Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Demandantes: Carlos Arturo Rave Valencia Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria. Tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Carlos Arturo Rave Valencia instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 12 de enero de 2016 por la Procuraduría Provincial de Pereira, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años; y de la decisión del 25 de abril de 2016, expedida por la Procuraduría Regional de Risaralda, que la modificó y la fijó en suspensión por el término de un (1) mes, convertida en salarios.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de ejecución y se ordene la eliminación de la sanción del registro de antecedentes disciplinarios; el pago o la devolución de la suma objeto de la sanción; el reconocimiento de 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales y el Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pago de diez millones de pesos, correspondientes a los honorarios pagados a su abogado.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Relató que la demandada, de manera oficiosa, solicitó al municipio de Dosquebradas (Risaralda) la copia de dos contratos de prestación de servicios, pues al parecer se habían celebrado con una contratista que, previamente, incumplió con un objeto contractual, asunto por el que fue sancionado un funcionario de la administración por el incumplimiento de las actividades asignadas como interventor.

Una vez la demandada recibió los contratos de prestación de servicios 008 de 2010 y 012 de 2011, por auto del 30 de septiembre de 2013 ordenó la apertura de una indagación preliminar y, concluida esta etapa, el 30 de octubre de 2015 adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia, para lo cual le formuló el cargo consistente en «(…) en su condición de asesor privado del municipio de Dosquebradas Risaralda e interventor de los contratos de prestación de servicios (…) al parecer incumplió con los deberes que dicho cargo le exigía según el mismo contrato y el manual de contratación de la entidad».

En dicha providencia, se calificó la falta disciplinaria como gravísima, ejecutada con culpa gravísima. Que, recibidas sus intervenciones, el 12 de enero de 2016 se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, al ratificarse la calificación de la falta. Una vez apelada, la medida disciplinaria se varió, pues la segunda instancia encontró que la conducta se había ejecutado con culpa grave y, en ese sentido, fue sancionado con suspensión por el término de 1 mes, que se convirtió en salario.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 2, 4, 13, 29, 15, 90 y 228; Ley 734 de 2002. Consideró que en la expedición de los actos demandados se incurrió en un defecto fáctico, pues la valoración del material probatorio resultó inadecuada, porque no se tuvo en cuenta que el objeto del contrato cuya ejecución le correspondía vigilar se concretaba en el acompañamiento y la consecución de recursos para el ente territorial por parte de la contratista y, en ese sentido, el cumplimiento de las obligaciones se veía reflejado en las visitas que se realizaban a las distintas entidades y en el contacto que lograra establecer con las personas involucradas en la toma de decisiones.

Que la gestión de la contratista se materializó en distintos proyectos que beneficiaron al municipio de Dosquebradas; no obstante, la autoridad disciplinaria se apartó de lo que estaba debidamente acreditado en el proceso y concluyó que, Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en su calidad de interventor, no realizó un efectivo control y seguimiento a la ejecución del contrato.

Agregó que la conducta por la que fue sancionado era atípica, en la medida en que el reproche disciplinario consistió en no ejercer a cabalidad las funciones de interventor del contrato; pero no medió prueba alguna de su designación para ese propósito y que esto inclusive quedó consignado en la decisión de segunda instancia. Considera que en la actuación disciplinaria se debió aplicar el principio in dubio pro disciplinado, porque la demandada no probó que hubiese actuado con la intención de causar un daño o que hubiese obrado con culpa; por el contrario, lo acreditado daba cuenta de que la autorización de los pagos se realizó previa verificación de las gestiones adelantadas por la contratista, mismas que se probaron con los documentos y testimonios practicados en el trámite disciplinario.

De esta forma, su responsabilidad no se demostró más allá de toda duda razonable. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 7 de febrero de 20171 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones, por considerar la actuación sancionatoria se ajustó al ordenamiento jurídico y se garantizó al disciplinado el ejercicio pleno de los derechos derivados del debido proceso.

Manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce un control amplio sobre los actos de naturaleza sancionatoria; pero esto no significa que se convierta en una tercera instancia en la materia y, en consecuencia, las diferencias interpretativas entre el juez y la autoridad disciplinaria no constituyen razones para declarar la nulidad de los actos.

Que no se incurrió en defecto fáctico, porque las pruebas valoradas daban cuenta de que el actor certificó el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones por parte de quien ejecutó el contrato 012 de 2011 cuando ello no fue así y, con esa conducta, se desconoció el deber del artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, se incurrió en la falta gravísima del artículo 48, numeral 34, de la misma ley, se desatendió la cláusula 9 del referido contrato y el artículo 16 del Manual de Contratación del municipio.

Que la confrontación de las pruebas con las obligaciones a cargo del interventor llevó a concluir que su gestión fue negligente y mediocre, porque certificó la ejecución de las actividades sin percatarse de la inexistencia de soportes que dieran cuenta de ello y que, en esa medida, desconoció los parámetros de los literales a, b, e y f2 del parágrafo de la cláusula 9 del contrato de prestación de servicios, que 1 Véanse folios 50-51 del cuaderno principal.

La demanda se inadmitió por auto del 17 de enero de 2017, con el fin de que se aportara la copia de la decisión disciplinaria de segunda instancia y se precisara la fecha de la decisión de primera instancia (véase folio 46 del cuaderno principal). Cumplidos los requerimientos, se admitió mediante el auto aquí referenciado. 2 Cabe destacar que en los actos demandados se reprochó el incumplimiento de los literales a, b, e y g del parágrafo de la cláusula novena; sin hacer referencia entonces al literal f. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 exigían la elaboración de un plan de trabajo, la cuantificación de la asesoría que ejecutara la contratista y la precisión del método bajo el cual se estaba desarrollando el contrato; argumentos que permiten desvirtuar tanto la configuración del defecto fáctico como el deber de aplicar el in dubio pro disciplinado.

Respecto de la atipicidad del comportamiento, precisó que en la actuación se acreditó que el 9 de febrero de 2011, en calidad de interventor, suscribió el acta de inicio del contrato 012 del mismo año; además de ser el funcionario que, mes a mes, certificaba el cumplimiento del objeto contractual, lo que llevaba a desvirtuar tal argumento3.

Se celebró audiencia inicial el 25 de octubre de 2017, en la cual se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y testimoniales4. Una vez practicadas5, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020)6, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la devolución de la suma objeto de sanción debidamente indexada y la supresión de la anotación de la sanción de su hoja de vida y del certificado de antecedentes disciplinarios.

Esto, tras concluir que en la actuación sancionatoria se debió aplicar el principio in dubio pro disciplinado. Analizó el cargo relacionado con la atipicidad de la conducta a partir del derecho al debido proceso y encontró que carecía de sustento fáctico, porque la falta disciplinaria por la cual se sancionó al demandante consistió en el incumplimiento de los deberes que el cargo le imponía, según el clausulado del contrato 012 de 2011 y el manual de contratación de la entidad, con lo que se lesionaban los artículos 34 y 48 de la Ley 734 de 2002; y, según lo acreditado en el procedimiento, en todas las actas elaboradas con ocasión de dicho contrato constaba que el señor Rave Valencia había actuado en calidad de interventor, de manera que el desconocimiento de sus propios actos no podía eximirlo del cumplimiento de sus obligaciones.

Respecto de la valoración probatoria, precisó que en las actuaciones de naturaleza disciplinaria la carga de la prueba le corresponde al Estado y que la normativa exige que toda decisión sancionatoria se apoye en pruebas razonadas; aspectos ilustrativos del debido proceso constitucional y que se debían estudiar en virtud de la perspectiva del control judicial integral para determinar si, en efecto, el demandante incumplió con sus obligaciones como interventor. 3 Véanse folios 57 a 63 y 66 a 75 del cuaderno principal. 4 Véanse folios 84 a 86 y CD en el folio 87 del cuaderno principal. 5 Audiencia de pruebas celebrada el 9 de abril de 2018 (véanse folios 105-106 y CD en el folio 107 del cuaderno principal). 6 Véanse folios 163 a 185 del cuaderno principal.

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Se refirió al alcance normativo y jurisprudencial de la interventoría y precisó que los interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre los contratos encomendados para verificar el cumplimiento de las condiciones que en ellos se pactan; y que, en el caso del contrato 012 de 2011, era posible advertir que su objeto se ejecutó a cabalidad y que no se generó ningún perjuicio para la entidad territorial, pues su objeto comprendía la realización de reuniones con los representantes de entidades de los distintos órdenes y de empresas, las cuales, en la práctica, habrían implicado el conocimiento de las agendas de las personas con las que se gestionarían los proyectos; por ello, la actividad del interventor debía resultar acorde con estas especiales circunstancias.

Que a la demandada le correspondía probar que el sujeto disciplinado no llevó a cabo el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato, de forma dolosa o culposa; pero que esta conclusión no se podía extraer del procedimiento disciplinario, pues las pruebas daban cuenta de que el demandante siempre tuvo bajo su control la actividad desarrollada por la contratista, lo que se reflejaba en las actas e informes mensuales.

Señaló que la anterior situación generaba duda sobre la responsabilidad del disciplinado y que esta, en virtud de la presunción de inocencia, debía resolverse en su favor. No obstante, en los actos demandados no se apreciaron los medios de prueba de manera razonada y conforme a las reglas de la sana crítica; de otro modo, se habría advertido que no existía plena certeza respecto de la conducta investigada, máxime cuando la gestión de la contratista tuvo resultados positivos en la adquisición de recursos para el municipio de Dosquebradas, lo que daba cuenta de la adecuada ejecución del contrato vigilado.

Finalmente, negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN La demandada7 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que el argumento del Tribunal relacionado con el cumplimiento del objeto contractual no puede llevar a concluir que no hay responsabilidad disciplinaria, pues sería tanto como decir que «(…) si el objeto contractual se ejecutó no importa si existieron fallas dentro del proceso (…)», lo que resulta contrario a la función preventiva de la actividad disciplinaria.

Agregó que el cumplimiento del objeto contractual no fue un asunto omitido en la valoración de la autoridad disciplinaria, pues en la decisión de segunda instancia se dijo que, pese a ello, el entonces investigado incumplió sus deberes al no realizar las tareas que tenía asignadas y fue esta situación la que motivó la imposición de la sanción. Que la valoración probatoria no fue caprichosa ni arbitraria y que quedó acreditado 7 Véanse folios 188 a 192 del cuaderno principal.

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el desconocimiento de los literales a, b, e y f de la cláusula novena del contrato 012 de 2011 por parte del interventor y que este fue el asunto examinado, sin analizar si el objeto de las asesorías de la contratista se cumplió o no. En ese sentido, no era necesaria la ocurrencia de un daño, pues bastaba con la infracción del deber para que la conducta fuera sancionable y que las actividades que se echaron de menos hacían parte del deber funcional del demandante, lo que inclusive podía rastrearse a partir de la lectura de la Ley 80 de 1993.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 15 de marzo de 20218 fue admitido el recurso de apelación y el 11 de mayo del mismo año9 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. La demandada10 insistió en que el control de las actuaciones sancionatorias no puede llevar a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se convierta en una tercera instancia disciplinaria.

Reiteró que los actos demandados se expidieron con apego a la normativa; que al demandante se le brindaron todas las garantías procesales y concluyó que el señor Rave Valencia no cumplió con la carga de probar que en la expedición de las decisiones disciplinarias se incurrió en algún vicio que llevase a su nulidad. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado11 presentó concepto, en el que solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones, pues la falta atribuida al demandante se fundamentó en el incumplimiento de sus funciones públicas, especialmente las establecidas en el contrato de prestación de servicios 012 de 2011 y en el manual de contratación de Dosquebradas, lo que conllevaba al desconocimiento del deber funcional y, por ello, la estructuración de la responsabilidad disciplinaria resultó adecuada; situación independiente de si el objeto del contrato se ejecutó a cabalidad o de si se generó algún daño, pues el reproche se concretó en la realización de una interventoría deficiente.

El demandante guardó silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda debe revocarse, porque la conducta por cual fue sancionado el demandante sí estaba provista de ilicitud sustancial, tal como lo afirma la entidad.

Para ello, esta providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad 8 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 212 del cuaderno principal. 9 Véase índice 00009 de SAMAI y constancia en el folio 214 del cuaderno principal. 10 Véase índice 00013 de SAMAI. 11 Véase índice 00014 de SAMAI.

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 disciplinaria y abordará el estudio del caso concreto. Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos.

En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional. El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias12.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»13.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»14, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 12 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 13 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.

Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable al demandante, señala en el artículo 27, que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo».

De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones15. Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único16; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 200217; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria18 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa. 15 Al respecto, cfr. Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 16 Ley 734 de 2002. «Artículo 4.

Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización». 17 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 18 Ley 734 de 2002. «Artículo 13.

Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único19, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho; mientras que la culpa exige validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable20.

Caso concreto Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria21, la Sala destaca que: • El 6 de marzo de 2013 la Procuraduría Provincial de Pereira solicitó al municipio de Dosquebradas la copia de los contratos de prestación de servicios 008 de 2010 y 012 de 2011, suscritos entre dicho ente territorial y la señora Yolanda 19 Ley 734 de 2002. «Artículo 21.

Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo [hoy CPACA], Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil [hoy General del Proceso] en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario». 20 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 21 Que obra en una carpeta en formato.zip denominada «27RECIBEMEMORIAL_Expediente_OneDrive_1_2572025zi(.zip)», disponible en el índice 00024 de SAMAI. En adelante, las referencias al expediente disciplinario se realizarán según el archivo respectivo, entendiendo que se encuentra en esta carpeta.

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Elena Quintero Durango22. • Recibida la anterior información, por auto del 30 de septiembre de 2013 se ordenó la apertura de una indagación preliminar en contra de varios funcionarios, entre ellos el demandante, con el objetivo de verificar si en la celebración y ejecución de los referidos contratos se incurrió en alguna irregularidad de naturaleza disciplinaria.

Esto, porque previamente el gerente de la Empresa Serviciudad, interventor del contrato 119 de 2011, celebrado entre dicha entidad y la señora Quintero Durango, fue sancionado23, pues la referida no cumplió con el objeto contratado y el funcionario disciplinado, que era el interventor, desatendió la vigilancia que se le había encomendado.

Que esta situación llevó a la autoridad disciplinaria a advertir que la administración municipal venía celebrando contratos con la señora Yolanda Elena Quintero y, por ello, era necesario verificar, en el caso del 008 de 2010 y 012 de 2011, si se había cumplido el objeto contractual y, además, el papel de los servidores que los suscribieron y vigilaron24. • El 30 de octubre de 2015 se adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia a los disciplinados.

Respecto del señor Carlos Arturo Rave Valencia, se formularon dos cargos: «Cargo primero para el señor Carlos Arturo Rave Valencia Usted (…) en su condición de asesor privado del municipio de Dosquebradas Risaralda e interventor del contrato de prestación de servicios No. 008 del 22 de enero de 2010, suscrito con la señora Yolanda Elena Quintero Durango, al parecer incumplió con los deberes que dicho cargo le exigía según el mismo contrato y el manual de contratación de la entidad.

(…) Cargo segundo para el señor Carlos Arturo Rave Valencia Usted (…) en su condición de asesor privado del municipio de Dosquebradas Risaralda e interventor del contrato de prestación de servicios No. 012 de 24 de enero de 2011, suscrito con la señora Yolanda Elena Quintero Durango, al parecer incumplió con los deberes que dicho cargo le exigía según el mismo contrato y el manual de contratación de la entidad».

En ambos casos, se consideró que con dicho comportamiento se incurrió en una falta disciplinaria gravísima, según el artículo 48 numeral 34 de la Ley 734 de 2002, que se ejecutó a título de culpa gravísima25. • El 12 de enero de 2016 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta, se declaró la prescripción de la acción respecto del primer cargo y se 22 Véase página 3 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 23 Según los antecedentes narrados en este auto, el trámite en contra del gerente de Serviciudad se adelantó en el radicado IUS-2012-603-506342. 24 Véanse páginas 37-38 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 25 Véanse páginas 149 a 184 del archivo «CUADERNO 2.pdf».

La formulación de cargos al demandante, en las páginas 166 a 183. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ratificó la calificación de la falta y el grado de culpabilidad respecto del segundo. Se indicó que la actuación del señor Rave Valencia resultó contraria a lo dispuesto por el artículo 16 del manual de contratación de Dosquebradas26 y a lo estipulado en los literales a, b, e y g de la cláusula novena del contrato de prestación de servicios 012 de 201127; y, con ella, se desconoció el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.

Se indicó que los medios de prueba permitían advertir una gestión incipiente por parte del interventor del contrato, pues no se contó con soportes de los proyectos que la contratista gestionó o asesoró, ni existieron evidencias que permitieran medir los logros del contrato ni sus indicadores de gestión. Lo que se encontró en el expediente contractual fueron informes mensuales precarios sobre el desarrollo del objeto, «lo que inequivocadamente (sic) denota que su función como Interventor fue ineficaz e insuficiente, obviando la importancia del cargo y el compromiso adquirió en cuanto hace referencia a la defensa de los intereses públicos» y que, además, nada dijo en relación con la idoneidad de quien debía ejecutar el contrato 012 de 2011.

Se dijo que el comportamiento se adecuaba típicamente a la falta gravísima del numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 200228 y que fue ejecutado con culpa gravísima porque obró con pleno conocimiento de sus obligaciones y del alcance que tenía omitir su cumplimiento y, aún así, dirigió su voluntad a la consumación de la conducta disciplinable29. • La decisión disciplinaria se modificó el 25 de abril de 2016, en la valoración del elemento subjetivo de la culpabilidad.

La autoridad en segunda instancia precisó 26 Resolución 215 del 15 de abril de 2009, Por la cual se adopta el manual de contratación del municipio de Dosquebradas-Risaralda y se dictan otras disposiciones. «ARTÍCULO

16. ETAPA CONTRACTUAL O DE EJCUCIÓN. I. REGLAS PARA LA INTERVENTORÍA DE CONTRATOS. La función de interventoría implica acciones de carácter administrativo, técnico, financiero y legal, todas ellas con la finalidad de verificar el fiel cumplimiento del objeto pactado en el contrato y la satisfacción de los intereses del municipio de Dosquebradas, premisa fundamental de la contratación pública.

(…)

6. FACULTADES DEL INTERVENTOR. a. Exigir al contratista el cumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato (…)

7. FUNCIONES DEL INTERVENTOR. (…) -Establecer mecanismos ágiles y eficientes para el desarrollo de la interventoría a su cargo. -Presentar informes sobre el estado de ejecución y avance de los contratos, con la periodicidad que se requiera, atendiendo el objeto y la naturaleza de los mismos (…)» (véanse páginas 73 a 129 del archivo «CUADERNO 1.pdf» y páginas 315 a 371 del archivo «CUADERNO 2.pdf»). 27 La referida cláusula estipulaba lo siguiente: «NOVENA – INTERVENTORÍA. La supervisión del presente contrato será ejercida por el Municipio a través de la DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO, su titular o a quien delegue, quien deberá controlar su correcta ejecución y cumplimiento (…)

PARÁGRAFO. OBLIGACIONES DEL INTERVENTOR: (…) a- Ejercer control sobre los métodos utilizados a fin de que se ajusten a los pactados en el contrato respectivo y se cumplan las condiciones a cabalidad, b- Cuantificar periódicamente el trabajo ejecutado, indicando si este se ajusta al plan de trabajo o en caso contrario analizar las causas y problemas surgidos para que se tomen las medidas pertinentes, señalando las recomendaciones especiales y comentarios que crea convenientes, (…) e- Revisar y aprobar los planes de trabajo presentados por el contratista y verificar que estos correspondan a lo estipulado en el programa original y al desarrollo armónico del contrato, (…) g- Responder por la oportuna, completa y satisfactoria ejecución del contrato y en su defecto informar al Municipio y a través de la Asesoría Jurídica, detallada y oportunamente sobre los incumplimientos y demás situaciones que pongan en peligro la ejecución satisfactoria del contrato (…)» (véanse páginas 267 a 279 del archivo «CUADERNO 1.pdf»). 28 Ley 734 de 2002. «Artículo 48.

Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 34. No exigir, el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad». 29 Véanse páginas 373 a 434 del archivo «CUADERNO 3.pdf».

El análisis respecto del demandante, en las páginas 411 a 432. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que al interventor no le correspondía realizar actuaciones en la etapa precontractual, por lo que no había lugar al reproche que sobre este punto se realizó en la decisión apelada.

Con todo, encontró acreditado que las actividades que al interventor le correspondía realizar estaban definidas de manera precisa en la cláusula novena del contrato y que, pese a que el objeto se ejecutó a satisfacción, no existió un plan de trabajo, ni se probó la cuantificación de las asesorías, acompañamientos y viajes realizados por la contratista; no se verificó, por parte del disciplinado, el estado de la seguridad social de la señora Quintero30 y menos se precisó el método bajo el cual se estaba desarrollando el contrato.

Advirtió que si bien las actividades de la contratista eran intangibles, sus acciones debían estar plasmadas en el plan de trabajo y que su ausencia, impedía determinar con claridad y precisión la verdadera participación de la señora Quintero en ellas. No obstante, no era posible concluir que el comportamiento se había ejecutado con culpa gravísima, pues el razonamiento sobre este punto por parte de la primera instancia tomó los aspectos constitutivos del dolo para evaluar el elemento subjetivo de la responsabilidad; además, lo cierto es que sí se realizaron informes mensuales de ejecución, solo que el proceso de vigilancia y control fue insuficiente y, por ello, calificó como «culpa grave» la actuación del disciplinado.

Por lo anterior, y tras considerar que de acuerdo con la normativa disciplinaria la falta gravísima ejecutada con culpa grave se califica como grave, modificó la sanción impuesta y la fijó en suspensión por el término de un (1) mes, que se debía convertir en salarios si no se encontraba ejerciendo el cargo para el momento de su ejecución31.

Para la demandada, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda debe revocarse, porque la normativa disciplinaria no exige la configuración de un daño para que la conducta de un servidor público pueda ser objeto de sanción. Que una interpretación en ese sentido resultaría contraria al estudio de la ilicitud sustancial y a la función preventiva de la actuación disciplinaria.

Dicho de otra forma: para sancionar al demandante no se pasó por alto que el objeto del contrato que vigilaba se cumplió, pues lo que se le reprochó fue el deficiente ejercicio de sus deberes funcionales. Al respecto, la Sala anuncia que si bien confirmará la decisión apelada, ello se debe a que en la actuación sancionatoria ni siquiera se supera el estudio de la tipicidad del comportamiento.

Con una falencia en ese sentido, era apenas lógico que la actividad probatoria resultara insuficiente para comprometer la responsabilidad del demandante, pues no existían elementos para encontrar, más allá de toda duda razonable, lo sustancialmente ilícito del comportamiento y menos aún para 30 Al respecto, cabe advertir que la obligación relacionada con la verificación del estado de los aportes a la seguridad social se estipuló en el literal f del parágrafo de la cláusula novena del contrato; mientras que, como disposiciones desconocidas únicamente se citaron los literales a, b, e y g. 31 Véanse páginas 593 a 633 del archivo «CUADERNO 3.pdf».

El análisis del recurso de apelación del señor Rave Valencia, en las páginas 623 a 632. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reprocharlo a título de dolo o de culpa. Recuérdese que el juicio de tipicidad exige que la conducta que se reprocha a un servidor público esté prevista en el ordenamiento como una falta disciplinaria, bien sea de aquellas que de manera taxativa señala el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o que se trate de las que, bajo la categoría de los tipos abiertos o en blanco, se deban complementar por remisión a otras disposiciones legales o reglamentarias.

En el caso concreto, al demandante se le sancionó por incurrir en una falta disciplinaria gravísima, consistente en «[n]o exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar cómo recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad» (subrayas de la Sala).

De manera que su conducta hubiese resultado disciplinariamente reprochable de haberse encontrado que el señor Rave Valencia, en su calidad de interventor del contrato de prestación de servicios 012 de 2011, no le exigió a la señora Yolanda Elena Quintero Durango, contratista, la ejecución del objeto contractual conforme lo esperado por la administración municipal al seleccionarla para el efecto.

No es un asunto menor que el objeto contractual se ejecutara a cabalidad, como lo quiere presentar la apelante, y que, inclusive, la gestión de la contratista se viera reflejada en la obtención de proyectos y recursos para Dosquebradas, pues si su actividad no hubiese respondido a la calidad esperada, entonces se podría sospechar que esa deficiencia se debió a la ausencia de controles por parte del interventor del contrato.

En ese caso, el presupuesto del artículo 23 de la Ley 734 de 2002 se habría cumplido: la autoridad disciplinaria tendría noticias de un comportamiento con el alcance necesario para comprometer la responsabilidad de un servidor público y, al cabo, el supuesto de hecho del artículo 48 numeral 34 de la misma ley, también se habría concretado: el interventor no habría exigido a la contratista la calidad del servicio adquirido por la entidad estatal.

La ausencia de exigencia por parte del interventor se habría visto reflejada, por ejemplo, en novedades por incumplimiento contractual o en el trámite de algún procedimiento para la imposición de una multa o para hacer efectiva la garantía de calidad del servicio; o en el fenecimiento del plazo contractual sin la gestión de ningún proyecto; pero lo cierto es que el expediente del contrato 012 de 2011 da cuenta de que la ejecución del objeto contratado transcurrió con normalidad y las pruebas recaudas a lo largo de la actuación disciplinaria permitieron acreditar que los proyectos y gestiones mencionados por la contratista en sus informes mensuales se materializaron en recursos que ingresaron a la administración municipal.

Al respecto, cabe precisar que el contrato de prestación de servicios 012 de 2011 tenía por objeto la «[p]restación de servicios profesionales en la asesoría, elaboración y acompañamiento a los proyectos y programas ante las entidades públicas y privadas del orden regional, departamental, nacional e internacional, con miras a la consecución de recursos físicos y económicos que permitan cumplir con Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 la gestión de políticas institucionales municipales de acuerdo a lo planteado en el Plan de Desarrollo»32.

En los informes mensuales de ejecución, la contratista relató su gestión en distintos proyectos así: • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 9 de marzo de 201133: (i) radicación ante el Ministerio del Medio Ambiente del proyecto de construcción, optimización y mejoramiento de obras complementarias del plan maestro de acueducto del municipio de Dosquebradas;

(ii) presentación ante el Departamento Nacional de Estupefacientes del proyecto de desarrollo de famiempresas y creación de unidades pedagógicas para la disminución del consumo de sustancias psicoactivas; (iii) presentación ante Invías de un proyecto de mejoramiento de vías terciarias y (iv) acompañamiento a la alcaldesa a una reunión con el Ministro del Interior y de Justicia34. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 9 de abril de 201135: (i) se llevaron los documentos al Ministerio del Interior para la adquisición de CAI móviles paras el municipio, lo que implicó también una actuación ante la Universidad Nacional y (ii) se adelantaron gestiones para el proyecto radicado ante el Departamento Nacional de Estupefacientes y se dejó un relato de las dificultades surgidas en este proyecto36. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 9 de mayo de 201137: (i) informó que, luego de las correcciones, el proyecto de CAI móviles obtuvo viabilidad, por lo que su gestión se dirigió a consolidar la documentación necesaria para la suscripción del convenio entre las entidades respectivas y (ii) se logró concertar la reunión con el Departamento Nacional de Estupefacientes para la gestión del proyecto de famiempresas38. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 8 de junio de 201139: (i) se acompañó a la alcaldesa en la firma del convenio para la adquisición de CAI móviles, lo que significaba la llegada de 5 de estos y de 20 motos para la Policía;

(ii) se realizó una visita por parte de los funcionarios del Departamento de Estupefacientes, para evaluar el sitio destinado para las famiempresas y solicitaron realizar ajustes al proyecto y (iii) se indicó que se estaba elaborando el proyecto para la remodelación del comando de policía de Dosquebradas40. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 8 de julio de 201141: (i) narró que, luego de muchos inconvenientes y de varias visitas, el proyecto de famiempresas quedó viabilizado ante el Departamento de Estupefacientes, gestión que luego trasladó al Ministerio del Interior y (ii) acompañó a la alcaldesa en la consecución de recursos para el mantenimiento de las vías rurales, con 32 Véanse páginas 267 a 279 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 33 Véanse páginas 355 a 357 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 34 Véanse páginas 359 a 371 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 35 Véanse páginas 373 a 375 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 36 Véanse páginas 377 a 392 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 37 Véanse páginas 393 a 395 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 38 Véanse páginas 397 a 399 del archivo «CUADERNO 1.pdf». 39 Véanse páginas 3 a 5 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 40 Véanse páginas 7 a 10 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 41 Véanse páginas 11 a 13 del archivo «CUADERNO 2.pdf».

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 resultados positivos42. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 8 de agosto de 201143: (i) informó que en visita al Departamento de Estupefacientes se indicó que se aprobaron los recursos para el proyecto de famiempresas y que el convenio se firmaría una vez finalizara el periodo de ley de garantías;

(ii) que se requirió la presencia de funcionarios del Fondo Nacional del Riesgo, para el trámite de reparaciones de viviendas y (iii) se anunció gestión del proyecto «Dosquebradas digital», con visitas y el acompañamiento del Ministerio de las TIC44. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 9 de septiembre de 201145: (i) se indicó que en reunión en el Fondo de Gestión del Riesgo dicha entidad se comprometió a desembolsar los recursos para la mitigación del riesgo;

(ii) que se acompañó a la alcaldesa a Colombia Humanitaria y allí se comprometió a ejecutar las obras que tenían recursos asignados y que (iii) que radicó nuevamente ante el Ministerio de Ambiente el proyecto de la quebrada Frailes y que se comprometió con un funcionario de la entidad a asistir semanalmente hasta obtener los recursos para su ejecución46. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 10 de octubre de 201147: (i) indicó que luego de cumplir con los requerimientos de Colombia Humanitaria, se logró la consecución de recursos por más de 500 millones de pesos para la estabilización de bancas en las vías afectadas y para obras de mitigación del riesgo;

(ii) se realizó visita al Ministerio del Medio Ambiente y allí la funcionaria se comprometió a la gestión de recursos para programas de vivienda nueva y reparación de viviendas afectadas por la ola invernal, (iii) en el mismo Ministerio, se radicó un proyecto para la recuperación de redes de sistemas de acueducto y alcantarillado del municipio;

(iv) que visitó Mininterior, donde la informaron que se había abierto la licitación para la compara de los CAI y las motos; y (v) que el anteproyecto de Dosquebradas Digital se había probado en MinTIC48. • Informe que dio lugar a la suscripción del acta del 9 de noviembre de 201149: (i) se narró la gestión exitosa en la consecución de recursos para Serviciudad;

(ii) se presentó un proyecto en el Ministerio de Medio Ambiente para el mejoramiento de las viviendas con recursos existentes para la ola invernal, con el compromiso de visitar frecuentemente la entidad para la obtención de más recursos; (iii) se adelantó el procedimiento de licitación para la celebración de un encargo fiduciario para la gestión de recursos obtenidos por parte del mismo Ministerio y (iv) en compañía del ministro del interior, se inauguró la sala SIES (Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad) y la instalación de 19 cámaras de seguridad; dicho funcionario informó que para diciembre el municipio contaría 42 Véanse páginas 15 a 19 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 43 Véanse páginas 21 a 23 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 44 Véase página 25 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 45 Véanse páginas 27 a 29 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 46 Véanse páginas 31 a 35 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 47 Véanse páginas 37 a 39 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 48 Véanse páginas 41 a 45 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 49 Véanse páginas 47 a 49 del archivo «CUADERNO 2.pdf».

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 con los CAI y las motocicletas para la policía50. • Informe presentado al cierre del contrato, con base en el cual se suscribió el acta final del 23 de diciembre de 201151: las gestiones narradas se relacionaron con el cierre de compromisos previos, como la entrega de los CAI, el proyecto de mejoramiento de viviendas y el proyecto de Famiempresas y se informó que en virtud de la exitosa gestión ante la Dirección Nacional de Riesgo, el municipio contaba con recursos para las viviendas afectadas por la ola invernal y que las obras se encontraban en curso52.

De las anteriores gestiones, en la audiencia del 16 de diciembre de 2015 se aportaron a la actuación disciplinaria distintos documentos relacionados con los convenios celebrados53, junto con la certificación de los recursos reconocidos a la contratista por concepto de gastos de transporte, porque sus gestiones se desarrollaron principalmente en Bogotá54.

Si los servicios de la contratista hubiesen resultado deficientes, el objeto contractual no se habría ejecutado a satisfacción, pues aunque sus obligaciones eran de medio, tanto en sus informes como en las pruebas que practicó la autoridad disciplinaria, se pudo evidenciar que hubo resultados que permitían concluir (i) que la contratista puso su capacidad profesional al servicio del municipio y (ii) que el interventor acreditó, mes a mes, la realización de las gestiones encomendadas.

Este análisis, que la Sala realiza en perspectiva de control integral de la actuación disciplinaria, permite advertir una confusión que se generó a lo largo de esta respecto de la forma de encauzar la presunta conducta irregular en un tipo que llevara a la imposición de una sanción y que devino en la falta de tipicidad del comportamiento.

La demandada citó como lesionados por el demandante el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, el artículo 9 del manual de contratación del municipio y los literales a, b, e y g del parágrafo de la cláusula 9 del contrato de prestación de servicios. Hasta ese punto, el comportamiento escapaba de los supuestos fácticos que enlista el artículo 48 del Código Disciplinario Único, con lo que, en principio, lo que debió ocurrir era que la falta disciplinaria se calificara como grave o leve, según el artículo 50 del mismo estatuto, en concordancia con los criterios del artículo 43 de la ley en cita. 50 Véanse páginas 51 a 55 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 51 Véanse páginas 57 a 59 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 52 Véanse páginas 65 a 67 del archivo «CUADERNO 2.pdf». 53 Véase archivo «CUADERNO 3.pdf»: Contrato 248-1-201, celebrado entre MinDefensa y la UT SIES 2010, para la instalación de la sala SIES y el sistema de CCTV (páginas 209 a 253); oficio mediante el cual el Director del Fondo Rotatorio de la Policía solicitó a la alcaldesa de Dosquebradas la ampliación del convenio entre la entidad y el municipio para la implementación del sistema integrado de seguridad (página 255);

Convenio interadministrativo del 13 de octubre de 2010 celebrado entre el municipio de Dosquebradas y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional (páginas 257 a 263); Convenio interadministrativo de uso de recursos, celebrado el 29 de junio de 2011 entre el Ministerio de Ambiente y el municipio de Dosquebradas (páginas 279 a 283); convenio interinstitucional celebrado el 8 de noviembre de 2011 entre Serviciudad E.S.P. y el municipio de Dosquebradas (páginas 282 a 287). 54 Véase páginas 299 del archivo «CUADERNO 3.pdf».

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Pero ni los hechos ni los fundamentos normativos permitían acudir al tipo disciplinario del artículo 48, numeral 34, porque solo una calidad deficiente del servicio, reflejada en los productos entregados, en los incidentes de la ejecución contractual o en la ausencia de actividad del interventor, hubiesen permitido que la responsabilidad disciplinaria se estructurara sobre esa falta.

Dicho de otro modo: el presunto desconocimiento de los literales de la cláusula contractual o de las normas del manual de contratación o aún del deber del numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, posiblemente habría llevado a la estructuración de una conducta disciplinable, pero esta no podía ser la contenida en el numeral 34 del artículo 48.

No bastaba, por tanto, que la calidad de interventor se encontrara acreditada para concluir que el juicio de tipicidad fue adecuado –argumento de la sentencia apelada para despachar de manera desfavorable este cargo de nulidad–; se requería que la conducta investigada se encuadrara en el supuesto normativo del numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Como ello no ocurrió, los actos que ratificaron la calificación de la falta se encontraban viciados. Si en gracia de discusión se aceptara la lectura según la cual la falta disciplinaria gravísima se debe analizar en conjunto con los literales a, b, e y g del parágrafo de la cláusula novena del contrato y con las demás normas citadas como desconocidas, y, con ello, se dijera que la adecuación típica se realizó conforme a los parámetros disciplinarios, lo cierto es que el juicio de antijuridicidad llevaría a declarar la nulidad de los actos, pues para la Sala no se encuentra probado que el comportamiento del señor Rave Valencia resultara sustancialmente ilícito.

Este punto fue determinante para que el Tribunal Administrativo de Risaralda declarara la nulidad de los actos demandados, pues ante la ausencia de medios que acreditaran la infracción de los deberes funcionales por parte del demandante, concluyó que lo procedente era aplicar el principio in dubio pro disciplinado, entendiendo que la demandada no logró desvirtuar la presunción de inocencia. El objeto de la apelación se ciñe a esta cuestión, pues parte de que basta con la infracción a los deberes, en este caso, los consagrados en las disposiciones y cláusulas contractuales citados previamente, para que el funcionario público sea sancionado; argumento que no es de recibo para la Sala, porque si bien el régimen disciplinario no exige la concreción de un perjuicio, la misma normativa prevé que un comportamiento solo es sancionable si con este se afecta, sin justificación, el deber funcional.

Para precisar lo anterior: el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 exige, para que un comportamiento sea sustancialmente ilícito, la concreción de dos elementos: un deber funcional afectado y la ausencia de una justificación para ello. A su vez, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que el deber funcional se compone de tres elementos: (i) las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde con la Constitución y la ley; y (iii) la garantía de una adecuada representación del Estado, por lo cual la infracción que demanda la normativa disciplinaria solo tiene lugar cuando se ejecuta un comportamiento capaz de Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 menoscabar cualquiera de esas dimensiones55, sumado a que no se cuente con una justificación para ello.

En la ejecución del contrato 012 de 2011 no se advierte que con la actuación del demandante se hubiesen afectado sus funciones, ni la normativa constitucional y legal; ni se evidencia una inadecuada representación del Estado; pues lo cierto es que la labor de vigilancia sobre las actividades de la señora Quintero Durango se desarrolló, como lo señaló el Tribunal de Risaralda, atendiendo al verdadero alcance del objeto que se le encomendó. En ese orden, ni la sola lectura de los literales a, b, e y g del parágrafo de la cláusula novena del contrato ni lo dispuesto en el artículo 16 del manual de contratación bastaban para concretar la lesión al deber funcional, pues ha de recordarse que, sumado al posible quebrantamiento de una norma (antijuridicidad formal), es necesario advertir la afectación de alguna de las dimensiones jurisprudencialmente desarrolladas (antijuridicidad material).

Como ya se indicó, esto no quedó acreditado en el presente caso, pues, derivado de la indebida adecuación típica, el esfuerzo probatorio de la demandada no se dirigió a la verificación de cómo el aparente desconocimiento de la disposición reglamentaria y de las estipulaciones contractuales, afectaban las funciones que ejercía el señor Rave Valencia, las normas de tipo legal o Constitucional o la debida representación de los intereses del Estado que se el encomendó en el desarrollo de las actividades de supervisor.

En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que en la actuación disciplinaria no se acreditaron los elementos de tipicidad ni antijuridicidad, lo que excluye el análisis de la culpabilidad. Por ello, resulta procedente confirmar la sentencia apelada, en cuanto a la declaratoria de nulidad de los actos demandados. De la condena en costas Sobre este punto, es importante aclarar que según el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202156, que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A considera que, en el presente caso, observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta el referido supuesto; por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 55 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 31 de enero de 2018. Exp. 11001-03-25- 000-2012-00679-00 (2360-2012). C.P. Cesar Palomino Cortés. En similar sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de mayo de 2014. Exp. 11001-03-25-000-2011-00268-00 (0947- 2011). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 56 Ley 2080 de 2021. «Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Sin condenas en costas en esta instancia. Tercero. RECONOCER personería a la abogada Sandra Patricia Duarte Hernández, identificada con la cédula de ciudadanía 51.997.263 y portadora de la tarjeta profesional 190.461 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00021 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente