por la imposibilidad de desarrollar el proyecto de vivienda “Monte Rosales”, estimadas en ciento cincuenta y seis mil novecientos cincuenta y cinco millones seiscientos tres mil pesos ($156.955.603.000)2. 2.1.2.
Como sustento fáctico de las pretensiones, el apoderado de la parte accionante expuso, en síntesis: (i) La sociedad Henao Castrillón, mediante escritura pública 797 de 1995, transfirió a la Fiduciaria Tequendama el derecho de dominio del predio Bosque Calderon Tejada, en los sectores denominados Luis A. Vega y Bosque Calderón. (ii) La Curaduría Urbana nro. 2 de Bogotá, mediante resolución 99-078 de 29 de abril de 1999, concedió la licencia de urbanismo solicitada por la Fiduciaria Tequendama, para la totalidad del predio Luis Alberto Vega, conformado por 298.177,86 metros2, al considerar que el “Tratamiento Especial de Preservación”, dispuesto mediante el decreto 809 de 1996 de la Alcaldía de Bogotá, permitió el uso complementario del suelo para vivienda residencial por el sistema de agrupación. (iii) La Fiducia Tequendama, mediante escritura 1196 de 4 de abril de 2002, “segregó el lote” en dos inmuebles, el denominado Luis Alberto Vega, con matrícula 50C-1543743, y el Bosque Calderón II, con matrícula 50C- 1543742, acto en que también dispuso “revocar” la segregación tripartita realizada en diciembre de 19963.
(iv) La Fiduciaria Tequendama, mediante escritura 2582 de 31 de mayo de 2004, en condición de “vocera y titular del patrimonio autónomo denominado ‘Nuevo Luis A. Vega’, trasfirió el derecho de dominio a título de compraventa en favor del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Predios Balcones de Rosales”. (v) La Fiduciaria Helm Trust S.A., mediante escritura 6837 de 27 de diciembre de 2004, protocolizada en condición de vocera del patrimonio Balcones de Rosales, englobó todos los predios que conformaban el área total del terreno denominado Luis A. Vega, actuación que fue registrada bajo la matrícula 50C-1617997, asignó al proyecto urbanístico el nombre de Montearroyo de Rosales, conforme a la modificación de la licencia aprobada mediante la resolución 384 de 10 de noviembre de 2004[4],y protocolizó el reglamento de propiedad horizontal de la urbanización. (vi) El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante resolución 463 de del 14 de abril de 2005, redelimitó la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, dispuso su zonificación y dispuso los usos del suelo conforme a lo cual determinó que “hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo”.
(vii) La Curaduría Urbana 2, mediante oficio del 13 de mayo de 2005 dictado en respuesta a la petición presentada por el apoderado del Fideicomiso Montearroyo de Rosales, informó que “las condiciones que rodean la actuación no favorecen la expedición de las licencias de urbanización 2 Folio 3 del c. 1. 3 Escritura pública 6485 de 17 de diciembre de 1996, predios: Luis A. Vega, con matrícula 50C-1447860, Bosque Calderón II, con matrícula 50C-1447861, y avenida circunvalar, con matrícula 50C-1447862., Todas canceladas en virtud de la revocación hecha por escritura 1196 de 4 de abril de 2002. 4 La licencia de urbanismo fue modificada por la Curaduría Urbana nro. 2, a través de las resoluciones 285 de 16 de diciembre de 2002, que autorizó la división del predio Luis A. Vega-Bosque Calderón II en dos sectores denominados Altos de la Nueva Granada y Balcones de Rosales y 0384 de 10 de noviembre de 2004, que autorizó la conformación de un sólo proyecto denominado Monte Rosales, dividido en tres etapas.
La curaduría, mediante resolución 0426 del 13 de diciembre de 2004, aprobó el reglamento de propiedad horizontal, y, por resolución 0446 del 13 de diciembre de 2004, prorrogó el plazo de la licencia por un término de doce (12) meses. Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 3 solicitadas para las etapas II y III, ni ninguna otra actuación”.
Consideró, además, que al estar ubicada gran parte de la Urbanización Montearroyo en la Franja de Adecuación prevista en la resolución de redelimitación de la reserva forestal, “es bueno para este predio, aunque a la fecha no hemos determinado en qué proporción”5. En todo caso, la expedición de las licencias se encontraba suspendida hasta que el Distrito estableciera la reglamentación urbanística.
(viii) Por resolución 0404 de 3 de junio de 2005, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá negó la licencia de construcción para el lote 1 de la urbanización Monte Rosales, solicitada el 18 de marzo de 2005 por encontrase vigente la resolución 0463 del Ministerio de Ambiente, que suspendió el trámite de licencias hasta que el Distrito estableciera la reglamentación urbanística conforme a la redelimitación de la reserva forestal.
(ix) El Ministerio de Ambiente, mediante resolución 1582 de 26 de octubre de 2005, “interpreta el parágrafo del artículo 5 de la resolución 0463”, en el sentido de establecer que esta “no modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados” ni modificó la situación jurídica de los “predios cobijados por decretos de asignación de Tratamiento Especial”, expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del POT del año 2000.
El acto administrativo de interpretación fue suspendido provisionalmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el trámite de la acción popular radicada bajo el nro. 2005-00662-00. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de veintidós (22) de agosto de dos mil siete (2007)6, admitió la demanda respecto del Fideicomiso Montearroyo de Rosales, con exclusión de las sociedades Napi LTDA., Arias Serna Saravia S.A., PQRYC S.A., y Sierraso S.A. Esta Corporación, al resolver el recurso de apelación, dispuso admitir la demanda respecto de todas las sociedades que ejercieron el derecho de acción7.
La parte actora reformó la demanda el 20 de agosto de 2008, con el propósito de vincular al extremo activo a la sociedad Promotora de Construcción y Vivienda (Promotora Convivienda Ltda.), fideicomitente del patrimonio autónomo Montearroyo de Rosales, excluir a Napi Ltda. e incluir al Distrito Capital y a la Corporación Autónoma de Cundinamarca – CAR como parte pasiva, para que se les declare administrativamente responsables por el daño antijurídico y se les condene al pago de los perjuicios expuestos en las pretensiones objeto de reforma8.
El tribunal admitió la reforma en lo atinente a la vinculación como parte demandante de la Promotora Convivienda Ltda. y a la exclusión de Napi Ltda. como integrante de la parte accionante y la rechazó en cuanto a la vinculación del Distrito Capital y la CAR, por considerar que para estos operó el fenómeno de la caducidad de la acción, decisión que fue confirmada por esta Subsección al resolver el recurso de apelación9. 2.2.1.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al contestar la demanda, propuso las siguientes excepciones: (i) falta de causa para el ejercicio de la acción por no estar acreditado el daño antijurídico, dado que no se aportaron pruebas que demuestren que el predio está ubicado en el área de reserva forestal redelimitada mediante la resolución 0463 de 2005;
(ii) falta de integración del litisconsorcio necesario al no vincular a la parte pasiva al Distrito Capital y a la CAR; (iii) caducidad de la acción, pues transcurrieron más de dos años desde la expedición del acto de redelimitación de la reserva y la presentación de la demanda; (iv) indebida escogencia de la acción, porque la pretensión está dirigida al resarcimiento de los perjuicios derivados de la expedición de actos administrativos, 5 Hecho 4.43, folio 34 del c. 1. 6 Auto admisorio de la demanda, folios 133 a 136, cuaderno 1. 7 Folio 566 del c. 3. 8 Folio 287 del c. 2. 9 Folios 566 y 614 del c. 3.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 4 por lo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al sustentar la oposición a las pretensiones expuso que el acto administrativo de redelimitación de la reserva forestal, fue expedido en ejercicio de las funciones atribuidas a la autoridad ambiental para preservar el medio ambiente, en virtud de las cuales dispuso excluir 973 hectáreas de la reserva forestal y dispuso la creación de una franja de adecuación entre la reserva y el perímetro urbano. Precisó, además, que el Distrito Capital es el ente competente para determinar los usos del suelo en la zona de reserva mediante el plan de manejo del área de reserva10.
En la etapa probatoria, el Tribunal incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda, dispuso expedir oficios y decretó la práctica de testimonios y de dos dictámenes periciales, uno a cargo de un perito topógrafo y otro de un contador financiero para estimar la cuantía del perjuicio patrimonial11. La etapa de alegaciones fue aprovechada por la parte demandante y por el procurador delegado del Ministerio Público, quien presentó concepto en el que solicitó denegar las pretensiones al encontrar configurada la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues, a su juicio, la causa del daño devino del acto que denegó la licencia de construcción a la parte actora, por tanto, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho12. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia dictada el dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), negó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte accionante no acreditó la existencia de un daño cierto, “pues dentro del proceso no se demostró la imposibilidad de ejecutar y culminar el proyecto Monte Rosales”.
Al respecto, precisó que las consideraciones expuestas por el Consejo de Estado en la sentencia que definió la acción popular ejercida para lograr la protección de la reserva forestal de los cerros orientales dan cuenta de que el proyecto urbanístico “es viable aún, por lo que está sujeto al cumplimiento de las obligaciones contenidas en la licencia de urbanización” concedida antes de la redelimitación del Bosque Oriental13.
En la parte motiva de la sentencia, el tribunal consideró que la limitación inicial de la reserva de los cerros orientales y la reglamentación dispuesta por el Distrito Capital mediante el Acuerdo 6 del 8 de mayo de 1990, permitió desarrollos urbanísticos bajo condiciones específicas de preservación de zonas verdes, con edificaciones de máximo seis (6) pisos y ocupación del 10% al 25% del área, sin exceder de cuarenta (40) unidades de vivienda por hectárea.
En este escenario, las licencias otorgadas antes de la anotación registral de la reserva en los folios de matrícula de los predios ubicados en el área de protección ambiental –(26) de abril de dos mil cinco (2005)– constituían situaciones jurídicas consolidadas susceptibles de ejecución bajo las condiciones de tratamiento especial dispuesto por el ente territorial.
En lo atinente a la sentencia dictada por esta Corporación en el trámite de la acción popular radicada bajo el nro. 25000-23-25-000-2005-00662-03, aclaró que esta decisión dispuso el restablecimiento de los efectos jurídicos de la resolución 0463 de 2005, aclarada por el acto nro. 519 de 2005, de quienes “habían obtenido licencias de urbanismo (…), antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo, lo que se traduce en que, si un predio cumple con aquellas condiciones le serán respetados sus derechos adquiridos a quien demuestre su calidad”.
Manifestó, además, que la denegación de la licencia de construcción devino porque no se acreditó que el urbanizador responsable “haya cumplido con las obligaciones señaladas en la respectiva licencia, al contrario, se evidencia un incumplimiento” respecto de la entrega y protocolización de áreas de cesión gratuita y ejecución de vías locales. 10 Contestación de la demanda, presentada el veinte (20) de agosto de dos mil ocho (2008), folios 251 a 273, cuaderno 2. 11 Folios 648 del c. 3. 12 Folio 1088 y 1164 del c. 4. 13 Folio 1183 del c. ppal.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 5 2.4. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que insistió en afirmar que el daño devino por el acto general que redelimitó el área de reserva forestal e impuso, consecuencialmente, la restricción de licencias de construcción en la zona protegida.
Afirmó que la resolución por medio de la cual el Ministerio de Ambiente redelimitó la reserva del Bosque Oriente generó una restricción del derecho dominio del predio en el que se desarrollaría el proyecto de vivienda “Monte Rosales”, pues si bien el acto general no tiene la capacidad de modificar la situación jurídica derivada de la licencia de urbanismo concedida antes de la redelimitación, la categorización de los predios ubicados en el área protegida y en la “Franja de Adecuación” sí generó la restricción de desarrollos urbanísticos por causa de los cambios de uso del suelo “que se traduce en una disminución del valor del predio y la completa imposibilidad de desarrollo y explotación económica” 14.
También manifestó su inconformidad frente al alcance que el tribunal concedió a la sentencia dictada en el trámite de la acción popular, “que hasta el año 2013 (…) realizó el reconocimiento de los derechos adquiridos”, pues, en su opinión, el daño se prolongó “más de ocho años [que la] construcción no se pudo desarrollar, cosa que derivó exclusivamente de la expedición de la resolución No. 463 de 2005, limitándose así el derecho de dominio (…) Por último, es importante mencionar que la alegada viabilidad derivada del fallo de la acción popular se limita a la zona denominada ‘Franja de Adecuación’, en la cual se encuentra el menor porcentaje de los predios (…), de tal suerte que sobre la porción ubicada dentro de la zona de Reserva Forestal nunca cesó la limitación del derecho de dominio”. 2.5.
El recurso de apelación interpuesto por la parte accionante fue concedido por el tribunal y admitido por esta Corporación mediante auto de veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018)15. En auto posterior, el despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegaciones finales y al Ministerio Público para que emitiera concepto16.
Esta oportunidad fue aprovechada por el apoderado de la parte actora, que reiteró las razones de inconformidad con la sentencia denegatoria de las pretensiones17. El procurador delegado ante esta Corporación, doctor Nicolás Yepes Corrales, presentó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia al encontrar que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante resolución nro. 1582 de 26 de octubre de 2005, protegió los derechos adquiridos de quienes contaban con licencias concedidas antes de la redelimitación del área de reserva forestal, pues permitió la realización de obras y construcciones dentro de la franja de adecuación que había sido excluida de la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá”18. 2.6.
El Magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, procurador primero delegado ante el Consejo de Estado. Los magistrados William Barrera Muñoz y Jaime Enrique Rodríguez Navas —sin la intervención del magistrado Nicolás Yepes Corrales, quien se apartó de la Sala cuando este punto fue debatido— resuelven declarar fundado el impedimento, porque la situación descrita está enmarcada en la causal prevista en el artículo 141.12 del Código General del Proceso19.
III. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes, habida consideración de la competencia que le asiste para ello en atención a lo 14 Folio 1183 del c. ppal. 15 Folios 1239 y 1243 del c. ppal. 16 Folio 1245 del c. ppal. 17 Folio 1247 del c. ppal. 18 Folio 1270 del c. ppal. 19 CGP, artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: […] 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. […].” Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 6 preceptuado en los artículos 129 y 132 del CCA20, pues el proceso inició con vocación de doble instancia al estimar la demanda una cuantía superior a la exigida para la competencia de los tribunales administrativos en primera instancia21. 3.1.
Problemas jurídicos Conforme al marco de juzgamiento fijado por el apoderado de la parte accionante en el recurso de apelación, concerniente a la demostración del daño antijurídico derivado de la imposibilidad de realizar el proyecto de vivienda que contaba con licencia de urbanismo, por la aducida restricción del derecho dominio, generada por la redelimitación del área de reserva forestal del Bosque Oriente de Bogotá, realizada mediante la resolución 0463 de 14 de abril de 2005, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 3.2.1.
¿La parte actora acreditó el acaecimiento del daño consistente en la imposibilidad de ejecutar el proyecto de construcción de vivienda en los términos de la licencia urbanística, por la restricción del derecho de dominio devenida de la redelimitación de la reserva forestal de los cerros orientales dictada por el Ministerio de Ambiente, mediante la resolución 0463 de 14 de abril de 2005? Solo en caso de que la respuesta al anterior problema sea afirmativa, la Sala procederá a dar contestación al siguiente: 3.2.2.
¿La afectación derivada de la imposibilidad de llevar a cabo un proyecto de construcción de vivienda con licencia urbanística, por causa de la restricción del derecho de dominio generado con la declaración de protección de los recursos naturales, configura un daño antijurídico susceptible de reparación al imponer una carga excepcional que la parte actora no tiene la obligación de soportar? 3.2.
Consideraciones sobre el daño De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia22, en concordancia con los artículos 1757 del Código Civil (CC)23 y 177 del Código de Procedimiento Civil (CPC)24, quien pretenda la indemnización de los perjuicios por la responsabilidad patrimonial del Estado deberá demostrar: (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de las autoridades.
La jurisprudencia de la Sala ha sido pacífica al considerar que el daño, entendido como una afectación, aminoración o alteración de un bien jurídico tutelado, a efectos de que sea resarcible, requiere que se acrediten los siguientes aspectos25: i) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente26, esto 20 CCA, artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. El grado jurisdiccional de consulta se surtirá en los eventos de que trata el artículo 184 de este código.
Artículo 132. “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.”. 21 La demanda presentada el 16 de abril de 2007, estimó la cuantía en ciento ochenta y seis mil ciento nueve millones quinientos cincuenta y cinco mil pesos ($186.109.555.401), cifra que supera los 500 smlmv previstos en el art. 132.6 del CCA, para el conocimiento en primera instancia de los tribunales administrativos (Folio 6 del c. 1). 22 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. […]”. 23 “Artículo 1757. Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta”. 24 “Artículo 177. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 5 de diciembre de 2005, expediente 12158 y del 28 de abril de 2010, expediente 18478. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de marzo de 2014, expediente 28741.
“Como se aprecia, el daño antijurídico es el principal elemento sobre el cual se estructura la responsabilidad patrimonial Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 7 es, que suponga una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encuentre protegido por el ordenamiento jurídico con consecuencias ciertas en el patrimonio económico o moral de la víctima, ii) que sea personal o padecido por quien lo reclama, iii) que sea antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo27 y, iv) que la lesión no haya sido causada ni sea jurídicamente atribuible a la propia víctima.
En el caso bajo estudio, la Sala observa que el daño aducido en la demanda y en la reforma de esta, deriva de “la imposibilidad del ejercicio de los derechos” para el “desarrollo” del proyecto urbanístico Monte Rosales, por causa de los actos generales expedidos por el Ministerio de Ambiente que frustraron la posibilidad de obtener la licencia de construcción de la etapa I del proyecto, y las licencias de urbanismo de las etapas II y III, “desde el día 15 de abril de 2005 y la fecha de ejecutoria de la sentencia con que culmine la presente acción”28.
En lo atinente a la existencia de los derechos que supuestamente la parte actora no tuvo la posibilidad de ejercer por virtud de los actos generales dictados por el Ministerio de Ambiente, mediante los cuales redelimitó la reserva forestal del Bosque Oriente de Bogotá, las pruebas documentales incorporadas al expediente dan cuenta de los siguientes hechos probados: 3.2.1.
Según consta en el Decreto 809, expedido por el alcalde de Bogotá el 30 de diciembre de 1996, incorporado al expediente en la etapa probatoria, la representante legal de la sociedad Fiduciaria Tequendama S.A. y la subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación, mediante acta final de 3 de diciembre de ese año, “concertaron” la “Asignación de Tratamiento Especial del Sistema Orográfico y reglamentación del proyecto de desarrollo por urbanización” del predio denominado Luis Alberto Vega, Bosque Calderón Tejada II, “ubicado en el área suburbana de los Cerros Orientales”.
En atención al acuerdo realizado por el representante del ente territorial y la Fiduciaria Tequendama, el decreto dispuso, entre otros aspectos, los siguientes: (i) “usos urbanos permitidos en el predio”, previendo como principal el uso “Forestal y recreativo pasivo” y como complementario el uso para “vivienda como desarrollo urbanístico-Residencial por el sistema de agrupación”;
(ii) densidad máxima permitida, equivalente a “treinta (30) casas por hectárea neta urbanizable”; (iii) cesiones tipo A, equivalentes al 30 % del área neta urbanizable, “destinadas en su totalidad a la preservación del sistema orográfico”, ubicadas “al interior del área suburbana de preservación del predio, en las áreas degradadas por la pasada actividad de industria extractiva (canteras)”, y en el área rural del predio;
(iv) equipamiento comunal privado correspondiente a las áreas tipo B, constituidas por las zonas verdes de propiedad privada comunal de recreación pasiva; (v) altura máxima permitida de cuatro pisos, con “altura de excepción de seis pisos (…), únicamente como bonificación por la recuperación geomorfológica y paisajística según aprobación”. de la administración pública, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, entidad jurídica que requiere para su configuración de dos ingredientes: i) uno material o sustancial, que representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material (v.gr. la desaparición de una persona, la muerte, la lesión, etc.) y ii) otro formal que proviene de la norma jurídica (…)”. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de julio de 1993, expediente 8163.
“Del daño antijurídico ha dicho la Sala en varias providencias cuyo apoyo se ha buscado en la doctrina y en la jurisprudencia españolas, que equivale a la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en la obligación de soportar; de esta manera, se ha desplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño mismo, constituyendo un elemento estructural del daño indemnizable y objetivamente comprobable.
Quizás sea esta característica la que ha inclinado a pensar que ha ocurrido un tránsito, por imperio constitucional de una responsabilidad de tipo subjetivo a otro objetivo. Esa conclusión no corresponde a la realidad. La ilicitud o antijuricidad del daño están ínsitos en el daño mismo sin referencia alguna a la licitud o Ilicitud de su causa; en otros términos el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa Ilícita, pero también de una causa lícita.” En igual sentido, ver sentencias de 29 de febrero de 2012, expediente 19544, de 25 de abril de 2012, expediente 21861 y de 21 de noviembre de 2018, expediente 40639.
Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996. 28 Folios 6 del c. 1 y 290 del c. 2. Pretensiones dirigidas en contra del Ministerio de Ambiente, único integrante de la parte pasiva, dado que la reforma de la demanda que pretendía la vinculación del Distrito Capital y la CAR, con pretensiones precisas en su contra, fue rechazada por haber operado la caducidad de la acción. Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 8 Conforme a las condiciones generales descritas, el decreto dispuso la incorporación del predio “como nueva área urbana del Distrito Capital” con los usos urbanos allí dispuestos y precisó que las reglamentaciones adicionales “se harán en la resolución que contenga la respectiva licencia de urbanismo, de manera que no existan vacíos que entorpezcan el proceso de desarrollo”.
En cuanto a las obligaciones del urbanizador, el penúltimo artículo estableció que debía “dotar el predio objeto de este decreto de las obras de infraestructura requeridas para la prestación de servicios públicos y hacer entrega de todas sus áreas de cesión al Distrito.”29. 3.2.2. En cuanto a la licencia de urbanismo, la resolución 99-078 de 29 de abril de 1999 da cuenta de que la Curaduría Urbana nro. 2, mediante este acto administrativo, aprobó el proyecto urbanístico progresivo por etapas para la totalidad del predio denominado Luis Alberto Vega y concedió a la Fiduciaria Tequendama la “licencia de urbanización para la ETAPA I”, con término de vigencia de veinticuatro (24) meses, para desarrollar la construcción bajo las siguientes condiciones: (i) área total del inmueble, 298.177,86 m2;
(ii) área bruta objeto de la solicitud, 151.471,33 m2, dividida en etapa I (92.874,78 m2) y etapa II (58.659,50 m2), con área neta urbanizable de 86.044,02 m2, distribuida en etapa I (15.276,04 m2) y etapa II (55.206,70). A partir de lo anterior, la curaduría precisó que la licencia de urbanismo y saneamiento “cobija” el área de terreno correspondiente a la “ETAPA I”, que el área de cesión de esta etapa sería 2.723,67 m2 y de la etapa II 6.253,85 m2, y que el estrato socioeconómico provisional sería el cuatro (4).
En lo atinente a las obligaciones del urbanizador dispuso, entre otras, la construcción de las vías locales de uso público con entrega real y material al Distrito, la adecuación y dotación de espacios públicos, el cumplimiento de la “totalidad del estudio de recuperación morfológica y ecológica de la antigua zona de cantera”, la ejecución de redes y obras de infraestructura de servicios públicos y la constitución de la póliza de garantía de estabilidad de la obra30. 3.2.3.
La Curaduría Urbana 2 concedió a la fiduciaria urbanizadora la prórroga de la licencia urbanística por el término de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de la resolución nro. 2001-135 de 24 de mayo de 2001, incorporada al expediente31. 3.2.4. Por resolución nro. 2002-285 de 16 de diciembre de 2002, la Curaduría Urbana 2 aprobó la modificación del proyecto urbanístico a desarrollar en el predio Luis A. Vega, “contenido en la resolución 078 de 1999”, para dividir el predio en dos globos denominados sector I “Altos de la Nueva Granada” y sector II “Balcones de Rosales”.
Asimismo, concedió licencia de urbanización para la etapa I de los predios denominados Altos de Nueva Granada (Sector I) y Balcones de Rosales (Sector II), con vigencia de veinticuatro (24) meses contados desde la ejecutoria del acto administrativo32. 3.2.5. Mediante resolución nro. 2-0384 de 10 de noviembre de 2004, la Curaduría Urbana 2 aprobó una segunda modificación del proyecto urbanístico para conformar un solo desarrollo denominado Monte Rosales, a realizar en tres etapas de urbanismo, “de las cuales cuenta con licencia de urbanización la parte del predio correspondiente a etapa I, ubicada en la parte baja del terreno entre la línea de alta tensión y la Carrera 4 este”.
En este sentido, aprobó el cambio de nombre del desarrollo urbanístico que pasó a denominarse Monte Rosales y determinó que el término de vigencia de la licencia para la etapa I “continuará siendo el establecido en la resolución 2002-285”, contados desde la fecha en que cobró ejecutoria (22 de 29 Folio 37 del c. 5. 30 Folio 298 del c. anexo 1. 31 Folio 310 del c. anexo 1. 32 Folio 312 del c. anexo 1.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 9 enero de 2003). En cuanto al área objeto de licencia precisó: urbanización Monte Rosales etapas 1, 2 y 3 con área total de 298.177,81 m2; área neta urbanizable, 145.533,14 m2; área urbanizable etapa I, 37.222,31, área neta urbanizable etapa II, 44.926,61 m2, área urbanizable etapa III, 63.384,22 m2.
La Licencia de urbanismo y saneamiento “cobija la etapa I del proyecto denominado Monte Rosales, cuyos términos de vigencia, condiciones y obligaciones urbanísticas son los contenidos en la resolución 2002-285”, con un área útil equivalente a 31.334,45 m2, resultado de la reducción del área de cesión gratuita (5.887 m2)33. 3.2.6. La Curaduría Urbana 2, mediante resolución 2-0446 de 24 de diciembre de 2004, concedió la prórroga de la licencia de urbanismo de que trata la resolución 2002-285, por el término de doce (12) meses, solicitada por la sociedad Helm Trust, en condición de vocera y titular del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Montearroyo de Rosales34. 3.2.7.
Mediante resolución 4-0404 de 3 de junio de 2005, incorporada al expediente, el Curador Urbano 4 negó la licencia de construcción de la etapa I del proyecto Monte Rosales, solicitada por el representante de la sociedad Helm Trust S.A. el 18 de marzo de 2005, en condición de vocera y titular del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Montearroyo de Rosales, al considerar que la resolución 0463 de 14 de abril de 2005, por medio de la cual el Ministerio de Ambiente redelimitó la reserva forestal protectora del Bosque Oriental de Bogotá, suspendió la expedición de licencia “sobre predios que se encuentren ubicados dentro del área de reserva (…), ‘hasta tanto las autoridades distritales no establezcan una reglamentación urbanística acorde con la norma’”35. 3.2.8.
La Curaduría Urbana 2, mediante resolución 2-0216 de 30 de junio de 2005, negó la licencia de urbanización para la ejecución de las etapas II y III del proyecto Monte Rosales y la modificación parcial del mismo, solicitadas por la sociedad Helm Trust S.A., en condición de vocera y titular del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Montearroyo de Rosales, con motivo de la suspensión de la resolución 0463 de 14 de abril de 2005, de la que se infiere la “prohibición” de expedir nuevas licencias de urbanización y construcción sin hacer “excepción ni distinción alguna para los predios que hayan obtenido licencias urbanísticas”36. 3.3.9.
La Resolución 0463, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente el 14 de abril de 200537, referida en los actos administrativos que negaron al representante del Fideicomiso Montearroyo de Rosales, tanto la licencia de construcción de la etapa I como la licencia de urbanismo de las etapas II y III del proyecto Monte de Rosales, citada como fuente del daño, “redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá”, adoptada mediante la Resolución 076 de 1977, dictada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para aprobar el acuerdo de la junta directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena), que declara “como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá”.
La autoridad ambiental sustentó la redelimitación de la zona de reserva forestal en la necesidad de buscar que el ordenamiento y manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá se orientara a consolidar una estructura ambiental bajo la implementación de estrategias dirigidas, entre otras, a “Normalizar espacios urbanos y suburbanos en conflicto con la reserva forestal protectora, promoviendo la consolidación de franjas de borde para contener a futuro su expansión sobre la misma y armonizar sus estructuras en función del manejo de la 33 Folio 328 del c. anexo 1. 34 Folio 340 del c. anexo 1. 35 Folio 360 del c. anexo 1. 36 Folio 363 del c. anexo 1. 37 Aclarada mediante resolución 0519 de 22 de abril de 2005, en el sentido de precisar que redelimita la reserva forestal “declarada mediante el artículo 1º del Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena y aprobado en el artículo 1º de la Resolución 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital”.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 10 reserva forestal protectora y del mejoramiento de la calidad de vida de quienes la habitan.”. Estrategias como la citada se desarrollarían a través de la implementación de acciones puntuales, entre las que se previó: “c) Establecer una franja de adecuación entre la reserva forestal protectora y el perímetro urbano de la ciudad de Bogotá, que actúe como espacio de consolidación de la estructura urbana y como zona de amortiguación y de contención definitiva de los procesos de urbanización de los Cerros Orientales”.
En este orden, el Ministerio de Ambiente redelimitó el área de reserva forestal de los cerros orientales con descripción de límites precisos (art. 1), fijó los objetivos del área de protección ambiental (art. 2), adoptó la zonificación interna clasificándolas en zonas de conservación, rehabilitación ecológica, recuperación paisajística y recuperación ambiental (art. 3) y designó a la CAR como administradora de la reserva (art. 4).
En cuanto a las áreas excluidas de la redelimitación, dispuso que serían desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá, conforme a las siguientes determinantes y manejo ambiental: ≪Artículo 5. Las áreas que con fundamento en la Resolución 076 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y que quedan excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1º de la presente resolución, se sujetarán a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental, que serán desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá: (…) b) Las áreas que se excluyen de la reserva deberán conformar a corto, mediano y largo plazo una Franja de Adecuación entre la ciudad y la Reserva Forestal.
Esta franja tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales. Esta Franja estará compuesta por dos tipos de áreas a su interior: (i) Un Área de Ocupación Pública Prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y (ii) Un área de Consolidación del Borde Urbano. A Las áreas excluidas de la reserva se les aplicarán los instrumentos previstos en la normatividad vigente con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 2º de la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997).
Para garantizar la consolidación de la Franja de Adecuación, el Distrito Capital deberá formular y adoptar el plan o los planes zonales y los planes parciales correspondientes, para las áreas excluidas de la reserva forestal, que deberán tener en cuenta en su formulación las siguientes determinantes: (…) d) En todos los procesos de desarrollo urbanístico dentro del Área de Adecuación del Borde Urbano, se deberá propender por el objetivo general de conservación y manejo de la Reserva Forestal.
Por ello, la dimensión y forma de las estructuras viales y demás infraestructura de servicios de nuevos desarrollos que se proyecten de manera planificada, deberán ser consecuentes y concordantes con el carácter ambiental de la reserva forestal y promover que dichas estructuras representen el cierre del crecimiento urbano y la generación de espacios públicos lineales dispuestos en el Área de Ocupación Pública Prioritaria;
(…) Parágrafo. Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas. (…)≫ 3.3.10.
El parágrafo del precepto citado fue interpretado por el Ministerio de Ambiente mediante la Resolución 1582 de 26 de octubre de 2005, de la siguiente manera: ≪Artículo 1. Interpretar el contenido del parágrafo del artículo 5º de la resolución, así: (…) c) No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: (…) 3.
Predios cobijados por proceso de concertación tramitados ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que contaran con acta final de acuerdo sobre el decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigor del Decreto 619 de 2000 que hubiesen obtenido decreto de incorporación en las condiciones del numeral 4 del artículo 515 Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 11 del citado decreto y que cumplan con todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que regulen la materia. 4.
Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. (Resalta la Sala) ≫ 3.3.10.
El contexto fáctico y normativo referido denota que la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005, por medio de la cual el órgano demandado redelimitó el área de reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá, generó, inicialmente, la suspensión de las licencias de urbanismo y construcción de los predios ubicados en el área de preservación, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 5 de este acto administrativo.
Ahora, la interpretación realizada por el Ministerio de Ambiente seis meses después de establecer la redelimitación de la reserva forestal, mediante la Resolución 1582 de 26 de octubre del mismo año, lleva a inferir que el predio en el que se llevaría a cabo el proyecto de construcción Monte Rosales, preservó las condiciones de uso del suelo acordadas en el “Acta Final de Concertación”, establecidas, de manera expresa, mediante el Decreto 809 de 30 de diciembre de 1996, expedido por el alcalde mayor de Bogotá, para “asignar Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico” al predio Luis Alberto Vega-Bosque Calderon II, que autorizó “usos urbanos” para “vivienda como desarrollo urbanístico residencial por el sistema de agrupación”, bajo las condiciones de densidad, cesiones gratuitas y alturas máximas dispuestas en dicha normativa38.
En igual sentido, es válido inferir que la sociedad actora conservó los derechos concedidos mediante la licencia de urbanismo para la etapa I, que autorizaba la ejecución de obras de infraestructura para “la construcción de un conjunto de edificaciones acordes con el plan de ordenamiento territorial del municipio o distrito”39 y continuó con las obligaciones establecidas en el acto administrativo 2002-285 de 16 de diciembre de 2002, expedido por la Curaduría Urbana 2[40], en el que precisó que la licencia “cobija la etapa I del proyecto denominado Monte Rosales”, con área urbanizable para la etapa I equivalente a 37.222,31, con vigencia de veinticuatro (24) meses establecida en la resolución 285, contados desde el 22 de enero de 2003[41].
Este término se prorrogó mediante la resolución 2-0446 de 24 de diciembre de 2004, por doce (12) meses contados desde el 22 de enero de 2005. Resulta claro entonces que la licencia de urbanismo concedida al proyecto Monte Rosales, mediante la resolución 2002-285 de 16 de diciembre de 2002, se encontraba vigente cuando el Ministerio de Ambiente dictó las resoluciones 0463 de 14 de abril de 2005 y 1582 de 26 de octubre del mismo año, mediante las cuales redelimitó la reserva forestal e interpretó el parágrafo del artículo 5 contenido en el primer acto citado, en el sentido de afirmar que “No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística [de los] predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento”, situación de hecho en la que encaja el predio Luis Alberto Vega- Bosque Calderon II, donde se encuentra ubicado el desarrollo urbanístico de la fiduciaria accionante.
En este orden, el daño aducido por la parte actora no tiene la condición de cierto, pues la Resolución 0463 de 2005 no “imposibilitó el ejercicio de los derechos consagrados en el decreto 809 de 1996”, ni los derivados de las licencias de 38 Apartado 3.2.1. 39 Decreto 1052 de 1998, vigente para la época de expedición de la licencia. 40 Apartado 3.2.4. 41 Apartado 3.2.5.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 12 urbanismo concedidas para el desarrollo del proyecto Monte Rosales, porque la prohibición de desarrollos urbanísticos en la zona, prevista en el parágrafo del artículo quinto, interpretada seis meses después a través de la Resolución 1582 de 26 de octubre de 2005, “no modificó o alteró la situación jurídica y urbanística” de los predios “cobijados por decretos de Asignación de Tratamiento expedidos antes del POT del año 2000”.
En lo atinente al respecto de los derechos adquiridos en escenarios en los que el Estado ejerce la obligación de proteger las riquezas naturales del país, en armonía con la previsión constitucional que establece la prevalencia del interés público y social cuando la aplicación de una ley resulte en conflicto derechos de los particulares, la jurisprudencia de esta Corporación, en casos con contornos fácticos y jurídicos similares al presente, ha considerado42: ≪[L]a afectación del inmueble de la sociedad (…), derivada de la declaratoria de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá no constituye un daño antijurídico reparable, ya que dicha limitación corresponde a cargas que el asociado está en el deber de soportar porque no ostenta el carácter de excepcional ni le causó un daño especial.
Las pruebas aportadas por la demandante permiten concluir que la sociedad puede realizar algunas actividades económicas sobre el inmueble, aunque estas se limiten al <<aprovechamiento indirecto de los bosques y (…) la obtención de los productos secundarios del mismo>> y al <<uso habitacional menor o igual a 3 pisos>>. Si bien la limitación que pesa sobre el inmueble afecta de manera significativa los derechos del propietario, no implica un vaciamiento del derecho de propiedad puesto que el ordenamiento jurídico mantiene la posibilidad de un aprovechamiento económico del bien, sujeto a la autorización de la autoridad administrativa competente.
Por lo tanto, no está llamada a comprometer la responsabilidad del Estado. (…) [C]uando la afectación <<excede los límites de intervención pública sobre la propiedad privada (…) es decir se limita de manera absoluta y permanente el ejercicio del derecho de propiedad, lo que vacía de contenido su núcleo esencial>>, el propietario que queda totalmente privado del bien tiene derecho a obtener la reparación de perjuicios y en estos casos el fundamento de la responsabilidad del Estado puede ser el daño especial: “(…) De manera general, si el juez, a la luz de los hechos probados en el proceso, encuentra que la afectación (…) excede las cargas derivadas de la función social y ecológica de la propiedad se configurará la existencia de un daño antijurídico y se ordenará la indemnización de los perjuicios materiales causados por la afectación, es decir, el daño emergente y el lucro cesante, cuando a ello hubiere lugar, puesto que en este evento la afectación tendrá alcance expropiatorio. 43 (…)≫ 3.3.11.Ahora, se encuentra acreditado en este caso, que la resolución 1582 de 26 de octubre de 2005, por medio de la cual el Ministerio de Ambiente interpretó el parágrafo del artículo 5 de la resolución 0473 de 2005, que redelimitó el área de reserva forestal, fue suspendida provisionalmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto dictado el 29 de noviembre de 2005, en el trámite de la acción popular radicada bajo el número 2005-00662, al considerar que, “la señora Ministra, so pretextando interpretar el parágrafo del artículo 5 de la resolución 463 del 14 de abril de 2005, en la práctica no hace cosa distinta que avalar las construcciones que se vienen desarrollando, o que se pretenden desarrollar en la zona de reserva forestal, medida que apunta no propiamente a preservar la zona, sino a deteriorarla aún más, cuestión que de suyo hace ilegal la mentada resolución, pues viola los principios constitucionales y legales ya referenciados.” 44. 42 Consejo de Estado, Subsección B, sentencia de 18 de noviembre de 2021, exp. 44670.
En sentido similar ver sentencias del 13 de agosto de 2021, de la Subsección A, exp, 50502 y del 22 de septiembre de 2021, Subsección C, exp. 51474. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, expe. 21906. Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, expe. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Citada en: sentencia del 19 de febrero de 2021, expe.63087, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 44 Folio 111 del c. 8 Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 13 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2006, “concede la acción popular” y dispone, entre otras acciones: (i) que el Ministerio de Ambiente, a la CAR y al Distrito procedieran a “adquirir los predios de propiedad particular, distintos de los fiscales, adquiridos con justo título y las mejoras plantadas, que existan en la Reserva Forestal; o proceder a expropiarlos por razones de utilidad pública, de ser necesario, conforme a la ley, misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008;
(ii) Dejar sin efectos el literal b. a); el literal c), y el literal d) del artículo 5, de la resolución 463 de 2005, solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la ‘franja de Adecuación’ con pendiente inferior a 45 grados, para decretar su prohibición absoluta, como en efecto se decreta. Igualmente se deja sin efectos la resolución interpretativa 1582 de 2005, de conformidad de lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. El Consejo de Estado, mediante sentencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de noviembre de 2013, confirmó parcialmente la providencia apelada en cuanto declaró responsable de la violación de derechos colectivos al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la CAR y al Distrito Capital, y la modificó en todo lo demás. En lo atinente a la resolución 1582 de 2005, consideró que mediante este acto “el Ministerio de Ambiente buscó subsanar una situación irregular, protegiendo derechos adquiridos que estaban siendo perturbados por la interpretación exegética que la administración estaba dando al parágrafo del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril).
De hecho la Resolución 1582 de 2005 (26 de octubre) convalidó la realización de obras y construcciones dentro de la franja de adecuación, que había sido excluida de la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá, buscando con ello que los habitantes que tenían derechos adquiridos en dicha área pudieran gozar de ellos de forma pacífica.
En efecto, si bien la suspensión provisional de dicha Resolución estuvo ajustada a lo dispuesto en los artículos 17 y 25 de la Ley 472 de 1998, pues fue necesaria para suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos y precaver un daño contingente al área protegida, impidió que los titulares de derechos adquiridos pudieran acceder a servicios públicos y, por consiguiente, propició medidas de hecho (…) Por lo anterior, y para evitar que se continúe con la situación que afecta actualmente dicha zona, la Sala levantará la suspensión provisional que se decretó respecto de la Resolución 1582 de 2005”.
El escenario judicial descrito lleva a inferir que el daño aducido por la accionante no devino de los efectos jurídicos generados por la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005, como lo afirmó en la demanda, porque el acto interpretativo que la complementó dispuso claramente que la redelimitación “No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística [de los] predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento”, entre los que se encuentra el decreto 809 de 1996, dictado por el alcalde distrital para el predio Luis Alberto Vega, Bosque Calderón, ubicado en la reserva forestal de los cerros orientales declarada mediante Resolución 076 de 1977, que comprende el proyecto urbanístico Monte Rosales propiedad de la parte actora, incorporado “como nueva área urbana del Distrito Capital”, con permiso de uso del suelo para “desarrollo urbanístico”45.
Distinto es que, por virtud de una providencia judicial, los efectos jurídicos del acto de interpretación de la Resolución 463 de 2005, se suspendieron provisionalmente, hasta que el Consejo de Estado, en sentencia dictada el noviembre de 2013, levantó la medida cautelar. Conforme a dicha providencia, en atención a lo previsto en el oficio de la Dirección de Cartografía y Estadística de la Alcaldía de Bogotá46 que corroboró la ubicación del predio denominado Luis Alberto Vega, Bosque Calderón II, en una parte de la Franja de Adecuación y en mayor proporción en la zona de Reserva Forestal declarada en 1977, redelimitada en 2005, es válido afirmar que la parte actora 45 Folios 289 y 295 del c. anexo 1. 46 Folio 982 del c. anexo 4.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 14 conservó la posibilidad de ejercer los derechos conferidos en el acto de tratamiento especial (decreto 809 de 1996) y en la licencia de urbanismo, porque la Resolución 468 de 2005, interpretada seis meses después por la misma autoridad ambiental que la dictó, “no modificó o alteró la situación jurídica y urbanística [de los] predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento”.
Esta consideración desvirtúa entonces el fundamento de hecho que sustentó la pretensión resarcitoria, porque la Resolución 463 de 2005 no imposibilitó el ejercicio de los derechos previstos en el decreto 809 de 1996, que “asigna Tratamiento Especial” al predio denominado Luis Alberto Vega, Bosque Calderon II, donde se encuentra ubicado el proyecto urbanístico Monte Rosales.
Al contrario, la resolución 0463 de 2005, interpretada por la resolución 1582 del mismo año, respetó la situación jurídica que habilita el uso del suelo para “vivienda como desarrollo urbanístico residencial por el sistema de agrupación”, por tanto, la supuesta depreciación del inmueble por la restricción del uso del suelo y las ganancias estimadas dejadas de percibir por la imposibilidad de desarrollar el proyecto urbanístico Monte Rosales carecen de sustento fáctico y jurídico.
Como consideración adicional, resulta oportuno precisar que la supuesta afectación devenida por la depreciación del valor del inmueble por causa del cambio de uso del suelo que, vale decir, se remontaría a la época de declaración de la reserva forestal (año 1977), y por el daño prolongado por “más de ocho años [que la] construcción no se pudo desarrollar”, mencionados en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, no formaron parte de la causa petendi47.
Esta sólo incluyó “el daño especial ocasionado a mis representadas con la expedición de las Resoluciones No. 0463 del 14 de abril de 2005 y No. 0519 del 22 de abril de 2005 [que la aclara], por la imposibilidad del ejercicio de los derechos consagrados en el Decreto Distrital No. 809 del 30 de diciembre de 1996 del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá y la licencia de Urbanismo”.
En este ámbito, las pretensiones reparatorias se circunscribieron a reclamar el pago del daño emergente, “correspondiente al dinero invertido en adquisición de predios”, y del lucro cesante, “correspondiente a las ganancias dejadas de percibir por la imposibilidad del ejercicio de los derechos”. Por consiguiente, la Sala circunscribió el análisis del asunto a los argumentos del recurso de apelación concernientes a las pretensiones y hechos narrados en la demanda.
En este orden, concluye la Sala que la respuesta al primer problema jurídico se impone negativa, porque la parte actora no acreditó el acaecimiento del daño consistente en la imposibilidad de ejecutar el proyecto de construcción de vivienda en los términos fijados en la licencia urbanística, por causa de la redelimitación de la reserva forestal de los cerros orientales dictada por el Ministerio de Ambiente mediante la resolución 0473 de 14 de abril de 2005. 4.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, ya que en el caso no se encuentra una actuación temeraria por ninguna de las partes, condición exigida para que proceda dicha condena conforme a lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 47 Consejo de Estado, Subsección C, sentencia de 16 de diciembre de 2020, exp. 50782.
“Sobre este punto, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación: ‘Los hechos son la causa petendi de la demanda, en cuanto configuran la causa jurídica en que se fundamenta el derecho objeto de las pretensiones y por eso, desde el punto de vista procesal, su afirmación constituye un acto jurídico que tiene la trascendencia y alcance de definir los términos de la controversia y por lo tanto el alcance de la sentencia, y deben ser objeto del debate durante el proceso, para que si al final se encuentran debidamente probados puedan prosperar las peticiones de la demanda, ya que respecto de ellos debe pronunciarse el juzgador, en perfecta congruencia’”47.
Radicado: 25000-23-26-000-2007-00211-05 (61643) Actor: Fideicomiso Montearroyo de Rosales y otros 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de noviembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. En firme esta providencia, por Secretaría de la Sección, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF